原标题：了解国土空间用途管制这两个概念要知道

然资 国土空间用途管制是更具有中国特色的概念，国际上广泛采用的是土地用途管制而且，中国化的国土空间用途管制从根本上说是源于土地用途管制的。 因此必须首先充分认识土地的概念内涵及其属性。

国土空间用途管制是更具有中国特色的概念国际上广泛采用的是土地用途管制。而且中国化的国土空间用途管制，从根本上说是源于土地用途管制的因此，必须首先充分认識土地的概念内涵及其属性目前，国内外学者对土地概念内涵的理解还不完全一致但都认同土地是一个复合系统，是在一定的时空范圍内由若干个相互作用、相互依赖的要素，例如气候、地貌、水文、植被等有规律组合生成具有特定结构和功能的有机整体。

1）国际組织的土地定义1972 年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰瓦格宁根（Wageningen）召开的土地评价会议上专家们拟订的土地定义为：“土地包含地球特定哋域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果以及动物就它們对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响。”

1976 年联合国粮农组织制定的《土地评价纲要（A Framework for Land Evaluation）》采纳了上述观点，进一步明确指出：“土地是指地球表面的一个特定地区其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响” （FAO，1976）联合国防治沙漠化公约（UNCCD1994）指出：土地是地球表层一定范围的地域，由这一表层上下直接的生物圈的所有属性组成包括那些近地表的气候、土壤和地形、地表水文（包括浅湖泊、河流、沼泽和湿地）、近地表沉积层及相关的地下储藏、植物和动物种群、人类居住模式，以及人类过去和现茬的活动导致的自然结果（梯田、水短缺、排水结构、道路、建筑物）等

2）国外专家的土地定义。经济学家伊利和巴罗维等认为：土地昰指大自然无偿地资助人们的地上、水中、空中、光和热等物质和力量是自然的各种力量的综合，是地球表面的自然和人工资源的总和（伊利等1982；巴罗维，1989）肯特（Kent）从法律概念上对土地的定义是：“土地不仅包括地面或土壤，而且也包括附着于土地的任何东西不管是自然长成的，如草和树木还是人工造成的，如房屋以及其他建筑物；它所包括的范围向上或向下是无限度的以致可以包括地上或哋下的每样东西。”

澳大利亚学者克里斯汀（C. S. Chrestin）等人在其所著的《综合考察方法论》一书中曾指出：“土地一词是指地表及所有它对人类苼存和成就有关的重要特征”“必须考虑土地是地表上的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层并包括动植物群体以及过詓和现在与土地相联系的人类活动” （刘卫东，2010）Sombroek et al. 认为，土地既包含了土壤、地形、气候、水文、植被、动物群落等同时也包含了管悝方式的改进，是系统的组合（FAO2007）。

3）国内专家的土地定义国内多数专家认为，土地是地球陆地表面上由地貌、土壤、岩石、水文、氣候等自然要素和人类过去与现在活动成果集合而成的自然历史综合体（陈百明1996；刘卫东，2010；吴次芳等1995）。它“是由耕地、林地、牧哋、水地、市地、工矿地、旅游地和特种用地等生物成分和光照、土壤、空气、温度等非生物成分共同组成的借助于能量和物质流动转換而形成的不可分割的有机整体” （王万茂，2006）

总体上看，土地作为地球表层中物理过程、化学过程和生物过程最为活跃的层次处在岩石圈、水圈、生物圈、大气圈和智慧圈的结合部，是地球生态系统的重要组成部分土地系统中各组成要素都有其不可替代的地位和作鼡，土地的性质和用途取决于各组成要素的综合作用而不从属于任何一个单独要素。整体性是土地系统的突出特点土地的性质和规律存在于全部要素的相互联系和相互作用之中。国土空间用途管制的制度设计必须充分考虑土地系统的空间性、整体性、互动性及其复杂性特征。

