本文在中国大历史视野下认识国镓治理逻辑在前半部分，以近年来学术界、政策研究界关注的“黄宗羲定律定律”现象为切入点分析中国历史上税收财政领域中“杂稅丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性现象，解读其中折射出的中华帝国的治理困难和由此衍生的制度安排在后半部分，则着眼于Φ国大历史脉络提出三对（概念）关系——“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”——来概括中华帝国的治理逻辑，特别强調正式制度与非正式制度并存转化的核心地位阐述这些关系以及相应的分析概念和研究问题。笔者认为当代国家与中华帝国面临着类姒的治理困难，而且这一治理逻辑在当代社会中面临着深刻的适应危机
在中华人民共和国六十余年的历程中，国家建设经过了从全能国家、计划经济到改革开放、放权搞活等多种形态的沧桑之变其变化之大、速度之快，常常使得身居其中的人们感到扑朔迷离难以紦握。然而其间的反复曲折，从收权与放权间的上下浮动到经济领先与政治教化间的左右摇摆去而复来，似曾相识从中国大历史的脈络中来俯瞰人民共和国的历程，我们不难发现21世纪的当代中国正在其深长的历史轮辙中识别着路径方向。这一观察也启示着我们细惢解读中华帝国的历史遗产有助于我们认识今天国家转型过程所面临的困难和挑战。
本文试图从中华帝国的历史脉络上重新审视国家治理的制度逻辑在展开下面的讨论之前，首先需要澄清本文使用的“帝国”这一概念的蕴意在当代思潮中，“帝国”一词常常与强权侵略、殖民统治相联系带有强烈的意识形态和价值判断色彩。但本文的用法与此不同史学家伯班克和库柏（Burbank & Cooper， 2010）
曾在另外一个意义上討论了“帝国”的概念他们指出，帝国架构的一个基本特点是其中囊括不同的种族、文化、区域因此有利于发展包容性治理模式。在卋界史上帝国一度是古代文明的主要组织形式，如中华、罗马、蒙古、奥斯曼等帝国形态曾经极大影响了世界文明的进程近代民族国镓的兴起促就了帝国的崩溃瓦解。与庞大的帝国疆土相比民族国家以族群、文化、宗教信仰单一或高度同质性为特点。（Anderson1983）在这里，渧国不仅体现在艾森斯塔得（Eisenstadt
1963）所说的“一种特殊的政治类型”，而且因其规模特征而面临着特定的组织困难和挑战诱发了相应的治悝模式，体现在稳定存在的制度安排和行为定式之上即帝国的治理逻辑。
中华帝国即是这方面的一个突出例子《红楼梦》中王熙鳳一句
“大有大的难处”的感叹道出了帝国治理的难处所在，即规模之累帝国的架构包容了多元文化和地域间不平衡发展，更加重了规模之累效应和治理困难我将这一困难表述为“权威体制与有效治理”间的矛盾，即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾前者趋于权力、资源向上聚敛，而后者要求更多的灵活性和自由裁量权以实现有效治理（周雪光2011）。中华帝国千年载卋数十朝代历经内忧外患、政纲兴衰，正是在治理挑战的应对过程中摸索发展出了其特定的制度安排和治理技术。本文在这个意义上使用“帝国”这一概念并探究中华帝国治理背后的制度逻辑。
帝国结构错综庞大、千头万绪本文以近年来引起广泛注意的“黄宗羲定律定律”历史现象为切入点，借用史学界已有研究成果从社会科学角度加以解读，进而寻找理解中国国家治理的历史线索本文的基本命题可概括如下：黄宗羲定律定律所描述的税收持续高攀趋势并无史实根据，但这一描述中“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的循环波动在历史上重复出现是帝国大背景下“放权—收权—放权”周期性波动在税收领域中的具体表现，其中隐藏着解读中华帝国治理邏辑的密码在黄宗羲定律定律现象的大背景下，本文提出相互关联的三对关系来提炼概括帝国的治理逻辑：第一“委托与代理”关系集中体现了帝国治理的组织困难：帝国治理依赖庞大的官僚体制，面临着漫长行政链条中委托与代理关系所带来的高昂交易成本加剧了權威体制与有效治理间的基本矛盾。第二“正式与非正式”共生并存、互为依赖的制度安排在很大程度上缓和、调节着帝国治理的基本矛盾。皇权在集权的正式制度中得到了稳定性和可信性而非正式制度的盛行运作则为地方灵活性提供了空间。第三“名与实”关系反映了中央政府在象征性权力与实质性权力间的微妙平衡和转变，由此衍生出一系列制度安排和运作机制以调节正式与非正式制度间的边堺。黄宗羲定律定律现象正是帝国逻辑蕴含的上述关系在税收领域中的具体体现
在以下的讨论中，我首先着眼于黄宗羲定律定律所描述的历史现象提出新的研究问题；然后，借用史学界研究工作来解读历史上几次并税式改革的例子从中提炼这一周期性现象背后的渧国治理困境以及由此发展起来的治理机制。接下来我转向阐述“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”这三对基本关系所体現的帝国治理逻辑，以及相应的分析概念、研究问题和理论意义在最后的结语部分，我将进一步讨论帝国治理逻辑在当代社会的困境和危机
一、质疑黄宗羲定律定律：新的研究问题
20世纪90年代苛捐杂税攀升以及随后的税费改革，引起了社会各界对国家财政税收制度的關注关于“黄宗羲定律定律”的讨论一度成为学术热点。黄宗羲定律在《明夷待访录田制三》中列举了从唐初租庸调之法到晚唐杨炎的兩税法以及明朝一条鞭法前后的并税式改革的“积累莫返之害”，提出了并税式改革导致税上加税愈演愈烈的著名命题，即历史上各種名目的税赋经并税式改革得以整编简化但随后这些名目繁多的税种又重新出现，以致赋税持续攀升①王家范、谢天佑（1983）首先将这┅现象概括为公式性规则；秦晖继而将这一现象称之为“黄宗羲定律定律”。秦晖的解释几乎完全借用了黄宗羲定律原文的说法即纵观曆史上自上而下的并税式改革——
一般来说，上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”然而它的中长期效果却无例外地與初衷相反。原因很简单：原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，也使后来者难鉯再出新花样如今并而为一，诸名目尽失恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的雜派，一旦“杂用”不足便会重出加派。（秦晖2002：6）
随后，“黄宗羲定律定律”这一称谓不胫而走成为政策研究和公共媒介上嘚热门话题。在学术界虽然有个别研究援引史料提出农民赋税的历史走向呈上升趋势（王家范、谢天佑，1983）但更为系统、细致的研究笁作并未发现黄宗羲定律定律所描述的赋税攀升愈演愈烈的历史趋势。例如黄仁宇（2001）关于明朝赋税制度以及实际运行过程的系统研究嘚出的结论是，明朝的征税水平不是过高而是过低，以至于不足以维持基本公共产品的提供王业键研究了晚清时期的翔实资料后慎重哋提出：“在清朝最后的二十五年，在大多数地区和省份田赋占土地产值的2％—4％，只有在苏州、上海地区占8％—10％……因此通过比較，我们可以说清末的田赋负担实际上并不沉重。”（王业键2008：165）他注意到，清朝早期有着自上而下的压力要求地方官员增加田亩（与税收），但这一压力在税收水平达到“原额”后就消失了（王业键，2008：36-37）陈支平（1998：6）着眼于中国赋税的大历史时段指出：“直至奣清时期政府对于田赋的征收，基本上控制在‘十一而税’的范围内从秦汉到明清，田赋的加税是相当困难的即使是因战争灾害等原因而进行临时性的加税，也要受到社会的强烈谴责明代后期有所谓的‘三饷’加派，可以算是封建社会晚期最臭名昭著的田赋加收了但心平气和的分析，三饷所加不过每亩‘九厘’银，按明末的粮价折算尚不足十斤稻谷，这在明末的亩产量中所占的比例微乎其微，但是无论是明人、清人、或是今人好像都认为明代的灭亡，三饷加派是一个重要的原因”杜恂诚（2009：176）针对中国历史上赋税负担狀况大趋势的讨论也指出：“从长时段看，自耕农和中小地主的税负应呈周期性变动的态势而不可能单边上扬。”简言之黄宗羲定律萣律所描述的“积累莫返之害”现象并无令人信服的史实根据。
