第16章 祛锢革新——直隶总督时期的袁世凯（下）(2) - 袁世凯传 - 诺哈网
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第16章 祛锢革新——直隶总督时期的袁世凯（下）(2)
四、天津地方自治
所谓地方自治，是指在一个国家内部的某一地区内，由民众自己选举议员，组织议会，代表民众的利益立法，而且自己选举行政长官，组建地方政府，代表民众利益去处理地方公共事务。从这一层面讲，我国古代的地方制度与之有相当距离，其表现为法制不完善，权限不明，且受专制政体钳制，地方自治权缺乏保障，自治思想淡漠。而西方则不然，西方民主政治以地方自治为基础，所以，我国近代地方自治思想及实践，得益于西方的影响。将西方的地方自治思想输入中国的人物主要有：西方传教士，如美国人高理文（E1ijah C.Bridgman）等；直接在西方接受教育的中人物，如严复等；游历、出使人员，如斌椿、刘锡鸿等；留日学界；涉猎过译书的人士，如冯桂芬、康有为等。总体看来，晚清时期西方地方自治思想输入我国，在甲午战争之前相形零碎、单薄，戊戌前后渐趋成熟，而至清末立宪时期达到高潮，地方自治的观念也得到了清廷的认可，并涌现出像直隶这样的模范省份。（16）
清末预备立宪时期，清朝统治集团内部立宪派在高谈于中央设议院、内阁的同时，也触及地方自治问题。1904年孙宝琦上奏称：“各省城及各府县城，尤足系民之观听，宜仿古乡校之制，各为公议堂，特设公所，就地之大小，酌量选举绅士……凡地方应办之事，如学校农工商务工程善举各种捐项，皆由地方官与公议堂绅士详细筹商。”（17）次年，刑部左侍郎沈家本亦上书政务处：“拟请仿山西乡社章程，参以各国地方自治之制，于地方设立乡社。凡地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为之监督。仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者为社中董事，以辅地方官之所不及，而通闾阎之幽隐，使天下之人憬然动君民一体休戚相关之感，其为自强之本，孰有愈于此著乎？”（18）1906年，出洋五大臣归国后，力主地方自治：“今州县辖境大逾千里，小亦数百里，以异省之人任牧民之职，庶务丛集，更调频仍，欲臻上理，忧乎其难。各国郡邑辖地，以户口计，其大者亦仅当小县之半，乡官恒数十人，必由郡邑会议公举，如周官乡大夫制，庶官任其责，议会董其成，有休戚相关之情，无扞格不入之苦，是以无事不举，民安其业。宜取各国地方自治制度，择其尤便者酌订专书，著为令典，克日颁布，各省督抚分别照行，限期蒇事。”（19）袁世凯派系人物、军机大臣徐世昌也上奏请采用地方自治。（20）
日，清廷上谕宣布实行立宪，其中即包括地方自治的内容。同时上谕中又指出：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。”（21）态度并不坚决。当时地方督抚大员中，吉林将军达桂、山东巡抚杨士骧、湖南巡抚岑春煊、安徽巡抚恩铭、浙江巡抚张曾扬、新疆巡抚联魁、江西巡抚吴重熹等均反对地方自治，他们或认为民众程度太低，尚无自治之资格；或托词成立议事会、董事会太困难；或以民权发达为可虑，上电反对。（22）袁世凯则与众不同，早在1905年7月他就上奏指出：“今之识时务者，辄忧民智之不开。顾治民事者官也，而官之泄沓如故。作民望者绅也，而绅之蒙昧如故。欲求民智之开，非由官绅入手不可。开智之道，年少英俊者使之游学，年长更事者使之游历，二者分途并进，多历年所，收效必宏。……方今时局更新，唯有上下一心，博采邻邦之良法，此项官绅游历为目前行政改良之渐，即将来地方自治之基。”（23）
在不信任民众问题上，袁世凯与康有为等改良派有相似之处，如康有为曾说：“中国积数千年之习惯，且民智未开，骤予以权，固自不易。”但他采取的措施却是“以君权积久如许之势力，苟得贤君相，因而用之，风行雷厉，以治百事，必有事半而功倍者”（24）。即实行开明专制。而袁世凯则是身体力行，他派官绅出国，向日本学习。于此可知袁世凯之脚踏实地的作风。基因于此，袁世凯所治理的直隶省成了全国地方自治的模范省。
直隶地方自治首先从天津开始，袁世凯之所以率先在天津试办地方自治，原因一是光绪三十二年（1906年）六月，清廷“准政务处咨开，奏复御史顾瑗请设乡官一折，并拟由奉、直两省先行试办，先后奉旨：依议”（25）。二是与其认识有关。袁世凯说：“周制六官之数，约五万余人，而乡遂之官多至三万七千八百有奇，分职愈繁，故与民相亲而事无不举。汉之三老、啬夫，犹存古意。自隋以后，尽废乡官，以数百里之地，寄诸牧令一人之身，遂使猾吏奸胥，因缘舞弊，治道之隳，胥由于此。比者东西立宪诸国，雄长大陆，稽其历史，则地方制度，必先乎立宪政治而兴。德之建国，发轫于州会。日本之维新，造端于府县会。选举有定法，议决有定程。人以被选为荣，斯民德日崇，类能辅官治之所不及。比隆三代，有自来矣。臣夙昔讨论及此，窃谓非行地方自治，无以补守令之阙失，通上下之悃忱。”（26）思想是行动的先导，袁世凯的认识、见地，在当时整个社会中是超前的。
天津地方自治始于1906年，但是在此前一年4月，袁世凯已派士绅到日本调查地方自治法，并拟准村正、村副参与地方政务，以作为地方议会张本。（27）日，由袁世凯委任天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办的天津自治局开局，局设督理二员、参议三员，下置法制、调查、文书、庶务四课，其中法制课主订章程，调查课负责调查户口、风俗、教育、生计，文书课负责办文牍、编白话报及讲义。每课用官绅各半。
