构建促进教育公平的公共财政制度
构建促进教育公平的公共财政制度
　　我国政府财政能力有限,社会经济发展水平还不高,支持如此庞大人口的教育支出,必须优化教育投资结构,提高教育投资及教育资源配置的效率。以下是小编J.L为大家分享的关于构建促进教育公平的公共财政制度之范文。
　　摘 要：教育公平是检验社会公平的重要尺度。和谐社会是以公平为基础的社会，我们要建设和谐社会应从教育公平开始，完善我国的公共财政教育投入体制更该以公平为本。
　　关键词：教育公平 公共财政教育投入 现状 对策措施
　　一、引言
　　教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,包括教育权利平等和教育机会均等这样两个基本方面。教育还能够显著地改善人的生存状态,增进社会公平,因而被视为实现社会平等&最伟大的工具&。中共中央总书记胡锦涛指出:&我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。&&公平正义&是创造&和谐社会&的必备要素之一。
　　如何达到社会公平,教育的公平是其中关键的一环。教育公平的对立面就是教育不公平。尽管《中华人民共和国教育法》第9条规定:&中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会,&但是，仍有相当数量的青少年儿童基于各种原因没有享受到平等的受教育机会。不公平是社会不安定的因素,是人类历史发展的破坏力。教育不公平不但会进一步加大社会的不公平,制造不稳定的因素,而且会影响和谐社会的建设,乃至危害国家的安全。
　　我们不能因为社会不公平而加大教育不公平,因为教育的不公平反过来又进一步加剧社会的不公平,形成恶性循环。国家以及社会要防患于未然,建设和谐社会,就必须加快实现教育公平的进程。尽管教育公平是一种理想,是一个过程,但是它的实现程度决定着教育民主化运动的进程,进而决定着社会民主化运动的进程,决定着社会主义和谐社会能否真正建成。&和谐社会&下,教育有着重大的现实意义和深远的历史影响,作为公共政策的重要组成部分,公共财政理应大力支持教育事业的发展。这是&和谐社会&的需要,也是公共财政自身职能和发展的需要。
　　二、我国财政教育投入的现状
　　我国财政教育投入体制的改革滞后于经济体制改革，具体可以从财政性教育投入的总量和结构两方面进行分析。
　　1.我国财政教育投入总量分析。财政教育投入总量不足，加剧了教育资源配置的不均衡性。教育是社会公共品，投资属于公共品的教育无利润可言，即使说有利可图，也是体现在受教育者和社会的长远幸福及长远效益上。但是由于我国是穷国办大教育，教育的供给与需求长时间存在严重的缺口，在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时，提出国家财政性教育经费的支出到20世纪末占GDP的比例应达到4%，而现在只有3.28%，低于世界各国5.1%的平均水平，甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生，基础教育的投入则更少。随着经济体制改革后社会的发展，教育供需的矛盾进一步凸现，让一些有&经济头脑&的人、学校和部门看到了潜在的巨大&利润&。一时间全社会从城市到农村、从非义务教育到义务教育，出现了&卖考分&、&择校费&、&招生腐败&、&教育腐败&等社会不堪承受之痛恨现象。资本的寻利性导致教育资源的配置以追求利润为动机，加剧了教育资源分布的不均衡性。
　　2.我国财政教育投入结构分析。财政教育投入资源配置的不均衡性，集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校、义务教育与非义务教育之间的结构失衡。首先是城乡之间的不均衡。我国基础教育一直保留着计划经济年代下的户籍制度为基础的属地管理原则，即户口在哪就在哪接受义务教育，政府对教育经费的投入也是以此为依据来统计的。我国长期的城乡二元经济和分级办学、分级管理的城乡二元教育体制，造成了城乡之间教育的严重不均衡。以北京市为例，2004年以前，农村学校和城市学校的办学经费各占政府教育支出的20%和80%，2005年以后，教育主管部门为兑现&向郊区倾斜&的承诺，把两者的办学经费均衡至各50%。其次是地区之间的不均衡。