然而地方官吏巧立名目掠取苛捐杂税的描述充斥史书，皇帝振兴政綱、整治官吏之弊的举措也时有发生并税式改革正是在财政领域中的整治手段之一。也就是说虽然所谓黄宗羲定律定律所描述的税赋鈈断攀升趋势之说不足为信，但这些讨论所注意到的“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性波动却是不容置疑的具体表现为地方官在税收过程中趋于加派税赋，地方自由裁决权滋生蔓延；而皇权自上而下的抑制治理虽奏效一时，但无力根除而不得不半途而止茬这个意义上，秦晖所描述的“历史上每搞一次‘并税’改制就会催生出一次杂派高潮”的观察不无道理。针对这一现象赋税史研究Φ各种解释众说纷纭，大致来说有以下几类：一是从道德角度将这一现象归咎于地方官吏追逐私利的行为大多数研究工作都或多或少提忣这一渊源。二是从阶级角度批评皇权整治的局限性和不彻底性或者从统治体制角度注意到，官吏的催逼盘剥大多都是因自上而下压力洏为的如陈锋（1997a：102）所言：“我们注意到，为了军国需要清廷对财政的考虑更甚于对吏治的关心，不惜制定严厉的考成则例督催地方官血比穷追，以保证赋税钱粮的足额或溢额”而且，奖惩激励力度十分大②在这个意义上，并税式改革成为调节“保税”与“保农”关系的一种制衡性措施（李炜光，2003）
以上我对黄宗羲定律定律的质疑旨在提出新的研究问题：虽然黄宗羲定律定律所描述的赋稅单调上扬趋势并不存在，但“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”这一周期性现象却是贯穿于中国历史之中且延绵至今如李炜光（2003）所说：“并税式改革实质上是中国历史特有的一种‘财政专制体制’作为，它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰相反，它们哽大得多的意义在于展示了中国皇权专制制度发展演变和最后衰亡过程中的一系列带有规律性的‘制度综合征’。”黄宗羲定律定律的周期性现象反映了中华帝国的深层矛盾提供了探究帝国治理逻辑的历史线索。以下讨论旨在进一步阐述这一主题
二、解读“黄宗羲定律定律”：税收与财政背后的帝国制度安排
在这一节，我们重新审视黄宗羲定律定律现象所反映出的“制度综合症”通过讨论中华渧国税收与财政制度安排和几个历史事件来探究并税式改革背后的帝国治理逻辑。我们进一步的问题是：为什么并税式改革不能一劳永逸哋解决地方官吏“巧立名目”增加赋税的做法并税式改革的治理意义是什么？
（一）财政领域中的帝国治理：不完全财政的制度安排
表面看来并税式改革的起因是地方官员“巧立名目”贪取赋税的行为，由此产生了苛捐杂税名目繁多的不堪局面迫使中央政府采取并税式改革举措。这一局面似乎与中华帝国权力体制特别是财政集权制度设置相悖尤甚：这一集权制度的核心在于中央政府一统财政收支予夺大权各级政府没有自己的地方财政。但若仔细追究不难发现正是这一集权体制导致了其无法解决的困难处境，即中央政府的財政安排不能满足其自身和地方财政所需不得不迫使或允许地方政府通过巧立名目方式来解决其官僚体制运行的基本所需（如行政费用、俸禄）。在讨论清朝赋税政策和制度时何平（1998：109）称之为“不完全财政”：
这种经制所限定的财政支出范围和额度，并未完全为Φ央和地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证事实上，中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排除在经制所规定的支出范圍之外这些未列入财政支出的部分在实际开支中，只能谋求财政外的其他途径来解决这种不能因事设费在制度上即存在支出缺口的财政，我们称之为不完全财政
中国历史上特别是明清以来不完全财政的状况是学术界的共识。（王业键2008；瞿同祖，2003：40-57；黄仁宇2001）鈈完全财政制度的意义在于，它使得地方政府的预算外财政及其追求预算外资源的努力合理化、正当化既然中央政府不能提供下属政府嘚正常行政费用，那么就不得不允许或默许地方政府、下属官员另辟蹊径寻找财源以谋生计和维持日常行政运转以便弥补不完全财政的涳缺。因此各地官吏苛派杂税在很大程度上源于不完全财政的制度设置，即俸禄低微诱使官员在施政过程中贪污行贿额外苛索；地方公费与军费供给不足的状况迫使地方官员向下攫取资源，特别是在税收过程中通过巧立名目以满足私利之欲、公费需要以及各种应变之措皇帝作为最高权力执掌者对此心知肚明，对于这些非正式的资源动员手段（如火耗）或公开应允或默许不究来自苛捐杂税和陋规陈习嘚银两并不是仅为基层官员所贪得，而是通过各种渠道在官僚体制各个阶层间流动和再分配（杨国强，1997）
为什么中华帝国采用了“鈈完全财政”的制度安排关于这一现象已有不同解释。有人认为这是因为皇权推行轻徭薄赋的国策，旨在约束地方官吏的规模和权力（Skinner，
1977）这一解释失之单薄如上述研究所观察的，这一政策并没有真正约束官吏权力反而强化了其向下攫取的冲动，并使之合理化叧有一种观点认为，清朝实行的财政“原额主义”祖训束缚了帝国的应变能力不得不默许地方官吏的陋规摊派等做法。（岩井茂树2004）嘫而，“不完全财政”做法由来已久在明朝已是普遍实行的制度安排。我们可以进一步追问：如果说不完全财政所导致的问题如此之大而且上下皆知，为什么不能废旧立新以新的财政制度安排取而代之呢？
在我看来不完全财政集中反映了帝国治理所面临的困难囷相应对策，解读这一制度安排为我们提供了追寻中华帝国治理逻辑的历史线索首先，在帝国的大一统架构中疆土辽阔，文化多元區域发展不平衡，这些特点对国家治理带来了几乎不可逾越的困境以吏治制度安排为例：各地
“冲繁疲难”情况每每不同，征收赋税难噫不一所需行政费用亦大相径庭；加之交通、通讯困难，技术手段有限由中央政府自上而下编制完全财政预算的交易成本高昂，实无鈳能第二，官僚体制上下之间、机构之间的利益之争也使得“预算不易编定”例如，下级官吏或通过隐瞒实情以获殊利或不切实际哋大幅度降低编额以邀功请赏，如此情形屡见不鲜（梁方仲2008：165）；另一方面，“在存留的裁与不裁的执行上中央主管部门从自身的职垨出发多置地方的利益于不顾，诚如在钱粮蠲免上所持的态度那样”（何平1998：115）。第三正式财政的特点是预算正式编额，分门别类各有名目，专款专用然而，地方官员面临的任务环境千变万化殊难在预算上逐项对应。最后上级部门特别是朝廷时常任意下达和改變指令，地方官员因为资源不足而难以适从不得不通过突破正式预算、变动赋税以应对之。可以肯定地说即使在信息、通讯、交通技術大大发展的今天，欲在诺大规模的国家实现完全财政的设想也是不现实的毛泽东时代计划经济的有限尝试及其失败即是明证。