袁世凯认为，“地方自治，为我国创办之事，非先以预备，则不能实行。目前教育未周，识字之民尚少，设有误会，流弊滋多”（28）。为此，他选派“曾习法政，熟诸土风”的直隶举人高振鋆、赵宇航、步以韶及附生高振伟任宣讲员，至天津府属城乡宣讲实行自治的法理和利益。此外又编印法政官话报、白话讲义，每月各一册，分发各属学习、张贴，“以期家喻户晓，振聩发聋”（29）。袁世凯还在天津初级师范学堂内设立地方自治研究所，研究自治的学理法则，令天津府七县属派绅董入所学习，大县8人，小县6人，共计50人。并招学习法政及热心自治的旁听生59名，一律限期4个月毕业，所学内容计有自治科、选举法、户籍法、宪法、地方财政论、教育行政、警察行政、法学通论等。光绪二十二年十二月第一期期满毕业，计有最优等者4名，优等者22名，中等者60名，一律发给毕业文凭；而不及格的23名，令其在第二期开班时补习。毕业学员均回家乡办自治学社，如黄腾垲在青县、王锡纶在平谷、贾玉铎在武邑等，学社以研究法政、培养人才、讲求地方公益为目的。（30）袁世凯还从自治研究所学员中选拔了一些人组成实情考察团赴日本，为期4个月。（31）随后又组成执行委员会，它在政府的支援下为改善民众的财产、教育、卫生、水利、税收、公务劳动、习俗等进行工作，并提出禁种鸦片，以加强天津的地方自治运动。（32）在充分准备的基础上，袁世凯仿日本模式批准成立了天津自治期成会，该会会员除自治局人员外，还由自治局公举绅士12人，学会公举20人，商会公举10人，并选派官吏4人为谘议员，共同草拟自治章程。计开会19次，议定章程111条。（33）其中关于选举人资格规定：年满25岁的有业男子；不仰地方公费赈恤者；能自写姓名地址者；非本籍人士但在本地居住满5年以上并在本境内有2000元以上资财者。而那些触犯国法，经营不正当，财产信用尚未清了，有心疾，吸鸦片，现为官吏胥役，僧道及其他宗教师者，则没有选举权。（34）关于候选人资格，除具备最基本的选举人资格外，还必须具备下列条件：高等小学堂毕业；有2000元以上资财；曾办学务或地方公益；曾出仕或得科名。
选举规章制订以后，即开始了选举的准备工作。当时天津人口总计418215人，由于对地方自治不甚了了，往往对选举调查表拒而不纳，以致20万张表只散发7万张，收回13567张，仅达19.38%。其中合格者12461人，占总人口的3%，符合被选举权资格者2572人。投票人数少是因为调查表中有“财务”一项，人们“惑于加税之谣”所致。（35）日，正式选举开始。选举分初选、复选，即采用复选举制。6月16日至18日间，举行城内初选，投票者达1300余人，因人数少，自治局又登告白，贴广告，加强宣传力度，展期二日补投，结果又增加了400多人。人们过于缺乏选举知识了，尽管这是在风气开通的通商口岸天津，尽管袁世凯有条不紊，宣导得力。6月26日至28日，四乡进行投票，参加人数达7000人。城乡合计为8764人，投票率达70%，金邦平认为结果“尚不恶”。（36）7月4日，投票箱被带到河北学会开票，前往参观者达2000多人。计当选票共5997张，废票427张，初选当选人计135名。7月24日，复选工作开始，当天前往127人，8人未去，每人投30票，共计3810票，当选者最多200票，最少13票，共选出议员30名。8月18日，天津议会宣告成立，开会选在籍度支部郎中李士铭为议长，分省补用知县王邵廉为副议长，并由议长筹议董事会。（37）袁世凯派专人入会代表自己表示祝贺：“今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，不但为直隶一省贺，可为我中国前途贺！”（38）
作为中国历史上普选制度破天荒的第一次试运行，我们应该怎样看呢？毋庸置疑，天津地方自治确实有许多不足之处，如自治不过是专制制度的附庸，兴民权是虚，兴官绅权为实。天津县自治章程规定：“县自治之监督官，初级为本府知府，最高级为本省总督，其属于各司道主管之事务，各该司道亦得监督之。”这些做法深受西太后赏识，并在其他省份推行。（39）但是，我们应看到，这次选举是在民众的选举知识极为匮乏、民主意识极其淡漠的情况下进行的，能够得到参加者占成年人口的41%、投票率初选70%、复选90%的成绩，实属不易，尤为可贵。在试办过程中，为推动选举而介绍、宣传的西方宪政思想、制度，与传统的封建专制相悖，对广大民众来说无疑是一股春风。章程中规定的议事表决方式、方法，为天津初步营造了一种民主氛围，客观上促进了民主思潮的传播。就全国范围而论，天津地方自治成就最大，影响深远，直隶也因此替代湖南而成为模范省。随着天津地方自治的试办成功，直隶井陉、肥乡、长垣、宁津、清苑、献县、大兴、赵州、景州、庐龙、庆云等地或从开民智着手，或以筹设议事会为准备，或成立自治会、公议局、会议所，地方自治之花遍地开放，影响及于全国。
五、投身立宪