　　我国教育投入的主要责任由地方政府承担，而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距，东部、中部、西部教育投入差距日益增大，1992年中西部地区之和为东部的2/3，到了1995年东部地区教育支出是西部的5.4倍，当年东中西部教育经费之比为1：0.41：0.26。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异，使得教育投入地区之间的不均衡随时间的递进在进一步加剧最后是重点学校与普通学校、义务教育与高等教育之间的不均衡。重点学校的存在可以说是目前教育乱收费、教育腐败的祸根之一，它使社会出现了一个怪圈：学校通过乱收费&吃学生&，社会各部门通过乱收费&吃学校&，义务教育与高等教育之间的不均衡从三级教育经费的投入比看出：2002年我国高、中、小三级在校学生年生均经费支出比例为11.84：1.46：1，说明我国财政教育经费主要投向了高等教育。
　　三、矫正我国政府财政教育投资行为偏差的对策与措施
　　1.树立教育公平为公共财政教育投入的基本价值理念。公共财政是与市场经济相适应的一种财政形式，它作为一只看得见的手对市场缺陷进行弥补。公共产品的消费具有非竞争性和非排他性，依靠市场难以满足，必须通过政府财政来提供。教育特别是义务教育是典型的公共产品，政府有责任为每位公民提供公平的受教育机会，这是市场经济国家财政的基本职责之一。如何适应市场经济的要求建立并完善我国公共财政教育投入体制?当务之急是要尽快转变政府职能和改革教育体制。改变政府包揽一切社会行政管理和经济管理事务的行为，科学地界定各级政府职能，使政府职能逐渐向培育市场环境、调控市场运行、维护社会公平和保证经济社会的协调发展等方面转变。财政是政府的经济活动，政府职能的转变必将引起财政运行范围、方式和目标的转变。针对教育投入，借鉴发达国家公共财政的经验，首先重点倾向基础教育，本着公平的原则进行全社会范围内的基础教育资源均等化分配，缩小城乡之间、地区之间、校际之间的办学水平，以保证国民接受大体相同的基础教育，体现公民最基本的社会公平价值理念。其次随着经济的发展，政府财力的不断增强，才逐渐增加对中等及高等教育的投入。
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<div class="ds-thread" data-thread-key="89004" data-title="构建促进教育公平的公共财政制度" data-image="">&&&&（三）居民教育负担比较&&&&&&&&学生需要通过教育经费的拨付和资助，享有受教育的权利，教师则需要教育经费作为自己提供教育服务的报酬，学生和教师都可以归为教育财政的需求方。与之相对应的是为教育财政付费的家长和纳税人，他们是教育财政的供给方。为了便于分析和比较，我们依照教育财政 研究 领域的惯例，以居民来指代教育财政的供给方，并且用“居民人均教育负担”来表示教育财政的人均成本负担。教育财政的公平不仅要求教育资源在学生、教师之间公平分配，而且要求教育财政的成本在居民之间公平分配。由于教育财政体制存在缺陷，我国的教育财政没有在供给的层面上实现成本的公平分配。&&&&资料来源：本表数据根据年《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》整理并计算得出&&&&资料来源：本表数据根据年《中国教育经费统计年鉴）和《中国统计年鉴》整理并计算得出&&&&从表7中可以看出，农村人均教育消费支出占人均收入的比例逐年增大，从2001年的8.14％提高到2003年的8.98％，年均增幅为10.5％。同期，城镇人均教育消费支出占人均收入的比重却从2001年的8.14％下降到2003年的6.06％。也就是说，城镇居民的人均教育负担在逐年下降，并且显著地小于农村居民的人均教育负担。&&&&从表8中可以看出，农村居民人均收入年的年均增长率仅为5.26％，但人均教育负担年均增长率却达到10.6％，远远超过人均收入的增长幅度，农村居民的教育负担在逐年加重。