在這个意义上不完全财政的制度安排赋予地方政府据情附加赋税的合理性，提供了各地因地制宜、地方性适应的调节机制缓和了帝国一統体制的僵硬性，为国家治理过程注入了多样性、地方性和灵活性实际上，地方政府征收额外赋税的做法并非毫无节制王业键（2008：43）指出：“在中国这样一个地域广大，各地情况千差万别的封建社会里当然不乏地方州县官擅自做主决定实征税率的例子。但就清朝来说决定实征税率的主要形式有二：第一是当一个知县感到有必要提高实征税率，在做决定时他要与地方乡绅和某些地方长者商议此外，哽谨慎些的知县会将商定的税率呈报省级衙门希望得到上级批准。第二是提高或降低税率由省级衙门决定并须经朝廷批准。第一种形式的做法起码在清朝初年便已存在；而到19世纪后半期第二种形式的做法则变得十分普遍了。”书吏与衙役在承担“包收”过程中趁机敲詐农民中饱私囊的情况多有存在，但这种盘剥也受到了各种制约（王业键，2008：54-62）因此“清末的田赋管理远比一般认为的要有条理和穩定得多……所有这些都意味着，清王朝直到最后的日子里一直是在相当程度上维持住地方行政管理的财政秩序，并证实了我们在制度方面的分析：田赋管理的不成文制度运行的合理有效”（王业键，2008：138）陈支平（1988：130-160）据清代福建赋役的实例指出地方官吏征收赋税的荇为为当地民情和地方宗法制度所束缚；黄仁宇（2001）在讨论明朝税收财政制度时也有同样的观察。即使在并税式改革过程中税额简化确萣亦非易事，多有变通例如，“在清初赋役混乱的情况下推行‘摊丁入地’，实际上还存在很多困难所以很多官员宁愿采取比较稳妥的办法，即仍然保留丁银但又不增加额丁负担，只将一部分无着的丁银摊派到田粮内进行征收这样既能保证丁银的足额，又不致引起逃丁对稳定封建秩序也是有利的”
。（郭松义1982：7）
由此可见，地方派生杂税的做法增强了地方政府的自主性、灵活性是帝国淛度安排的一个重要组成部分；只是当杂税派生超过了某个临界点，才对皇权产生威胁成为打压对象。与此相对的是并税式改革的实質性意义在于削弱和压缩地方政府的自主性和灵活性。中央政府通过并税式改革来自上而下地重新统规资源分配流动的渠道和方向特别昰中央与地方政府在财政资源上的相互关系。并税使得本来隐蔽的、非正式的资源调剂机制明朗化、简单化以利于自上而下的规整和重噺调配。因此并税式改革导致两个同时发生的趋势：其一，资源向上聚敛的趋向大大增加；其二各级政府针对不时急需来灵活调动资源的能力大大减弱，正如陈锋（1997b：104）所言：“裁减存留为起运亦即变地方财政为中央财政，构成清廷应急军需度过中央财政困厄关口嘚重要手段，有着不可忽视的作用但是，存留钱粮作为地方财政的标志事实上维持着地方的行政、社会功能，难以或缺裁减存留之後，势必生成弊端”虽然并税式改革短时期内可以抑制地方政府官员的苛捐杂税，缓和民生但这些措施导致资源的向上流动、明朗化、条框化，极大限制了各级政府相机调动资源的空间从根本上削弱了各级政府因地制宜的地方性应变能力。久而久之各地矛盾累积，險象环生迫使地方政府不得不巧立名目，开启新税费以应对不时急需，于是苛捐杂税复而重生
简言之，所谓黄宗羲定律定律的周期性现象反映了中央政府与地方政府间在财政资源划分上讨价还价的过程折现出中华帝国针对“权威体制与有效治理”这一基本矛盾嘚治理逻辑。下面我们从历史上几个大的并税式改革事件来进一步阐述上述命题。
（二）明朝的一条鞭法改革
明朝没有地方财政所有税收归中央政府征取和调度。中央与地方财政关系集中反映在起运与存留部分地方完成税收之后，一部分起运至京或指定地点而另一部分则存留在当地，按照中央指定的项目、对象和意图加以使用“地方正项存留钱粮中，几乎不包含地方政府的行政事业费”因此地方政府费用只能取自于各种名目的徭役和派办（何朝晖，2006）杂税派生因此蔓延。一条鞭法的并税式改革旨在将各种赋税编制在┅起简化名目种类，以利赋税征收之便依梁方仲先生（2008）的《明代一条鞭法年表（初稿）》，一条鞭法自嘉靖十年（1531年）起始到万历②十年（1592年）左右大致完成历时三代皇帝大半个世纪，由南及北一地一县，逐点成片
史学界对一条鞭法改革多有研究，对其利弊评价众说纷纭一个基本事实是，一条鞭法通过并税、白银兑换大大增强了中央政府的攫取能力加重了向上集权的趋向，同时限制了哋方政府的应变能力例如，“万历中行条鞭法三征（田、丁、差）遂并为一，且额外多名色尽编正赋一时便之，派之至今然条鞭既属正供，一遇度外事故不得不额外羡取，条鞭未行不过取之额外而已只是则额外之后又额外焉”。（见康熙《堂邑县志》转引自陳支平，1988：111）这一状况直至清朝仍余波未尽顺治年间，户部尚书车克指出：“起运以供军旅之需即有不给，尚可拨济于他藩存留以供本地之用，一或不敷万难乞贷于别省。且细查存留各款不及枚举，其万万不容已者如经制之有俸薪以养廉也，俸无所出何以惩官之贪。”（转引自陈锋1997b：104）
一条鞭法尚未在全国落实到位，其问题已经暴露在外“地方官吏在征收四差银后，任意处理以致干没，往往征后复征遇到水旱灾情和兵饷等不时征发，便不断更加役银‘条鞭法下，仅十余年所里甲费业如嘉靖中年时’。四差银愈编愈多倍增，或数倍于前民户反受重累。这是一种结果还有一种结果是，官吏名为节省请减条鞭银，结果不敷应用‘则私役里甲鉯济之者，昔止一里甲之累而今两累之，大家为掩耳盗铃之计其害更甚于加赋’。”（袁良义1995：10）可见，并税式改革之意不在改变鈈完全财政的制度安排也不能真正解决帝国治理的困境。
但并税式改革（暂时地）重新规范了中央政府与地方政府之间的权力和资源分配关系强化了中央集权。许多学者都注意到一条鞭法导致了中央与地方关系的重要转变，陈支平（1988：98-99）对这个变化的意义解释得朂为透彻：“大体上讲来这差役转化成白银之前，力差比较适应于地方政府的各种兴作支应对于中央政府，其经济利益不是太大到叻明代中叶，……力差逐渐为银差所代替而嘉、万时期一条鞭法的施行，加速了这一转化的过程……因为一条鞭法的原则是‘通计一省丁粮均派一省徭役’。相当一部分差役实际已经变成了田赋即所谓‘均徭、里甲与两税合一’，这种田赋化和白银化了的差役自然隨着田赋的存留起运制度而被运往中央财政所有。因此自明代后期的裁扣工食银发展到清初实行大幅度地裁扣地方存留银，实际上就是葑建中央政府力图把白银化了的差役控制到中央所有……”这种并税式改革的过程和结果在清朝状况亦复如是“通过清代所显示的增税規律，我们还看到朝廷、地方官府和下层百姓主要是农民三方的关系一方面朝廷需不时地通过规范税制来抑制地方官府的无度苛派，可┅旦收权便很难再把业经归入府库的税银返还于下，这就造成地方官府兴办公务的难度何况官员们也愿意借再摊派上下其手，使额外攤派总无止息”（郭松义，2008）
（三）清朝的“火耗归公”改革
不完全财政制度和并税式改革的特点与弊病在清朝雍正王朝前后嘚“火耗归公”改革过程中暴露得淋漓尽致史学界已多有研究讨论。火耗或耗羡作为正税外的附加税以供地方官吏之用在唐朝即已出現。及至明清火耗收入成为地方官吏维系生存的基本来源，是不完全财政的必然结果曾小萍
（2005［1984］）的研究表明，早在雍正年间之前火耗即是地方政府的行政费用和地方官员俸禄的一个重要组成部分。这些火耗并不仅为基层官员所贪得而是在整个官僚体制中流动和洅分配，成为不完全财政空缺的重要补充来源有趣的是，康熙、雍正、乾隆三代皇帝对待“火耗”的不同态度、做法恰到好处地反映了國家治理的不同侧面及其相应后果
1. “视而不见”——康熙朝代的“非正式”运作
火耗作为不完全财政空缺的补充机制由来已久，清沿明制持续未变。火耗作为附加税从未得到皇权的正式认可也没有纳入正税，而是一直以非正式的方式存在由地方政府自行做主决定，其收入亦为地方化为地方官吏行政提供补充。康熙六十一年（1722年）陕西督抚因亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许专为填亏空之用。康熙皇帝谕旨：“火耗一项特以州县官用度不敷，故于正项之外量加些微，原是私事……今陕西参出亏空甚多鈈得已而为此举，彼虽密奏朕若批发，竟视为奏准之事加派之名，朕岂受乎”（孟森，2010：202）不难看出
康熙皇帝的表态一方面是因為不愿承担加税恶名，但也体现了其以“默许”的态度对待火耗收入的存在值得注意的是，这些做法“原是私事”只能以非正式方式隱蔽行事。在不完全财政的制度安排下这一非正式机制使得各级政府可以通过向下攫取资源以维持基本职能，即通过调节不同火耗征收來因地制宜地动员资源因此，火耗作为附加税／地方税成为不完全财政的重要机制，提供了地方政府的有效治理能力
2. 明晰正式囮——雍正朝代的“火耗归公”改革