在20世纪最初的几年里，袁世凯名义上虽然只是地方官性质的北洋大臣、直隶总督，但实际上由于西太后对他的信任，兼有后台庆亲王奕劻，以致所有军国大事，无不先咨袁而后行，“朝有大政，每由军机问诸北洋（指袁世凯）”。（40）因此，袁世凯不仅在清廷非正式最高执行机构的督办政务处中具有“参预政务”的职衔，而且又以会办练兵大臣而掌握北洋六镇大军的指挥权力，并兼任会办京旗练兵、会议商约、督办电政及督办关内外、京汉及津镇铁路等多项要差，其性质不只包括全国性的政治改革及练兵等重大事项，也包括对外交涉及公私企业的控制监督等权力。到了1905年左右，袁世凯已经在巩固其北洋大臣的权力基础之上，开始逐步保荐其麾下的得力人物参与清廷的政务，以扩大其对全国性政治的控制与影响力。经袁世凯拔擢而入赞清廷的北洋部属，有巡警部尚书徐世昌、巡警部右侍郎赵秉钧、外务部右侍郎唐绍仪、邮传部右侍郎吴重熹、农工商部右侍郎杨士琦、学部右侍郎严修等。袁世凯在清末的地位极为显赫，如日中天。（41）
与此同时，在20世纪初的中国社会，立宪思潮也在逐渐发展，并进而形成全国性的政治运动。立宪思潮在庚子之后即已出现，不久日俄战争爆发，主张立宪者此伏彼起，声势颇为壮观。1904年1月，云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年联衔电奏朝廷，请仿日本明治维新，致力变法，并通告各国，“一切尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已”（42），实际上是主张立宪。同年5月，驻法公使孙宝琦等上书政务处，请求“仿英、德、日本之制，定为立宪政体之国”（43）。
在这股立宪思潮中，江浙立宪派十分活跃，其代表人物为张謇、汤寿潜、赵凤昌等。从1904年5月起，他们不断与张之洞、魏光焘等接触，力主上奏要求朝廷“仿照日本明治变法，立誓先行宣布天下，定为大清宪法帝国。一面派亲信有声望之大臣游历各国，考察宪法”（44）。张之洞为人十分圆滑谨慎，他并未贸然上奏，而是请张謇去探询袁世凯的意向，以决行止。基于此，张謇于6月致袁世凯一信，中道：“日俄之胜负，立宪、专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎？日本伊藤、板桓诸人共成宪法，巍然成尊主庇民之大绩，特命好耳。论公之才，岂必在彼诸人之下；即下走自问志气，亦不在诸人下也。”（45）对于此事，《啬翁自订年谱》上记载：“以请立宪故，南皮再三属先商北洋，汤寿潜亦以为说。余自金州归后，与袁世凯不通问者二十年，至是始一与书。袁答：‘尚须缓以俟时。’”（46）于此可知，袁世凯对立宪是持赞同态度的，只是他认为自己出马为之奔呼的时机尚未成熟。日人内滕顺太郎说袁世凯对张謇的立宪主张“激赏之”（47），指的就是态度、认识。
1905年，随着日俄战争日胜俄败的结果日渐显露，张謇认为立宪的时机趋于成熟。恰值此时，美国发生排斥华工浪潮，引起全国抵制美货之行动。张謇为此再致函袁世凯，并借机重申上函立宪之意。信中道：“万几决于公论，此对外之正锋，立宪之首要。上年公谓未至其时，亦自有识微之处。今外度日、俄之前途，内揆徐、刘之近效，针锋相值，似当其可矣。曩言万世在后，万史在前；今更为公进一说：日处高而危，宜准公理以求众辅。以百人辅，不若千；千人辅，不若万；万人不若亿与兆。自非有所见，不为公进此一言也。且公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者；安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人，构此伟业，公不自惜乎？”（48）张謇站在袁世凯的立场上，以个人的荣辱安危为说辞，尽力打动袁世凯。
对袁世凯倾向立宪产生重要影响的第二个人物是他的幕僚张一麐。当张謇致书袁世凯，让他进言立宪时，张一麐也进见陈说立宪的好处，再三再四，袁世凯表面上丝毫不为所动。但到了第二天，袁世凯就让张一麐草拟一个宪政的说帖，以便进呈清廷，“与昨日所言，似出两个”，致使张一麐“颇为惊异”。（49）其实袁世凯为人喜怒好恶不形于色，张一麐的劝进实则已经起了作用，只不过他未看出而已。
日，清廷电谕各省督抚和各出使大臣就如何因应日俄议和及将来接收东三省善后事宜，密行电奏。此时袁世凯审时度势，感到权力转换的时机已到，故一方面对以张謇为代表的资产阶级工商业者的拥戴表示接受，另一方面着手问鼎中央的政府权力机构。7月2日，袁世凯与两江总督周馥及湖广总督张之洞联合电奏，请实行立宪政体，以12年为期。（50）之后袁世凯又奏请“欲图自强，宜考求各国宪法，变通施行”（51）。
在袁世凯等人的恳请之下，自7月初起，枢府人员即连日会议，讨论立宪。4日，商讨了派员出洋考察政治问题。9日，便正式决定了遣使出洋考察政治之事。之后，经过一系列的人事安排，到16日时，清政府正式宣布派大臣考察政治，以期择善而从。五大臣出洋事件，标志着清末立宪运动的开始，其对后来的影响十分巨大，袁世凯在其中起了举足轻重的作用，功不可没。袁世凯、张之洞等地方督抚大员决定进止的所在，张謇对之期望值甚高，西太后和奕劻等又十分信任、依赖，所以他的态度倾向，自然十分关键。
经过半年多的考察，五大臣于1906年7月先后归国，并向朝廷提出立宪主张。当时反对立宪的代表人物主要有户部尚书、军机大臣铁良、军机大臣荣庆及大学士孙家鼐等。双方斗争十分激烈。端方打通李莲英的关系，“居然做到可以随时见太后，且可长谈。而铁与端甚为反对，端能随时进见，铁竟能随时阻止，彼此权力均属两不相下”（52）。至于那些“顽固诸臣，百端阻挠，设为疑似之词，故作异同之论，或以立宪有妨君主大权为说，或以立宪利汉不利满为言，肆其簧鼓，淆乱视听。泽、戴、端（指载泽、戴鸿慈、端方）诸大臣地处孤立，几有不能自克之势”（53）。
