西宁市人民政府
关于印发2014年西宁市政府购买
服务工作方案的通知
(宁政〔2014〕96号)
西宁市人民政府关于印发2014年西宁市政府购买服务工作方案的通知(宁政〔2014〕96号)
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宁政〔2014〕96号
西宁市人民政府
关于印发2014年西宁市政府购买
服务工作方案的通知
各区、县人民政府，市政府各局、委、办：
　　《2014年西宁市政府购买服务工作方案》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
西宁市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年5月15日
2014年西宁市政府购买服务工作方案
　　为加强和创新社会管理，进一步推进政府购买公共服务工作，转变政府职能，改进政府提供公共服务方式，提高服务水平和效率，提升社会保障水平和民生福利水平，根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号）、财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔号）精神和青海省政府相关工作要求，结合我市实际，制定本方案。
　　一、总体要求
　　以科学发展观为指导，深入学习贯彻落实党的十八大精神，进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务提供机制和方式，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，改变&政府统揽、部门分管、事业单位承办&为主的传统社会管理体系，解决公共服务领域中存在的质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。
　　二、工作目标
　　自2014年开始，在具备条件的公共服务领域开展政府购买公共服务工作。通过改革推动政府购买公共服务工作机制建设，完善购买公共服务工作方法，解决工作中遇到的问题，改变政府养人办事的模式，逐步实现财政资金由&花钱养人&向&花钱办事&转变，基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。
　　三、政府购买服务范围
　　此次市本级政府购买公共服务范围主要包括基本公共教育类、劳动就业服务类、社会工作类、社会保障服务类、法律援助类、公共文化体育服务类、残疾人服务类、公共基础设施管护服务类、公共环境卫生服务类、公共交通服务类、其他公共服务类十一个领域。
　　四、政府购买服务的主体
　&（一）购买主体。政府向社会力量购买服务的主体是行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的党政机关、群团组织。
　&（二）承接主体。承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经政府批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。承接主体必须具备以下条件，方可承办政府购买公共服务事项：
　　1．依法设立，具有独立承担民事责任；
　　2．具有健全的法人治理结构、完善的内部管理制度和监督制度；
　　3．具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度，有依法缴纳税收、社会保险费的良好记录；
　　4．有符合要求的固定办公场所及合法稳定的收入来源，配有专职工作人员；
　　5．具备提供公共服务所必需的设备、人员和专业技术力量及相关资质；
　　6．在参与政府购买服务竞标前3年内无重大违法违纪行为，通过年检、资质审查合格，社会信誉、商业信誉良好；
　　7．法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
　　承接主体应符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求。符合上述要求的事业单位可以作为承接主体参与政府购买服务。
　　五、政府购买服务方式
　　政府购买公共服务项目，按照《政府采购法》相关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，承接主体一经确定，由购买主体与其签订政府购买服务合同，严禁转包行为。原则上可采用以下方式购买公共服务：
　　（一）购买服务项目。购买方制定公共服务项目包，以服务外包方式向社会组织、企业和机构购买公共服务。可用于农村五保对象和城市&三无人员&的供养，以及公共就业服务等主要由政府负担费用的公共服务项目。
　　（二）购买服务岗位。由购买方根据服务对象及社会组织、企业和机构的实际，按照一定薪酬标准设定特定公共服务岗位，向社会组织、企业和机构购买服务岗位，开展特定公共服务。可用于对特定服务对象提供专业化、个性化、标准化服务，如残疾人康复、不良行为人员心理疏导和行为矫正、无自理能力人员特护服务等。
　　（三）公建民营。由购买方提供场所供社会组织、企业和机构开展特定公共服务，或直接将政府办公共服务机构委托给社会组织、企业和机构经营管理。可用于基本公共教育、社会化养老服务、残疾人机构托养等。
　　（四）民办公助。购买方通过定额或定向资金补助、贷款贴息、特许经营等手段，支持社会组织、企业和机构降低特定公共服务产品价格，提高消费者购买能力。可用于学前教育、社区服务、社会化养老服务、文化体育休闲、公共管理服务等。
　　六、政府购买服务资金来源
　　政府购买服务支出预算所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费，经批准使用的专项经费等既有预算中统筹安排；新增的购买服务项目经费，根据购买服务的数量、质量及标准通过预算予以安排。
　　七、购买服务项目和单位
　　（一）基本公共教育
　 &1．中小学教育基础设施管理与维护
　　（1）项目内容：对中学提供保安服务
　　（2）购买主体：市教育局
　　（二）劳动就业服务类
　　2．城乡劳动力技能培训
　　（1）项目内容：对登记失业人员、农村劳动者、高校毕业生、退伍军人、失地农民等人员提供就业技能培训
　　（2）购买主体：市人社局
　 &3．城乡劳动力创业培训
　　（1）项目内容：对登记失业人员、农村劳动者、高校毕业生、退伍军人、失地农民等人员提供创业培训
　　（2）购买主体：市人社局
　　（三）社会工作类
　　4．养老服务
　　（1）项目内容：向民办养老机构购买养老服务
　　（2）购买主体：市民政局
　　（四）社会保障服务类
　　5．基本殡葬服务
　　（1）项目内容：向居民提供免费基本殡葬服务
　　（2）购买主体：市民政局
　　（五）法律援助类
　　6．法律援助服务
　　（1）项目内容：对经济困难或特殊案件人提供法律援助
　　（2）购买主体：市司法局
　　（六）公共文化体育服务类
　　7．文艺团体公益性演出
　　（1）项目内容：为城乡居民提供指令性、公益性文化娱乐演出
　　（2）购买主体：市文广局
　　8．公园免费开放
　　（1）项目内容：市级公园免费为城乡居民开放
　　（2）购买主体：市林业局
　　9．公共文化基础设施的管理与维护
　　（1）项目内容：青海大剧院运营管理
　　（2）购买主体：市国资委
　　（七）残疾人服务类
　　10．残疾人就业培训
　　（1）项目内容：为市区残疾人提供就业技能培训
　　（2）购买主体：市残联
　 &11．残疾人康复服务
　　（1）项目内容：向残疾人提供康复指导、按摩等康复服务
　　（2）购买主体：市残联
　　（八）公共基础设施管护服务类
　　12．城市排水管网维护管理
　　（1）项目内容：提供城区排水管网维护管理服务（不含园区）
　　（2）购买主体：湟水流域（西宁段）管理委员会
　　（九）公共环境卫生服务类
　　13．餐厨垃圾收运和处置
　　（1）项目内容：在主城区提供餐厨垃圾清运和无害化处理服务
　　（2）购买主体：市城管局
　　（十）公共交通服务类
　　14．提供城市公共交通服务
　　（1）项目内容：为城区老年人提供免费公交服务
　　（2）购买主体：市交通局
　　（十一）其他公共服务类
　　15．第三方绩效评价、监督服务
　　（1）项目内容：对财政支出进行第三方绩效评价、监督检查
　　（2）购买主体：市财政局
　　八、实施步骤
　　2014年政府购买服务工作分为安排部署、购买服务、绩效评价三个阶段，具体安排如下：
　　（一）安排部署阶段（日-3月31日）。财政部门制定《2014年西宁市政府购买服务工作方案》，明确政府购买服务项目、购买主体等。
　　（二）购买服务阶段（日-10月31日）。购买主体根据确定的购买项目，制定具体操作办法并组织实施，具体为：
　　1．购买主体根据确定的购买服务项目，制定具体操作办法，包括政府购买公共服务项目的服务标准、质量、条件、方式、考核监督等内容。
　　2．购买主体根据操作办法和部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费，购买项目金额等情况，在6月15日前填报《西宁市政府购买公共服务计划表》（附件1），并报财政部门审核。
　　3．财政部门对购买主体报来的实施办法和《西宁市政府购买公共服务计划表》项目内容、资金来源等逐项进行审核，并对单位拟采用的采购方式进行审核确定。
　　4．购买主体按照《西宁市政府购买公共服务计划表》审核确定的采购方式，填报《西宁市市级单位集中采购审批表》或《西宁市市级单位分散采购审批表》报财政部门审批。
　　5．购买服务项目计划经财政部门批复同意后，由购买主体主动向社会公开购买服务相关信息。
　　6．政府采购部门根据财政部门审批确定的采购方式，严格按照政府采购相关程序依法实施采购，确定承接主体。购买主体参与公共服务承接主体的公开确定和招标采购。承接主体按要求提供相关资料，接受招标方的审核与评估及民政、工商等行业主管部门的资格（等级）认定。
　　7．承接主体一经确定，购买主体与其签订政府购买服务《合同》（协议），明确所购买服务的范围、数量、金额、要求、绩效目标，以及服务期限、资金支付方式、双方权利义务、违约责任等。《合同》（协议）将作为拨付资金的依据。
　　8．《合同》（协议）签订后，责任双方立即组织实施。购买主体按照项目合同的周期，对项目实施进行全程督导和检查，并在年底组织开展项目绩效评价。
　　9．购买主体依据购买服务《合同》（协议），按现行的部门预算政府采购资金支付程序支付资金。如因资金拨付方未按时拨付项目款项而影响到服务供应方服务质量的，追究拨付方的责任；如服务供应方不履行《合同》（协议），造成重大影响的，根据《合同》（协议）约定追究承担主体违约责任，并追回购买服务资金。