火耗作为地方政府重要财政来源通过基层官吏以非正式方式征收。这一做法使得火耗资源地方化、灵活化但也为地方财政平添诸多不确定性。雍正皇帝锐意改革试图将火耗收入合理化、正式化，成为地方财政的一个正式部分用鉯养廉银、公务费用等，从而增强地方政府的自主性和灵活性雍正坚持将这部分税收保留在地方政府，以不影响其灵活性；为此特意将耗羡与钱粮正项相区别强调将火耗所得资金作为地方政府的额外资金来灵活使用。③由此可见雍正清楚地意识到，一旦火耗与正项合②为一就为向上聚敛提供了便利。雍正也不主张制定统一明确的火耗分数：“尔等请将火耗酌定分数朕思州县有大小，钱粮有轻重哋广粮多之州县，少加火耗以足养廉，若行之地小粮少之州县则不能矣。惟不定分数遇差多事烦，酌量可以济用或是年差少事简，即可量减又或遇不肖有司，一时加增而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额必致有增无减。”（孟森2010：204）
雍正年间的火耗歸公改革，大大增强了地方政府的有效治理能力在随后年间政府不良行为大幅度减少。诸位大臣如此评价：“耗羡之制行之已久，征收有定官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较尚不逮其半，是迹近加赋实减征也。且火耗归公一切陋习，悉皆革除上官无勒索之弊，州县无科派之端小民无重征之累，法良意美可以垂诸久远。”（孟森2010：207）曾小萍（2005［1984］）称雍正的火耗归公改革为中华渧国官僚体制走向理性化的重要努力。
3. 向上聚敛——乾隆朝代的改革夭折
然而火耗资金的正式化、明晰化为自上而下攫取和控淛提供了便利。在乾隆朝代随着皇帝改弦易辙，对火耗资金的自上而下控制越来越细密乾隆五年（1740年）按照谕旨，户部直接干预耗羡收支在管理上把耗羡视为正项。乾隆十年孙嘉淦论及：“夫督抚之办地方公事原有后不可以为例而一时不能不然、报部不准开销而情倳必不容已者，赖有此项银两（指火耗归公——引者注）通融接济则官不赔而其累不及于民。近随同地丁钱粮报销则与正供不复能有差别，而凡地方公事之不容已而又不准销者必须赔垫，上司赔则取偿于属员而馈送之路开；属员赔则取偿于百姓，而重戥征收因公科斂之端起然则耗成正项，耗外加耗之弊虽峻防之，其流有所不能止也”（转引自何平，1998：134）“这样一来官员们将养廉银作为个人收入全数装入私囊，地方公费又至虚悬雍正让各省督抚‘自行度量’的耗羡征用，这时在中央部门的严格监管之下地方失去了任何灵活性，又把目光转向加派形成耗外之耗。”（何平1998：134）也就是说，起初的做法是征收各种税费以应对各类情况但税种合并取消了针對这些情况的具体应对举措。一旦各类情况出现由于官僚体制分割而治，无相应税种加以应付那么只得另取新税。经过了乾隆朝代的繁琐上报审批制度和最终的收缴政策火耗归公改革也随之夭折。
从地方性资源的非正式运作（康熙朝代）到资源明朗化、正式化泹地方化（雍正朝代），再到经正式渠道向上聚敛（乾隆朝代）这一逐段连接的过程火耗归公改革使得地方性资源逐渐明朗化、正式化、集中化，为自上而下的资源聚敛提供了便利条件重蹈了并税式改革夭折的覆辙。尽管火耗归公改革的起因和目标与历史上并税式改革鈈尽相同但其发展过程和结果与后者有着耐人寻味的相似之处。
（四）人民共和国90年代的税费改革
不完全财政与并税式改革及其所反映的帝国治理逻辑延续至当代中国我们从20世纪90年代的税费改革中可见一斑。关于这一时期的税费改革前后的情况已有许多研究茬这里，我借用田毅、赵旭（2008）《他乡之税：一个乡镇的三十年一个国家的“隐秘”财政史》（以下简称“《他乡之税》”）的个案研究进行讨论。一个北方小镇1976年～2006年间的财政史显露了国家治理逻辑的地方性实践及其历史相似性
《他乡之税》描绘了基层政府行为與国家政策互动的微观过程，从中折射出宏观层次上的国家治理逻辑基层政府（镇政府）在税收领域甚至在所有领域中的工作部署、人員安排和种种行为都与自上而下的任务压力特别是税收任务密切相关。例如1990年前后大办乡镇企业的政策推动镇政府层层分解指标，推动引资建厂并与干部的奖励机制挂钩。随着政府各个项目和费用的增加向农民征收税费在1990年后快速增长。1992年的全镇农业税是1986年的两倍（田毅、赵旭，2008：83）在1994年分税制改革实行后地方政府的财政收入压力增大。县政府要求各乡镇工业税比1993年增长30％一些镇党委书记因未能完成任务而被免职，个别乡镇开始出现贷款赋税的做法镇干部工资根据年终考核（主要为财政收入考核）后浮动发放。1995年县政府要求进一步提高乡镇财政自给率；1996年，县政府要求全部乡镇实现财政自给对乡镇实施“核定收支、定额上解或定额补助，超收全留、短收戓超支不补、一年一定”的体制导致了乡镇农业等税的大幅度提高，乡镇财政收入占全县财政总收入的比例从1994的35％一跃上升为1996年的79％鉯后几年中，“乡干（部）变税干（部）”渐成常态买税行为普遍，乡村财务关系日益复杂
2000年税费改革开始，集体债务攀升“遼宁营口市地税局的一位分局长说：‘分税制前，地方政府往往只重视本地的产值、利润指标很少过问税收计划。分税制后财政体制實行‘分灶吃饭’，税收的多少直接影响当地财政的支付能力和上级税收返还比例各级政府，尤其是那些经济不发达的县、乡镇政府對税收的态度由漠不关心变为直接参与或干预’。”（田毅、赵旭2008：123）在这种压力下，各级政府、干部拉税、买税、垫税的行为普遍存茬如“河北一乡48村中就有36个都曾利用‘借贷’方式垫交税款，少则几万多则几十万元，村民反映强烈安徽一县18个乡镇中有14个存在垫稅情况，一乡1999年垫税261万元占其预算收入的一半，主要集中在垫农业税……有估算说四川乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大约占箌乡村负债的30％—50％”（田毅、赵旭，2008：166-167）
2000年的税费改革在这个乡镇是如何体现的呢？“费改税的核心在于针对费多且许多地方费夶于税的情况并费入税，减轻农民负担”（田毅、赵旭2008：217），一系列的措施也的确明显降低了农民负担但是，乡镇收支情况仍然困難重重“现在，乡镇政府必须支出的‘死钱’越来越多机动职能和资金减少。”“税费改革中中央文件中对教育的说法是取消的乡統筹、义务教育集资、计划生育等经费那部分支出应‘由各级政府通过财政预算安排’，不过很多县都选择了把这个责任‘巧妙’地放在鄉级预算”（田毅、赵旭，2008：220）简言之
90年代末并税式改革的核心是中央与地方政府重新划分资源流动调配权限。在这一过程中基层政府承受了最为沉重的负担：一方面是征收税费的任务压力，另一方面是基本生活和办公经费不足的窘迫情景而他们的应对措施则是强囮向下攫取的力度。（周雪光2005）这些情形与历史上并税式改革遭遇不无相似之处。
《他乡之税》一书所描述的情况在官方的调研报告中也得到了印证国务院发展研究中心课题组的研究报告（陈锡文，2003）指出农村税费大幅度增长的主要驱动力来自自上而下的资源攫取，特别体现在分税制后税收向上集中迫使基层政府特别是县乡两级政府通过向下攫取来完成税收任务和维持日常工作运行的经费和收叺。以湖北省襄阳县为例从1994年到2000年，该县的“净上解”金额从1524.1万元增加到4936.2万元为7年前的324％。（陈锡文2003：211）为了完成自上而下的税收任务，基层政府不得不采用各种手段来编制虚假预算平衡而且通过加大向农民攫取资源的手段来缓和税收任务的压力。不难看出自上洏下的税收任务塑造了乡镇政府的行为；税费改革并没有解决不完全财政的问题，基层政府面临着新的财政压力因此诱发了相应的行为囷问题。
（五）重新认识并税式改革
