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行政处罚法的第十九条提到的行政处罚授权问题中提到，行政处罚主体可以将行政处罚权授权给“依法成立的管理公共事务的事业组织”，请问管理公共事务的事业组织的范围是哪些？
规定：　　第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。　　委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。　　受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。　　第十九条 受委托组织必须符合以下条件：　　（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；　　（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；　　（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。 其中“管理公共事务的事业组织”可以包括企业不?例如，管理电力的电力公司，管理地铁的地铁公司等。
律师回答地区：福建-南平咨询电话：15960***帮助网友：2310 次点赞人数：<span class="s-c666" id="r_ 人不包含。企业以盈利为本性，行政资源不能由其作为赢利的工具。 15:01锦州市人民政府门户网站-解答工商行政管理职能范围内的各类咨询，受理、调解消费者申诉，受理生产经营者违法违规行为的举报，同时，引导帮助经营者建立消费维权和解通道。对侵害消费者合法权益的经营者，可进行行政告诫。依托12315工作平台，开展统计分析和调查研究工作，发布警示提示信息;组织协调维权案件应急处置；协调查处侵害消费者权益和制售假冒伪劣商品的案件；依托12315工作平台，对分拨、转办的申诉举报进行督办、回访、考评。
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办事事项:解答工商行政管理职能范围内的各类咨询，受理、调解消费者申诉，受理生产经营者违法违规行为的举报，同时，引导帮助经营者建立消费维权和解通道。对侵害消费者合法权益的经营者，可进行行政告诫。依托12315工作平台，开展统计分析和调查研究工作，发布警示提示信息;组织协调维权案件应急处置；协调查处侵害消费者权益和制售假冒伪劣商品的案件；依托12315工作平台，对分拨、转办的申诉举报进行督办、回访、考评。
首问责任人
牟井梅 梁永慧 孙承茹
锦州市古塔区解放路二段52号
年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，中华人民共和国主席令第11号公布）第二十八条、第五十四条；《辽宁省消费者权益保护规定》（2004年5月29日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,2004年5月29日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会公告第十五号公布,自2004年8月1日起实行）第三条、第三十八条；《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》（1996年3月15日国家工商行政管理局令第51号公布，1998年12日3日国家工商行政管理局令第86号修订）；国家工商行政管理局关于印发《关于进一步规范工商行政管理机关“12315”消费者申诉举报工作的意见》的通知（工商消字[2000]第248号）；国家工商行政管理局关于印发《关于加强12315行政执法体系“四个平台”建设》的通知（工商消字[2009]28号）。辽宁省工商行政管理局关于委托12315工作机构承担部分行政事项履行部分行政职能的通知（辽工商发[2010]89号
版权所有：锦州市人民政府地址：锦州市市府路68号
法律顾问：辽宁永字律师事务所
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行政法精选试题及答案详解（二）
阅读权限85
一、单项选择题
1 ．具有行政主体资格并有权制定规章的是
A ．国务院法制办
B ．省人大常委会
c ．最高人民法院
D ．司法部
2 ．行政权由国家
A ．立法机关B ．司法机关c ．行政机关D ．检察机关
3 ．行政诉讼中，国家公务员（）
A ．可以作原告，不可以作被告B ．可以作原告，也不可以作被告C ．可以作原告，不可以作被告D ．可以作原告，也可以作被告
4 ．下列关于其他行使行政职权的组织的说法错误的有（) .
A ．被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权并对外承担法律责任B ．行政机关委托的组织以自己的名义行使被委托的职权并对外承担法律责任C ．被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位D ．行政机关委托的组织不具有行政主体资格，但必须符合法定条件
5 ．下列主体中，不能成为行政主体的是（）。
A ．行政机关
B ．税务机关
C ．法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织
D ．行政相对方
6 ．在行政法理论上，( ）不具有行政主体资格．
A ．国务院各部委
B ．国务院办事机构
C ．国务院直属机构
D ．国务院部委管理的国家局
7 ．下列主体中，不能成为行政法律关系主体的是
A ．行政机关
B ．司法机关
C ．法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织
D ．行政相对方
8 ．行政主体包括（) .
A ．国家立法机关
B ．地方政府派出机关
c ．地方政府工作部门的派出机构
D ．法律、法规和规章授权的组织
9 ．下列关于行政主体的表述中正确的是（) .