　　（三）绩效评价阶段（日-12月31日）。购买主体制定绩效评价方案，组织对政府购买服务项目进行绩效评价，对资金使用、项目效益等进行分析判断，撰写项目绩效评价报告。及时整理、归纳、分析绩效评价结果，并将评价结果上报财政部门和反馈承接主体。同时，适时公布评价结果，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。在总结经验的基础上，完善政府购买公共服务各项规程，逐步扩大政府购买服务范围。
　　九、组织保障
　&（一）切实加强组织领导。政府购买公共服务要在市政府统一领导下，建立&政府主导，各职能部门履职，监督部门保障&的工作机制，成立以主管副市长为组长，分管副秘书长为副组长，编办、人事、监察、审计、财政及提供公共服务的政府主管部门为成员的政府购买服务领导小组，主要负责确定全市政府购买公共服务项目，研究审议加快政府购买服务发展的重大问题、政策措施，协调研究解决政府购买公共服务工作的有关事项。各部门按照各自职责，统筹协调，合力推进政府购买服务工作。
　　1．人社部门。负责指导事业单位人事制度改革；推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。
　　2．财政部门。指导编制政府购买服务项目预算；组织政府购买服务项目的招标采购；组织开展绩效评价。
　　3．民政、工商及行业主管部门。将承接政府购买服务行为纳入行业信用信息、评估、执法等监管体系，参与承接主体资格（等级）认定。
　　4．监察、审计部门。负责对本级政府部门推进政府购买公共服务工作进行行政效能监察；对政府购买公共服务资金的管理、使用和绩效等进行监督检查和审计。
　　5．购买主体。负责编报政府购买服务项目预算，组织实施购买服务，建立健全内部监管制度，制定政府购买服务项目具体操作办法，包括服务标准、质量、条件、方式等；参与公共服务提供方的公开确定和招标采购；参与购买公共服务合同范本的拟定；与承接主体签订购买服务合同，向社会及时公开政府购买服务事项；研究制定政府购买服务项目绩效评价标准及绩效目标，对绩效目标实施跟踪管理，组织绩效考评等。
　　6．承接主体。提供购买服务项目申报材料；按合同规定提供相应的服务；健全财务报告制度，按有关规定及时编报财务报表；配合相关部门对公共服务开展绩效评价；自觉接受财政、审计等相关部门监督检查。
　&（二）严格资金管理。各部门要严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府向社会力量购买服务资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留购买公共服务的资金。
　&（三）强化社会监督。通过公共媒体及时披露、公开与政府购买社会组织服务相关的信息，包括服务机构的选择标准、选择结果、考评标准、考评结果等信息，以加强公众对政府购买社会组织服务工作的监督。同时承接主体应将购买政府服务及收支情况主动向社会公开，接受社会和财政、审计部门的监督。
　&（四）做好舆论宣传工作。充分利用广播、电视、网络、报纸等媒体，对建立政府购买公共服务制度的重要意义、指导思想、基本原则和主要政策等进行广泛宣传，为推进该项工作营造良好的舆论环境。
　&（五）发展社会力量。各部门要制定相关政策措施，推进政事分开、政社分开、政企分开，放开市场准入，释放改革红利，大力培育和发展社会力量，探索政府购买服务的多种方式和途径，将社会力量能办好的服务，尽可能交给社会力量承担，切实解决一些领域公用服务产品短缺、质量和效率不高等问题。
　　各区（县）结合本地区实际，在教育、卫生、绿化等领域选择具体项目，制定本地区实施细则和操作程序，于2014年同步开展政府购买服务工作。
　　附件：1．西宁市政府购买公共服务计划表
　　　　　2．西宁市本级政府购买公共服务指导目录(第一批）
西宁市政府购买公共服务计划表
西宁市本级政府购买公共服务指导目录(第一批）
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政府购买服务工作总结
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【政府购买服务】购买社会服务，促进政府职能转变定义政府购买社会组织服务， 是指政府通过契约化的形式， 将养老，教育，社区服务等公共服务外包给社会组织等团体。2012 年 11 月 14 日，国家民政部、财政部联合发布《关于政 府购买社会工作服务的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出的目标：建立健全政府购买社会工作服务政策 制度，建立完善的社会工作服务标准体系，形成协调有力的政府 购买社会工作服务管理体制以及规范高效的工作机制；加大财政 投入力度，逐步拓宽政府购买社会工作服务范围、扩大政府购买 社会工作服务规模、提升政府购买社会工作服务质量；加快培养 一支高素质的社会工作专业人才队伍，发展一批数量充足、治理 科学、服务专业、作用明显的社会工作服务机构，提高其承接政 府购买社会工作服务的能力，使社会工作服务的范围、数量、规 模和质量适应经济社会发展要求，有效满足人民群众个性化、多 样化、专业化服务需求。《意见》规定的购买范围：按照“受益广泛、群众急需、服 务专业”原则，重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群 体、特殊人群和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求，组织 开展政府购买社会工作服务。实施城市流动人口社会融入， 为流动人口提供生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护等服 务，帮助其尽快融入城市生活，实现城市户籍居民与外来经商务 工人员的和谐共处。实施农村留守人员社会保护计划，帮助农村留守儿童、妇女和老人缓解生活困难，构建完善的社会保护与支 持网络。实施老年人、残疾人社会照顾计划，为老年人和残疾人 提供生活照料、精神慰藉、社会参与、代际沟通等服务，构建系 统化、人性化、专业化的养老助残服务机制。实施特殊群体社会 关爱计划， 帮助药物滥用人员、 有不良行为青少年、 艾滋病患者、 精神病患者、流浪乞讨人员、社区矫正人员、服刑人员、刑释解 教人员等特殊人群纠正行为偏差、 缓解生活困难、 疏导心理情绪、 改善家庭和社区关系、恢复和发展社会功能。实施受灾群众生活 重建计划，围绕各类受灾群众的经济、社会、心理需要，开展生 活救助、心理疏导、社区重建、资源链接、生计项目开发等社会 工作专业服务，帮助受灾群众重树生活信心、修复社会关系、恢 复生产生活。意义：1.业内专家表示，政府购买社会组织服务项目这一举 措，不仅能使得社会公共服务的受益对象获得更为专业和具有针 对性的服务，还能节省政府的行政成本，有利于政府机构和人员 的精简。另外，这一举措也能培育和促进社会组织的健康发展， 实现社会组织和政府采购服务项目的良性互动。2. 日前国务院又出台新政策，推进政府向社会力量购买公 共服务。此举无疑将有利于改善民生、深化社会领域改革 ,有利 于加快服务业发展、引导有效需求。但笔者更看重的是，购买社 会服务将对宏观经济产生的乘数效应。存在问题：清华大学公共管理学院非政府组织研究所副所长 贾西津在接受记者采访时表示，目前地方政府在购买社会服务的 过程中存在三大不足亟需规范。第一，在制度上，公共服务购买尚未被纳入政府采购范围， 缺乏相应的法律制度保障。我国在 2003 年实施了 《政府采购法》 ， 其后颁布了政府采购范围。尽管采购法规定的范围包括货物，工 程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身 运作的后勤服务，而公共服务并没有被列入采购范围。部分地方 文件已经对此有所创新，但公共服务购买的制度化必须有待政府 采购法律法规及相应财政制度体系的完善。第二，在程序上，多数购买社会服务的地方政府的购买过程 并不公开，而且购买过程中公开竞争未成为一般原则，项目购买 后缺少评价机制。目前很多地方政府在试点购买社会组织服务的 过程中还采取“特事特办”的方式，这虽然在一定程度上保证了试 点的顺利进行，但从长期来看并不利于政府购买社会组织服务的 推进，还容易滋生虚报，腐败等问题。第三，在范围上，一些地方政府对改购买何种社会组织服务 并不明确，在立项过程中存在着随意性较大的问题。贾西津介绍 说，根据欧美国家的社会管理经验，教育，卫生，社会福利服务 等主要公共服务领域是政府购买服务活跃的领域，而比如文艺演 出，文化娱乐等市场竞争色彩较重的社会组织和环境保护等倡议 色彩较重的社会组织并不适合政府购买，前者政府的介入会打破 市场自由竞争环境，后者则是因为大多数倡议性组织独立性较 强，且提供的服务不属于公共服务领域。因此，专家建议未来在政府推广购买社会组织服务的同时， 应尽快完善《政府采购法》，将政府购买社会组织服务纳入制度 轨道，并在过程中实现公开，引入监督评估机制，让政府购买社 会组织服务发展的更加完善。各地购买社会服务经验1.肇庆市政府向市场购买的现代化服务如会计、 审计、 评估、 设计等生产性服务占 95%左右， 政府向社会组织购买服务仅占 5%。而在这不多的服务里，又以心理咨询、技能培训、社区养老领域 内容为主体。2. 铜陵市民政部门首批试点选择了“全市福利机构护理人 员持证上岗培训”和“社区居民心理健康服务”两个项目，共投入 16 万元。3. 上海市奉贤区宣布以“政府购买服务”的方式。为全区 55 万人口购买人身伤害保险和房屋损失保险，实施“广覆盖”的民生 保险制度。4. 山西省已经开始在实践中积极推动政府购买服务改革。如， 以文化体制改革为契机， 不断扩大政府文化资助和文化采购， 不仅创建了公共文化服务示范区，而且按照“政府购买、院团演 出、农民看戏”的原则，开展了“文化惠民在三晋”系列活动。省直文艺院团送戏下乡已突破 1000 场。5.武昌 20 万购买华师社会治理服务。本报讯（记者 王碧涛 通讯员 陶玉梅）昨日，华中师范大学武昌粮道街社会治理创新 实践基地挂牌成立，粮道街前期将花费 20 万元向华师社工服务 机构和社会学院购买社会治理服务，华师将在特殊群体服务、社 会组织孵化、社工培训等方面向粮道街提供专业支持。粮道街作为武昌的老城区，辖区范围内弱势和边缘群体的服 务存在较大的提升潜力。粮道街社会治理创新实践基地， 采取 “政府资金支持、社区力量参与、专业团队管理、社会民众受益”的 运营模式，打造成粮道街范围内针对个人、家庭、社会团体和社 区的枢纽型服务组织，发挥其在社会创新、社区服务及社区建设 方面的引领作用。粮道街办事处相关负责人介绍，实践基地花 20 万元引入华 师专业的社会工作服务机构进行运营管理，并与华师社会学院专 家团队进行合作，将免费为老年人、残疾人、社区矫正人员和有 需求的个人、家庭提供专业的社工服务。同时，该基地将为辖区 社会组织孵化、社工人才培训和社区综合服务进行全力支持。