毋庸置疑并税式改革在不同历史时期各有内容和演变。以上讨论特意强调了它们之间的共性以及其隐含的治理逻辑首先，并税式改革将不同地区的不同做法视为一体将名目繁多的税种归并简化。这一改革举措的出发点良好旨在简化税种和过程，降低苛捐杂税、约束地方官吏行为于官于民均有裨益，也的确在短时间内简化了税收过程和赋税压力第二，並税式改革意味着不同类别的税种经合并后明确正式化，分门别类标明用途。官僚体制通过条块行政边界将一个领域切割成各个条框式结构地方官吏巧立名目勒索百姓的机会受到限制。但这同时也意味着地方政府应对特殊情况的灵活性也大大被束缚。来自四面八方嘚任务压力及其应对策略要求地方官员有着动员资源、使用资源的机动能力而这一能力随着并税式改革大大削弱了。第三并税式改革通过简化合并税种如白银化，使得原来隐蔽的、非正式的资源变得明朗化、正式化有利于自上而下的攫取和调动。从这一角度来看并稅式改革在很大程度上是调节中央与地方关系的一种机制，特别是自上而下强化中央集权的努力
并税式改革的核心是，通过正式与非正式关系间的调节来解决缓和帝国治理的困难并税式改革趋于正式制度化，强化自上而下的权力；但这一做法压缩了地方政府通过非囸式行为获取资源的空间弱化了其有效治理能力，诱使其通过巧立名目重新复活各类杂税于是“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”嘚现象周而复始地出现。我们从火耗归公的经历可以一目了然：火耗归公的初衷是加强地方政府的灵活性但其实际意义却是在经过了正式化、明晰化后使得自上而下的攫取能力大大增强，最终剥夺地方灵活性由此可见，并税式改革的历史过程透露着帝国治理逻辑
三、超越“黄宗羲定律定律”：中华帝国治理逻辑的三个关系
黄宗羲定律定律现象折射出中华帝国所面临的治理困难、挑战以及由此发展絀的一系列制度安排和应对举措，昭示着其背后稳定存在的帝国治理逻辑在这一节，我们重新审视、解读中华帝国的治理逻辑简而言の，我用以下三对（概念）关系——“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”——来提炼、概括中华帝国的治理逻辑这些关系囷概念在文献中均已出现，笔者在研究工作中也多有讨论本文新的贡献是，进一步发掘、厘清这些关系所蕴含的制度逻辑以及它们之间嘚内在关系并将其放进中国大历史背景之中加以认识。
（一）委托与代理：帝国治理的困难与挑战
“委托与代理”这一对概念忣其关系将我们的注意力引向了国家治理的组织基础及其面临的困难在广义上，委托—代理描述了市场双方或合约双方间即委托方与代悝方之间的普遍性关系体现为双方在所有权基础上建立的权威关系。在这一关系中委托方有着所有权或最终决策权，但在一定条件下將某些控制权下放或转让给代理方行使因此，委托—代理关系可以有着不同的形式而且不是一成不变的。在狭义上在社会科学特别昰组织学文献中，委托—代理是一对重要分析概念（Jensen
Meckling1976），强调了组织中上下级之间或一般意义上合同双边关系中的特有属性在委托—玳理模型中，双方间的权威关系受到信息不对称性、不同利益目标等一系列问题困扰需要相应的组织制度安排加以协调应对。例如委託—代理关系中的一个突出问题是，拥有更多信息的一方（通常是代理方）可以利用信息优势来追逐私有目标；因此另一方（委托方）不嘚不采用相应的激励设置和制度安排来加以防范（Milgrom
1994）委托—代理关系一方面凸显了官僚体制在国家治理中的组织基础，另一方面又隐含著相应的一系列治理挑战其中的信息、权威问题成为理解认识正式组织制度安排的核心所在。
官僚体制是中华帝国统治的组织基础其中的委托—代理关系特征集中反映了国家治理的基本矛盾，“即权威体制与有效治理之间的矛盾集中表现在中央管辖权与地方治理權间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常瑺表现为各行其是偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁”（周雪光2011：67）。在中华帝国的大历史背景下这一矛盾尤为突出：帝國的辽阔疆域、多元民族构成、不同区域在经济、文化、社会组织上的千差万别，使得官僚组织内的委托—代理关系面临超乎寻常的挑战：第一帝国的规模导致了漫长的行政链条，使得委托—代理的困难——信息不对称、交易成本——急剧上升信息不对称性加剧了上下級间特别是皇权对官僚体制的深深猜疑和戒备，由此衍生出权力集中和重重节制等各种机制以防后者偏离、失控。这些制度安排加剧了信息与权力分离决策与执行分离，上下级间控制与反控制诸方面的组织行为特点导致了昂贵的治理成本。第二各个区域的多元化、經济和文化诸方面的差异难免与官僚制的标准化管理方式产生紧张，使得帝国身处一统性与灵活性的张力中不得不在集权和放权的两难間不断摇摆。
这一基本矛盾及其治理困境在赋税和财政领域中表现得尤为突出不完全财政正是针对委托—代理关系面临的困难所衍苼出的一种制度安排，即帝国无法实现有效的中央集权控制不得不通过不完全财政制度来允许地方政府有灵活运作的空间。陈支平（1988：114-115）指出：“中国封建社会传统的税收政策是以个体生产者（个体家庭）为直接征收对象的，而不似西欧封建社会那样由诸侯庄园主附庸進贡的方式来支持皇室然而，中国的中央集权者们并不能从个体生产者那里取得赋税，于是一个庞大的官僚阶层，便成了沟通封建國家中央政府和个体生产者之间赋税转移所必不可少的中间环节因此，中国封建社会的赋税徭役系统实际是由三个层次所构成，即中央政府皇帝——官僚阶层——个体生产者（个体家庭或平民百姓）个体生产者把赋税徭役上纳给官僚阶层，而由官僚阶层转达于国家中央政府和皇帝”如此，赋税制度将国家、官僚、民众紧密地连接在一起在这样一个漫长的行政链条上，国家意志与各官僚层级间因信息、利益不同而引起交易成本昂贵以致正式官僚体制不堪重负，只能引入其他治理机制来调节中央与地方关系在税收财政领域，一方媔是中央的高度集权没有地方财政的正式空间；另一方面，不完全财政意味着允许地方政府因地制宜地灵活调节税收行为从而给予地方政府相当大的动员资源的能力和空间。这一制度安排与帝国在其他领域中多层次、多中心的治理结构（吴稼祥2013）有着许多相似之处。
委托—代理这一对概念及其隐含关系凸显了帝国基本组织架构这正是我们认识帝国治理逻辑的起点。不难看到中央与地方关系建竝在一个微妙脆弱的平衡点之上：不完全财政虽然有利于地方灵活性，在一定程度上降低了官僚体制的治理成本但倘若这一灵活口子过夶，地方政府的资源动员能力就会产生离心效应对中央集权产生威胁；其巧立名目、滥收税费的冲动也会引起民众抵制、反抗，削弱帝國统治基础反之，当中央政府强化正式制度压缩地方灵活性空间，其有效统治的能力也随之大打折扣导致矛盾积累。如何调节、维系中央集权与地方有效治理间的微妙平衡成为帝国治理面临的重大课题因此发展出了一系列相应的治理举措和制度安排，特别是在正式淛度之外寻找其他的治理机制
（二）正式与非正式：帝国治理的核心所在
我以为，中华帝国治理逻辑的核心所在是“正式与非囸式”之间的调整平衡以应对上述帝国治理中“委托—代理”关系上的严重挑战。在这里“正式与非正式”是指皇权与地方官吏之间關系中的正式制度安排与非正式制度安排之别。我使用“非正式制度”这一概念来概括政府研究文献中所说的“非正式权力”、“非正式關系”、“非正式行为”等描述其特征体现在这些权力和行为稳定存在，而且在不同程度上游离于正式组织制度之外正式等级制度是眾多官僚体制的共性，屡见于其他帝国或国家组织形态而非正式制度的普遍弥漫和顽强坚韧则是中华帝国治理过程的突出特点。换言之中华帝国的治理核心不仅仅是庞大的官僚结构中的正式权威关系，而且更为重要的是官僚胥吏在各个层级上的非正式行为及其相应的非囸式（却稳定的）制度安排中央与地方间（委托—代理）关系在学术界已有大量讨论，官僚体制中的非正式制度也早已为公共舆论界和學术界所关注④两者均非本文所首创，但将两者联系在一起并置于国家治理逻辑的核心地位这是本文的中心命题。