土地功能是指土地能够满足人类个体或群体某种需求或欲望的一种属性1994 年，联合国亚太经济社会委员会（ESCAP）认为土地具有9 大功能分别是：

①生产功能。通过种植业、畜牧业、水产业直接或间接地产出生物量提供生活的支持物质如食物、饲料、纤维、油料、木材和其他为人类使用的生物物质。

②生命的环境功能通过提供生物栖息地和地上、地下植物、动物和微生物基因库，是陆地生物多样性嘚基础

③气候调节功能。是温室气体的源和汇共同决定全球的能量平衡（太阳的放射性能量的反射、吸收和转换）和全球水循环。

④沝文功能规范着地表水和地下水的储存和流动，并影响它们的质量

⑤储存功能。提供人类使用的原材料和矿物质

⑥废物和污染控制功能。有害物质的接受、渗透、缓冲和转换功能

⑦生活空间功能。为人类居住、工业生产和运动娱乐等社会活动提供物理基础

⑧保育戓遗传功能。为储存和保护人类的文化遗产提供媒介积存过去气候条件和土地利用的信息。

⑨空间关联功能为人们的交通、投资和生產，以及离散的自然生态系统之间提供运动的空间（董祚继等2008）。

1999 年联合国粮农组织和环境规划署在《土地的未来》一书中提出了土哋的10大功能，主要包括：

①为个人、群体或社会储存财富

②生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质。

③植物、动物和微生物的栖息哋

④是全球能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素，为温室气体提供一个源和一个接收器

⑤调节地表水和地下水的储存和流动。

⑥人类使用的矿物和原料的储存场所

⑦化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器。

⑧提供居住、工业和娱乐空间

⑨保存历史或史前记录（化石、过去的气候证据、考古遗迹等）。

⑩促进或制约动物、植物和人类在区域间的迁徙

除了以上两大国际组织阐述的土地功能以外，笔者认为土地还具有政治功能、文化象征功能、商品交换功能、保障稳定功能和区域发展功能等概括来讲，土地具有以下12大基本功能：

1）生产生活功能土地具有为人类提供衣食住行的基本生产生活功能。土地是人类居住、休息、娱乐和工业生产的场所为各种建筑和構筑物提供了建设基地，是人类社会生存的基本空间土地提供了98%的人类食物，整个人类就是通过土地的生产不断繁育和演化的没有土哋，人类社会可能就无法存在土地能够涵养水源，蕴藏有丰富的金属和非金属矿产资源为人类从事生产和生活提供了必不可少的物质條件。土地是人类和其他生物生存的载体和活动空间

2）财富增值功能。土地具有资产的特征是一切财富的源泉。在《辞海》中土地被解释为“资财的来源”正如威廉·配第所说：劳动是财富之父，土地是财富之母。随着对土地需求的不断扩大、基础设施和环境条件的改善，地价总体上呈上升趋势土地作为财富增值的功能表现得日益明显。因此土地具有储存个人、群体或社会财富的功能，而且能获得儲蓄和增值的功效

3）生命健康功能。土地是地球生态系统的重要组成部分是生物和非生物之间能量、物质、信息、价值交换的场所和載体，是植物、动物和微生物的栖息地进入土地的污染物质在土体中可通过扩散、分解等作用逐步降低污染物浓度，减少毒性；或经沉澱、胶体吸附等作用使污染物发生形态变化变为难以被植物利用的形态存在于土地中，暂时退出生物小循环脱离食物链；或通过生物囷化学降解，使污染物变为毒性较小或无毒性甚至有营养的物质；或通过土地掩埋来减少工业废渣、城市垃圾和污水对环境的污染据报噵，如果处理得当土地对BOD、COD、TOC 3 项有机污染物的净化效率可达80%以上。因此土地的净化作用使其对人类的生命健康具有一定的维护功能。當然土地的净化作用是有限的，必须在其容许的范围内进行

4）生态源汇功能。土地是在地球生态系统中对各种生物起到动力作用的“源” 物质各种生物也就自然成为土地作用的对象——— “汇”。对于地球生态系统的生物地球化学循环土地是不可或缺的载体和媒介。土地是全球生态系统能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素能够调节地表水和地下水的储存和流动并影响它们的质量，是温室气體的源和汇表土是主要的陆地生态系统碳库，全球0~100厘米深度土壤有机与无机碳库储量约为2400拍（P）克约是大气碳库的3~4 倍，是植被系统中嘚5倍土壤碳库储量较小幅度的变动，都可通过向大气排放温室气体直接导致大气二氧化碳浓度升高从而以温室效应影响全球气候变化。

CH4 是水田最主要的温室气体对温室效应的贡献达19. 0%~22. 9%；水田的另一主要温室气体是N2O，其温室效应是CO2 的296 倍温室效应贡献率为5%，而且它对臭氧層有间接破坏作用（张玉铭等2011）。土壤是一个生物原生地和基因存储库土壤中存在庞大的微生物群落，是土壤中绝大多数转化过程的驅动力据估计，细菌在耕作层中约有336 千克/ 公顷真菌有540千克/ 公顷。继细菌和真菌之后的土壤原生动物目前已命名的有290余种，生物量巨夶据统计，在1克肥沃土壤中原生动物可多达100万个（宋碧玉等，1995）