正当两派互不相让、立宪派还稍处下风之时，袁世凯站了出来。孙宝瑄在日的日记中说：“项城雄才大略，李文忠后一人而已，而身长不满八尺，言貌和蔼。余往谒之，几不相识。闻此次立宪，项城实主之，枢臣皆大不悦，有欲鲠其议。项城曰：‘有敢阻立宪者，即是吴越！’吴越者，即汽车中放炸药刺端午桥之人，即是革命党！于是无敢言者。昔唐太宗谓魏徵娬媚可爱，吾于项城亦云然。”（54）陶湘也说：“当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议，讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。”（55）这里所说的本初即袁世凯。
8月26日，袁世凯进京，他一见铁良，“开首即说：‘老弟大权独揽。’”还对人说：“官可不做，宪法不能不立”，“当以死力相争”。袁世凯四次进见西太后，声言“若不去铁，新政必有阻挠”，“且谓铁揽权欺君”，“若不及早图维，国事不堪设想”。“总之，袁则非立宪不可”。（56）
铁良一派与袁世凯一派相持不下，互为敌手，使得一向独断专行的慈禧也左右为难，“宵旰忧勤，真至废寝忘食，七月中，有两日早膳未进。据说有一夜，慈圣云：‘我如此为难，真不如跳湖而死。’”一时北京空气骤然紧张，“朝市之间莫不皇皇如。竟有人言戊戌将见者，未免过甚。然而不能说不扰乱也。日内市面且因此而生观望之心焉”（57）。最终西太后还是站在了袁世凯的一边，于9月1日宣布预备立宪，仿行宪政。消息传出，张謇欣喜不已，他盛赞袁世凯道，“自七月十三日朝廷宣布立宪之诏流闻海内外，公之功烈，昭然如揭日月而行。十三日以前，与十三日以后，公之苦心毅力，如水之归壑，万折而必东；下走独心喻之。亿万年宗社之福，四百兆人民之命，繄公是赖”（58）。
9月2日，也就是宣布仿行宪政的第二天，清廷发出了改革官制的上谕，委载泽、载沣、铁良、荣庆、袁世凯等十四名满汉大臣负责编纂，而由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。值得注意的是，编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能“选派司道大员来京随同参议”，从中不难看出袁世凯在清廷的特殊地位。9月6日，清廷又设官制编制馆，以孙宝琦、杨士琦为提调。其中，杨士琦乃袁世凯系统人物。
官制改革作为清末预备立宪的第一项具体行动，其核心内容是成立责任内阁，这是一个极其敏感的问题，为各方所注目。其实在此之前的8月25日，戴鸿慈等就上了一个《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，其中改订官制的第一条就是“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一”。折中道：“查东西各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉。”而“中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。若夫各部尚侍，实可称一国行政长官，而各部相离，毫无联络，彼此政策平时即未尝与闻，遇事或转相矛盾。……各国所以合各部于内阁，以阁议为一国政纲之所由出，正为此也”（59）。因此，戴鸿慈等主张撤销军机处，由总理大臣、左右副大臣以及各部尚书组成内阁，阁议决定政事之后奏请皇帝颁布谕旨，而上谕要由总理大臣、左右副大臣和有关部的尚书副署。这一方案乃模仿日、德，类似二元立宪君主制的内阁。
此外，责任内阁制也是资产阶级立宪派十分关心并孜孜以求的一项内容。梁启超认为：“责任内阁，立宪政治之一大特质也，故筹办责任内阁，得谓之筹办宪政。”（60）张謇也说：“中国何以需立宪？何以不适用军机旧制而改设内阁？何以国务大臣必须负连带责任？不可不深思也。立宪云者，通政府与人民之隔阂也；设内阁，统一各部之事权也；连带责任者，连缀各部行政之方钺，而使之一致也。今欲通政府与人民之邮，必先通阁与部之邮，尤必先通部与部之邮。”（61）
袁世凯对责任内阁成立一事十分热心，他在官制改革讨论之初就指使孙宝琦、杨士琦等公然提出取消军机处，设立责任内阁。“气概如虹”，“主张最多”，“全案几皆其一手起草”，（62）成为官制草案的实际制订者。袁世凯一向沉稳、老辣，极尽圆滑之能事，他为什么会为责任内阁问题冲锋陷阵，不留余地，流露出过分的热情呢？原因如下：第一，消弭革命。袁世凯认为：“剿除革命党政策，除速施行立宪制度外，更无他法。”（63）第二是借机扩张权势。陶湘说：“当七月初以前，京津密使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今‘立宪’二字，上既摇动，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制；官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖更随声附和，报纸又竭力怂恿，唯恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。”“本初定议总理一人，属现在之领袖。……九公与彼为副理。”（64）“现在之领袖”为奕劻，“九公”即瞿鸿禨，袁世凯虽与瞿鸿禨不合，但奕劻则“本属无可无不可，一听命于北洋而已”（65）这样，袁世凯就可稳操大权，并置瞿于伴食之地位。第三则是担心年迈的慈禧谢世后由光绪柄政对自己实施报复。正如陶湘在《齐东野语》中说：“本初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”（66）当然，与此同时我们也应该看到，袁世凯借内阁为幌子去向清政府索要更多的权益是实，但在客观上这无疑是不自觉地代表资产阶级问鼎政权的一次尝试。