【政府购买服务工作】ＣHINAＧ Ｏ Ｖ Ｅ Ｒ Ｎ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ 　 Ｐ Ｒ Ｏ Ｃ Ｕ Ｒ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ中 国 政 府 采 购本期特稿Special Contribution我国政府购买公共服务的经验总结 与问题分析□ 阳党的十八大报告明确提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁 高效、 人民满意的服务型政府” 和 “提供优质公共服务” 的总体目标。２０１３ 年 ７ 月 ３１ 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会 议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，创新方 式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革 的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效 需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开， 建设服务型政府的必然要求。要放开市场准入， 释放改革红利， 凡 社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服 务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不 高等问题，使群众得到更多便利和实惠。基本公共服务的概念，是指建立在一定社会共识基础上，由政 府主导提供的， 与经济社会发展水平和阶相适应， 旨在保障全体公 民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权 利，提供基本公共服务是政府的职责。（根据国务院印发《国家基本 公共服务体系十二五规划》 ） 。基本公共服务的范围，一般包括保障基本民生需求的教育、 就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等 领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交 通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安 全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。具 体包括公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医 疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。（根据国务院 印发《国家基本公共服务体系十二五规划》 ） 。政府购买公共服务的特点，本质上是公共服务的契约化提供法律法规２００１ 年 １ 月 １ 日， 《政府采购法》实施光模式。购买方（政府）和被购买方（社会组织、企业）之间保持独 立性。政府依据购买合同进行管理，绩效监管贯穿整个过程。涵 盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务 等主要公共服务领域。政府购买公共服务是政府采购的一部分， 公 开竞标是最典型的购买方式，其他还有定向购买、定额补助、代 币券 （凭单） 等方式。非营利性社会组织是重要的公共服务提供方。政府购买服务的产生，２０ 世纪 ７０ 年代末发端于欧美国家。我国政府购买公共服务首先产生于 ２０００ 年的上海，最初仅仅局 限于“政府购买养老服务” 。随着经济快速发展和社会不断进步， 人民群众对公共服务的需求不断增长， 对公共服务供给效率和质 量的要求也进一步提高。与政府部门有关的服务包括两个部分：一是政府消费的服 务，即政府部门为维持自身正常运转和履行职能所需要的服务。如行政办公楼保安保洁、开会、办公电脑维修维护；二是政府提 供的服务， 即政府部门或者公共机构向社会提供其他其职责范围 内的用于社会公共需要的服务即公共服务。如教育、 医疗、 卫生、 养老、绿化管养、城市保洁等。这里我们侧重于后一个方面，也 就是政府为社会所提供的服务。建立政府购买公共服务制度， 促进政府转变职能， 提高公共服 务的效率和质量，不断满足人民群众对公共服务的需求，培育成熟 的社会组织，推动财政改革和社会管理创新具有十分重要的意义。　　　一、政府购买服务的历史回顾（一）制度建设。１．国家层面。内 容 意 义制度建设国家层面颁布的法律法规《政府采购法》第二条规定“本法所称的服务，是指除货物和工程以外的 《政府采购法》－将服务纳入政府采购范围。其他政府采购对象” 。２０１２ 年 ７ 月，国务院印发《国家基本公共服 明确了政府采购基本公共服务概念、范围、标准和工作重点，阐明了国家 建立健全了基本公共服务体系。基本公共服务的制度安排，是政府履行公共服务职责的重要依据。务体系十二五规划》 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 （财政部第 １８ 号令） 、 《政府采购 信息公告管理办法》 （财政部第 １９ 号令） 、 《政府采购供应商投诉处理办法》 对服务采购方式、操作程序、质疑投诉处理、 财政部规章－规范服务采购管理 （财政部第 ２０ 号令） 、 《政府采购代理机构资格认定办法》 （财政部第 ６１ 号 法律责任等进行规范管理。令）以及《中央单位政府采购管理实施办法》等。还会同监察部联合制定 《政府采购评审专家管理办法》 、 《集中采购机构监督考核管理办法》等。２００７年， 财政部出台 《关于开展政府购买社区公共 提出合理确定购买服务项目及其补助标准、公开公平择优选择服务提供机 开展公共服务采购试点工作。卫生服务试点工作的指导意见》 （财社 〔２００７〕 ２６７号） 构、绩效考评、管理和监督等指导意见。要求做好培育发展民办社工机构工作，鼓励支持发展民办社工机构的政策 ２００９ 年， 民政部发出 《关于促进民办社会工作 措施、加强对民办社工机构的监督管理，加强人才队伍建设和创新社会服 明确了民办社工机构的定义和界定、业务主 服务机构发展的通知》 （民发〔２００９〕１４５ 号） 管部门、对其支持和管理。务管理。明确社会组织评估结果由高至低分 ５Ａ 至 １Ａ 共 ５ 个等级，评估等级有效期 ２０１０ 年， 民政部制定 《社会组织评估管理办 为 ５ 年，获 ３Ａ 以上评级的社会组织， 可优先获得政府购买服务项目和资助、 有利于进一步促进社会组织创新和健康发展。法》 （民政部令〔２０１０〕第 ３９ 号） 奖励。满足了弱势群体的需求，构建完善的社会保 ２０１２ 年 １１ 月， 民政部、 财政部联合出台 《关 明确政府购买社会工作服务的指导思想、工作原则和主要目标，政府购买 护与支持网络等；能弥补政府在一些领域的 于政府购买社会工作服务的指导意见》 （民 社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理。专业性不足问题 ； 能培育社会工作者队伍， 发 发〔２０１２〕１９６ 号。展非政府组织的力量。提出探索建立公共文化服务经费投入和保障机制。转变公共财政投入方式， ２０１３ 年 １ 月， 文化部出台 《文化部 “十二五” 通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式，鼓励和引导社会力量提 主动推动公共文化服务体系良性运行和可持 续发展。时期公共文化服务体系建设实施纲要》 供公共文化产品和服务。30 中 国 政 府 采 购２．地方层面。制度建设地方层面颁布的法规规章 地 名 政 策 意 义、 开启了政府利用福利彩票购买社会组织公益 北京市 ２０１２ 年，北京市发布《北京市民政局关于开展政府购买社会组织公益服务项目试点工作的意见》 《北京市政府购买社会组织服务项目管理办法》 、 《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》 。服务，使用效益和社会效益反响良好。２００７ 年，浦东新区出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行） 》 ，首次以专门文件 予以明确规范。２０１０ 年 ３ 月， 闵行区出台了 《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见（试行） 》 政策创新为国家制定购买社会服务政策、建 的通知，明确了购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容。２０１１ 年 ４ 月，上海 立健全政府购买社会服务体系，提供了宝贵 市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》 ；２０１２ 年 ８ 月 ２５ 的经验和有益探索。日，经市政府批准，市财政局正式印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》 和《上海市市级政府购买公共服务项目目录（２０１３ 年度） 。２００９ 年，广东省政府办公厅出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》 ，开始进行政 府购买社会服务试点。２０１０ 年 ７ 月，广州市民政局、财政局出台《广州市政府购买社会服务考核评 估实施办法（试行） 》 （穗民［２０１０］２２１ 号） ；２０１２ 年 ５ 月印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法 的通知》 （粤府办 〔２０１２〕 ４８ 号） 及 《政府向社会组织购买服务暂行办法》 ， 同时向社会公布了 《２０１２ 年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）同时，省财政厅还发布了《关于政府向社会组织购 买服务供应方竞争性评审的管理办法》 。建立了比较完整的政府购买服务制度体系。把 向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共 服务的总体布局之中，起步早、标准高、规划 细、覆盖广。据不完全统计，近年来，出台相 关文件１７ 个， 有力推动了购买社会组织服务工 作向制度化、规范化方向发展。明确政府购买服务的指导思想、 基本原则、 购 买主体、购买范围、 购买服务目录、 供应方条 件、程序与方式、 资金安排与支付、 组织保障 等， 《目录》明确了在政府职能范围内哪些事 项可以交由社会组织承担，哪些应由政府履 行，为全国首创。