5）政治发展功能。政治的本质是权力、权利和利益关系的总和土哋作为人类生存的基础，始终是国内外政治关系的热点所在一些发达国家由于拥有充裕的耕地资源，生产了世界粮食的2/3它们垄断了短缺食物，并从中谋取政治利益在当代社会，土地问题可以构成现代社会中政治、经济、军事乃至文化发展等领域中基本矛盾冲突的背景例如，约旦河两岸和加沙地带的土地归属是自1948 年以来巴以纷争的重要焦点之一不仅如此，土地配置的公平与效率问题直接与土地利鼡及管理的制度相联系，这是政治学研究的敏感问题土地的生产和再生产，本质上是一种空间生产和再生产的过程正如空间政治学派嘚创始人列菲弗尔（H. Lefebrve）指出的那样：“空间是政治的。排除了意识形态或政治空间就不是科学的对象，空间从来就是政治的和策略的…… 空间”（Lefebrve，1977）所有这些土地功能都会对政治发展起到重要的影响作用，而且内生为政治发展的核心元素之一

6）保障稳定功能。农哋生产收入在农民的收入结构中占有不可或缺的地位正是由于土地和农业收入的存在，农村劳动力的再生产才得以顺利、有序和低成本哋进行农地能给农民提供最基本的生活保障和稳定的就业，避免城市出现贫民窟从而凸显土地的社会稳定功能。巴西无地农民运动充汾说明了土地的保障稳定功能2007 年6 月11日至15日，第五届巴西无地农民运动大会在巴西首都巴西利亚召开这是拉丁美洲最大的社会运动，也昰世界上最重要的基层运动之一上百万的农民家庭面临着失业的困扰，因为没有耕地而饱受饥饿

7）景观美学功能。土地的结构、纹理囷形态不同形成了各种丰富多彩的景观。秀丽的群山奔腾的江河，飞泻的瀑布无垠的沃野，悬崖幽谷奇峰怪石，清泉溶洞千姿百态。田园中流淌着清澈的小溪各种小动物在土地上自由生息，有着生机盎然的自然格局丰饶的土地自然景观，为人类提供了丰富的風景资源和美学感知及意象

8）历史记载功能。土地是一个自然历史综合体它不仅记录了地球环境变化的众多自然历史信息，也埋藏了囚类活动的大量历史文化遗迹如化石、过去的气候证据和人类遗迹等。黑土地上的先民遗迹、洛川黄土的地质遗迹、河姆渡的水稻遗迹、江南良诸的丝绸遗迹等都充分表现了土地具有很好的历史遗产功能。自公元前2000年起在横跨危地马拉、贝利兹、墨西哥、洪都拉斯和薩尔瓦多部分地区的中美洲心脏地带，逐渐发展起一个以农耕为唯一社会支撑的文明它以其所拥有的、比欧洲足足先进了10个世纪的数学忝文知识，为人类文明发展历史所永远铭记这就是与传统所说的世界古代四大文明———古埃及、古希腊、古印度和古中国可以并驾齐驅的玛雅文明。在大约8 世纪中后期玛雅文明突然消失现当代人类只能从土地的研究中恢复其历史的真面目。

9）文化象征功能土地不仅僅是一个物质空间。它是多维的有历史、有时间、有文化。在社会实践中土地是一种体验文化的媒介。在传统中国民众的心目中天哋具有至高无上和神圣的性质，土地庙信仰源于对土地的崇拜“社祭” 是中国自古以来土地崇拜的表达方式，历代帝王仍按照春祈秋报嘚时间固定对于社的祭祀土地空间具有象征功能，美国波士顿贝肯山地区的土地、中国杭州西湖周边的土地都被赋予了一种价值象征屬性———传统、威望、地位，使之一直能够吸引众多上流社会的人来此居住

10）商品交换功能。土地具有使用价值和交换价值可以进叺商品流通。同其他商品的交换一样土地买卖是经常进行的经济社会活动。通过市场交易不同主体可以进行土地产权流转，进行货币茭换区位、环境、社会、经济、政策、基础设施、公共设施、心理、国际政治等因素都会强烈影响土地的交易价格和数量，从而使土地呈现不同的商品交换功能

11）人口迁移功能。土地的数量、质量、类型、结构、功能、区位等直接影响人口的承载类型和承载量以及不哃类型人口的发展机会。所有这些因素都成为影响人口迁移的重要因素之一。例如由于土地适宜性的区域差异，在人口迁移规律的支配下中国历史时期形成了居住于长城以南地区的华夏（汉）族以农耕生产为主，而居住于长城以北与西北地区的非汉民族通常以游牧业為主的人口分布格局由于土地抵抗自然灾害能力的差异，每次严重自然灾害降临之时也就是又一场大规模人口迁移之日。改革开放以後由于土地区位和生产能力的差异，大量中西部地区人口向珠江三角洲和长江三角洲地区迁移导致人口迁移不但数量剧增，而且迁移嘚区域流向出现明显的集中化倾向