A ．行政主体跟行政机关是等同的
B ．行政主体包括行使行政职权的社会组织或个人
C ．行政主体是指行政法律关系的主体
D ．行政主体是享有行政职权、实施行政活动、独立承担行政责任的组织
10 ．国家为保证行政主体有效行使行政职权而向行政主体提供各种物质保障条件属于( ）。
A ．行政优先权
B ．行政受益权
c ．行政强制权
D ．行政优益权
11 ．下列选项中属于行政立法主体的是
A ．中共中央纪律检查委员会
B ．各级权力机关
C ．国家有权行政机关
D ．全国人大及其常委会
12 ．在行政法理论上，（）不具有行政主体资格。
A ．行政公署的职能机关B ．区公所的办事机构C ．县政府的职能部门D ．县人民政府
二、多项选择题
1 ．行政优益权包括
A ．行政处罚权B ．行政优先权c ．行政受益权D ．行政强制执行权E ．行政命令
2 ．根据我国法律规定，下列各项中属于行政主体的是
A ．区、乡、所内设立的办事机构
B ．街道办事处
C ．税务所
D ．设区的市和市管县的市级人民政府
E ．具级以上地方各级人民政府在经济开发区设立的管理委员会
3 ．下列各主体中，( ）可以成为行政主体．
A ．行政机关
B ．行政机关的工作人员或公务员
c ．法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织
D ．权力机关
E ．公安机关
4 ．在我国，( ）具有行政主体资格．
A ．国家文物局
B ．国家税务总局
c ．国务院侨办
D ．国务院
E ．国务院法制办公室
5 ．下列各项中，具有行政主体资格的是
A ．文化部管理管理的国家文物总局
B ．国家税务总局
c ．国务院法制办
D ．国家体育总局
E ．教育部
6 ．根据行政法相关理论，下列说法正确的是（）。
A ．国家公务员依法履行公职，与国家之间形成职务关系
B ．国家公务员执行公务过程造成他人损害的，由公务员承担责任
C ．国家公务员在行政诉讼中处于被告的地位
D ．国家公务员在行政机关中纳入行政编制
E ．公务员行使行政职权过程中违法失职不适用行政处罚法
7 ．下列选项中，属于政府职能部门的派出机构的有
A ．区公所
B ．工商所
c ．公安派出所
D ．街道办事处
E ．财政所
8 ．按照行政法，下述关于行政机关委托的组织表述正确的是
A ．行政机关委托必须具有法律依据
B ．行政机关委托的组织必须具有行政主体资格
C ．行政机关委托的组织以自己名义实施行政行为，不具有行政主体资格
D ．行政机关委托的组织可以将委托事务再委托其他组织行使E ．行政机关委托时必须履行书面委托手续
行使．不具有行政主体资格．
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一、单项选择题
【 正确答案】 D
【 答案解析】 注意是同时具有行政主体，有权制定规章两个条件，但行政主体一个条件就可以排除ABC ，省人大常委是立法机关，而最高法院是司法机关．国务院法制办属于国务院的办事机构，不属于行政主体．
［答疑编号153471
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 c
【 答案解析】 行政权由国家行政机关代表国家行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自管理的事项行使的权利分别为立法权、司法权。
［答疑编号153451
【 该题针对“行政职打的概百与特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 B
【 答案解析】 国家公务员不具有诉讼当事人的地位。
［答疑编号153491
［该题针对“行政机关中的工作人员”知识点进行考核］
【 正确答案】 B
【 答案解析】 行政机关委托的组织不能以自己的名义行使被委托的职权，所以B 项说法错误．
［答疑编号153501
［该题针对“行政机关委托的组织”知识点迸行考核］
【 正确答案】 D
【 答案解析】 行政主体首先是享有国家行政权的组织，只能是国家行政机关和接受授权的组织．A 、B 、c 三项均是行政主体．行政相对方是在行政法律关系中行政行为所指向的对象，是行政法律关系的主体而不是行政主体。注意区分不同的概念．［答疑编号153511
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 B
【 答案解析】 行政主体必须有权以自己的名义行使行政权。国务院办事机构作为行政机关的内部工作机构，无权以自己的名义行使行政权，一般不能成为行政主体。［答疑编号153521
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 B
【 答案解析】 行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对方，行政主体是享有国家行政权的组织，司法机关依法享有司法权而不享有行政权，不是行政主体，因而不是行政法律关系的主体．
［答疑编号153531
［该题针对“行政法律关系”知识点进行考核］
【 正确答案】 B
【 答案解析】 地方政府派出机关是行政主体，地方政府工作部门的派出机构则不是，D 法律、法规授权的组织可以是行政主体，规章则无此种权利．
［答疑编号153541