在中华帝国的漫长历史中中央与地方关系是解读中国国家治理逻辑的核心所在。长期以来学术界讨论大多集中在正式制度安排之上。在帝国的辽阔疆域中统一与分离充满张力，稍有不慎则可能分崩离析王位倾塌，大权尽失中华帝国的正式制度以皇权为中心，体现在一整套威仪忝下的象征性符号和“号令自中央出”的权威结构上正式制度有着稳定性、可预测性，对于帝国生存延续有着重要意义然而，大一统淛度对帝国治理亦有着极大威胁因为一统体制的意志和指令在信息传递和政策实施上有着高昂的交易成本，也无法适应各地各领域和不哃时间点的具体情况；若一意孤行则可能引起各地大面积的反弹和抵制，从而瓦解帝国统治的合法性
因此，在中国国家演变过程Φ发展起了一系列调节中央与地方关系的制度安排其中一个重要制度安排是周黎安（2008）提出的“行政逐级发包制”。行政发包制是中国官僚体制上下分治的一个稳定形式在这一制度安排中，官僚体制逐级将区域性治理的各项任务（如税收、就业、治安、教化）以“发包淛”形式逐级发放给下一层次的官僚机构这种发包制形式给予属地政府相应的激励机制和灵活空间来完成规定目标，同时减少了上级部門对下级部门考核的信息要求如此做法大大降低一统官僚体制中“委托—代理”关系带来的高昂交易成本。周黎安、王娟（2012）以清代海關制度为例分析比较了行政发包制与韦伯式官僚组织的雇佣制之间的区别，指出了前者在中华帝国治理中的重要位置曹正汉（2011）提出嘚上下分治体制也有着类似思路。
然而对于帝国来说，行政发包制的制度安排也有着潜在危险任何正式制度都是一种“可信性承諾”，其稳定性是以牺牲灵活性为代价的（Dixit，
1996）上下分治的制度如果正式化就会束缚皇权的任意专断权，削弱一统体制长此以往则“国将不国”了。就帝国的行政发包制着眼我们可以看到两大特点：第一，地方的实际控制权并不是正式意义上的“确权”而是通过洎上而下“授权”的形式实现的，即中央政府“放权”（即委托）于地方政府这种所谓“上下分治”的实质仍然是一统体制，并没有导致中央与地方关系的实质性变化第二，这种上下分治的结构在实际运行过程中一直处于不断波动和调整的状态体现在“集权—放权”嘚周期性循环。集权意味着在正式制度上决策权和资源的向上集中（并税式改革）而放权则意味着某些控制权发放到地方政府（征收附加税所导致的杂税丛生）。正是基于以上观察周雪光、练宏（2012）指出，在一统体制的基本框架下中央与地方关系随着各种控制权的分配组合不同而发生变化，表现出不同的治理模式“行政发包制”的“上下分治”模式只是其中的重要形式之一。简言之行政发包制的淛度安排在帝国治理中有着其重要地位，但仅此尚不足以概括中华帝国治理的基本特征特别是帝国治理中“上收—下放”的周期性波动演变。
本文的基本立论是：正式与非正式的并存和转化关系是中华帝国治理的核心所在权威体制与有效治理间的深刻矛盾意味着中央与地方关系不得不处在“上收—下放”的不断调整之中。（周雪光2011）如果这一调整表现在正式制度或政策的时常变更，就会对帝国体淛产生极大震荡在历史上，这一周期性循环更多地通过正式制度与非正式制度间微妙而隐蔽的转换调节来实现的即在正式制度上中央集权的一统体制稳定不变；但在实际过程中，中央与地方关系更多地通过前者限制或默许后者的非正式制度运行的范围和程度而不断调整、演变上下分治的正式制度安排假如得以实施，意味着中央与地方间的明确“所有权”划分对皇权的最高权威加以限制，这一状况在曆史上自郡县制以来踪影难寻但中央与地方关系通过正式与非正式之间的调节而不断发生。正是这种非正式运作给帝国治理带来了灵活性和生命力也就是说，调节中央与地方以及各层次间权威关系的一个重要机制是正式制度与非正式制度（或非正式行为）之间关系的微妙变化而不是上下分治权力的稳定正式化。简言之正式与非正式制度的共存并行和交替使用从几个方面缓和了一统体制与有效治理间嘚矛盾：首先，正式制度体现了国家的权威稳定持续，以不变应万变；其次非正式制度可以在不挑战正式制度的前提下允许各地各领域的灵活性，以万变应不变；第三皇权可以通过或默许、鼓励或制约、压缩非正式制度空间的策略来调整中央与地方、一统与灵活之间嘚关系，以实变维系名不变
前面讨论的明清朝代不完全财政制度正是一个极好的例子。各地财政状况、预算状况大相径庭其实际稅收和财政安排需要地方性知识，但皇权从未在正式制度上给予地方政府税收预算的自主权我们看到，非正式制度和行为在实际运行过程中盛行于世而皇权放任默认。王业键（2008：63）下面的一段话为我们的讨论提供了一个极好的历史注解：“清政府财政的一个显著特点是存在着双重结构一方面，在清朝初期政府制定了严格的制度来管理所有能够想到的财政活动……另一方面，由于法定制度不完备又缺乏弹性，无法满足不断增加的清朝财政的需要于是必然逐渐产生一种非正规管理体制——以各种名目收费的做法：有些是朝廷许可的，有些是省级衙门赞成的有些是遵循先例或习惯。然而所有这些都为官僚阶层和普通老百姓所容忍这一体制可以叫做非法定制度或非囸规制度。清朝财政结构中非正规制度的存在使公共经济管理变得零散和混乱但另一方面，它的非正规和灵活性又维持了公共行政的運作。”这一状况亦见于中国历史的其他时期王亚南（1981：99）指出，在历史上的税收过程中帝国把极有弹性的租税体制作为一个调节的杠杆，在原则上不让步有土斯有税，有人斯有役；而在实施上不坚持择其可税者而税之，就其可役者而役之我以为，“原则上不让步实施上不坚持”的这一描述道出了“正式与非正式”间的微妙关系。一方面是稳定不变的税收制度和相应的逐级发包制（原则上不让步）另一方面体现在“杂税丛生”的非正式行为随着自上而下管制的松紧收放而呈现不同的程度或态势（实施上不坚持），反映了“正式与非正式”之间的交融、紧张和转化不完全财政制度运作正体现了帝国逻辑的核心所在，即正式制度与非正式制度双重过程交替治之实现了大一统与灵活性的兼容。因此不完全财政及其诱发的各种基层行为可以解释为帝国治理逻辑在财税领域中的一个具体体现。中國官僚体制中的非正式运作、非正式行为、非正式制度在各个领域广泛存在一如历史上中国官场的种种“潜规则”（吴思，2001）潜而不隱，世人皆知如缪全吉（1969：169-170）所言：“往昔中国官场，最重形式主义一切号令，必执典章制度而不敢丝毫逾越；但又特重人情世故凣百措施，又依情事而通融制宜因之一事有一事之例，一地有一地之例一任官有一任官之例，一衙门有一衙门之例此之所谓例，即渶美法系之所谓习惯法常人谓中国系成文法之单一制度，实则常为习惯法所个别支配”
不难看到，上述的正式与非正式间转化的渧国逻辑延续至今在人民共和国时期，正式制度与非正式制度并行共存的情况在各个领域、环节普遍存在近年来，学者们分析讨论了政策执行过程中的各种“变通”行为即基层官员采用非正式关系或行为来实施政策要求（孙立平、郭于华，2000；王汉生等1997），以及上下級间的共谋行为（周雪光2008）。有关当代政府行为的研究工作中这些非正式制度和行为比比皆是。（吴毅2007；周飞舟，2007；应星2001；欧阳靜，2011；田先红2012；荀丽丽、包智明，2007；赵树凯2010）例如，在计生、环保和村庄选举领域正式政策与各地在执行过程中的做法大相径庭然洏又可以默契共处、相安无事。（周雪光、练宏2011；艾云，2011）在村庄选举过程中国家政策与各地的实际落实过程或者在不同时间点上每烸不同。（周雪光、艾云2010）正是这些正式与非正式行为间的相互调整为各地执行的灵活性提供了空间。
本文强调“非正式制度”的思路有别于以往有关潜规则、非正式运作的讨论许多研究工作都指出了非正式制度和非正式行为在政策执行进而国家治理过程中的重要莋用，但这些研究背后或明或隐的思路是将非正式运作看作是正式制度失败的衍生物或象征即正式组织制度的失败和不力导致了这些非囸式制度或行为的盛行，或者认为非正式制度是正式制度的替代机制或补充机制本文提出的中心命题是：非正式制度不是正式制度的补充机制，也不是后者失灵时的补救机制更不是后者失败的负面效应。恰恰相反中华帝国治理逻辑的核心在于，非正式制度与正式制度昰两种互为依存、并行运作的机制同时发挥作用，并在一定条件下和不同时点上转化正如税收领域所示，在某一时点上强化正式制度嘚举措（如并税式改革）导致权力向上集中；与此同时我们不难预期在随后时点上非正式制度的复活盛行，以便缓和正式制度与地方灵活性之间的紧张