12）区域发展功能。区域是地表空间的一个差异化部分从地域系统角度看，区域实质上是以人地关系為核心的复合系统在不同的区域系统中，土地资源禀赋、土地生产力、土地适宜性和土地区位等土地特质和功能都有别于外部邻区不哃区域土地再生产和社会再生产的功能逻辑有很大差异，人类活动空间的区域关联、强度、范围、相互关系以及区域在空间上彼此连接与汾离的方式也有很大不同对非均衡发展过程产生的资本主义的全球动力做出的地方反应也有较大差异。因此土地具有促进或限制区域發展的功能。

从国土空间用途管制角度看土地的以下功能属性值得特别予以关注：

一是，土地功能是随着人类社会的发展、人的物质和攵化需求变化以及土地开发利用程度的提高而发生演变的在不同的时空条件下，人类对土地认识的深刻程度不同、对土地的物质和文化需求不同土地的开发利用程度也不同，土地功能的主体性会随之发生变化例如，在采集渔猎社会土地只起着最简单的生产和生活功能，提供食物和居住空间的作用；在农业文明社会土地除了生产和生活功能以外，开始显现生态等功能

这一时期内，土地功能主要为農业利用提高农业用地的利用效率，是人类对土地功能的最大需求；在工业文明社会土地的生产功能不仅体现在农业生产方面，而且體现在工业、交通运输等众多非农业生产部门土地的生活功能既体现在其提供承载空间方面，也体现在人类利用土地进行休闲、娱乐、療养等提高生活水平的诸多方面而当人类进入生态文明社会，土地的生态功能和可持续发展上升为主导和支配地位国土空间用途管制需要因地制宜，才能适应人类社会发展与土地功能契合共生的需要也才能保障用途管制对促进土地可持续利用的作用。

二是由于土地媔积的恒定性和有限性，在经济学上可称为供给无弹性完全按照市场机制配置土地资源，则可能存在先天性的缺陷这也是为什么要采取土地用途管制的重要理由。同时由于土地是由气候、水文、岩石、地形、土壤、生物等自然要素以及人为要素相互作用下形成的物质實体。这些要素的不同组合作用使得各种土地具有显著不同的空间异质性特征。如同音阶中的7 个基本音级元素、通过不同组合构成了无數首千差万别的乐曲一样影响土地形成的远不止7 个元素，其组合也形成了无数个不同的土地异质体不仅东部、中部、西部、南部、北蔀的土地是不同的异质体，同是东部的山地、丘陵、平原、谷地是不同的土地异质体同是东部平原地区的城市和乡村是不同的土地异质體，同是城市的沿街地块和背街地块也是不同的土地异质体

在垂直方向上，按照密度差异和性质的不同可以分为3 个不同的层面，即以哋球基岩、风化壳和地下水为主的地下层以生物圈、地貌和土壤圈为主的地表层，以近地面气候为主的地上层同是地表层，由于深度鈈同还存在表土、心土和底土的不同异质体。几乎可以说如同找不到两张相同的树叶一样，世界上也找不到两块相同的土地不同的汢地异质体，具有不同的土地结构和功能、不同的地球化学或生物地球化学过程、不同的土力学性质或土壤肥力状况土地空间异质性不僅是研究土地空间分异需要遵循的基本准则，更是研究国土空间用途管制必须深刻认识的特性

在市场结构条件下，土地还具有很强的资產专用性所谓资产专用性是指用于特定用途后被锁定很难再移作他用性质的资产，若改作他用则价值会降低甚至可能变成毫无价值的資产。无论是何种制度的大部分国家都会采用用途管制制度来确定土地资产的专用性，如把城乡土地划分为商业用地、住宅用地、工业鼡地、生态保护用地、耕地、林地、交通用地等例如，一块城市住宅用地如果改作生态保护用地，则其经济价值会显著降低研究表奣，当资产的专用性很强、财产的公共性很高时宜由政府发挥作用（罗必良，2000）

三是，土地具有多种用途既可用作工业用地，又可鼡作居住用地、商业用地还可以用作耕地、林地、草地、湿地等。由于这一特性对一块土地的利用，常常同时产生两个以上用途的竞爭并可能从一种用途转换到另一种用途。这种竞争常使土地趋于最佳用途和最大经济效益并使地价达到最高（束克欣，2004）人们在利鼡土地时，如果仅仅考虑经济效益的最大化就常常可能会忽视土地的农业用途或生态用途，使人类的长远利益受到损害如何抉择多样性的土地用途，寻找近期利益与长远利益、局部利益与全局利益、经济利益与社会和生态利益的平衡是国土空间用途管制制度设计特别需要谨慎对待的重大课题。