【 该题针对“地方行政机关”知识点进行考核】
【 正确答案】 D
【 答案解析】 本题考核对行政主体含义及其特征的理解．行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对**利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织．选项D 正确．国家行政机关是最主要的行政主体，但不是唯一的行政主体，选项麟昔误．行政主体是社会组织，任何个人都不能成为行政主体，选项B 错误。行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人，选项c1 各行政主体与行政法律关系的主体等同是不正确的．行政法律关系的主体是在行政法律关系中权利与义务的享有者和承担者，包括行政主体和行政相对人。
［答疑编号153551
［该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核］
【 正确答案】 B
［答案解析1 本题考核对行政受益权的含义．行政优益权包括职务上的优先权和物质上的受益权．国家为保证行政主体有效行使行政职权而向行政主体提供各种物质保障条件属于行政受益权；行政优先权则是赋予行政主体职务上的优先条件，如先行处置权等．行政强制权，则是行政主体对相对人依法采取强制措施的权力．所以本题选项B 正确．
［答疑编号153561
［该题针对“行政职权的内容”知识点进行考核］
【 正确答案】 C
【 答案解析】 本题考核行政立法主体范围．行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关．全国人大及其常委会是国家法律的立法主体；各级权力机关包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区的人民代表大会及其常委会等权力机关是地方性法规的立法主体，民族自治地方的权力机关是自治条例和单行条例的立法主体．本题中，A 项“中共中央纪律检查委员会”既不是立法主体，也不是行政立法主体。B 项和D 项是立法主体，但不是行政立法的主体．因此这三项均不应选，故选C 。
［答疑编号153571
【 该题针对“行政立法”知识点进行考核】
【 正确答案】 B
【 答案解析】 本题考核行政主体资格的判断．县人民政府、县政府的职能部门以及行政公署的职能机关均可是行政主体。而区公所和街道办事处内设立的办事机构不能成为行政主体．所以选项B 正确．
［答疑编号153581
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
二、多项选择题
【 正确答案】 BC
【 答案解析】 行政主体在行使行政职权时，还依法享有行政优益权（不属于行政职权，但它是行政职权有效行使的保障）：行政优先权（职务上的优益条件）和行政受益权（物质上的优益条件）.
［答疑编号15359 ]
［该题针对“行政职权的概念与特征”知识点进行考核］
［正确答案］BCDE
［答案解析］行政主体的特点：① 享有国家行政权，② 以自己的名义行使行政权，③ 独立承担法律责任。区、乡、所内设立的办事机构无权以自己的名义行使行政权，也不能独立承担法律责任，不能成为行政主体．
［答疑编号153601
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 ACE
［答案解析］行政主体首先应该是享有行政权的机关，权力机关不能成为行政主体，D 选项错误．行政主体必须能够以自己的名义行使行政权，行政机关的工作人员或公务员无此种权利，不能成为行政主体．
［答疑编号153611
［该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核］
【 正确答案】 ABD
【 答案解析】 国务院侨办无权以自己的名义行使行政权和独立承担法律责任，不具有行政主体资格．
［答疑编号153621
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核】
【 正确答案】 ABDE
【 答案解析】 本题考核行政主体资格的判断．选项A 属于国务院部委管理的国家局，其具有行政主体资格；选项B 属于国务院直属机构，具有行政主体资格；选项C 属于国务院办事机构，不具有行政主体资格；选项D 、E 属于国务院组成部门，具有行政主体资格．所以选项ABDE 正确．
［答疑编号153631
【 该题针对“行政主体的概念及特征”知识点进行考核
【 正确答案】 ADE
【 答案解析】 国家公务员，是指在各级国家行政机关中依法定方式和程序录用，纳入国家行政编制，依法履行公职的人员．国家公务员依法履行公职，与国家形成职务关系．国家公务员执行职务行为中所造成的损失，由国家行政机关承担赔偿责任．至于公务员行使行政职权过程中违法失职不适用行政处罚法．在行政诉讼中，国家公务员既不能做原告，也不能做被告．所以选项ADE 正确．
［答疑编号153641
［该题针对“行政机关中的工作人员”知识点进行考核］
［正确答案］BCE
［答案解析l 本题考核派出机构与派出机关的区分．工商所、公安派出所和财政所均属于政府职能部门的派出机构，选项BCE 正确．而区公所和街道办事处属于人民政府设立的派出机关，排除选项AD .