虽然城镇居民的人均教育负担年均增幅达到9.55％，高于农村居民的5.26％，但城镇居民人均收入年均增长率达到11.1％，高于9.55％的城镇人均教育消费支出年均增长率，所以城镇居民的人均教育负担反而减轻了。 &&&&从表7、表8的数据分析可知，当前城镇居民与农村居民在教育成本的分担上是不公平的，收入水平高的城镇居民只需要负担相对较少的教育财政费用，而收入水平较低的农村居民却要负担相对较高的教育财政费用，这显然违背了公共资源从富裕地区流向贫困地区的原则。&&&&三、结语&&&&通过对上述生均教育经费、教师工资和居民人均教育负担这三个指标进行分析，可以认为，当前我国义务教育财政对教育经费和教育成本的分配，不符合资源分配均等、财政中立和公共资源从富裕地区流向贫困地区的教育财政公平原则，主要表现为城市与农村、东部发达地区与中西部落后地区之间的生均教育经费差距过大、财政转移支付不力和农村落后地区人均教育负担高于城市人均教育负担。这种差距和不公还有继续扩大的趋势，需要引起有关部门的注意，并进行深入的研究。转贴于论文联盟
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中小学校际不公平的表现维度：基于教师的感知
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中小学校际不公平的表现维度：基于教师的感知
摘&& 要：中小学校际之间的不公平一直是教育领域的焦点问题。过往研究多持教育公平、组织公平视角，尚缺乏以工作生活于学校一线教师的感知视角。使用开放问卷收集工作和生活于不同学校的中小学教师对于校际不公平现象的描述，并通过对问卷文本的分析，归纳出教师所感知的校际不公平表现在资源不公平、机会不公平以及管理不公平三个维度。在此基础上，提出促进公平的一个思考框架，即促进管理公平，给学校以平等的对待；促进资源公平，给学校以平等的基础；促进机会公平，给学校以平等的发展。
关键词：校际不公平；中小学教师；资源不公平；机会不公平；管理不公平
基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目(2011)“区域教学信息化促进教育公平的效能研究”(项目批准号：11YJA880117)课题研究成果。
中图分类号：G40-01&&&&& 文献标志码：A&&&&& 文章编号：14)10-0060-06
作者简介:吴筱萌，女，博士，北京大学教育学院副教授，研究方向为网络远程教育、教师教育（北京&& 100871）。
学校教育发展的不均衡是我国教育领域当前面临的重要问题与挑战之一。从2010年颁布的国家中长期教育改革和发展纲要，到十二届全国人大二次会议上的政府工作报告，促进教育的公平发展始终被列为当前教育领域的工作重点。对于基础教育的公平问题以往或是从宏观的层面加以考量，或是从学生的角度进入研究，却往往忽视了教师这个重要的视角。而教师作为教育工作的主要担当者、学校的重要组成主体，他们对教育的公平性有其深刻的体验，也形成了其自身的认识与理解。因此，通过教师可以真实地从一个侧面反映学校之间的教育公平问题，对于教育公平的研究不应该遗漏教师的视角。
本研究选取中小学教师作为研究对象，以教师感知的校际不公平作为研究的出发点。希望通过研究，从教师的视角揭示校际不公平问题，并进一步更加系统地探讨促进教育公平的合理途径与方法。
一、相关文献回顾
（一）教育公平理论和评估指标
在教育领域讨论公平的问题，主要的关注点在受教育者。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》将“受教育权”确认为一项人权，1959年通过的《儿童权利宣言》进一步确认了儿童的教育权益[1]。60年代美国科尔曼的调查报告以及瑞典教育家托尔斯顿·胡森将教育公平扩展到过程公平与结果公平[2]。OECD1993年《权力、参与和公平》的报告中，将对教育公平的诠释分为四个显著的类型：（1）权利公平或机会平等；（2）学习环境公平或手段平等；（3）产出公平或成就（结果）平等；（4）教育结果的实现或利用公平[3]。