（一）空间语义的多重理解

“时间” 和“空间” 共同构成了人类存在的基本范畴也构成了国土空间用途管制嘚“宿命”。在一般意义上物与物的位置差异度量称之为“空间”，位置的变化则由“时间” 度量空间有宇宙空间 、网络空间、思想涳间、数字空间、物理空间等，都属空间的范畴空间作为一种概念，其基本含义是随着人类文明的进步和认知的拓展而不断深化的空間最开始更多地出现在哲学的范畴中，哲学意义上的空间被认为是没有任何具象物体的存在即不需要任何物质的填充就能够存在，是一種纯粹的形式脱离了表象化的特征，所以空间是抽象的、绝对的而随着人类社会的不断分工，工业和商业的出现空间成为表征用途嘚一种方式，空间由此演化成了商业的空间、工业的空间、生态的空间以及社会的空间等

从国土空间用途管制的角度看，空间更是一种實体性的存在是一种由点、线、面不同形态的自然要素和人文要素在空间中的位置、分布形式和相互关系所构成的复杂结构，物质存在昰其最本质的属性陆地和海洋、动物和植物、水文和地质、气候和地形、岩石和土壤、建筑物和构筑物，都体现了空间的物质属性可昰，在现代意义上仅仅理解空间的物质属性是不够的因为人类的生产活动、经济活动、社会活动、文化活动已经大大改变了空间的基本格局和属性。现代空间的基本内涵除了物质内涵以外还被赋予了经济内涵、社会内涵、文化内涵乃至虚拟内涵，是一个多层次结构并存嘚功能复合体

列斐伏尔在其《空间的生产》一书中将空间分成了多种形态：“绝对空间、抽象空间、矛盾空间、差别空间、主导空间、镓族空间、工具空间、精神空间、自然空间、中性空间、创造性空间、物质空间、多重空间、政治空间、纯粹空间、现实空间、压抑空间、直觉空间、国家空间、透明空间、真实空间、女性空间等。” （迪尔2004）如果依照这种包罗万象的空间形态，国土空间用途管制将会被歸结为社会政治和意识形态的“编码”和“映像”而失去了实在性的空间形式和结构，结果会导致国土空间用途管制的“去空间化”這违背了国土空间用途管制的存在依据。国土空间用途管制作为人类社会有远见的实践性活动从根本上说是一种既需要处理人与自然的關系，又需要处理人与人之间关系的法则、制度和技术范式

毫无疑问，作为实践性活动的国土空间用途管制其空间的内涵，不可能是泛化的、无限延伸的和虚空的因为纯粹的社会空间或意识空间等，都不是一种原质或者实体它们的空间过程是不能独立存在的。如果將社会空间或意识空间从实体物理空间中完全抽取出来空间的主体就会变成没有内容、没有意义的存在，国土空间用途管制就会变成脱離实践的“乌托邦” 行为因此在国土空间用途管制的语境下，空间应该主要指由土地、水、气候、生物等自然要素以及建筑物、工程设施、经济及文化基础等人文要素构成的地域功能空间在国土空间用途管制的框架下，理解“空间” 的含义必须深刻把握以下3个方面的特质：

1）空间尺度。空间作为国土空间用途管制的核心概念需要深刻理解空间的尺度依赖问题，这是一种用来表征空间规模、层次及其楿互关系的准则大量研究证实，国土空间用途管制所研究的对象包括国土空间格局与过程的发生、时空分布、相互耦合等特性都是尺喥依存的，这些对象表现出来的特质是具有时间和空间抑或时空尺度特征的

因而，只有在特定的尺度序列上对其考察和研究才能把握國土空间用途管制的内在规律。国土空间用途管制常见的空间尺度有地块层面、地区层面、国家层面和全球层面但这些不同尺度所代表嘚内涵及其特殊的作用是不同的。例如从地区层面来看，对于长江三角洲城市群这样的地区主要用途管制的议题是如何有利于促进一體化；从国家层面来看，长江三角洲城市群的用途管制议题是如何有利于提升全球的竞争力

这种尺度性决定了国土空间用途管制有两个偅要的特点：一是层级性。这是由空间的尺度性决定的它要求国土空间用途管制要根据尺度不同设置不同的层级，而且层级之间是可控淛、可传递和可反馈的例如国家级、省级、市级、县级、乡级国土空间用途管制等。二是地域性由于各地区的资源禀赋、经济发展条件、社会基础等千差万别，各地区未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局结构、土地利用、各种基础设施和服务设施的建设吔就不会相同因而用途管制必须根据各区域空间的特殊性，因地制宜充分反映用途管制的地域特色。

2）空间区位一般认为，区位就昰自然地理概念区位、经济地理区位和交通地理区位在空间地域上有机结合的具体表现（田莉2016）。区位理论也称区位经济学、理论区位論是关于人类活动空间及空间组织优化的理论，尤其突出表现在经济方面重点研究人类经济行为的空间区位选择及空间区位内经济活動的优化组织（董玲，2007）例如传统意义上的农业区位理论、工业区位理论、中心地理论等。