［答疑编号153651
［该题针对“地方行政机关”知识点进行考核］
【 正确答案】
【 答案解析】 本题考核行政机关委托的组织．行政机关委托必须具有法律依据，没有法定依据的委托是不合法的，也是无效的，所以选项A正确．行政机关委托的组织不具有独立的主体资格，不是行政主体，选项B 错误．行政机关委托的组织在行使行政权时，是以委托机关名义行使的，而不是自己的名义，选项C 错误．接受委托的组织不得再委托其他组织或者个人实施行政行为，选项D 错误。行政机关委托时必须履行书面委托手续，选项E 正确。故本题选AE．
［答疑编号15366 ]
【 该题针对“行政机关委托的组织”知识点进行考核】
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组织部门严以用权要处理好“四个关系”
　　“严以用权”是“三严三实”的重要内容，也是践行“三严三实”的关键环节，组织部门和组工干部肩负着管党员、管干部、管人才的重要职责，更要自觉坚持严以用权，带头做好表率，尤其要处理好“四个关系”。
　　一要正确处理公与私的关系，做到秉公用权。组织部门作为管干部的部门，担负着为党的事业选人用人的重要职责，这就要求我们秉公用权。要认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，坚持以制度用人，严格选人用人的程序和标准。严格控制个人的好恶和影响，不以个人眼光评判人，不按个人交情选拔人，做到公平对待干部，公道评价干部，公正使用干部。切实保证群众公认的好干部能“上”去，群众公认不合格的干部能“下”来，为想干事、能干事、干成事的干部搭建干事创业的平台，让想干事者有机会，能干事者有舞台，干成事者有地位。
　　二要正确处理虚与实的关系，做到务实用权。权力是治国重器，勤政是严以用权的本质要求。组工干部务实用权，就要处理好虚与实的关系，纠正形式主义，解决实际问题，把组织部门的主职主业谋划的更实、推进得更实。继续推进全区社会治理创新工作，坚持围绕党建一条红线，进一步探索创新基层治理体系的新模式，提升联系服务群众的能力，并及时梳理总结经验，为在全市推广提供样本。精心组织、扎实推进社区“两委”换届工作，发挥好组织部门牵头抓总作用，严格依法依规、充分发扬民主，确保顺利完成“两委”换届各项工作任务，夯实党在城市的执政基础。构建科学有效的考评体系，提高考核评价的精细化水平，将考人考事考绩有机结合。
　　三要正确处理得与失的关系，做到担当用权。勤廉有为，不为如贪。有权即有责，在其位就要谋其政、尽其责，就要能干事、干成事，要以“担当必须有我”的责任感和使命感去破解工作中的难题。结合当前实际，要扎实做好《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》的贯彻实施，坚决克服“好人主义”，不怕“得罪人”、“惹麻烦”，以切实推进干部“能上能下”的有效落实来贯彻严以用权要求。着力在全区营造“能者上、庸者下、劣者汰”的从政环境，以鲜明的用人导向和激励措施，推动党员干部勤政有为，争当清廉为官、事业有为的“两为”干部。
　　四要正确处理大与小的关系，做到谨慎用权。每一个组工干部都是组织部门的代表，都代表着整个队伍的形象，在行使公权力时要带头做到谨慎用权不逾矩，树立组工干部队伍公道正派的好形象。进一步织密权力运行的制度“笼子”，按照“一个项目、一个责任、一个流程、一个制度、一份监督”要求，修订部门工作手册，界定岗位职责、权力边界及廉政风险点，以“严”的制度规范用权。通过把严以用权贯穿于组织工作各项任务中，不断提高组工干部队伍能力素质，打造一支“讲党性、重品行、作表率”的过硬队伍。（邬翔宇）
　　编辑：zzb
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论高等院校预算绩效评价系统
来源：DOC88 &责任编辑：鲁倩 &时间: 18:51:33