有关教育公平的评估指标比较著名的是欧洲教育公平评估指标体系，共分为三级指标，其中包括4个一级指标、12个二级指标和29个三级指标。其中一级指标：包括教育中的不均等背景；教育过程的不均等；接受教育的不均等；教育中不均等的社会和政治因素[4]。近年来，我国对于教育公平评估指标体系也有深入的研究，例如：王迈善[5]设计了正规三级教育的教育公平指标体系，包括：（1）受教育权和入学机会公平。这是一组关于教育起点公平的指标，通过入学率以及入学规则公平来衡量。（2）公共教育资源配置公平。用基础教育生均预算内教育事业费和公用经费；生均校舍建设面积、危房比；生均教学仪器设备值和生均图书册书；生师比、专任教师学历结构和职称结构等来衡量。（3）教育质量公平。这是一组教育结果公平的指标，用基础教育阶段小学和初中的巩固率、完成率、升学率和高中阶段的升学率来衡量。另一位研究者安晓敏[6]研制了反映我国义务教育阶段校际公平状况的指标体系，用于测量和评价义务教育阶段区域内部不同学校之间的教育公平状况。指标体系包括：（1）背景领域指标，含教育背景、经济背景和文化背景3类16个指标。（2）输入领域指标，含财力资源、物力资源、人力资源和教育救助4类16个指标。（3）输出领域指标，含学业完成、学业成就和学生的主观满意度3类4个指标。
（二）组织公平理论和相关研究
另一类可以参考的理论为组织公平理论。组织公平最早的研究起源于1960年代Adams的公平理论，它强调人们对于结果(outcome)分配所感到的公平性，即分配公平(distributive fairness)。由于分配公平是涉及感知结果的公正性，因此，分配公平被认为是对组织环境如何具有很强的暗示。由于它聚焦于结果分配上，分配公平被认为对与某些特殊结果相关的认知、情感和行为反应有预测作用。与分配公平相关的研究中，研究者对于人们感知的不同结果分配，例如：报酬、资源、提升等，进行了研究，也对与这些结果分配相关的各种变量，例如：工作的数量、质量等，进行了大量研究。
随着社会心理学的研究从单纯地只关注结果分配（分配公平）转到关注如何产生结果分配的过程，对于组织公平的研究也相应地转入对于程序公平（procedural justice)的关注。分配公平不再是组织公平中唯一起决定作用的要素，分配结果产生过程中的程序公平被认为也是十分重要，甚至有时是对组织公平最重要的影响要素。程序公平是指结果产生过程的公平。Leventhal等提出保证程序公平的6条准则：（1）一致性原则，即分配程序应该在不同的人之间以及不同的时间都保持一致。（2）抑制偏见原则，即应该防止决策者的个人好恶影响分配过程。（3）准确性原则，指用于分配过程的信息应该准确。（4）可修改原则，对于不公平的决定有修改的机会。（5）代表性原则，即在分配过程中能够代表所有群体的需求、价值和观点。（6）道德原则，即分配过程应该遵循基本的道德准则。程序公正会影响人们对整个组织的认知、情感和行为上的反应，当某种过程的不公正导致的分配结果不公正时，人们的反应往往是针对整个组织而不是只针对这个过程。这一点与分配公正有所不同，在对待分配不公正时，人们的反应一般是聚焦在结果(outcome-focused)而不是在组织(organization-focused)上。
与此同时，交互公平(Interactional justice)对程序公平进行了扩展。它侧重于组织中的人际交往，特别是管理者对待雇员方式和交流的方式等方面。由于交互公平取决于管理者的人际交互行为，所以交互公平被认为是针对管理者的认知、情感和行为上的反应。也就是说当人们在这个方面感到不公平时，他/她的负面行动只是针对管理者而不是整个组织的。[7]
组织公平的研究中，对于分配公平和程序公平的区分得到了普遍的认同，但是交互公平与程序公平之间的区分并没有达成共识，有学者支持这样的区分，也有人反对。运用“组织公平”作为关键词对中国知网的检索发现，中国研究者对于组织公平研究在近些年日渐增多，但是将研究对象设定为中小学教师的仅为9篇。在这9篇中，8篇论文讨论了中小学教师组织公平感与组织行为、工作倦怠、工作满意度等之间的关系[8][9][10]。1篇讨论了中小学教师组织公平感的结构[11]，文章将中小学教师的组织公平感结构划分为分配公平、互动公平和程序公平三个维度。从目前的研究发表来看，针对中小学教师所进行的组织公平研究仍然非常少。
（三）简单评述