深圳市制定了我国政府采购的第一个地方性 法规，加大对公益服务性社会组织的培育扶 持力度， 推动社会组织的健康发展， 增强社会 服务效果。上海市广东省深圳市１９９８ 年制定了我国政府采购的第一个地方性法规《深圳经济特区政府采购条例》 ，为实施政府购买 服务奠定了基础。２０１２ 年先后制定了《深圳市购买社会工作服务合同》 、 《深圳市政府购买社工岗位 需求规定》和《深圳市财政支持社会工作发展实施办法（试行） 》 。江苏省２０１２ 年，扬州市发改委、财政局、民政局和市纠风办联合印发《扬州市关于实行政府购买社会组织 服务的指导意见（试行） 》 。南京、苏州等地也出台了相关文件。２０１３ 年 １ 月，省财政厅印发《关于 推进省级政府购买公共服务改革暂行办法》和《省级政府购买公共服务项目表》 ；８ 月起草全省指导 意见《关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见》 ，已报省政府，拟请省政府转发。２００５ 年，无锡市政府下发《关于政府购买公共服务的指导意见（试行） 》 ，同时，出台《关于全力实 施改革攻坚七项工作重点的决定》 和 《关于全面推进社会事业改革的实施意见》 ， ２００８ 年发布了 《关 于推进政府购买公共服务改革的实施意见》 ，无锡市政府购买公共服务工作自此进入快速发展的轨 道。２０１０ 年，无锡市财政局发布《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法（试行） 》 、 《无 锡市商业保险政府采购管理暂行办法》 、 《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理 工作的通知》和《无锡市环卫作业招标工作指导意见》 。２０１１ 年，无锡市财政局发布《政府购买公 共文化产品和服务试行办法》 。２００６ 年 １ 月，市政府印发《关于推进居家养老服务工作的若干意见》 （甬政办发［２００６］１７ 号） ；２００６ 年５ 月， 下发 《关于大力推进政府公共服务实行政府采购工作意见的通知》 （甬政办发［２００６］９６ 号） ； ２００７ 年４ 月， 宁波市政府印发 《关于加快发展养老服务业的实施意见》 （甬政办发［２００７］６７ 号；２００９ 年 １１ 月，宁波市政府发布《宁波市政府服务外包暂行办法》 （市政府令第 １６９ 号） ，这是国内首个政 府服务外包规章。２００８ 年，海曙区政府发布了《海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务 的实施意见（试行） 》 、 《海曙区社会工作领域政府购买服务项目绩效评价》 。无锡市江苏省建立政府购买社会组织服务机制，省级 开展政府购买服务改革，创新采购方式，以竞 标形式向民政部门申请公益金， 完成项目实施。宁波市２００５ 年制定了我国最早的对政府购买公共服 务进行规范的政府性文件。重点选择教育、 卫 生、 文化等领域实施社会事业改革， 在保障公 共服务的前提下， 实行监管权、 所有权和经营 权的分离。（二）规模与结构。１．规模。我国自 １９９８ 年全面实行政府采购制度改革以来，采购规模高 速增长。１９９８ 年全国采购规模仅为 ３１ 亿元，占财政总支出的比重 为 ０．２９％。２００３ 年《政府采购法》正式实施，极大地推动了我国政 府采购工作向广度和深度发展。以《政府采购法》实施后第一年 ２００３年为例， 全国政府采购规模为１６５９．４亿元， 比上年增加了６５０ 亿元，节约预算资金 １９６．６ 亿元，资金节约率为 １０．６％，采购规模 同比增长 ６４．４％，分别占当年财政支出和 ＧＤＰ 的 ６．７３％ 和 １．２３％。到 ２０１２ 年《政府采购法》颁布十周年，全国政府采购规模达 到 １３９７７．７ 亿元，政府采购规模占财政支出和 ＧＤＰ 的比重分别为 １１．１％ 和 ２．７％，实际采购金额与采购预算 ５８２８．５ 亿元相比，节 约资金 １８５０．８ 亿元，节约率为 １１．７％。地方政府采购规模增幅 超过中央，江苏、广东、山东、浙江、安徽政府采购规模总额 居前五，其中江苏、广东、山东采购规模均突破千亿元，分别达 到 １４５０．２５、１２３２．６９、１０７３．４２ 亿元。《政府采购法》颁布十年间，服务类政府采购的规模得到不 断增长，范围不断拓展。从 ２００３ 年的 １０３ 亿元到 ２０１２ 年 １２１４ 亿元，从 ２０００ 年的 １１ 大类发展到 ２０１２ 年的 ２４ 大类。２００３ 年 －２０１２ 年政府采购规模及其占财政支出的比重、政府 采购服务规模及其占政府采购规模的比重见表 １：表 １　２００３ 年－ ２０１２ 年政府采购规模及服务采购规模及其比重单位：亿元资料来源：根据《中国财经报》２０１３ 年 ７ 月 ２４ 日 Ｐ．１ 版报道、 《中 国政府采购报》２０１３ 年 ８ 月 ９ 日 Ｐ．４ 版表格整理。２ ０ １ ４ ／ ４ ?总第 １ ５ ５ 期 31Ｃ２．结构。HINAＧ Ｏ Ｖ Ｅ Ｒ Ｎ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ 　 Ｐ Ｒ Ｏ Ｃ Ｕ Ｒ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ中 国 政 府 采 购本期特稿Special ContributionＣ１２ 房地产服务 Ｃ１３ 公共设施管理服务 Ｃ１４ 能源的生产和分配服务 Ｃ１５ 金融服务 Ｃ１６ 环境服务 Ｃ１７ 交通运输和仓储服务 Ｃ１８ 教育服务 Ｃ１９ 医疗卫生和社会服务 Ｃ２０ 文化、体育、娱乐服务 Ｃ２１ 农林牧副渔服务 Ｃ２２ 采矿业和制造业服务 Ｃ２３ 批发和零售服务 Ｃ９９ 其他服务 （根据 ２０１２ 年 ５ 月财政部发布《政府采购品目分类目录（试 用） 》整理） （三）购买方式。根据购买项目的不同特点，政府购买公共服务可以选择不同 的购买方式和手段。通过政府采购，公开招标是最典型的购买方 式，其他还有定向购买、定额补助、代币券（凭单）等方式。非 营利性社会组织是重要的公共服务提供方。１．独立性购买和非独立性购买。包括独立性购买。包括：竞争性购买。公开招标－适用于城市道 路养护、园林绿化、河道养护等；服务券－适用于养老、社区护 理、职业教育等；非竞争性购买。包括邀请招标－适用于污水处 理、垃圾处理、环境保护等。非独立性购买。包括：只能由内部供应商提供－适用于文物 保护、扶贫等；有一定技术上的专业性和特殊性－适用于社区矫 正、戒毒、水文水质监测、地震监测、天气预报等。２．通过政府采购方式。政府购买公共服务是政府采购的一部分。我国政府采购方式 具有多样化特点，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源 采购和询价采购等方式被广泛使用，集中采购和公开招标采购是 主要采购方式（见表　 ３） 。虽然我国政府采购方式以公开招标为 主，但并不拘泥于某一种方式，而是体现出灵活多样性。针对服 务类采购的特点，也可以采购其他采购方式。３．探索多样化的购买服务方式。据政府购买公共服务项目的 不同特点，因地制宜，选择不同的购买方式。如（１）上海市购买社会组织服务主要采取三种方式①定向委托。主要适用于社会组织承接政府转移职能时，采 取“费随事转” ，政府部门把相应预算拨付给社会组织。如上海 市委宣传部委托文化发展基金会面向社会开展公益文化项目资 助，上海市民政局委托市慈善基金会等多家社会组织兴办社会福 利事业。②公益创投。主要适用于专项资金支持社会组织开展公益和 社会服务项目。２００９－２０１１ 年，上海市民政局共安排 ９０４９ 万元福 彩资金，面向社会公布资助目录，让社会组织自主设计项目，由 专家委员会评审予以立项并签署合同。③公开招标。主要适用于纳入政府部门财政预算的公共服务 项目，政府公布项目内容，社会组织公平竞争。如 ２０１２ 年，静安从采购规模构成上看， 公共服务采购已成为新时期政府采购规 模的有力增长点。随着国民经济结构的调整，政府采购结构也在发 生变化，服务类采购规模强劲增长。统计数据显示，２０１２ 年，全国 货物类、 工程类和服务类分别实现４３９０．３亿元、 ８３７３．５亿元和１２１４ 亿元，较上年同期分别增长 １４．６％、２６．６％ 和 ３６．６％。２０１２ 年工程 类、服务类采购增速明显高于货物类，占采购总规模的比重也逐渐 增加。在工程类、货物类项目中，公共建筑物、市政建设工程、交 通运输工程、农机具购置、中小学免费教材、医疗器械及药品、计 划生育设备、农家书屋等涉及公共服务的项目也占有相当比重，服 务类采购增速迅猛与国家宏观经济政策导向分不开。２０１２年， 国务 院正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》 ，要求政府 大力购买社会服务。与之相应地，政府采购服务类项目从传统的专 业服务快速扩展到公共服务领域，一些廉租房、群众健身、城市规 划编制服务等新型服务都纳入了政府采购。为了紧密结合国家改革 和宏观经济结构调整的目标， 各级财政部门采购多项措施拓展政府 采购服务范围，如财政部在中央预算单位 ２０１３ － ２０１４ 年政府集中 采购及标准中新增了“合同能源管理”品目，各地也在集中采购目 录中增加了会展、城市维护服务、公益服务等品目，并尝试将森林 火险、公办学校消防责任险等纳入政府采购。３．范围。从采购对象范围来看，服务类采购已从传统的专业服务快速 扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域，工程类采购逐步纳 入政府采购管理范围。公共服务采购已覆盖至以良种采购、农机 具购置、 “农家书屋” 、病险水库整治、新农村建设项目为代表的 “三农”领域，以保障性住房、市政工程、社区服务、环卫垃圾处 理项目为代表的城市管理，以购买公共演出、 “文化下乡” 、中小学 免费课本、学生保险、校园安全加固工程项目等为代表的文化教 育，以基本药物、疫苗采购为代表的公共卫生，以购买养老服务、 弱势群体救济扶持为代表的社会保障等多个领域。因此从现阶段 看，政府采购公共服务的领域正在迅速拓宽。通过修订政府采购品目分类目录，划分和界定服务类政府采 购的分类和管理边界。前不久，财政部印发了《政府采购品目分 类目录（试用） 》 ，该目录结合国际有关分类标准，将服务分为信 息技术服务等 ２４ 个二级分类，涵盖了《国家基本公共服务体系 “十二五”规划》确定的 ４４ 类 ８０ 个基本公共服务项目，符合推进 基本公共服务均等化的方向和要求。目录修订后，服务采购范围 从 ２００１ 年的 １１ 大类发展到 ２０１２ 年的 ２４ 大类。