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论高等院校预算绩效评价系统 【摘 要】 预算绩效评价是绩效预算制度建设的重要内容,面向绩效的预算评价系统是高等院校绩效预算制度的重要组成部分。本文从系统论和制度主义的角度探讨了高校预算绩效评价系统的构建问题,在制度环境建设、制度基础改造、制度构建等方面尝试着提出了一般原则和具体策略。
【关键词】 高等院校; 预算绩效评价; 制度系统
2003 年党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出:&要改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督,建立预算绩效评价体系。&财政部陆续制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》(2003 年)、《中央级行政经费项目支出绩效考核管理办法(试行)》(2003 年)、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》(2004 年)、《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(2005 年)等规章。《十一届全国人大财经委关于预算报告审查结果报告》中,为了圆满完成 2009 年预算,促进经济社会平稳较快发展,财政经济委员会对 2009 年预算工作所提建议的第七条&强化预算管理和监督&提出:加快建立预算支出绩效评价制度,切实提高财政资金使用效益。财政部《2009 年工作要点》第二十五项重点工作&严格预算管理&中提出:扩大绩效考评试点范围,加快构建预算支出绩效考评机制。从
上述政策动向中可以看出,目前的预算绩效评价属于预算支出管理范畴,目的是&提高财政资金使用效益&,手段是&绩效考评&。
一、高等院校预算绩效评价系统创新目的和意义
高等院校预算绩效评价系统的主要目的是揭开预算绩效评价的&黑箱&,建立科学、透明、开放的预算绩效评价系统,推进高等院校绩效预算制度建设和绩效管理,提高办学水平和办学效益。
绩效预算系统包括预算决策系统、预算执行系统和预算绩效评价系统。预算绩效评价系统在绩效预算系统中地位非常重要、作用非常突出。
(一)预算绩效评价系统是传统预算与绩效预算的本质区别
如果没有预算绩效评价系统,绩效预算就无从谈起。
(二)预算绩效评价系统具有很强的目标导引功能,直接决定着绩效预算系统功能与作用的发挥
没有绩效评价的预算活动是盲目、随意和不完整的,因而也是低效和危险的。如果绩效考评方法、工具、标准以及指标设计不当,其预算决策与执行就会误入歧途。
(三)预算绩效评价系统是预算决策的依据,也是预算执行结果考评的基础
高校绩效目标是部门预算的支出结构和支出总额界定的基本依据;支出绩效评价标准,规定了预算支出的合理性和支出结构的阶段
二、高等院校预算绩效评价系统的基本内容
高等院校预算绩效评价系统创新的目标是构建面向绩效的高等院校预算评价制度系统(见图 1)。 其基本内容如下:
第一,高等院校预算绩效评价系统是预算循环的最后一个环节,也是绩效预算区别于传统预算的标志。它与绩效管理理念融合在一起,贯穿于绩效预算决策、执行和评价的全过程。
第二,高等院校预算绩效评价系统由预算绩效评价制度及其制度基础与环境组成,是一个规则层级系统(见图 2),包括:(1)制度环境;(2)制度基础;(3)评价体制和机制;(4)评价工具和技术。
第三,高等院校预算绩效评价系统渗透于预算过程、政策过程和服务过程,绝不仅仅是预算收支执行结果的评价,它更关注政策目标实现程度和服务水平与能力的提高。
三、预算绩效评价系统构建
由图 2 可以看到,预算绩效评价系统包括预算评价制度、制度
基础和制度环境三个部分,下文分别予以研究。
(一)理念创新与制度环境建设
1.高等院校绩效考核文化和环境