从上述相关理论与文献的梳理中发现，教育学领域研究的公平问题，主要以学生为核心，讨论其权利公平或机会平等；学习环境公平或手段平等；产出公平或成就（结果）平等；教育结果的实现或利用公平。这其中，一些研究讨论了为学生所提供的学习环境或手段公平。我国学者研制的教育公平指标体系中，也有衡量教育资源配置，人力、物力、财力等资源是否公平的指标。在此类教育公平研究的框架下，过往的研究一部分是对教育公平概念的深入探究和理论阐发[12][13]，实证研究则多以统计年鉴为数据，分析教育财政投入、教育资源的配置等学校间的不公平现状[14][15]。目前的研究尚缺乏自底向上的、以工作生活在各个学校中的教师的视角研究校际间的不公平。
现有的组织公平理论主要关注的是组织内部的公平问题。对教师组织公平感的研究主要考察的是学校内部的分配公平、程序公平与交互公平。但是对于组织之间的不公平，组织公平理论并没有阐述，文献检索也鲜有发现相关研究。因此，对于学校之间的不公平问题，还不能将组织公平理论直接加以应用，需要通过研究进一步检验其适用度。
二、研究的设计与实施
本研究的研究问题是中小学教师所感知的在区域内、学校间存在的不公平现象是什么？构成了哪些维度及其细分？我们使用 “校际不公平”这个概念，目的是与一个学校内的组织公平研究相区别。鉴于以往的研究以及理论不能很好地满足研究需求，为了更加开放地获得中小学教师对校际不公平现象的感知，本研究采用了基于开放问题的问卷调查收集资料，以期从教师们的开放回答中产生研究发现。
本开放式问卷中设计了一道主问题：“一个地区的各个学校之间存在着不少差异。比如：有重点学校、名校，也有普通学校、薄弱校；有城市学校、也有农村学校，甚至是偏远学校。我们设想不同的学校之间可能存在一些教育不公平的现象。作为身处不同学校的教师，请你尽可能多地列举不同学校之间、不同学校的教师之间存在怎样的政治、经济、环境、资源、管理、发展等等不公平现象？”在问卷试填阶段，发现教师填写内容比较少，也比较笼统，为了尽量鼓励教师多提供回答，问卷中又设计了多个提示区域：“不公平现象1：”“不公平现象2：”……“不公平现象4：”“如果还有，请继续：”。
问卷发放是在2013年12月的一次教师培训班上。有来自全国20个省、市、自治区的教师，既有来自北京、天津等东部发达城市学校的教师，也有来自青海、甘肃等农村学校的教师。大部分为小学教师，少量中学教师。最终回收37份教师问卷。研究者对教师的回答进行了逐句分析、编码，以便完整和细致地获得教师对校际不公平的认识与观点。
三、教师感知的校际不公平研究发现
根据分析，教师感知的一个区域内各个学校间的不公平主要包含如图1所示的3个主要维度，即资源不公平、机会不公平以及管理不公平。
图1.教师感知的校际不公平维度
(一)资源不公平
各个学校资源配置的不公平是教师们感受比较强烈的校际不公平之一。教师们所列举的资源不公平主要在硬件设备、师资力量、生源条件和财政投入等方面。
在硬件设备不公平方面，教师们谈到的差异首先在学科实验室。由于缺乏实验室和实验药品、仪器，条件差或者农村学校连起码的课内实验都不能保证，而同区条件好的学校却甚至可以为学生课外拓展学习提供实验设备。第二个校际之间的差异体现在图书馆。教师们认为不同学校图书馆不仅环境条件不同，条件差学校在图书资料的占有上也处于劣势，图书期刊等品种少，内容陈旧。“建校时间比较长的老学校，特别是非重点学校的图书馆中，主力图书还是一些封面破败的90年代初期的图书。虽然每逢‘六一’会有一些共建单位或者集体采购，但是这样的购置远远不能实现图书馆的升级。”各个学校的信息化设备更是存在着显著的差异，微机教室、电子白板、班班通等都是教师们提及的内容。“同区内条件好的学校可以有录播教室，有些学校有2个甚至以上的微机教室，而有些学校连一个微机室都没有”。另外，校园环境与文化氛围也有教师们感到存在差异巨大的地方，有教师写道“重点校、名校的校园文化较浓厚，有的学校每一面墙壁都会说话，墙壁具有一定的教育作用。而有的学校墙壁也不过是墙壁而已”、“学校不仅仅是学习知识的地方更是提升能力，是学生生活的一部分。有的学校贴心地给学生、老师准备了休息室、茶水间。让老师、学生都能够在疲劳的时候有一个惬意而安静的地方得到短时间的释放。”