具体包括Ｃ０１ 科学研究和试验开发 Ｃ０２ 信息技术服务 Ｃ０３ 电信和其他信息传输服务 Ｃ０４ 租赁服务（不带操作员） Ｃ０５ 维修和保养服务 Ｃ０６ 会议和展览服务 Ｃ０７ 住宿和餐饮服务 Ｃ０８ 商务服务 Ｃ０９ 专业技术服务 Ｃ１０ 工程咨询管理服务 Ｃ１１ 水利管理服务32 中 国 政 府 采 购区推出了 １７９ 个购买服务项目，涉及资金　４５００ 多万元。１０ 万 －５０ 万元的采用竞争性谈判方式；５０万元以上的由政府采购中心采用公 开招投标方式进行。此外，还有部分政府部门或街镇根据自身需 求和实际情况，以有限竞争或双方协商的方式，直接委托有关社 会组织开展公共服务。同时拓宽购买公共服务的资金渠道。购买社会组织服务的资 金来源主要有：专项资金（设立社会组织发展专项资金，并通过 政府出资、企业捐赠、基金会认购的方式，广泛发动和整合社会 资源） 、财政预算资金和福彩公益金等。（２）无锡市主要采用政府采购、定额补助和凭单三种方式。①政府采购。主要采用公开招标方式进行，符合政府采购相 关规定的，经审批后可采用邀请招标或竞争性谈判的方式进行。公开招标的方式是由购买方确定需购买公共服务的数量和质量标 准，向社会公开招标，中标单位与购买方签订政府购买服务合 同，中标单位在合同许可的范围内自由配置可支配资源，并按合 同提供公共服务。②定额补助。政府在不增加固定资产投入的前提下，根据企 业或民间社会组织提供特定公共服务的数量和质量，按一定标准 给予补贴，从而鼓励企业或者民间社会组织提供公共服务。③凭单。政府向符合规定条件的公共服务对象发放凭单，由 公共服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单， 服务提供方持凭单向主管部门要求兑现一定数量的资金。这种方 式主要适用于具有特定消费人群且服务群体较为分散、需求量表 ２　２００１ 年－ ２０１０ 年各类采购方式采购金额占总采购规模的比重单位：亿元在中国的发展经历了向西方社会管理制度模仿学习阶段到适应自身 社会发展并逐步改造与创新的阶段， 已演变成一种适合中国社会的 规范机制。中国在实践此制度过程中， 不可避免地带有制度模仿或 制度移植的印记， 但是政府购买服务在中国的实践中具有制度创新 的特点， 富有自身独特的制度实践过程。此制度在中国上海、 广东、 深圳、江苏等地试点后，正在向全国领域扩展。我国自上世纪末引 入政府购买公共服务制度，十多年间，这一制度迅速发展，上海、 无锡等多个城市将其视为 “十一五” 期间最重要的制度创新而加以 大力推进。目前，政府购买公共服务已在我国形成广泛的共识，北 京、广东、深圳、宁波等省市都相继开展了政府购买公共服务的工 作，而上海、无锡、深圳等地已取得了较好的效果，并总结出了许 多值得借鉴的经验。目前， 相关省市已经形成了符合当地实际的制 度规定和指导性意见，主要通过三种形式：一是以政府文件形式。如广东省、无锡市等。二是以政府转发文件形式。如宁波市。三是 以财政部门文件形式。如江苏省级。《国家基本公共服务体系十二五规划》 （国发〔２０１２〕２９ 号） 的出台，建立健全了基本公共服务体系，对我国政府购买服务工 作具有重要意义。（二）积极探索，政府购买公共服务工作取得成功实践。１９９５ 年， 浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦 东新区罗山市民会馆，是中国最早阶段政府向非营利组织购买公 共服务的探索。２００３ 年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等各地方政府２００５ ２３５９．４ １９１６．６ ２２７．３ ３１０．７ ３３２．６ １４０．３ ２００６ ２９８５．６ ２４８９．４ ２４１．６ ４２２．０ ３６６．６ １６２．０ ２００７ ３９６３．２ ３２６９．１ ２９４．０ ４６２．０ ４１８．２ ２１７．４ ２００８ ５１４９．１ ４２８９．０ ２８８．８ ５６２．３ ５２１．９ ３２８．５ ２００９ ６４４６．９ ５５７６．４ ３１７．１ ６３７．７ ５４９．９ ３３１．０ ２０１０ ７２８４．２ ６４８２．４ ２９３．０ ６３６．８ ５９３．０ ４１６．８年份 集中采购 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 询价 单一来源２００１ ４３０．５ ３８８．２ － － － －２００２ ７３５．３ ４８５．０ － － － －２００３ １３０８．２ ９４９．７ ２２３．０ １５４．０ ２３８．９ ９３．８２００４ １７２７．５ １２７１．８ ２３４．３ ２２５．６ ２８１．２ １２２．８资料来源：根据各年份《中国政府采购年鉴》 （２００２－２０１１）整理。大、服务提供方数量众多的项目。向民间组织购买公共服务的探索不断增多，购买的领域涉及教 育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发 展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等 诸多方面。２００５ 年 １２ 月 １９ 日，国务院扶贫办、亚行、江西省扶 贫办和中国扶贫基金会在北京启动 “非政府组织与政府合作实施 村级扶贫规划试点项目” ，是第一个通过规范程序招标进行的公 共服务购买。比较典型的成功有１．上海市积极探索多点成面的政府购买公共服务。２１ 世纪以来 ９０ 年代 起 始 年 代 ８０－９０ 年代 ２０世纪６０－７０年代 英国美国法国 澳大利亚德国图 ２－１ 政府购买服务制度全球扩散趋势二、政府购买服务取得的成绩（一）建立制度， 初步构建了制度框架。政府购买服务首创于英美国家，而后被包括中国在内的世界 许多国家吸纳接受。从整体上来看，政府购买服务制度的发展过 程，呈现一种全球逐渐扩散的趋势（见图 ２－１）。政府购买公共服务上海是我国最早试点政府购买服务的地区，上海市政府按照 “政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的创新机制来购买 服务，效果显著。为着力于建立长效机制，上海市人大常委会制 定 《上海市政府购买服务条例》 ， 已在整个上海辖区内进一步推广 和应用。上海市购买服务的领域从交通协管、 河道保洁、 绿化、 社 区养老、纠纷调解等领域，逐步扩大到更多的领域进行政府购买中国上海深圳北京中国江苏浙江 青岛湖北服务措施，上海市政府购买服务的部分领域和典型组织案例如表 ２－１ 所示。上海市政府采购中心结合上海市推进公共服务政府采购的工２ ０ １ ４ ／ ４ ?总第 １ ５ ５ 期 33Ｃ表 ２－１　　 上海实行政府购买服务的领域和代表组织HINAＧ Ｏ Ｖ Ｅ Ｒ Ｎ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ 　 Ｐ Ｒ Ｏ Ｃ Ｕ Ｒ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ中 国 政 府 采 购本期特稿Special Contribution东省政府购买服务工作在规范购买服务主体、界定购买服务范 围、确立政府购买服务目录体系、建立经费保障机制、树立绩效 导向理念等方面实现了创新，并取得了明显的成效。取得的成效 主要表现在满足公共服务需求、促进政府职能转变、提高财政投 入效益、推动社会组织发展等方面。通过政府购买服务，创造了 一种新型的服务市场，为社会组织参与市场竞争、获得政府资金 支持建立了渠道，极大调动了社会组织的积极性和主动性，有力 推动了社会组织的健康发展。评价范围包括购买主体购买服务的 财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的 重要参考依据。４．江苏省积极探索政府购买公共服务范围。２０１３ 年，江苏省级按照先易后难、选择重点、有所突破的思 路，经过三上三下对接，确定 ２０１３ 年公共服务采购项目 ２１ 项， 总 金额 １３．０７ 亿元。项目涵盖教育文化、社保民生、医疗卫生、农 业、财务审计、课题规划、房屋维修等类别，具体包括标准化考 点、免费教科书、高雅艺术进校园、学生保险、农桥建设、扶贫 贷款、公务员体检、退役士兵培训、规划编制、项目评审、财务 审计、课题研究等。按照政府采购有关规定，政府购买服务项目 原则上以公开招标方式确定服务承接商，不符合公开招标条件 的，经批准可以采用邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源 等其他政府采购方式实施购买。无锡、苏州、徐州、扬州、南通等地在城市建设、社会福利、 社会求助、社区建设、农村公共文化建设、司法矫正、项目评审 等多个领域试行，采取竞争性方式选择承接政府购买服务的社会 组织。苏州市围绕经济社会发展需要，紧贴 “宜行” 、 “宜居” 、 “宜 商”建设开展公共服务采购工作，推进城市基础设施、生态文明 建设和经济转型升级，中央电视台对比进行了报道。无锡市公共 服务采购已覆盖市政养护、信息化服务等 １６ 个领域，３０ 万元以 上服务项目全部纳入政府采购监管，新华社、人民日报等主流媒 体专题报道，省委领导批示，引起较大社会反响。从试点效果看， 既提高了公共服务供给的效率与质量，提高了财政资金的使用效 益，也引导和鼓励了社会组织健康发展。５ ． 宁波市积极探索服务外包标准化的政府购买公共服务。２００９ 年，宁波市市政府出台《宁波市政府服务外包暂行办法》 ， 从服务外包范围、服务外包程序、服务外包实施制度、政府监 管与服务等方面对宁波市政府服务外包业务进行了明确的界定。几年来，宁波市服务外包产业从无到有，从小到大，从弱趋强， 取得了积极进展。据宁波市外经贸局发布的数据，２０１１ 年宁波具体探索过程购买领域 居家养老 民间纠纷调解 青少年服务 文化教育 就业帮扶 慈善救助 司法矫正 安老助老 社区服务中心社会组织代表 金色港湾老年公寓 ／ 普陀区居家养老服务管理中心 李琴人民调解工作室 ／ 柏万青志愿者工作室 ／ 蔡祥云人 民调解工作室 上海市阳光社区青少年事务中心 民办阳光海川学校 ／ 民办外高桥中学 ／ 民办兴知中学 ／ 上海东方数字社区发展公司 ／ 成功教育管理与咨询 长征镇劳动力服务中心 ／４０５０ 工程 ／ 上海公益社工师事 务所 阳光慈善救助服务社 自强社会服务总社 ／ 新航社区服务总站 ／ 静安区社会帮 教志愿者协会 江苏路街道老年协会 ／ 杏峰老人活动中心 ／“爱晚亭”敬 老院 上海浦东岁山市民会馆 ／ 南京西路社区“金钥匙”社会 服务业发展中心 ／ 中致社区服务社作要求，积极探索和组织评估服务、审计服务、布展服务、课题 研究、培训服务、保险服务、法律服务、物业服务、道路养护等 公共服务项目采购，全年完成服务类项目采购 ９８００ 多批次。２０１２ 年共完成合同金额 ６９．６１ 亿元，其中 ３７ 亿元为公共服务采购，占 全年合同的 ５３％ 以上。２．深圳市积极探索依托社工的政府购买服务。２００６ 年 １２ 月， 民政部部长李学举将创新社会工作的任务交给 了深圳，得到了深圳市领导的积极回应。