高等院校是不缺乏绩效考核精神的。(1)随着高等教育管理体制和社会主义市场经济体制改革的逐步深入,政府、高校、社会和市场之间的关系发生了根本性变化,高校之间在财政资源、引进人才、生源、科学研究、学科建设、社会影响等各个方面展开了全方位的激烈竞争,这些竞争本身就有绩效评价的内在要求。(2)高等院校是人才和知识密集的地方,职称评审、职务晋升、岗位聘任、项目争取、学术影响、教学评价等都引入了考评和竞争机制,各种考核、奖励不一而足。(3)高校内部组织及其成员本身具有很强的成长和发展冲动,为了争取有限的教育资源,各种冲突广泛存在,而解决冲突的机制就是各种各样的评审和遴选。
但是,绩效考核主要集中在个人绩效或者项目绩效上,对于学校或者院系(部门)的绩效考核相对薄弱,虽然社会、市场和政府对高校有这样那样的排名、评级、评估、达标等,但真正意义上的高校整体办学效益的系统性评价还没有能引起更多的关注。
目前的高等院校绩效考核存在着两大制度性缺陷:一是公共受托责任意识的淡薄。&个人或部门分肥&代替了集体主义、共同发展理念和公共受托责任。这也导致各种各样的考核体现的是某些人或某些团体的意志,而不是学校的意志,更不是公众的意志。二是绩效考核与绩效管理、绩效预算的脱节。绩效考核过程与资源配置过程相互独
立,激励和约束功能大打折扣。绩效考核几乎无一例外地扮演着终结者的角色,即对前一阶段工作或活动的事后评价和奖励,忽视了过程管理、目标激励和结果导向。这导致了一个很危险的趋势:绩效考核引起竞争,走向了冲突和矛盾。而与绩效管理相联系的绩效考核,其本质精神是合作,是共同实现组织目标。
2.绩效预算评价理念和文化创新
预算绩效评价与通常意义上的评估、考核有本质的区别,在绩效评价环境建设中应该倡导以下的评价理念和文化。
(1)系统性评估理念。评估是组织成长的需要,也是个人成长的需要,评估应该与组织和个人的持续发展相结合。这就要求评估对象和内容具有系统性,能引导人们持久、共同地向战略目标迈进。评估的系统性还要求高校管理者应该对评估的组织者进行规范和监督,避免无序评估和无谓评估,即保证绩效评价组织体系的系统性。无序评估是校内单位自行其是,为了本系统或者本部门工作盲目评估,其结果一是形不成合力;二是甚至出现评估攀比,对学校整体工作带来冲击。无谓评估是指评比成了一种福利形式,流于形式、不痛不痒。因为评估组织体系的混乱,造成各类先进、优秀的含金量各不相同,表面上评价体系很完备,但在实际衡量和比较个人或者组织绩效时往往陷入迷茫。
另外,评估的系统性要求绩效评价时间具有持续性和可预期性。这一点非常重要,它能帮助组织和个人提前确定奋斗方向并规划组织和个人发展前途,自觉和学校的整体利益融合在一起。这种预期
能有效地避免组织和个人的机会主义倾向。
(2)法定性评估理念。绩效评价是一种绩效管理的工具,参与考核与评估是组织和个人的权利,接受考核和评估是组织和个人的义务,绩效评价具有制度化、责任化、法律化的含义。
第一,绩效评价不是可有可无的&锦上添花&,而是绩效管理和绩效预算制度中不可缺少的重要环节。绩效预算倡导的&管理责任&和&结果导向&都必然要求对预算执行情况进行有效的评估。
第二,与政治性评估和先进性评估不同,绩效评价不是自愿性、奖励性评估,而是义务性评估和责任性评估,一旦占用和消耗教育资源,就必须接受评价,带有强制性。任何人都有权去评估;没有人可以不被评估。
第三,是一种契约式评估和结果导向性评估,不是只体现领导偏好或者个人主观感觉式的印象评估,有明确的绩效标准和具体的绩效指标,具有操作性强、责任明晰化、可追究的特点,直接与个人或组织的利益挂钩,一方面增强了外部约束的力量;另一方面也有利于个人和组织自律意识的培育。
校长是学校内部绩效管理以及院系绩效评估的组织者,校长就学校的总体绩效对党委负责。
归口管理部门是其专项事业发展绩效管理的组织者和对院系(部门)所辖业务的绩效考评主体,对分管校领导负责;分管校领导向校长负责。学校绩效预算发展在组织体系上其实有两个选择,一是科层制组织,它有利于层层分解目标,也有利于控制和责任的落实。一是事
业部制,使高等院校组织结构扁平化,减少控制层级和指令性控制,而以团队及其协同控制为特征。学校专项事业发展由归口管理部门统一负责,是&统一领导、分级管理&体制的内在要求。即使实行&校院两级管理&体制,归口管理部门对学院(部门)的业务指导和专项考核也是必不可少的。另外,专项事业委员会作为学校层级的专项事业发展的指导、咨询性组织,对归口管理部门以及专项事业总体绩效的评价也很重要。