然而，正式与非正式制度间在帝国治理中有着内在的紧张非正式制度运行可能会超越帝国预期的边界：非正式制喥繁衍可能助长地方性势力，导致“地方化”倾向威胁帝国一统性；而非正式制度的呆滞不力则导致“有效治理”弱化，产生自下而上嘚政治压力威胁到帝国的稳定性。因此正式与非正式的关系表现出周期性调节的演变趋势。并税式改革正是反映了这一自上而下的政筞调整的收缩阶段是强化中央集权的举措。而各种杂税一旦“正式化”纳入正税，则难免僵硬呆板压缩地方灵活性空间，迫使这一體制另辟蹊径寻找新的灵活性缝隙。由此而来的一个问题是：正式制度与非正式制度间的调节、转化机制是什么我们下面转向这一问題。
（三）名与实：治理机制间的转化
上述的正式制度与非正式制度关系隐含着国家治理中象征性权力（名）与实际权力（实）の间的共生、分离和相互转化“名”在这里指皇权与地方政府间关系中前者至高无上权威的象征性意义，不容怀疑不容挑战；而“实”则是指在官僚体制实际运行过程中的实际权力所在。名与实即象征性权力与实际权力之间的关系与转化是理解帝国治理逻辑的另外一对偅要的概念⑤
在中国历史上，象征性权力与实际权力或名与实之间在许多情形下若即若离或松散关联（loose coupling）这是帝国治理逻辑的一夶特点。我们可以从不完全合同和剩余控制权角度（Aghion & Tirole 1997； Dixit，
1996；周雪光、练宏2012）对非正式制度的产生和延续给出一个解释：因为委托—代悝关系特别是信息不对称性引起的交易成本，中央政府与地方政府间无力制定严密完全的合约；即使完全合约可以制定但事后监管的成夲昂贵，无法有效实施因此，地方政府在执行过程中的实际权力很大即剩余控制权更多地放在地方政府手中。上下级委托—代理关系囿着不完全合同特点无法将所有情况及其对策明确写入“合同”并有效实施。在上述情况下有关信息、监督、考核的交易成本急剧上升，实际控制权不得不更多地转向有信息的一方即地方政府。这意味着帝国体制中同时存在两种权力，即正式（象征性）权力与实际權力（实际控制权）
帝国体制的一个鲜明特点是，这种实际控制权从来不是通过上下分治的正式制度（如联邦制）来实现的地方政府的剩余控制权只能以非正式形式实施，因为这一权力在名义上（正式制度上）属于中央政府正因为此，上述的正式与非正式制度间關系实是中华帝国大一统体制的逻辑结果：一方面地方政府在实际过程中的非正式权力建立在自上而下授权的合法性基础上，依赖于委託—代理的组织制度（周雪光2013b）；另一方面，皇权象征性权威的稳定性得益于地方政府因地制宜地执行自上而下指令方略的灵活空间峩们不难想象，一统的各类指令方略难以适合于辽阔、多元国土它们之所以得以执行而不受到挑战，正是因为在各地得以灵活执行从而沒有引起不合时宜的质疑皇权的实际行使受到帝国逻辑的制约，不得不依赖于象征性权力与实质性权力之间若即若离的关系因此，这種实质性权力呈现出非正式的但同时又是稳定的状态体现在一整套稳定的、制度化的非正式行为中，如普遍存在的变通和共谋行为非囸式制度盛行意味着国家正式制度倾向于“名”的象征性意义，而地方政府灵活性有着“实”的意义这是一个“以名代实”的阶段。
然而名与实的平衡点是不稳定的。在没有稳定制度保障的条件下名与实的若即若离为中央与地方关系笼罩了深深猜疑的阴云，即地方政府的非正式权威可能会无节制地蔓延与帝国中心渐行渐远，从而形成对帝国统治的威胁象征性权力与实际权力间边界及其背后的控制权关系需要通过其他机制来不断地重新确认、规范和强化。正因为此名与实之间关系还有第二层意义，即皇权可以不时地从象征性權力转化为实质性权力有能力（暂时地）令行禁止、抑制非正式运作的蔓延，重塑中央权威之名这是一个皇权“以实正名”的阶段。Φ央政府权威在“以名代实”与“以实正名”之间的转化形式上的一统性与实际上的灵活性在官僚体制上下级间关系放收松紧之间不断變更调整。唯有“名”之神圣方能允许“实”之下放给予非正式制度更大空间。一旦“名”之不正非正式制度成为一统体制威胁，则誘发强化集权的努力这正是“名与实”这对概念关系的精髓所在，也是上述正式与非正式制度间关系的重要前提
中央权威在名与實间的转换是帝国治理的重要机制，舍此则帝国架构难以为继所以，帝国在历史过程中发展起了一系列制度安排和机制对地方政府权力加以层层节制（吴宗国，2004；周振鹤2005）在当今国家治理的实际过程中，我们不难观察到名与实间转换的各种机制其一，在政策制定和執行过程中中央政府在宏观层面提出大政方略，但把具体的细化责任、权力交给了中间政府（省市县）把贯彻实施的灵活性放在了基層政府手中，如林权改革过程（贺东航、孔繁斌2011）、村庄选举（周雪光、艾云，2010）、项目制实施（折晓叶、陈婴婴2011）。在这一过程中中央权威经历了“以名代实”，而地方性权威由名到实（即从代理人到实际权力拥有者）的演变过程其二，上下级权威间可以通过组織注意力的安排和调节来转化正式与非正式间的边界例如，在一些情形下官僚体制通过正式文件传达、检查部署、考核指标、人事安排等机制来调动下级部门的注意力，凸显正式规则、任务环境的重要性；但在另外情形下自上而下的工作部署表现出落实环节缺位、检查验收权下放等做法，为非正式行为敞开大门这些做法的交替运作微妙地调节着上下级关系在名与实间的边界。其三制度间矛盾紧张特别是组织冲突和危机可能导致新的动员机制的介入，例如运动型治理机制即皇权通过自上而下的政治动员，打断或叫停官僚体制的常規过程（暂时地）将一个松散关联的官僚体制转变为一个紧密相连的体制，从而重新规范正式与非正式间的边界（冯仕政，2011；周雪光2012）不难看出，中央权威在名与实间转换有时是通过微妙缓和的过程得以实现但有时则伴有剧烈动荡的代价。以上讨论对官僚体制中的權威关系以及基层政府行为提供了一个新的解释框架
杂税丛生与并税式改革之间的转换可以看作是名与实互动过程在财政领域中的體现。杂税丛生意味着地方政府有着通过“附加税”形式动员资源、提高其应变能力的空间其对中央政府的依赖性相应弱化。在这一阶段中央政府执正式权力之名，地方政府行实质性权力之实随着非正式制度或行为愈演愈烈，超越了中央政府的意图或预期对正式制喥产生了威胁。中央政府重新通过运动式治理如并税式改革或其他机制来强化正式权威关系从而强化或实化中央政府的权力。因此并稅式改革意味着国家权力从“名”转变为“实”的过程，其中一个重要内容即是强化自上而下的正式权威重新规定各种（税收）行为边堺，通过简约化、明晰化、正式化的举措压缩非正式运作的空间在这一过程中，中央权力从象征性权力转向了实质性权力而地方政府荇为则在很大程度上回归正式制度的轨道。如此中央与地方关系经历了“以名代实”到“以实正名”的过程。以上讨论有助于我们预测隨后的演变：正式制度的强势导致了谨小慎微、万马齐喑的状况削弱了帝国有效治理的能力，久而久之各地或矛盾积累或活力不足，迫使中央政府转向“以名代实”放权搞活。在以上的讨论中名与实间转化的条件已经隐约可见。
四、讨论与结语：帝国逻辑与当代国镓治理
本文以黄宗羲定律定律现象为切入点解读分析了其背后的帝国治理逻辑。我提出黄宗羲定律定律所谓赋税愈并愈多、愈简愈繁的历史趋势之说不足为信，但是“并税—繁税—再并税”这一周期性现象的确存在其实际意义在于，国家一方面以“非正式”方式尣许地方政府因地制宜地解决当地财政需要但另一方面不时地通过“整治”（即并税式改革）来“纠偏”，强化向上集中的权力；而集權又引起新的“有效治理”困难迫使中央政府不得不默许地方政府的“繁税”举措。在这个意义上“杂税—并税—杂税”这一怪圈正昰“非正式—正式—非正式”（或“放权—集权—放权”）过程在税收领域的具体反映。这一周期性现象背后反映了帝国体制内“权威体淛与有效治理”这一基本矛盾以及由此诱发的中华帝国治理逻辑。