在师资力量不公平方面，教师们认为从教学水平到教育技术能力不同学校都存在明显差异。同时，普通学校，特别是农村学校存在师资力量不足，教师们“教的不是自己所学专业的学科”、“经常从事与教学无关的工作”、“农村老师一人多科”等现象。一些教师认为由于“名校从全国各地招收具有一定级别的老师”、“有些学校在招聘教师的时候聘请骨干教师，使得某个范围内的优秀教师全部集中到一起，而原来的学校就失去了一个优秀教师”等原因，使得学校间的师资不公平越来越严重。
生源条件的不公平表现在“综合能力强的学生基本投入重点校、名校怀抱”。普通学校一方面面临着优秀学生的流失，另一方面又面临接收外地学生的问题，“现在更多的家长认同城内的学校，因此想方设法把学生转到城内学校，作为平原校和山区校，优秀学生的流失现象十分严重。相反一些外地学生大量地流入平原校。”教师们认为学校的生源差异很大程度上也来自于家庭的环境与条件，“差异体现在不同学区家长素质、文化程度、经济收入以及对学生的学前教育上。这是我们不能回避的问题，也是当下难以解决但实际存在的问题。虽然孩子生下来是一张白纸，可是上学前这张白纸上的内容就已经有很大差异了，随着年龄的增长差异会越来越大，毕竟学校教育不是万能的，家庭教育的缺失对学生的影响显而易见。”
在财政投入不公平方面，教师们有所提及但并没有太详细的阐述，主要包括“名校与普通校经济投入不同”、“城市学校在财政拨款方面更有优势”、“城市、农村学校资金投入的差别（大）”、“偏远落后地方政府财政困难，对教育的投入少”等等。
（二）机会不公平
这里所讨论的机会，主要关注的是学校和教师所获得的机会，本研究将所发现的机会不公平归纳为学校发展机会不公平和教师发展通道不公平两类。
学校发展机会的不公平体现在普通学校比名优学校获得的各种新技术、新改革项目的机会要少。“一些先进的教育教学技术中等城市地区也想拥有，但每次的试验点都放在发达城市，他们的机会多，学生会始终成熟在其他地区之前。但要想真正做到教育的平等普及，就应该从偏远地区开始，他们能够适用了先进的教育，新教育手段才能更好地普及。”“重点校、名校、城市校的硬、软件资源较为丰富，且基本为’E学习试点单位’”
教师发展通道不公平是教师们提及比较多的部分。首先，教师们感觉不同学校外出学习的机会不同，“重点学校的教师有更多的外出学习培训的机会，可以学到更新的理念和更新的方法”、“有些学校的教师每年可以外出学习数次，而有些教师一次机会也没有”。其次，不同学校教师参与各种活动的机会也不同，“名校承办活动、参与活动的机会明显比其他学校要多很多，普通学校又比薄弱学校多一些。见得多才能识得广，时间一长，上到管理理念下到教学水平差距会越来越大”。第三，观摩优质课的机会也不同。普通学校、薄弱学校、农村学校的教师“观摩优质课机会太少”、“参与学科优质课的机会太少”。第四，不同学校的教师参与校际教研的机会不同。特别是农村学校的教师“校际教研机会太少”、“很少能和优秀教师交流，甚至一年都见不到一次教研员，就别说业务提升了”。此外，农村学校的教师认为对于教师的发展方面，“城市学校给教师提供了更为便利且科学长远的培养机制，而农村学校（意识）较淡薄”。
（三）管理不公平
校际间管理不公平主要归纳为不同学校间教师工作待遇、评比评定以及管理政策等方面的不公平。
在工作待遇方面，农村学校的教师工作量相对较大，“尤其是一些小学，教师规定的工作量偏大，科任教师每周18-20课时的工作量使教师疲于应付，还要包括大量的临时性工作。一人多科现象也很严重。城内会好一些”。教师的工资待遇在不同学校也相差比较远，“教师待遇不公平，同是一个城市的教师，工资却不一样”、“同一的职称福利确不尽相同”、“同一地域的教师因所属主管部门层次的不同，直接导致工资的差异”、“同一乡镇的兄弟学校待遇不同”。城市学校和农村学校教师的工资差异比较大，“农村学校与城市学校的教师存在着待遇方面的差距，农村教师的工资待遇整体上低于城市教师的工资，并且农村教师工作量大，在校时间长，但待遇一般”，农村教师还存在“工资有拖欠现象”。