院系(部门)领导人是内部组织绩效管理以及项目绩效评估的组织者,对校长负责。
教授委员会以及各专门委员会,是学术权力的代表,是各专项事业绩效评估的组织者,既对归口管理的职能部门进行绩效考核,也可直接指导院系(部门)的绩效管理工作,对党委和校长负责。
教代会和群团组织是群众性权力的代表,对关系学校整体发展和师生员工切身利益的事项实施绩效评估。在这些特定事项上,党委和校长对教代会负责,并尊重群团组织的合法利益。同时,教代会、工会等群团组织在党委的领导下,参与对学校总体绩效和专项事业发展绩效的评估。
2.高等院校预算绩效评价关系创新
(1)契约型关系创新。目前公共受托责任是靠&经济责任制&来维护和保障的。校长对公众负责,各部门领导人对校长负责,内部成员对部门领导人负责。为了落实&经济责任制&,推行了经费签批&一支笔&原则。年底对部门及其领导人实施考核,以决定奖惩和任
免,辅之以&离任审计&和&专项审计&,督促其遵守&经济责任制&。
绩效预算评价系统中,公共受托责任是靠&绩效合同&和绩效管理来实现的。经济责任制显性化了,评价主体与评价对象的权利义务关系就更明确,更具有经济契约性质。契约责任和合同责任比起抽象而笼统的经济责任制,更具有现实意义上的约束力。因为责任细分后,变得可以追究,责任者也能够承担。
另外,组织内部的团队和个人也通过&绩效合同&联结在一起,有利于简化服务关系,降低交易成本。
(2)共生型关系创新。这里的共生有两个含义,一是绩效的共生,绩效评价是一个系统工程,没有各个利益主体的协调、配合及共同努力,绩效评价就将流于形式,绩效预算和绩效管理就会功亏一篑;二是利益的共生,绩效评价是绩效预算顺利实施的关键,而这些都是为了强化绩效管理,追求预算绩效的提高。无论是外部评估与内部管理、组织绩效与个人绩效、法定评估与自省性评估,都会影响整体办学效益的高低,从而影响每个人的利益。
(三)预算绩效评价制度构建
1.&分层管理、分级评估&的预算绩效层级评价体制
所谓的分层管理,是指校长负责校级评估,不干涉院系级和项目级评估事宜,把院系级评估的立法权、组织权、实施权和解释权统统下放给院系(部门)领导者,以行使院系(部门)自治。
分层管理有一个十分值得重视的含义,即上级绩效评估与本级
绩效管理(或者说自评)结合在一起。如校级评估,在外部评价之外,校长组织的自评与本级绩效管理能有效地与外部评价结合起来,真正做到&以评促建,以评促改,评建结合&。专项事业评估和院系评估也是如此,在学校对其进行绩效评估的同时,各归口管理部门和院系进行自评和内部绩效管理。
所谓的分级评估,是指对学校总体绩效逐级落实,并分别制定评估标准和指标体系。具体包括校级绩效评估、院系(部门)级绩效评估和项目级绩效评估。校级评估的内容包括校级绩效管理和自评;专项事业绩效评估;院系(部门)绩效评估。院系(部门)级评估包括专项事业绩效管理和自评;院系(部门)内部绩效管理和自评;项目绩效评估;内部组织和成员绩效评估。项目级评估包括项目绩效管理和自评;团队或个人绩效管理和自评。
2.预算绩效动态评价与反馈机制(见图 4)
预算绩效动态评价与反馈机制包括三个方面的运行和作用机制:目标管理和政策监督机制;项目管理和绩效报告机制;审计评估与预算控制机制。目标管理和政策监督主要由外部评价,即党委领导下的政治权力、群团权力代表来完成;项目管理和绩效报告主要由支出机构管理者和项目、团队负责人来完成;审计评估与预算控制机制主要由校级管理者授权的核心预算机构来完成。
(1)评价是全程式动态评价,贯穿预算编制、审批、执行、调整、审计和评估阶段,包括事前、事中和事后评价。
(2)评价与预算调整紧密相关,并据此影响政策调整和项目实施
调整。如果是项目实施和管理责任,预算控制和政策监督机制将发挥作用,调减预算、追究责任人;如果是政策目标确定不当,或者预算安排不当,可以在项目或部门负责人申诉理由后,按程序予以审批和调整,绩效合同随之调整。