２００７ 年初，深圳市政府 成立了社会工作人才队伍建设调研组，负责制定深圳市社会工作 制度及相关政策。目前，深圳主要采取购买岗位服务的形式，由 市、区单位作为购买主体向民间社工机构购买社工服务，机构再 将社工派驻到不同的岗位。也有部分属于项目购买，如深圳市妇 联的“阳光妈妈” 、 “阳光家庭”项目等。在“１＋７”文件出台之前， 市民政系统率先进行的社工试点按照每个社工岗位 １ 年 ６ 万元的 标准购买服务。这 ６ 万元包含两部分：一部分是社工的薪酬，一部 分是机构的管理费。购买费用不列入采购谈判内容，２００８ 年以前 是每社工每年 ６ 万，２００９ 年为 ６．６ 万，其中，６０００ 元是社工开展 活动的费用。购买费用由市、区两级政府支付。目前市级购买费 用尚未列入市财政预算，仍然是由公益金支出。区级购买费用已 纳入各区财政预算，由区财政支出。市、区民政局根据购买合同 的规定， 一年分四季度将购买费用汇入社工机构的账号。４ 次的支 付比例为 ３０％、２０％、３０％ 和 ２０％。具体探索过程见表 ２－２。３．广东省积极探索创新型的政府购买服务。广东省政府购买服务工作从 ２００８ 年的制度体系初步建立到 购买程序进一步规范和购买规模的逐步扩大使得政府购买服务逐 步形成了多部门、多组织、多领域购买服务的新格局。目前，广年 份 ４ 月 －５ 月 ２００７ 年 ７月 １０ 月 １月 ２００８ 年 ９月 ５月表 ２－２　　 深圳市政府购买服务的探索深圳市南山区招聘了 １００ 名社工，安排在各街道及社区工作站进行社区管理和服务。深圳市民政局在市民政系统 １１ 个单位设置了 ３３ 个岗位，同时培育了鹏星社会工作服务社和社联社工服务中心两家民间社工机构 深圳市妇联的“阳光妈妈”服务项目向鹏星社工服务社购买了 １０ 名社工服务，并颁布了深圳市社会工作发展的“１＋７”制度 全市 ６ 个区及光明新区按照市里的统一部署，在民政、教育、司法、残联四个领域开展试点。深圳市民政局、教育局、司法局和卫生局以及市妇联等单位再次设置了 ６５ 个社工岗位，向民间机构购买专业社工从事老年人服务、 青少年服务、禁毒帮教、法律援助服务以及医务、家庭等服务。市、区购买单位及 ３１ 家社工机构在市采购中心以招投标的形式确定了 ２００ 多个岗位的服务购买及关系提供。从 ２００９ 年开始，深圳 市计划投入 １０００ 万元，向民间社工机构购买项目服务２００９ 年34 中 国 政 府 采 购实现服务外包企业突破 ６００ 家，外包总额突破 ８０ 亿元，居全国 服务外包示范城市首位，并已达到全国服务外包示范城市中等 水平。６ ． 青岛市积极探索突出养老的政府购买服务。市政府出台 《关于进一步加快养老服务业发展的意见》 ，对居家养老、社区养 老、机构养老的扶持政策予以明确。具体扶持政策方面， 《意见》 提出，对居家养老服务组织为失能、半失能老年人提供居家养老 服务给予补助。鼓励购买居家养老服务，由区、市财政为本市户 籍 ６０ 岁以上“三无” 、 低保老年人购买居家养老服务。并规定， 对 半失能老年人，每月服务时间不少于 ４５ 个小时；对失能老年人， 每月服务时间不少于 ６０ 个小时，按照城镇每小时 １５ 元，农村每 小时 １０ 元的标准给予补助。社区养老服务方面，对经第三方评 估，建设配套规范、运营管理良好、服务达标的社区日间照料中 心，按照规模和服务量每年给予最高 １０ 万元的运营补贴；对设立 在老年人家中， 固定活动人数不少于 ５ 人、 年运营时间不少于 ２６０ 天的“社区养老互助点” ，每处每月给予 １００ 元运营补贴。养老机 构方面， 《意见》明确，鼓励各级政府及社会力量按照青岛市“十 二五”期间养老床位建设目标，兴建非营利普惠性养老机构。对 经认定达到标准的新建养老机构，建成并投入使用后，按照每张 床位 １２０００ 元的标准给予补贴，分三年拨付到位；对通过改造用 房或租赁用房（租用期须达到 ５ 年以上）的形式建设的养老机构， 投入使用后，按照每张床位 ６０００ 元的标准给予补助，分两年拨付 到位。７．民政部拿出 ３０ 亿公益金扶持农村养老，政府采购养老服 务。从 ２０１３ 年起，民政部将会同财政部每年安排 １０ 亿元中央专 项彩票公益金，支持全国农村互助养老服务设施建设。同时，民 政部正在研究制定《养老机构设立许可办法》 ，以加强对养老行 业准入、运营、管理、服务等各个环节的监管。逐步建立省级统 筹养老服务补贴制度，政府支持经济困难的老年人购买机构养老 服务或社区居家养老服务。８．文化部探路公共文化服务政府采购制度。２０１３ 年，文化 部印发《 “十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》 ，明 确将逐步建立公共文化服务政府采购制度，支持民营文化企业 的产品和服务进入采购目录，推动公共文化服务均等化。提出， 为加强公共文化产品和服务供给，支持社会力量兴办具有公益 性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化 大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直 接面向社会公众提供公益性文化服务，将逐步建立公共文化服 务政府采购制度，支持民营文化企业的产品和服务进入采购目 录。同时，鼓励民间资本通过招投标等方式，参与公益性文化 产品和服务供给、 重大公益性文化活动和其他公共文化服务。为 加强面向特定地域、特殊群体的文化关怀，促进公共文化服务 均等化，文化部还将以下岗失业人员、离退休人员、低收入人 群、残障人群为重点服务对象，采取政府采购、补贴、发放文 化消费券等措施，探索建立长效机制，保障弱势群体的文化权 益。此外，还积极引导和鼓励社会资本进入公共文化服务领域， 转变公共财政投入方式，通过政府购买服务、项目补贴、以奖 代补等方式， 鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务。争 取到 ２０１５ 年，初步建立覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。（三）初显成效， 促进了政府职能转变。提高了公共服务供给的效率与质量，提高了财政资金的使用 效益，也引导和鼓励了社会组织健康发展。第一，为促进政府进一步转变职能，构建服务型政府创造了 条件。如上海市创新社会管理和社区治理模式，通过财政投入引 导社会组织参与社会管理和社区治理，激发了上海市的社会活力 和内生动力， 形成了开放性的行政管理新格局， 培育了公共精神， 探索出了公共性的协同自治新机制。浦东新区公益社工师事务所 “维稳妈妈”项目，２００９－２０１１ 年间，对区内 ６６ 位上访妇女开展 劝导和抚慰工作，２２ 户完全息访，３６ 户明显好转。闵行区人民调 解协会充分发挥社会调解员的作用， 近年来有效地调解了５０００多 例婚姻家庭纠纷、５９００ 多例邻里纠纷、１４００ 多例房屋纠纷、４００ 多例损害赔偿纠纷。无锡市近几年在政府购买公共服务方面积极推行公共服务 外包，已经取得明显的成效。统计数据显示，２０１１ 年，无锡市 服务类采购金额 ８．０４ 亿元，资金节约率 １９．１％。２００６ 年起，无 锡市开始推行政府购买公共服务改革，并在改革过程中结合了 绩效管理、国库集中支付等工作要求。至 ２０１２ 年，无锡市已将 包括“三农” 、教育、就业、医疗卫生、生态环境、保障性安居 工程等以民生为重点的社会建设和社会管理项目在内的 １１６ 项 品目纳入了政府采购范围。在实现政府购买公共领域服务的过 程中，无锡市注重民生项目的推行，为建立城乡居民公共卫生 服务体系，无锡市政府安排 ４０００ 多万采购了 ４００ 多台设备，对 全市 ２３ 个社区卫生中心进行医疗设备更新。２００９ 年，太湖治理 的重大举措――　 “控源截污”工程（排水用户全接管，统一进 行污水处理）实施。通过政府采购，全市累计完成控源截污工程 建设 ２６．５ 亿元，铺设地下污水管线 ６４０４ 公里，立管 ２６８０ 公里， 近 ５．３６ 万家单位用户，９８．１７ 万户住宅户的生产、生活用水全 部接入污水管网。无锡市政府采购公共服务的效率明显提高， 公 共服务外包还整合了社会各类资源，推动公共服务市场化，实 现政府职能转变，提高了资金使用效率。第二，为引导社会组织发展、推进事业单位改革探索了新 途径。如上海市由政府主导建立了一些社区非盈利组织，解决 由于单位改制解体，释放到社区中的大量社会问题，重整社区 功能。依托社区非盈利组织，建立社区公共服务供给制度体系。例如上海静安区 ８７ 家社区民间组织，近 ２５００ 从业人员，承接 政府部门社会事务性工作就有 ５０ 余项；每年政府购买民间组织 服务金额达千万元；惠及人员达万人（次）。更为重要的是，各 级政府在充分认识到社会组织服务提供的绩效和专业水平后， 主动把大量政府承担的、且适合社会组织承接的职能和事务剥 离出来，交给相关社会组织管理，实现了“花最少的钱、办最 好的事”的民政经费运行目标。如将购买社会组织服务和培育 扶持社会组织有机结合，通过鼓励社会组织参与公开竞争、项 目运作和绩效评估，极大地提升了社会组织规范化、专业化和 职业化水平。目前，上海市社会组织的社会认知度和认同度显 著提高，社会组织公信力和活动力大幅提升，社会组织功能性 和服务性更加突出，形成了一批有较大影响力的社会组织品牌 和领军人物。２ ０ １ ４ ／ ４ ?总第 １ ５ ５ 期 35Ｃ织服务项目，举办了 ６９６ 场次文化活动。HINAＧ Ｏ Ｖ Ｅ Ｒ Ｎ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ 　 Ｐ Ｒ Ｏ Ｃ Ｕ Ｒ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ中 国 政 府 采 购本期特稿Special Contribution第三，为统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化提供了新 思路。如上海市通过让社会组织来承接一些群众性、社会性、公 益性的微观社会服务，优化了资源配置，实现了提高服务效率和 降低行政成本的目的。如上海市文联每年投入９０万元购买社会组 广东编制实施基本公共服务均等化规划纲要属全国首创，在 实现基本公共服务均等化探索方面形成了规划引领、体制创新、 政策保障、绩效导向的特色，对公共财政制度创新、公平和正义 的实现、科学发展以及经济社会协调发展都作出了巨大的贡献。具体表现在进一步增强基本公共服务均等化刚性化，更加注重 “底线均等” ，如，教育方面首先办义务教育，让最穷的孩子都能 上政府的学校；在社会保障和救济方面，政府不断提高保障范围 和水平，以政府保障促进商业保障，促进整个社会福利水平的提 高；另外，对于市场干不好或者不愿干的领域，公共财政应积极 介入。河南省积极探索政府购买基本公共卫生服务模式， 推进农民 和城里人一样免费享用基本公共卫生均等化服务。