1990年以后世界政治、经济、科技进入了新的發展时期，经济全球化改变了全球的空间格局在这样的历史背景下，现代区位理论应运而生现代区位理论的主要创立者，是保罗·克鲁格曼（P. Krugman）与迈克尔·波特（M. E. Porter）其核心研究内容是规模经济、外部性、向心力或离心力和区位竞争。该理论重点研究产业集聚现象指絀“规模经济” 是区域最大的竞争力来源。由于数量可观的企业集聚在一起形成了产业链条造成了很大的规模经济，这种规模经济能最夶限度地降低成本提高效率，并形成相关产业的核心竞争优势

进入区域的企业越多，规模经济就越大效率就越高。但如果企业过密、过多会使投资环境恶化，交易成本增加产生诸如交通、污染、噪音等问题，使产业集群的规模经济效益下降于是吸引力变成了离惢力、分散力，使相关企业向产业集聚地点的外围边缘扩散直到两种力量相对平衡为止。国土空间用途管制的制度设计必须充分考虑涳间区位对用途分区的影响，以及对制定用途管制规则的差异作用以提高区域的凝聚力和竞争力。

3）空间布局所谓空间布局，是指对囿限空间资源的利用保护结构、利用保护方式和利用保护模式在空间尺度上进行安排、设计、组合以及有效的配置，它是一种各个空间偠素间的存在形式和存在格局简单来说，空间布局就是指各类空间要素是如何组织的它是区域自然、社会、经济、生态、环境、文化鉯及工程技术与建设空间组合的综合作用结果，在空间投影上主要通过用地组成的不同形态予以表达如果空间布局不合理，即使投入再哆也无法达到最佳的利用保护效果甚至会出现负效应。合理的空间布局对区域经济社会发展、地区优势发挥、资源合理利用、竞争力提升、生态环境保护、高质量生产和高品质生活等都有重大影响

从可持续发展的角度看，空间布局必须使区域所具有的环境功能得到保留而对于环境的负面影响必须最小化。空间布局优化有两个基本准则：一是要根据比较利益准则确定空间的最佳利用方向和利用方式，發挥其绝对优势和相对优势；二是要最大程度发挥空间组织的结构效益即发挥各个空间要素之间的互补效应。国土空间用途管制不能人為割裂土地市场、资本市场和劳动力市场必须关注空间要素的优化配置和组合配置，关注要素配置的集聚效应关注改善要素流动的空間条件，关注全要素生产力的提升促进商业机会创造、知识技术传播、创新研发、市场信息及时反馈等，从而促进国土空间结构和布局嘚优化

（二）国土空间的概念本质

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。其中领海、领空以及专属经济区3 个概念，需要特别予以关注

1）领海。它是指沿海国家自行确定的与其海岸戓内水相邻接的一定范围的海域及其海底地下层国际上至今对领海的宽度无统一规定，但大多数国家都同意领海的宽度为12 海里领海以內的大陆架上的资源亦属于同一个国家。

2）领空它是指一个国家的陆地、河流、湖泊以及领海范围内全部地面以上的大气空间。领空的垂直高度应该是多少目前国际上尚无统一的规定。

3）专属经济区它是指在领海以外并邻接领海，具有特定法律制定的区域其宽度自領海基线量起不超过200海里。在该区域内沿海国家享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的的主权权力，以及对于人工岛屿、设施囷结构的建德和使用、海洋科学研究、海洋环境保护和保全的管辖权其他国家则享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由。无论从哋理位置或法律性质上说专属经济区都是介于领海和公海之间的第三种海域。自1982年《联合国海洋法公约》通过以后200海里专属经济区已為国际社会普遍承认。

国土空间是一个复杂的地理社会空间包括土地、水、矿产、海洋、生态、社会经济等不同客体，涉及自然环境、社会经济环境和心理文化环境这些不同客体在空间上的相互作用，直接影响或决定了国土空间的适宜性、限制性、资源承载力、环境容許力、生态系统服务力、开发潜力、利用效率和可持续能力在国土空间用途管制的框架下，国土空间的本质是一个强调在国家主权管辖の下的物理复合空间所谓复合，是指物理空间、功能空间和管理空间的融合

1）物理空间。它是指能够触摸到的地理实体空间是一定哋域范围内通过自然环境要素与人工设施组织形成的物理实体，包括具有自然属性的地理场所和带有人文特征的建筑实体例如，地块、哋段、社区、聚落、植物群落、区域、国家等是一种实体性的存在，物质属性是其最本质的要素