3.工具选择与技术创新 绩效预算制度本质上是战略式绩效管理思想在预算领域的应用。预算绩效评价工具的选择既要吸收和借鉴现代先进的管理思想和方法,也要考虑到高等院校绩效预算制度建设的实际需要。安秀梅在探讨&推进中国政府预算管理改革:政府公共支出绩效考评&时提出了战略导向的绩效管理模型、结果导向的 CAP 战略规划模型、7-S模型和业务整合模型、多维框架模型在公共支出绩效考评中的应用问题。冯俏彬在《美国财政绩效评级方法与借鉴》中详细介绍了美国近年来绩效管理的&项目评级工具&&&The Program Assessment Rating Tool(简称 PART)。&所谓项目评级工具,实际上是一套用来评估联邦机构某项目管理与绩效的调查问卷,涉及项目的目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任等多个方面,所有这些方面的得分加在一起,就得到某项目的评估等级。进一步地,项目所获得的评级将影响它能否继续获得预算&。葛玉良、李宝元提出了&三层四维战略性绩效评估&思想,以&战略性激励&为核心理念,将&个人、团队和整个组织绩效&三个层次和&创新学习、内部流程、外部顾客和财务收益&四种绩效标度贯通起来,整合管理。这个思想实际上是以
目标管理为基础框架,并将KPI技法和BSC方法统一整合起来实行全面质量管理。他们认为战略性绩效评估的要义,是要求组织绩效评估与组织战略要求相一致、相匹配,绩效评估系统应有利于把内部单位和成员的行为统摄和导向到战略目标上来。
上述思想都给人们很多启示。笔者认为,针对不同层级的绩效管理,有必要采用不同的工具和技术。
(1)项目绩效、团队或个人绩效:绩效合同。这里的项目,一般指最底层级的执行性明细项目,在预算会计系统中专门立项核算的项目。它区别于包括很多子项目的大类项目,也区别于项目实施过程中项目负责人再次细分到团队或个人的具体任务。对于这类项目,可以通过细化合同内容的方式来进行绩效评估,完全以契约式责任检查和评估。
至于团队绩效和个人绩效,也可以由院系(部门)或者项目负责人与团队和个人在平等自愿的基础上,拟定具体实施任务及双方的权利义务,以绩效合同的形式进行管理。
(2)院系(部门)绩效评估:平衡记分卡(见图 5)。院系(部门)绩效是学校总体绩效的基石;院系(部门)发展是学校发展的主力军。院系(部门)应该借鉴企业&三层四维战略性绩效评估&思想,全面评估院系(部门)绩效,并促进其加强绩效管理。
目前,不少高校实行的部门聘期目标及考核工具如果以平衡记分卡方法为指导,加以规范化,并充实和丰富相关内容,也可以成为院系绩效评价的工具。
(3)学校总体绩效和专项事业绩效评估:项目评级工具(PART)
学校总体绩效和专项事业绩效的评估必须考虑很多政治、经济、社会等多方面的因素,其中很多目标难以量化。而且,过于详细的指标控制往往导致为指标而指标的风气。所以,应该针对大类项目、专项事业整体发展、学校发展关键性指标进行管理和评价,而将更具体的评价下移到院系层级。&项目评级工具&的做法很有借鉴意义。它的项目分类思想和问卷设计思想对于学校层级的评估是简便易行的。
对于高等院校预算绩效标准和指标体系的设计,应倡导开放式和成长性。也就是说,把标准和指标选择的权利交给基层,并鼓励自我评价和自我管理。当然,学校要设计一套关键指标和相应的指导性标准。
在关键指标的选择上,笔者倾向于分类确定关键指标的做法,如总体绩效指标;专项事业绩效指标;院系(部门)绩效指标;重大项目绩效指标;绩效合同基本条款等等。
至于绩效评价指导性标准,笔者倾向于标杆管理法,即选择同类高校相对优秀的绩效标准。同时,在奖励标准和惩罚标准之间,留下足够的空间,或者分不同档次设计奖励或惩罚标准。
【主要参考文献】
[1] 张晓岚,吴勋.高校预算绩效评价研究:动因、现状与展望[J].财会通讯(学术版),0-122.
[2] 安秀梅.公共治理与中国政府预算管理改革[M].中国财政经济出版社,4-312.
[3] 冯俏彬.美国财政绩效评级方法与借鉴[D].公共预算与政府会计学术研讨会交流论文.
[4] 葛玉良,李宝元.论三层四维战略性绩效评估[J].经济研究参考,-38.