目前，全省已 建立城乡居民个人健康档案 ２６００ 万份，儿童计划免疫 ２７８．５ 万 人次。河南省在 ２００８ 年就被列为中国农村卫生发展项目试点省， 这个项目是中国政府利用世界银行贷款和英国政府赠款， 开展的 农村卫生改革探索的国际合作项目。据了解，２００９ 年以来，河 南一方面借助这个国际项目提供的资金，一方面结合本省实际， 先在全省的武陟、宜阳、息县、清丰、汝州 ５ 个县市的 ２０３０ 个 行政村试点，５ 个试点县市政府共投入用于购买服务的合同资金 ３６２９ 万元。第四，为促进公共财政体系建设、公共财政政策落实提供了 更好的机制保障。财政支出更多向公共领域和民生领域倾斜，必 然对政府采购的结构性变化产生影响，也要求政府采购进一步体 现公共财政工作的目标指向，公共服务采购主体逐步扩大，政府 采购的实施主体不断扩大，重心不断下移。目前，全国绝大多数 地区都结合本地特色开展了相关的公共服务采购项目，而且，采 购实施主体也由以往省市一级逐步向市县一级、街道社区等扩 展。从实施效果看，通过不断参与公共服务和民生项目，不仅拓 展了政府采购规模，而且提升了政府采购的社会形象。部分地区 的公共采购项目，甚至成为了政府采购的精品项目和标志性民生 工程，不仅受到了当地省委、政府的充分肯定，而且得到了社会 公众的广泛好评。第五，为进一步深化政府采购制度改革提供了基础。推行 公共服务政府采购，是适应基本公共服务提供方式改革的需 要，扩大政府购买服务、深化政府采购制度改革的集中体现。政 府采购管理和运行基础不断巩固，为开展公共服务政府采购工 作奠定了坚实基础；政府采购结构的变化和实施范围不断拓展， 为开展公共服务政府采购工作提供了实践的载体；而公共服务 政府采购工作的开展，则是政府采购管理职能拓展的必然结果 和直接体现。从当前和今后改革和发展形势来看，政府采购制度的发展 正由单纯的内部驱动逐步转变为同时受外部驱动；政府采购制 度改革与公共财政改革等经济社会领域的重大改革的关系日益 密切。在这种情况下，进一步健全和发挥政府采购公共服务职36 中 国 政 府 采 购能已经成为一种必然趋势。同时， 也是与国际 接轨的需要。三、政府购买服务存在问题揭示１．存在问题。由于我国开展公共服务采购项目的时间尚 短，整体上还处于尝试探索阶段，还存在一些 问题。（１）法律法规不完善，缺乏制度保障。《政 府采购法》已实施 １０ 年， 《政府采购法》明确 的政府采购范围虽然包括 “服务” ， 但范围比较 窄，仅限于政府自身需要的服务，而“公共服 务” 尚未纳入政府采购范围。必须完善法律， 将 《政府采购法》 中的 “服务” 扩展到 “公共服务” 。《政府采购法实施细则》 尚未出台， 必须完善法 律法规及相应的配套制度办法，细化公共服务 购买规则，为政府购买服务提供制度保障。（２）承接公共服务的社会组织发育不全， 政 府职能转移、事业单位分类等改革尚未完全到 位。社会组织数量少， 规模小， 发育不成熟， 专 业能力不强，缺乏参与公共服务的经验，服务意识、服务能力、 服务水平、服务质量、公信力等都有待提高。社会组织从业人员 结构不合理，工作人员素质相对偏低，专业对口和专职人员所占 的比重都比较少，从业人员的知识、学历、年龄结构均不合理。且纵观全国，社会组织的人才缺口还很大，所需远远大于供给。按照《全国民政人才中长期发展规划（２０１０－２０２０ 年）》 ，到 ２０２０ 年，我国需要培养社会工作专业人才 １５０ 万人、养老护理员 ６００ 万人、灾害信息员 ７５ 万人，这样社工专业人才队伍规模才能与社 会管理和社会服务需求相适应。（３）政府购买公共服务范围没有科学界定，采购项目数量小， 购买领域狭窄，资金使用效益不高。首先，对公共服务项目的范围界定较难把握。目前对于公共 服务及其采购的界定还存在着模糊认识。理论上，公共服务包括 纯公共服务和准公共服务两个层面的内容。纯公共服务还可以进 一步划分为两类，强制消费的制度性公共服务和节约成本考虑的 公共服务。政府采购的公共服务不仅仅是纯公共产品，更多的是 准公共产品。在确定公共服务的范围时，如何界定哪些是涉及全 体公民切身利益、满足基本需要的服务，哪些该纳入政府采购管 理范围等都成为影响公共服务采购的主要挑战。在具体操作层面 上，什么属于纯公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳 入公共采购的序列之中，都存在着这样或那样彼此悬殊的理解。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差，成为制约 我国公共服务采购发展的重要影响因素。其次，公共服务采购在政府采购中所占的份额过低。总体看， 随着第三产业产值占 ＧＤＰ 比重的进一步提高，政府服务采购占政 府采购的比重得到进一步提升， 我国政府购买服务制度的推行已经 带来了一定的成效。政府购买服务的主要方式得到进一步规范。主 要通过公共竞标、 单一来源采购、 委托管理、 项目补贴、 项目奖励、 意向性谈判、资助、凭单、公办民营、民营公助等多种购买方式得及有助于实现节能政策的合同能源管理服务等新型服务项目投入 不足，存在项目数量少、资金规模小、购买领域窄、资金使用效 益不高、操作不规范等问题，政府采购促进公共服务的作用还未 得到充分发挥。（４）缺乏可操作性制度办法。政府购买公共服务， 不仅要考虑服务项 目本身的管理和操作特点，还会涉及政治考量、社会评价等，其复杂性 远非一般的项目可比。且许多公共服务项目是货物、工程和服务的结合 体，难以用一种操作模式去实施，增加了执行操作的难度。公共服务采 购的专业操作经验也有待进一步提高。在执行环节，公共服务采购项目 存在着采购需求描述难、评标标准不易界定、专家人才较少、履约验收 较难开展等实际困难。这一方面需要不断总结和积累专业操作经验，另 一面也对政府采购专业操作人员和专家队伍的能力和素质提出了更高的 要求。（５）效果评价和服务监督不易开展。一般而言， 公共服务采购 不能用单纯的购买数量或次数、以及节资指标来衡量，很大程度 上要通过服务对象的切实体验来衡量。特别是有些服务项目的周 期较长，成效的体现往往具有长期性，难以找到合适的指标衡量 公共服务的质量。同时，这也为对服务提供过程的控制、监督带 来了极大的挑战。２．原因分析。到了进一步的规范；购买服务的内容更加全面，已经涉及养老、社 区、社工、公共教育、医疗卫生、科学研究和社会保障等主要公共 服务领域。但是与货物工程相比，服务采购在政府采购总额中的比 重偏低，仅为 ８％ 左右。在服务类政府采购的构成中，纯公益性服 务采购的比重极低。从地区分布看，政府购买公共服务主要出现在 上海、深圳、宁波等经济发达地区；从获得政府购买服务项目的主 体类型来看，基本上为社会组织，企业参与机会较少。获得政府购 买服务项目的社会组织，虽有少数为基金会和社团组织，但绝大多 数属于民办非企业单位，尤其是正式注册登记的民办非企业单位。根据美国亚利桑纳州立大学 Ｃ Ａ Ｐ Ｓ 研究中心 ２ ０ ０ ３ 年的一 项研究报告，对年均营业收入为 ４ ０ ． ２ 亿美元、年均服务支出 为 ４．３４ 亿美元的大公司来说，企业收入的 １１％ 和采购总成本的 ３０％ 都是用来采购服务的。考虑到在政府提供的公共产品中，公 共服务的比例相对较大的现实，服务采购在政府采购中的份额应 略高于企业采购占总采购成本 ３０％ 的比例。但我国公共服务采购 仅占到政府采购总金额的 ８％ 左右，这一比重明显偏低。第三，公共服务采购的覆盖范围狭窄。近年来，在各国公共 管理实践中，大多数准公共服务，乃至某些传统意义上的典型纯 公共服务都纳入了公共服务采购和市场化“外包”的范畴。如， 英国的公共服务行业，环境保护、医疗、社会保障等领域被认为 是建立在合同制基础之上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本 职能领域，合同化外包也占有相当的比重。与之相较，我国政府 采购主要集中于货物和工程采购，服务采购局限于公务车辆维修 与保险、计算机通用软件、会议服务等领域，采购种类过于狭窄 与单一。且在服务业体系中， 政府采购的大多属于初级服务产业， 在一定程度上，也制约了公共服务采购的发展与成熟。同时，实 践中对公共服务的认识还比较狭隘、层次较低。目前政府采购公 共服务类多集中“三农” 、 “文化下乡” ，社区服务以及法律、医 疗卫生服务领域，对关系民生的市政工程、保障性住房工程，以 （１）政府职能转变进程缓慢。长期以来，我国政府将公共服务事业视为公益性事业，归属 政府投资和管理，对公共服务大包大揽，导致了政府职能越位、 机构臃肿、财政资金运行低效和浪费严重，公共服务质量低下。还造成其他社会主体，如私营部门、社会组织等参与提供公共服 务的机制不畅，市场准入难度大，从而不利于其他社会主体参与 公共服务供给，不利于提高公共服务的质量。一是政府部门不愿转变。有些政府部门对政府购买服务认识 不足，对社会组织、市场主体在公共服务领域的重要性认识不充 分，将其置于可有可无的地位。有些政府部门摆脱不了传统上国 家与社会对抗的观念，过分强调政府对社会控制的功能。有些政 府部门担心改革会造成权力资源减少，特别是编制职数减少。还 有一些政府部门担心出现服务真空和监管失职等不良后果。二是政府部门不会转变。这些部门对自身职责尚未进行深入 细致的梳理，缺乏统一的公共服务项目转移标准，对哪些应当属 于公共服务，哪些公共服务可以交给社会组织与市场解决，哪些 公共服务可以通过政府购买，认识模糊，因此提不出切实可行的 转变方案。（２）社会组织发育不成熟。社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门” ，具有非 营利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社会资源、专业人才 集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。我国提供公共服务的社会组织的发育还不够成熟，很多功能还没 有充分发挥，国际经验显示，西方发达国家政府主要向企业大量 购买项目工程和基础设施建设，在基础教育、公共卫生、养老、残 障、失业等领域，更多地依靠社会组织提供，把社会组织作为处 理公共福利的第一主线。政府购买社会组织服务，一般是这些准 公共产品。随着经济发展，纯公共产品将越来越少，更多的是准 公共产品，政府向社会组织购买服务的机会将越来越多。从发达２ ０ １ ４ ／ ４ ?总第 １ ５ ５ 期 37ＣHINAＧ Ｏ Ｖ Ｅ Ｒ Ｎ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ 　 Ｐ Ｒ Ｏ Ｃ Ｕ Ｒ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ中 国 政 府 采 购本期特稿Special Contribution国家看，政府购买公共服务是社会组织的重要资金来源，平均占 到社会组织总收入的 ５０％左右。