袁世凯的内阁主张，不仅触及了那些与旧的政治体制生死相依的军机大臣、大学士、御史以及大批冗官的根本利益，而且也将打破皇帝权力无限的传统法规，因此不能不引起守旧派的激烈反对。反对的声音一是来自于当权的亲贵重臣。铁良面责袁世凯道：“如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合。”（67）他还说动西太后将袁世凯之同党端方挤出中央，出为两江总督，“以孤其势”，可谓“抵拒尤力”。（68）醇亲王载沣“大起反对……出口谩骂”，甚至有传言说他拔出手枪欲向袁世凯射击。（69）总司核定三大臣之一的瞿鸿禨也暗中向慈禧游说。（70）二是来自善于摇唇鼓舌、制造舆论以兴风作浪的御史谏官阶层。赵炳麟说：“所编官制，乃大权操于大臣一二人，而庶政则利诸十员参事官也。”“我皇太后、皇上仁孝为怀，不忍以圣祖高宗经营完善之天下，一旦乱于十数乳臭小儿之手，应请于该大臣等编定奏呈以后，其宏纲所在，朝廷自有权衡。”（71）并斥责袁世凯“总揽大权，自为帝制”。（72）柯劭燏怒称：“若政府之权太重，督抚之权太专，则主权将替。”（73）而胡思敬则骂立宪是“窃外国之皮毛，纷更制度，惑乱天下人心”（74）。对于当时的复杂情形，张一麐回忆道：“自都察院以至各部，或上奏，或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂馆各员谋为不轨。其时某君自京来淀，告余曰：外间汹汹，恐酿成大政变，至有身赉川资，预备届时出险者，其严重可知。”（75）
由于庆亲王奕劻总司核定，在他的支持下，袁世凯的主张被列入11月2日进呈两宫的官制改革缮单之中：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂，入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”（76）袁世凯“故意候进折之日请训，以备召询，讵意上意尚不为然”（77）。11月5日，清廷上谕否定了袁世凯建立责任内阁制的主张，“军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分设，取其接近内廷，每日入值承旨办事，较为密进。相承至今。尚无流弊，自毋庸复改内阁，其各部尚书均着充参预政务大臣，轮流值班听候召对。”（78）西太后出于维护自身地位起见，站在了守旧派一边，袁世凯的改革计划落空。日本人对此评论道：“此次中国改革官制，其表面上不分满汉，与各部长官不兼任他职外，无改良之可观。要之归于改革派之失败，守旧派之胜利，可谓之龙头蛇尾之改革也。”（79）
袁世凯此次官制改革之所以落败，与他贪权冒进、气焰张扬并引起西太后的警觉有关。袁世凯一进京即上奏西太后，指责铁良“揽权欺君”，“慈圣谓，铁良尚无大过；邸则称，铁良为聚敛之臣。据说已由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、王、孙数人与闻。而此谕计算初九即应颁发。后因邸、袁相继面参铁，此旨即留中。即此可知两宫之意。而当时上笑不言，又觉颇有深意云”（80）。本来，从新政角度出发，两宫已决定令铁良出值，但“揽权欺君”的铁良一去，朝中能“揽权欺君”的就只剩下袁世凯一人了，这对君权威胁无疑更大。精于平衡之术的慈禧太后立即改变主意，留下荣禄、铁良以牵制袁世凯，防止可能出现的专权局面。西太后与袁世凯之间隔阂一生，“各官闻之，乘隙交劾，共几十余次。上意大回”（81）。袁世凯对此不以为意，陶湘说：“七月中有日，卧雪召见时，慈圣云：‘近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。’照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：‘此等闲话，皆不可听。’（粗率逼真）慈圣色为之变。后来领袖进出，慈谕：‘某臣如此，将何为？’适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策。”（82）正是“颇露跋扈痕迹”、“一时气焰可想而知”的行为，使得“内廷颇有疑心”，（83）这标志着“疑难之事率取决于袁”的时代的终结。至此袁世凯才清醒过来，他见势不妙，于10月22日前往河南参加彰德秋操。
事情还不止于此，官制改革虽无质变，但却在形式上强调“专责成”，以加强中央集权，这与袁世凯一身多任不相容。特别是其政敌铁良出任陆军部尚书，使得袁世凯感到危机四伏，乃派亲信杨士琦进京运动，但未获成功。于是他又采取以退为进之策，在11月18日上折称：“若重寄常加于臣身，则疑谤将腾于众口，使臣因此获贪权之名，臣心何以自明。使旁观因此启猜嫌之渐，政界亦云非幸。昔曾国藩尝奏称：臣一人权位太重，恐开斯世争权竞势之风，等语。臣区区之愚，窃亦虑此。此则非止为臣一身计，兼为大局计。”“现值改定官制，明诏所布，首以专责成为言。”“臣唯欲专责成，必须先明权限”，请即开去参预政务大臣、练兵大臣等八项兼差。（84）而在同日的附片中讲到北洋六镇军队时，他又说，第一镇本系京旗兵丁，第三、五、六镇由于防区问题，均应归陆军部管辖。第二、四两镇驻防直隶，八国联军尚未尽撤，大局尚未全定，直隶境域辽阔，控制弹压须赖重兵，请求仍归自己统辖督练，以资策应，无意交出全部兵权。对其辞去八项兼差，清廷“着照所请”；对其要求仍旧统辖督练二、四两镇，则批示：“现在各军均应归陆军部统辖，所有第二、第四两镇，着暂由该督调遣训练。”（85）不准其有统辖权，旋即命凤山接统第一、三、五、六镇陆军。