在评比评定方面，教师感知的不公平表现在教学比赛、职称评定、质量评估等部分。在教学比赛中，“重点学校、名校既是报名选手，又是裁判（评委往往由这些学校出），连组织者也是（市、区教育机构领导往往兼任重点学校、名校副校长）”、“重点校、名校教师在教学评比、论文评比方面有一定的优势（人脉、名额）”。在教师职称评定上，“不同层级的学校教师职称评定方面存在较大差异”，“农村学校教师职称名额有限，同样一年毕业的老师，在城市学校或直属学校，要比农村学校教师早评职称3－6年”。由于学校间职称评定的差异性，“有些老师可以随时支教到别的学校，主要目的是为了评职称，影响很是不好，对自己学校的老师也不公平”。此外，主科（如语数外）与音、美、劳、计之间评职称的差异让部分教师感觉不公平。学校的教学质量评估不能因具体情况而调整，也导致教师感到不公平，“一些外地学生大量的流入平原校，地区教育的差异使得这些学生在一定的时间都需要努力。但是在（教学）质量评价时这个因素是不会被考虑的”。
在管理政策方面，具体表现在学校获得的特许政策不同，“学校往往每个月都有多种多样的学生活动评比，对于普通的学校，往往要花费大量时间（甚至包括正常教学时间）参与活动，而重点学校、名校则可以对此不管不问”、“有些学校可以收取择校费，有些学校不可以”。也表现在学校管理的不同，“管理无统一标准，同一个城市不同学校，管理差距大”、“学校和学校之间，不同的领导班子思想不同，制定出各校不同的考核标准，导致同工作性质的老师，在经济收入和课业重视度上产生了不小的差距”。
四、一个促进校际公平的思考框架
从研究结果可以看到，教师对于校际不公平的感知并不是单方面的，而是多维度的，涵盖了资源、机会、管理等多个方面。它对于教育管理与实践的启示在于消除校际不公平现象，提升教师的公平感不能只从某个维度入手，而应该进行系统的思考。本研究结果也为教育行政管理部门提供了一个促进学校间公平的思考框架，如图2所示，即通过促进管理公平、资源公平与机会公平，提升教育公平。
图2. 促进学校间教育公平的框架
（一）促进管理公平，给学校以平等的对待
本研究中的管理公平可以看成是组织公平理论中程序公平与互动公平的整合。程序公平要求在结果产生过程中保持公平，而互动公平要求组织中的人际交往，特别是管理者对待雇员方式和交流的方式等方面保持公平。学校间的公平问题虽然超越了组织内部，但是由于中小学具有相同的职能，又都受到学区、区、市等更高一级的教育行政部门的管理，因此追求上级行政管理部门对不同学校的管理公平是合理和适切的。当遇到管理不公平时，教师们往往对教育系统和管理者产生不满。
促进管理公平意味着上级教育行政管理部门应该对所管辖的学校在政策支持、权力赋予、管理程序、评价方法、互动手段等诸多方面更加公平和一致。同时，只有从管理公平的角度出发，教育管理部门才能为不同类型、不同等级的学校提供更加公平的资源与发展机会。
（二）促进资源公平，给学校以平等的基础
科尔曼在论述教育公平时指出，教育面前机会平等不仅是指各校的入学对所有学生都是“平等的”，而且是指各校的效能都是“相当的，从而使不同社会出身的儿童在起点上的差别得以消除”[16]。研究已经显示，当学校在硬件资源、师资条件、财政投入等都相对薄弱的情况下，是无法给自身又处于弱势社会地位的学生带来平等，消除他们在起点上的差别的。这一点在教师们的回答中已经得到验证：“从学生的角度来说，都是将来参与全国统一测试的学生，从学习期间开始，因地区差异，接收到的先进教育教学技术及思想明显落后于学术集中的地区，即使共同入学，眼界、思想上还是存在一定差距的。”“一些学校由于校舍的原因无法开设相关的实践活动，学生的技能提升收到禁锢，在能力的培养和提升上往往比较滞后。长此以往他们的竞争力和自信心都会减弱”。因此，促进资源公平，给学校以平等的基础是十分必要的。
1967年英国的卜劳顿报告书(The Plowden Report) 中指出，没有投入仅依靠教师自己是无法应付学校中的贫困等问题的，政府需要提供帮助。报告提出了“教育优先区”方案(Education Priority Areas)，要求运用“积极差别对待”原则，对贫困的学校和学生提供特殊的帮助和待遇[17]。近年来，在国家层面上已经运用“积极差别对待”原则对贫困地区特别是西部地区投入了大量的资源与财政，例如：农远工程、国培计划等。从公平的视角出发，在区域的层面上，教育行政管理部门仍然需要进一步促进资源公平，给学校以平等的基础，从而提高学校之间发展机会的公平。
（三）促进机会公平，给学校以平等的发展