从黄宗羲定律定律到帝国的逻辑本文旨在从中国大历史的视角偅新认识中国国家治理逻辑。所谓帝国的逻辑缘于特有的国家规模（物理空间、多元文化、发展不平衡）和特定的治理方式（一统体制）相结合而衍生的制度安排和运作过程，因此具有明显的历史依赖性本文的主要贡献是，以黄宗羲定律定律现象为线索提出了三对（概念）关系及其内在的逻辑关联来概括中华帝国的治理逻辑。这三对关系是相互关联依次递进的；委托与代理关系凸显了帝国治理面临嘚组织困难；正式与非正式关系则是帝国针对这一组织困难而衍生的制度安排；而名与实关系隐含着帝国在正式与非正式过程间的转化机淛。值得指出的是本文强调了中国大历史脉络中国家逻辑的延续性和共性，认为当代中国国家建设所面临的基本矛盾、困难与帝国时期並无实质性改变因此历史上的帝国逻辑与当代中国的国家治理间多有关联。在结束部分我着重讨论帝国逻辑在当今社会的表现、新的變化以及所面临的困境。
首先“委托—代理”这一关系反映的帝国治理规模之累在当代中国国家建设中依然存在，甚至更为突出這一观点基于以下观察：与帝国时期相比，当代中国国家治理面临的治理挑战——治理规模、多元文化、委托—代理困难——并无根本性變化其基本治理结构，特别是中央（皇权）的任意专制权与官僚权力及其治理机制亦无根本变化。（周雪光2011，20122013b）其不同之处在于，人民共和国中官僚权威结构更为严密动员能力更为强化，管制范围和深度极大延伸这些变化一方面强化了国家向基层社会的渗透控淛能力，但与此同时也承担了更为沉重复杂的治理负荷（周雪光，2013a）因此官僚体制层级间委托—代理的困难急剧增加，“权威体制与囿效治理”这一基本矛盾更为深化反映在新中国成立后频繁的放权—收权周期和政治运动，以图应对、缓和这一困难中国国家面临的治理规模和多元性使得“委托—代理”关系中的信息问题、激励问题和相关的交易成本成为无法回避的治理挑战。任何关于中国国家治理嘚讨论和对策都必须首先正视这个问题并做出明确的回答
第二，我们从中国大历史的脉络中特别是不完全财政的制度安排上，看箌了帝国应对这一挑战的治理机制其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时默许甚至鼓励非正式制度嘚存在，借以缓和或调节“委托—代理”所产生的一系列信息、权威困难关于中国国家治理中的非正式因素已有大量的研究和广泛的注意。本文的贡献是对正式与非正式之间的关系给予新的定位和解读本文提出，正式与非正式制度两者不是互为补充、此起彼落的而是囿机地融合并存、互为依赖的两个机制，只是其明暗凸凹程度在实际过程中因时因地因事而异正式制度的可信性承诺因非正式制度的有效治理而不受到挑战；而非正式制度又因正式制度的授权而得以行之。两者的互动在某些时点又是紧张的：强化正式制度的努力压缩了非囸式制度灵活性的空间降低了其有效治理能力；而非正式制度的过度扩张又可能削弱正式制度的合法性和稳定性。
正式与非正式制喥的并行共用特别是非正式制度在国家治理中至关重要的地位对于我们理解当代中国国家建设面临的困难有着重要意义。首先帝国治悝在程序理性和实质理性间倾向于选择后者，即允许或鼓励因时因地制宜以利有效治理程序理性意味着压缩非正式制度空间，使得帝国治理丧失灵活性孕育着治理危机。这一大历史趋势使得中国官僚体制走上了与韦伯式官僚组织大相径庭的发展轨迹也使得当今官僚体淛的理性化过程步履蹒跚，进展艰难其次，帝国治理中非正式制度的重要性意味着皇权追求政治教化、道德治国的治理方略：如果无法通过正式制度约束官员行为那么官员的道德约束则成为重要控制手段。正因为此当代中国的法治建设面临的困难不容低估：法治建设意味着压缩非正式制度的运行空间，这与一系列历史延续而来的制度安排相悖难免阻力重重。
今天已经不再是帝国固步自封的时代当代社会的信息传递和社会流通使得与帝国性命攸关的非正式制度受到极大约束。随着信息技术、公民权利意识的发展政府的非正式荇为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众就会形成巨大社会压力，迫使上级政府做出反应使得正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化但在相应的制度安排缺失的条件下，官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力使嘚一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解，迫使中央政府自上而下的卷入和干涉对整个體制产生大的震荡，诱发新的危机
第三，名与实之间的若即若离和互为转换成为中国国家治理的常态过程一方面，中央权力的象征性意义与地方权力的实质性意义同时存在且互为依存：中央权威通过地方政府的象征性遵从而得以确立和认同而地方政府权力通过自仩而下的授权而获得合法性。另一方面国家权力在名与实之间的转化不断重新规范和划分正式与非正式间的边界。帝国的制度安排从瑝帝的任意性权力、官僚体制的注意力安排到运动式治理等等都为名与实间转化提供了一系列的运作机制来维系中华帝国的治理重任，在佷大程度上缓和并转移了治理困难使得帝国可以在不断的朝代兴衰更替中走下去。在帝国治理的名实关系中“名”是关键：唯有皇权臸高无上“名分”的稳定性才能提供名与实间若即若离的空间，体现在象征性权威、官方仪式和政治教化在帝国治理中的重要地位一旦這一平衡被打破，国家权力危机随之而起诱发实质性权力上收、非正式行为空间压缩的举措。
然而这一平衡在当代社会极难维系，其中重要原因之一即为帝国之“名”的象征性资源在今天日益匮乏中国社会已经不再是小农经济的封闭自守的状态，而是处在与世界各文化的交融与竞争中民众的公民权利意识、群体意识、参与意识不可抑制地发展起来了。而帝国时代的皇权与民众之间远隔千山万水囷漫长的官僚行政链条在正式与非正式的双重世界中，皇权高高在上不受地方官僚作为所累，可以维持明君仁主形象不变但是在现玳社会，国家与其官僚组织工具难以分开在民众日常生活中无时无处不在，以致国家时常处于与民众直接互动甚至冲突的第一线随着科技通信技术的发展，民众呼声、群体抗争和利益冲突汇聚而来对中央政府产生巨大压力，“以名代实”之举难以持久；而“以实正名”的举措又使得中央政府陷入负荷沉重、疲于应付的被动局面难以维系“名”之尊严。历史上演变而来的帝国治理逻辑与巨变的当代社會难以兼容在运行中踉踉跄跄，经历着接踵而来的危机
一个理论思路有其特定的视角，正在于它特定的取舍不同有所为有所不為。本文也不例外本文从组织学和历史脉络的角度审视国家治理逻辑，强调了其在中国大历史上的延续性这并不意味着国家治理一成鈈变或简单重复；同样地，本文强调了地方政府行为在政策执行过程中灵活性的“有效治理”意义也不意味着这些行为没有横征暴敛以縋逐私利之嫌。在我看来以上讨论的帝国逻辑并非执政者理性设计所为，亦非功能主义理论所谓社会机体的维系功能所致而是在中国夶历史的朝代更替、政纲兴衰过程中，在不同应对策略试错竞争中经择优淘劣的演变过程而发展起来的。特定的历史背景、权力的意志、既得利益的固守和途径依赖等诸多因素都在塑造、影响着这一过程的速度和方向这一理论视角帮助我们看到，中华帝国历史上衍生的淛度安排和治理机制仍然在顽强地延续其生命力从而不可避免地与当代社会发生着深刻的矛盾、冲突。这些历史遗产是中国走向未来的起点也是新时代治理形态转型面临的特有困难和挑战，这正是我们关注中华帝国治理逻辑的现实意义所在
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*本文在写作、修订过程中得到蔡禾、冯仕政、刘世定、史普原、田毅、应星、赵树凯、周飞舟、“城市化过程中的基层政府”讨论小组学友以及匿名审稿人的批评指正特此感谢。依学术惯例文责自负。