袁世凯受此重挫，并不灰心。当时的天津道、袁的亲信毛庆藩曾上书袁世凯，“劝其学湘乡之谦退”。袁虽“雅重之”，“然军人性质颇与胡文忠所言包揽把持为近”，（86）不肯就此罢手。张謇也致函袁世凯说：“小小波折，乃事理所应有。以公忠贞不贰之心，因应无方之智，知必有屈信尽利者。伟哉足以伯仲大久保矣！吴武壮有知，必为凌云一笑；而南坛汉城之间，下走昔日之窥公，固不足尽公之量也。”（87）极力鼓动他遇挫不折。袁世凯也确实做到了这一点，他于1907年5月杨翠喜案一结束，即与奕劻联手发动反击，矛头直指官制改革中的敌手——瞿鸿禨与邮传部尚书岑春煊，并将他们先后击倒，这就是著名的丁未政潮。
日，袁世凯为推动立宪而上了著名的折子《密陈管见条举十事缮单备采由》（藏于中国第一历史档案馆）。折中称：“欲救其祸，别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法。”其具体措施就是国信必须昭彰，人才必须善任，国势必须振兴，满汉必须融化，赏罚必须并行，党派必须分明，政府必须早建，资政院必须设立，地方自治必须试办，教育必须普及。其中，袁世凯特别强调了两点：一是责任内阁宜早成立。“东西立宪各国，皆用责任内阁之义，使其君主超然为不可侵犯之神圣，故万年共戴一尊。盖立宪国之宪法，恒使国务大臣代任君主之责。”“今日改官制而去内阁制度，舍其本而末是图，主脑既差，精神胥失。”如果一定牵于旧制，不设责任内阁，“亦宜合军机、政务处为一，而冠以政府名称，宣布应议条件，以杜专揽推诿之风”，“务使与各国内阁制度不甚参差”。“立宪关键，此其先务”。二是必须设立资政院。资政院“为采取舆论之地”，“若各府县举其议事会之尤者以升于省咨议局，各省咨议局举其尤者以升于资政院，使全国舆论丝联绳贯，若网在纲，采群言以作公言，资群力以厚国力，则气象必有大异于前者。”“预备立宪之方，莫亟于此。”袁世凯一而再、再而三地提出立宪问题，可知他这样做是有一定思想基础的，其在认识上的从新主义特征十分明显。虽然我们对袁的出发点和认识问题的深度不可高估，但其客观上对资产阶级立宪运动的推动作用也不容忽视。
袁世凯及其集团与以张謇为代表的国内资产阶级立宪派已经站在了一起，与以康有为、梁启超为代表的国外资产阶级改良派则已暗合，袁世凯已成为他们政治上的代言人。
日，西太后以明升暗降之手法免去袁世凯直隶总督兼北洋大臣之职，内调枢府代被开缺的瞿鸿禨为军机大臣兼外务部尚书。从权力角度看，袁世凯这次上调中央肯定是被削弱了，但从立宪角度看，则有利于立宪运动的推行，加强了统治集团内部立宪派在中央的势力。当时的六位军机大臣，除袁世凯、张之洞外，载沣生性“庸懦”，鹿传霖年老志衰，他们二人虽反对立宪，但无所作为；世续乃袁世凯的拜把兄弟，政治上随袁世凯而行；奕劻向来无可无不可，他早已是袁世凯之后台。这样，使得“枢恒各政，多系世凯主之”。《盛京时报》曾著文预言，袁世凯入军机后，“政府之前途将换一局，立宪之前途将放一光明矣”（88）。
自戊戌年后流亡国外的改良派在得知清廷预备立宪之后，极为振奋，他们将保皇会改为中华帝国宪政会，“以君主主宪为宗旨”（89），尽力协调与西太后的关系，以求跻身国内立宪运动之中，有一席之地。袁世凯与改良派，一个在国内，一个在国外，为了共同的目标在多年之后又走到一起来了。我们从徐佛苏致梁启超函中一段话即可知改良派对袁世凯所抱的企望之殷及对其失败的深切同情：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。（改革官制之上谕，已载今日东报，军机之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹已……）政界之难望，今可决断，公一腔热血，空丽云天，诚伤心事也。”（90）
1907年，梁启超在日本发起成立了政闻社，其目的是以合法的方式在国内推动立宪，并于次年2月将总部迁往上海。至于帝国宪政会与政闻社的关系，则是：“海外存此旧会而海内别设新会，新旧两会名分而实合，始分而终合。”袁世凯对政闻社一开始持支持态度，有材料说：“前（梁启超）言，端（方）、赵（尔巽）、袁（世凯）助款事，曾言人十万，或言袁无地方（此时袁世凯已调任为军机大臣）交不交可也。”（91）袁世凯以此行动表明自己希望与康、梁改善关系的愿望，而且这也是双方在戊戌十年后重归于好的最佳时机，双方志同道合，和好对双方都十分有利。但是，政闻社却错过了这一次机会，擦肩而过，失之交臂，令人可惜。