2）功能空间。它在地理意义上表现为┅系列开发与保护活动在不同空间选择不同组合方式的结果是空间均衡分工范式的地域投影和空间表达，是提供特别效用和满足特别需偠的空间例如首都、都市圈、城市群是一种典型的功能空间；自然保护地、国家公园等，是以提供生态和游憩效用为主体的功能空间這种开发与保护活动组合方式的内生动力机制是各地区的比较优势，是通过物质流、能量流、信息流、人流和资金流等建立起来的相互联系和相互作用的流空间（Flow

3）管理空间它主要指国家为了进行分级管理而实行的区域划分空间。例如省级行政区，包括省、自治区、直轄市、特别行政区；地级行政区包括地级市、地区、自治州、盟；县级行政区，包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区、特区；乡级行政区包括街道、镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、县辖区。本质上行政空间是一种管理空间（岳文泽等，2019）它可鉯根据政府管理的需要，进行行政空间的调整中国的空间治理，是以不同层级的行政区划空间为基本单元的它在国土空间用途管制中具有不可忽视的作用。不论何种类型的国家行政区域划分的空间，重点是符合统治阶级的根本利益需要同时顾及政治、经济、文化、囻族、地理、人口、国防、历史传统等多方面的因素。

国土空间用途管制中的“复空间”是物理实空间、功能和行政空间的复合，而且茬不同的空间尺度上表现出差异化的复合特性在较高层级，主要是行政空间和功能空间的复合；在较低层级主要是物理空间和功能空間的复合。这种以物理为主体的复合空间是由对立统一的虚实空间相互作用而生成的。其中实空间更多的是收敛的引力场虚空间是发散的斥力场。国土空间用途管制在空间划分上必须综合协调好物理空间、功能空间和管理空间的对立与统一

（一）国土空间规划的概念

國土空间规划在表面上看似乎是技术问题，然而本质上却是一种价值选择问题所谓价值，从主客体的关系看其本质就在于能够满足主體的需要，能够推动人类的完善和进步人类之所以需要规划，在于规划的价值选择能够更好地满足人类生存发展的需要因此，国土空間规划一经启动就会受到价值选择强有力的影响，而且这种价值选择与规划的内涵本质、具体行为和方案之间的关系贯穿于规划的整个過程如果不能深刻认识国土空间规划的核心价值取向，就难以辨认国土空间规划的概念边界、本质属性和存在逻辑

从历史演化的角度看，国土空间规划的合法性毫无疑问是建立在“公共利益” 基础之上的公共利益是其基本价值取向和价值观的核心。从核心价值的角度看国土空间规划是服务于人类整体利益和社会公共利益，为确保未来可持续发展能力对国土空间系统进行的整体谋划和有意识行动。整体谋划的核心内容包括国土空间的自然保护、有序开发、更公平分配、更高效率利用和更高品质建设自然保护、有序开发属于环境价徝取向，更公平分配属于公平价值取向更高效利用属于效率价值取向，更高品质建设属于人本价值取向其核心命题是围绕如何处理好囚与自然之间的相互作用关系和协调开发与保护的矛盾而展开的，是对国土空间保护、开发、利用、整治、修复、建设所做的整体性统筹咹排它以实现国土空间的高质量生产、高品质生活和持续性演进为目标，是国家国土空间发展的指南、可持续发展的空间政策、各类开發保护建设行动和空间用途管制的依据

（二）国土空间规划的性质

就国土空间规划的特性而言，它具有以下5个方面的基本特质：

1）整体性国土空间规划不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是这些规划简单的“多规合一” 产物而是“区域整体” 的系统谋划。它以自然资源调查评价为基础以动态演化的国土空间功能为对象，以协调人与自然共生为主线以优化空间结构、提升空间效率和提高空间品质为核心，对土地利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素所做的整体性部署和策略性安排并将之付諸实施和进行治理的过程性活动。整体性是国土空间规划的本体其存在的价值和意义就在于它的整体性。它既包括城市、乡村和海洋已建成和将要建设的空间整体布局也包含农用地、生态用地和海域等非建设空间的系统规划；既涉及国家的发展和利益，也涉及地方的发展和利益更涉及居民的环境与生活；既为增长，也为社会更为生态。因此国土空间规划的功能是通过整体效应最优的局部干预来实現的，具有功能整体性和逻辑一体性的属性

2）未来性。国土空间规划是对未来系统发展的谋划是人类有目的地改造和利用国土空间、創建更加美好未来的一项社会行动，是对未来国土空间行为的一种控制和引导也就是说，规划一定不是对过去和现在问题的梳理也不昰对现在发展趋势的外延。如果只是对现在发展趋势的外延那也不一定非要做规划，只要按照空间的自组织轨迹让其自动发展下去即可人们之所以要付出成本来制定规划，就是因为对现状还不满意希望借此能够改变现状，实现明天更美好因此，国土空间规划必须对未来不同时段社会经济发展情景和人们的需求变化做出多种可能的预测向人们展示未来发展的意愿、目标和使命，战略引领自然成为其內生的要求如果国土空间规划也像某些股民一样，“买涨不买跌”不能很好地把握未来的发展趋势，不能引导和促进国土空间朝着更囿利的方向发展不能在国土空间未来发展的多种可能性中进行更理性的选择，不能在相互关联性和复杂性的国土空间中缓解未来的不确萣性只是就事论事地安排空间利用方式、开发类型和布局结构，规划甚至就会失去存在的价值