中国香港 ８０％ 以上的福利机构， 都是社会组织。因此， 在发展政府购买公共服务的推行的过程中， 在政府和市场的权力和责任未及之处，应充分发挥“第三部门” 的功能作用，让社会组织迅速成长为政府提供公共服务的第一载 体。政府向社会组织购买服务， 既有利于促进政府职能重大转变、 精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低成本、精细化的服 务，最大程度地增进社会福祉，达到“小政府、大服务”的理想 目标。（３）政府购买服务的资金来源不配套。目前各地政府购买公共服务的资金来源多样，有财政预算资 金、专项业务资金、预算外资金、福彩公益金和由政府支配的社 会捐助等。绝大多数地方政府没有将购买公共服务资金纳入公共 财政体制。福彩公益金作为购买服务资金比较普遍，例如深圳市 的社会工作服务购买，在市一级由福彩公益金支付，在区一级由 政府财政预算资金配套。在养老、助残、就业等领域，专项业务 资金占有相当大的比例。在社区服务领域，一些街道或基层政府 在本级政府支配的预算外资金中支付购买服务费用。将购买服务 资金统一纳入政府财政预算的，目前只有上海浦东新区等少数地 方或少数服务领域。将购买服务资金纳入财政预算，意味着政府 需要专门制定面向社会组织、企业等主体购买公共服务的相关政 策，要求推进力度大，制度化、规范化程度比较高。目前我国政 府购买公共服务之所以在地区和服务领域出现发展不平衡状态， 没有将购买服务资金纳入政府财政预算是一个重要原因。（４）购买程序不规范。政府购买公共服务的程序应当具有公开性、竞争性，以及明 确的选择标准，然而目前的购买程序远未能达到这些要求。在公 开性方而，尽管名义上是公开招标，但一些地方政府通常是私底 下与一些社会组织谈，然后选择合适的社会组织；或者是通过定 向购买方式把公共服务项目交给某个社会组织。在竞争性方而， 由于定向购买、社会组织资质不够等原因，来参加竞标的社会组 织通常数量很有限，且一些社会组织实力较弱，没有能够形成相 互竞争的竞标局面。在选择标准方而，没有制定详细与合理的标 准，使得选择的随意性较大。购买程序存在的缺陷不仅使公共服 务的多元选择和外部监督难以形成，而且不利于调动社会组织和 企业参与公共服务购买的积极性。３．进一步推进政府购买服务工作的建议。实践表明，推动政府购买服务，离不开政府的强力主导和切实 履职， 也离不开社会力量的充分发育与广泛参与。政府购买服务的制 度设计、政策落实和项目实施都依赖于一定的社会体制和运行机制， 为进一步推进政府购买服务工作，具体建议如下（１）健全政府购买服务法律法规。政府购买服务不仅需要有 持续的经济和政治支持，更需要健全的法律体系作保障，才能 使政府购买服务落到实处。相对完善的法律法规体系，明确了 各方应履行的责任，保障了参与各方的合法权利，为政府购买 服务的顺利开展营造良好的法制环境。实际工作中，要进一步 完善我国政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、 项目实施、质量标准等制度规章。同时，要明确购买主体和承 接主体职责，一方面，政府要做好有关法规、政策、规章、标38 中 国 政 府 采 购准和规划的研究制订工作，履行好制度设计职责，购买监管职 责和绩效评价职责；另一方面，政府购买服务的承接主体，要 加强自身建设，健全内部规章制度，完善内部治理结构，提高 专业人员素质，切实增强承接服务项目的能力。（２）创新政府购买服务工作运行机制。包括 ３ 个方面：一是建 立科学的预算及评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时 引入绩效审核，分类别、分层次地评估不同服务所需的财政投入 比例、规模和水平，以保证资金投入公平，免受社会质疑，实现 产出效用最优化。二是建立第三方监督仲裁机制。委托第三方对 政府购买服务承接主体的工作进行评估，第三方往往立场客观、 声望较好，既有利于营造政府公平正义、为公众谋福利的良好社 会形象，又有利于督促承接主体完善服务。三是适度建立公开竞 争机制。公开竞争的方式有利于政府通过市场化手段维护服务对 象的自主选择权，促使服务机构为吸引消费者而不断提升服务水 平。同时，也有利于提升政府公信力。（３）量力而为，突出公益，鼓励创新。从人民群众最基本、最 紧迫、最急需的社会服务需求出发，设计、实施社会工作服务项 目，以城乡困难和特殊群体为重点，逐步实现政府购买从需求评 估、服务提供、监督管理到绩效评估等环节、范围与领域的有计 划、有步骤的拓展。加强对政府购买服务的组织领导、政策支持、 财政投入和监督管理，充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在 配置社会服务资源中的基础性作用，通过公开透明、竞争择优方 式选择服务提供机构，引导服务提供机构按照公益导向原则组织 实施社会工作服务项目。立足各地经济社会发展实际，充分借鉴 国内外有益经验，创新政府购买服务体制机制，不断改进方式方 法，切实加强绩效管理，提高服务质量和专业水平。（四）充分发挥社会力量， 为政府购买服务提供多元供给主体。市场组织、民间社会组织和社会企业都可以和政府形成不同形式 的“伙伴关系”而成为公共服务供给主体。政府在购买服务过程 中，供给主体间达成价值共识，建立互惠合作关系，取长补短， 共同促进公共需求和公共利益的实现。政府与各类组织间通过制 度创新保证有效合作，重点加强对合作激励、利益制衡、信息沟 通、行政指导、服务委托、群众参与等方面的制度建设和制度创 新，推进形成统一的、多层次的、多渠道的、社会化的公共服务 体系。ｆ参考文献１．中国政府采购年鉴、中国政府采购网、中国政府采购报 专题报道 ２．相关调研材料，如广东、上海、无锡、苏州、江苏等。３．周成跃：推行公共服务政府采购工作促进政府采购制度 可持续发展（２０１１ 年 １２ 月在中国政府采购高峰论坛上的讲话） ４． 《上海市政府向社会组织购买服务调研报告》 （财政部综 合司、国家发改委发展司、民政部民间组织管理局 ２０１２ 年 １１ 月） ５． 《中国政府购买公共服务研究终期报告》 （亚行对华技术 援助项目，亚洲开发银行 ２００９ 年 ６ 月） ６．章辉《服务类政府采购路径推进分析》
【政府购买服务工作总结】房山区政府购买社会组织服务项目 总结报告书项目编号项目名称填报单位填报日期：房山区社会建设工作办公室1填 报 说 明一、 《项目总结报告书》主要考察项目实施单位资金执行情 况和项目实施效果， 将作为结项考核和下年度项目评审的重要依 据，项目实施单位必须确保其真实性和严肃性。二、请按照内容说明填写，为保证统一规范，请勿对格式 进行修改，用仿宋 GB2312 小四字体，行间距为 20 磅，填写内容 请勿超过要求字数。三、项目末期报告书的电子版和纸质版均需报送。纸质版 一式 2 份。邮箱：fs_。四、填报过程中如有疑问，请向房山区社会组织服务中心 咨 询 。联 系 人 刘 金 娟 ， 咨 询 电 话
， 邮 箱 fs_。2承诺书按照《房山区政府购买社会组织服务项目合同书》要求，现 提交我单位项目总结报告书，并申请项目结项。我单位确认已严 格执行了资金方案，完成了项目计划，履行了约定义务，接收第 三方机构的评估和审计，并承诺本报告书内容真实可信。法定代表人签字：年月日（单位盖章）3一、组织基本情况项目名称 单位名称 登记证号 通讯地址及邮编 项目金额 姓名 项目负责人 项目联系人 万元 办公电话 项目时间 手机 2013 年 月至 月 成立时间电子邮箱二、项目基本情况资金来源类别 项目资金来源 财政项目资金 社会资金 其它配套支持及来源 (请在存在相应支持的 括号内打√） A. 实物 C. 人员 E. 均无 （ （ （ ） ） ） B. 办公场所 D. 其他 （ （ ） ） 申报资金 （万元） 立项资金 （万元） 来源 说明若有，说明来源：____________________ 实施地域 （可填写多个） （1）_______乡、镇（街道）_________村（社区） （2）_______乡、镇（街道）_________村（社区） _______________________________________ _______________________________________4受益对象 （可选择多项）本项目的直接受益人群为（）A 老人；B 儿童；C 残疾人；D 病人； E 贫困群体；F 受灾群众； G 特殊群体； H 社会组织工作人员；I 登 记管理机关工作人员； J 其它（填写）________项目内容请简要概括项目的主要内容（100 字内）三、项目执行情况请围绕项目方案，说明项目实施的内容、时间节点、过程等情况（限 400 字以内） ：项 目 开 展 过 程资 金 支 出 情 况 （ 万 元 ）支出明细（合计） 社会服务总支出 （1）物品 （2）服务 （3）现金财政项目 资金(万 元)自筹资金 （万 元）其他（万 元）5（4）其他__________ 说明“物品”指直接为受益对象提供的物资、材料、器械等实物； “服 务”指为受益对象提供或购买的诊断、测评、社工、培训等非实物形式 的社会服务；“现金”是指直接发放给受益对象的现金；“其他”包括 为开展社会服务添置的设施设备、器材及其他支出，需简单说明。项 目 完 成 情 况（1）财政资金完成比（实际支出/立项资金）为______%（2）项目实际直接服务总人数为____人，占预期服务人数_____% 请说明在项目开展过程中，主动开展项目推广、项目宣传的情况项 目 宣 传 措 施（限 300 字以内） ：项 目 宣 传 总 结 情 况媒体报道__________次，以下为明细（可添加）：媒 体 报 道媒体名称报道日期及主要内容简报报送__________次，以下为明细（可添加）：报 送 简 报报送对象日期及主要内容6四、项目实施效果请填写项目所涉及的受益人具体数量A 老人____人；B 儿童_____人；C 残疾人_____人；D 病人_____人； E 贫困群体_____人；F 受灾群众_____人； G 特殊群体（如：吸毒人员、 服刑人员）_____人； H 社会组织工作人员_____人； I 登记管理机关 工作人员_____人； J 其它_____人 请说明项目实施为受益人所带来的实际变化， 是否实现既定目标 （限 200 字以内） ：项 目 服 务 效 果项 目 满 意 度 评 价（1）本项目是否进行了受益对象或公众满意度评价？（ A.是 B.否 （2）若是，请填写项目总体满意度的调查结果“很满意”的人数为_____人，占调查对象_____% “满 意”的人数为_____人，占调查对象_____% “较满意”的人数为_____人，占调查对象_____% “一 般”的人数为_____人，占调查对象_____% “不满意