此后不久，政闻社即暴露出反袁政策，他们电劾袁世凯等丧权辱国，且站在满洲亲贵一边，与袁世凯对抗，双方关系由此紧张。日，在袁世凯等人的鼓动下，清廷宣布上谕指斥政闻社“内多悖逆要犯，广敛资财，纠结党类，托名研究时务，阴图煽乱，扰害治安”，着即查禁，严惩社员。（92）公允地讲，在政闻社问题上，康、梁与袁世凯都负有不可推卸的责任。在此之前，清廷在袁世凯等人的主持下加快了立宪的步伐。1907年7月，依照资本主义国家法制局，谕令改考察政治馆为宪政编查馆；8月，采纳端方、袁世凯的建议，派大臣赴日本、德国考察宪政，谕令编纂帝国宪法；9月，发布筹设中央资政院以为议会之预备的上谕；10月，谕令各省筹设谘议局，并先后制订了有关章程法规；1908年8月，编纂完成且颁布了《钦定宪法大纲》以及附属法《议院法选举法要领》、《逐年筹备事宜清单》，宣布预备立宪期为9年，逐年按所拟清单准备，期满后召开国会。这一时期主要是袁世凯入主军机时期，其立宪成绩还是斐然的，如关于《钦定宪法大纲》，即限制了皇权，确认了公民的一些基本权利，规定了三权分立的政权组织形式，它以《日本帝国宪法》为蓝本，虽然仍具有明显的封建性，但又有着明显的资本主义色彩。
1908年11月，西太后、光绪先后去世，由醇亲王载沣摄政，倒袁风潮随之而起。次年1月，袁世凯被强行开缺回籍养病，清朝统治集团内部立宪派势力大为削弱，从此清末预备立宪走上了穷途末路。1911年5月“皇族内阁”的出笼，宣告了预备立宪的彻底失败。
（1）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（中），第1003页。
（2）甘厚慈：《北洋公牍类纂》（第3卷），《吏治一》。
（3）台北故宫博物院故宫文献编辑委员会编：《宫中档光绪朝奏折》（第19辑），台北故宫博物院1973年版，第517页。
（4）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第1162页。
（5）周学熙：《东游日记序》，见周小鹃：《周学熙传记汇编》，文化出版社1997年版，第83页。
（6）《创设保定警务局并添设学堂拟定章程呈览折》，见廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（中），第604页。
（7）《道员赵秉钧请饬交军机处存记片》，见廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第1193页。
（8）沈祖宪、吴闿生：《容庵弟子记》（第4卷），第4页。
（9）《大公报》，。
（10）张一麐：《古红梅阁笔记》，上海书店1998年版，第42页。
（11）《大公报》，。
（12）沈祖宪、吴闿生：《袁世凯奏议》（下），第1494页。
（13）甘厚慈：《北洋公牍类纂》（第4卷），第19页。
（14）沈祖宪、吴闿生：《袁世凯奏议》（下），第1059页。
（15）甘厚慈：《北洋公牍类纂》（第5卷），第26页。
（16）苏全有：《袁世凯与天津地方自治》，《聊城师范学院学报》（哲学社会科学版）2001年第2期。
（17）《出使法国大臣孙上政务处书》，《东方杂志》第1卷第7期。
（18）《政务处奏复刑部左侍郎沈条陈时事折》，《东方杂志》第2卷第12期。
（19）《出使各国大臣会奏请宣布立宪折》，《东方杂志》第3卷第7期。
（20）《考政大臣之陈奏及廷臣会议立宪情形》，《东方杂志》第5卷，临时增刊。
（21）故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第44页。
（22）《考政大臣之陈奏及廷臣会议立宪情形》，《东方杂志》第5卷，临时增刊。
（23）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第页。
（24）《南海康先生传》，见梁启超：《饮冰室合集·文集》第3册，第6卷，中华书局1989年版，第85页。
（25）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第页。
（26）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第1520页。
（27）《顺天时报》，光绪三十一年三月十八日。
（28）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第1520页。
（29）廖一中、罗其容：《袁世凯奏议》（下），第1520页；《天津府自治局禀筹设地方自治研究所暨派员宣讲自治法理编辑白话讲义文并批》，甘厚慈《北洋公牍类纂》卷一。
（30）《试办天津府属自治学社通则》，甘厚慈《北洋公牍类纂》卷一。
（31）甘厚慈：《北洋公牍类编》，第73—74页。
（32）甘厚慈：《北洋公牍类编》，第115页。
（33）《奏报天津试办地方自治情形折》，沈祖宪：《养寿园奏议辑要》卷十四。
（34）《天津府自治局设立天津县自治期成会简章（议事规则附）》，见甘厚慈：《北洋公牍类纂》一。
（35）《顺天时报》，光绪三十三年五月廿七日、六月二十三日。
（36）《顺天时报》，光绪三十三年五月廿七日。
（37）《天津府自治局详报开局起至议事会成立止一切情形恳请据奏饬部立案》，甘厚慈：《北洋公牍类纂》卷一。
（38）《天津议事会成立之日卢学使代督宪袁演说文》，甘厚慈：《北洋公牍类纂》卷一，第24页。
（39）《大公报》，。
（40）张一麐：《心太平室集》，第八卷。
（41）张华腾、苏全有：《袁世凯与中国近代化》，青海人民出版社1999年版，第135—148页。
（42）王彦威、王亮：《清季外交史料》（第181卷）；《光绪政要》（第29卷）。
（43）《出使法国大臣孙上政务处书》，《东方杂志》，第1年，第7号。
（44）转引自《近代中国人物》第3辑，第252页。
（45）沈志远：《袁世凯与张謇》，《古今半月刊》1944年第53期。