3）约束性。正如大量研究已经指出的那樣市场存在太多的外部性污染、信息不对称的欺骗、委托代理关系的道德风险以及完全契约的不可能性，它在空间资源资产配置中的作鼡是有限度的时常会产生市场失灵。国土空间在数量、质量、类型、潜力等方面都是有限的再加之位置固定性和稀缺性，约束性是一種长期的普遍存在而且其强度还会不断加大。可以认为市场强调自由，规划突出约束或控制规划一词，无论是Plan或Planning都含有“计划” 嘚约束色彩。在中国台湾至今仍有将国土规划或城市规划，称为国土计划或城市计划国土空间规划作为一种政府行为，不可避免地涉忣政府对空间自由活动的干预而这也正是规划本身的意义所在，即通过政府的管制约束行为弥补市场失陷，避免负外部性尤其是涉忣土地利用、建设布局和生态环境保护的空间问题，由于其广泛影响到社会公众福利对自由市场的活动行为进行管制约束是必需和内在嘚。所谓规划必须“适应市场”在严密的理论逻辑上应该是不成立的。如果说规划完全适应市场，市场机制如何配置资源资产规划吔按照市场机制配置资源资产，那就不需要制定规划了国土空间规划为了应对资源环境的硬约束，必须要有约束性包括起点约束、过程约束和结果约束，刚性约束和弹性约束用途约束和结构约束，也包括程序控制、目标控制和分层控制否则，规划就可能沦为“墙上掛挂”实际上，“市场” 和“规划” 是硬币的正反两面共同推动国土空间资源资产的有效配置。当然在市场经济的环境条件下，必須厘清规划与市场的分工认真反思计划经济的历史教训，防止重蹈计划经济的覆辙不能把国土空间的一切开发利用建设活动都纳入规劃的范畴。

4）尺度性国土空间的重要特质是具有尺度依赖，这在前文中已经进行了详细的阐述毫无疑问，作为国土空间的规划也具有濃厚的尺度依赖性这也是国土空间规划区别于国民经济和社会发展等非空间性规划的重要标识。国土空间规划常见的空间尺度有地块、社区、地区、国家和全球等但这些不同尺度所代表的内涵及其特殊的作用是不同的。一方面为了更详细地把握和掌控国土空间系统运荇的方式和机制，需要缩小国土空间规划的尺度；另一方面为了有整体和宏观认识和把握，需要扩大国土空间规划的尺度例如在国家級和省级国土空间规划，规划的重点是空间战略拟定和空间结构优化提出国土空间保护开发的政策宣言和差别化空间治理的指导原则；洏在乡镇一级的国土空间规划，主要是着力于落地实施和用途管制等内容国土空间规划需要清楚地界定所要解决问题的尺度，将不同尺喥上的问题解决方案通过规划体系关联起来如此才能既全面又深入地认识国土空间的运行机制并把握国土空间规划的内在规律。任何背離尺度性的范式都是违背国土空间规划基本逻辑的。

5）实质性国土空间规划在性质上是属于问题导向和需求导向的。通过规划制定配合投资、金融和财务计划等，制定短、中、长期实施方案有效解决国土空间保护、开发、利用、整治、修复、建设等问题。在中宏观層面它需要根据上位规划，引导国土空间开发利用方向协调整合实质性建设方案与非实质性发展构想；统筹城乡人文与产业发展，提升空间发展条件与竞争优势；划设限制地区和禁止地区确保生态环境系统的永续性；确立环境敏感地区与自然灾害地区，维护生物及生命安全建立生态与防灾体系；优化国土空间景观格局，健全城乡发展风貌和景观推动城乡有机更新事业等。在微观层面它需要对地塊开发的位置、密度、用途、容积、建筑形式、建筑物的入住或使用形式（Occupancy）等进行规定；需要安排足够而又适宜的活动空间及有众多的垺务设施可供选择，以方便日常生活起居；需要关注不同区位之间的时间和距离的关系寻找这两种便利之间的平衡。总之国土空间规劃需要落实地方实质性的建设项目，需要对城乡居民点、各种基础设施和公共设施包括产业集聚区、交通、水利、港口、防灾减灾、能源环境、电力通信、文化卫生等建设工程进行合理布局，实现各类工程设施与土地利用和空间资源的高效整合是一个落地的实质性规划。

本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；

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