在本研究中，机会公平是指学校发展机会和教师发展通道公平。现实中，不少名优学校承担了太多的示范项目、创新工程，而普通学校，特别是农村学校则缺乏新的平台实现突破与跨越。从公平的视角出发，教育行政管理部门应该多为普通学校、农村学习提供教育试验、教育创新项目的机会，为学校的平等发展创造更多的可能性。
高效能的学校需要有高效能的教师，教师的发展是学校持续发展的保证。目前的国培计划等培训项目为教师全员培训提供了机会，开放教育资源、网络教研等丰富了教师发展的方式和渠道。教师培训部门、教研部门可以整合多种手段更好地帮助普通学校、农村学校的教师开拓视野、更新观念、增进交流，实现持续的发展。
本研究通过开放问卷的方式，获得了教师们对于校际不公平的观点与看法，通过文本分析，归纳出了教师感知的校际不公平的3个主要维度，即资源不公平、机会不公平以及管理不公平。其中资源不公平包括硬件设备、师资力量、生源条件和财政投入等方面；机会不公平表现在学校发展机会和教师发展通道两部分；管理不公平则体现在学校间管理与政策的不一致。本研究根据研究结果也为教育行政管理部门提供了一个促进校际公平的框架，即通过促进管理公平、资源公平和机会公平，提升校际公平。
未来研究还可以整合校际与校内公平两个维度进一步深入进行，也可以更加精细化促进校际公平的框架，当然，更重要的是需要从整体的角度探索与实践促进校际公平的系统化解决途径与方案。
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责任编辑：戚务念&&&&&&&
Inequitable Phenomena among Schools Based on Teacher’s Perception
Wu Xiaomeng
Abstract: Nowadays, inequity among schools is one of the serious problems in education. Although there is a　lot of academic papers explored this problem based on the theories of educational equity, the theory of fairness　in organizations, etc, the research about the inequity among schools lacks the perspective from the people who　work in school every day.Using the open-ending questionnaire, this study explored the inequitable phenomena between schools based on the teacher’s perception. The results showed that educational resources unfair, developing opportunities unfair and management unfair are the three main inequitable phenomena among schools. The research implications of this study are provided along with a thinking framework for promoting equity of schools, which includes promoting the equity in administration, resources and opportunity so that the schools are treated equally with common bases for the development.
Key words: inequitable phe unf unfairne unfairness in management
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