（46）张謇研究中心、南通市图书馆、江苏古籍出版社编：《张謇全集》（第六卷），日记，江苏古籍出版社1994年版，第865页。
（47）[日]内滕顺太郎：《袁世凯》第104页。
（48）张謇研究中心、南通市图书馆、江苏古籍出版社编：《张謇全集》（第一卷），政治，第89—90页。
（49）张一麐：《心太平室集》，第八卷。
（50）《时报》，。
（51）《时报》，。
（52）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第26页。
（53）《东方杂志》，1906年临时增刊《宪政初纲》，《立宪纪闻）考政大臣之陈奏及廷臣会议立宪情形》。
（54）孙宝瑄：《忘山庐日记》，上海古籍出版社1983年版，第914页。
（55）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第28页。
（56）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第26、129页。
（57）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第27、29页。
（58）张謇研究中心、南通市图书馆、江苏古籍出版社编：《张謇全集》（第一卷），政治，第102页。
（59）《清末筹备立宪档案史料》（上），第368—369页。
（60）张枬、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》（第3卷），生活·读书·新知三联书店1977年版，第636页。
（61）张謇：《张季子九录·政闻录》，卷三，第29页。
（62）徐一士：《清光绪丁未政潮之重要史料》，《国闻周报》第十四卷，第五、六期。转引自沈云龙：《徐世昌评传》，传记文学出版社1979年版，第31页。
（63）《神州日报》，。
（64）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第28、30页。
（65）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第26页。
（66）《辛亥革命前后——盛宣怀档案史料选辑之一》，第28页。
（67）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第29页。
（68）胡思敬：《退庐全集》，文海出版社1970年版，第1354页。
（69）杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》（上），第49页。
（70）《曹汝霖一生之回忆》，第43—44页；刘厚生：《张謇传记》，第137—138页。
（71）故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），第438、444页。
（72）赵炳麟：《赵柏岩集》，广西人民出版社2001年版，第624、614页。
（73）故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），第410页。
（74）故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），第432页。
（75）张一麐：《心太平室集》，第八卷。
（76）宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上），第464页。
（77）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第30页。
（78）《时报》，。
（79）《东方杂志》，1906年临时增刊《宪政初纲》，《立宪纪闻·考政大臣之陈奏及廷臣会议立宪情形》。
（80）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第26页。
（81）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第29—30页。
（82）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第34页。
（83）《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第29、31页。
（84）沈祖宪：《养寿园奏议辑要》（卷四二），第1—2页。
（85）《德宗景皇帝实录》卷五六五，第5页。
（86）张一麐：《心太平室集》卷八，第36—37页。
（87）张謇研究中心、南通市图书馆、江苏古籍出版社编：《张謇全集》（第一卷），政治，第102—103页。
（88）《盛京时报》，光绪三十三年九月二十一日。
（89）上海市文物保管委员会：《康有为与保皇会》，上海人民出版社1982年版，第489页。
（90）《徐佛苏致任公先生函》，光绪三十二年九月，丁文江、赵丰田编：《梁任公先生年谱长编初稿》，卷十五，中华书局2010年版。
（91）丁文江、赵丰田：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第422页。
（92）《德宗景皇帝实录》（卷五九四），第13页。
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