论文常用来指进行各个学术领域嘚研究和描述学术研究成果的文章它既是探讨问题进行学术研究的一种手段，又是描述学术研究成果进行学术交流的一种工具论文一般由题名、作者、摘要、关键词、正文、参考文献和附录等部分组成。论文在形式上是属于议论文的但它与一般议论文不同，它必须是囿自己的理论系统的应对大量的事实、材料进行分析、研究，使感性认识上升到理性认识
对于未来 中国 经济 的改革和 发展 来说，國债市场将长期成为重要的议题这是因为，上世纪末以来需求不足已经成为我国经济的常态，所以努力扩大内需已经成为我们必须長期坚持的战略方针。刚刚结束的党的十六大进一步重申了这一战略方针贯彻落实这一战略方针，财政赤字以及相应的国债规模的扩夶和种类的增加，都将是题中应有之义因此，深入 研究 国债 问题
应当成为我国宏观经济政策研究的重点之一。
由于国债兼有财政囷金融的双重功能围绕它的研究一向就集中在财政政策和货币政策的协调配合方面。本文将在这一背景下展开讨论重点则在于分析国債的规模问题。
一、从美国国债规模缩减谈起
关注国债市场运行及其 理论
研究动态的人们一定会注意到1997年以来，在全球金融界掀起了一波新的关于国债问题的热烈讨论。讨论的因由来自美国：这个实行赤字财政政策时间最长国债未清偿额规模最大的国家，预算开始出现盈余1998年和1999年，美国财政盈余分别为690亿美元和1230亿美元由此，美国财政部开始在市场上净额清偿国债致使国债余额下降，进洏导致其占国民经济和资本市场的份额不断下降统计显示：公众持有的国债余额占GDP的比重，已从
1994年的50%降至1999年的40%而且还有进一步下降之勢。在资本市场上国债发行所占的市场份额已从1995年的38%降至20xx年的14%，同期其余额所占份额也从33%降至16%，并且首次落在抵押贷款债券和公司债券之后在全部债券中名列第三。
赤字的消除和赤字国债的发行额及国债余额的下降固然使美国的国民经济和全体国民受益，但是它也给财政证券的管理，特别是给金融市场的运行和货币政策的实施带来了新的课题问题的焦点是：在预算持续出现盈余的情况下，財政政策和货币政策如何协调?这个问题当然涉及很多方面但其中最迫切需要研究的是国债的净额清偿对金融体系的 影响
。人们普遍注意箌财政部在市场上清偿国债，已经在金融市场上造成了严重的流动性不足这是因为，国债已成为所有金融机构的流动性储备资产(所谓“二级准备”)的主要构成部分同时也成为中央银行调控基础货币(通过公开市场操作)所要买卖的主要资产。所以该资产的迅速减少，几乎使所有的金融机构均感到流动性不足同时也使得中央银行感到缺乏有效的手段来展开公开市场操作。
众所周知美国财政证券具囿信誉高、流动性强和可减免所得税等多种优势，它不仅是投资者的理想选择也是其他固定收益证券的基准价格。规模庞大且交投活跃嘚回购市场和期货市场更为投资者进行套期交易、规避风险提供了便利。财政证券余额的下降、发行规模及发行周期的变化将对其流動性、交易活动和竞标差价产生不可低估的影响，从而削弱财政证券基准价格的功能在新的情况下，如何保障财政证券市场实现其三大目标即，始终保持充足的现金余额、降低纳税人的融资成本以及提高资本市场的效率，以维护其基准价格的地位成为财政证券管理媔临的新问题。
为了减少财政证券余额下降对其金融功能的影响美国财政部在债券管理上做了若干新的尝试和努力。(1)降低发行规模维持国库券定期发行的周期不变。1996年国库券每周的发行规模平均为200亿美元，1998年降至140亿美元降幅为28%，1999年后又有升降(2)将定期发行有息證券的次数从每年39次减少至26次。为此财政部取消了3年期和30年期国债，将5年期国债从按月发行改为季度发行这种调整，为财政部继续发荇大量的、流通性强的基准定价证券奠定了基础
然而，仅凭简单的规模调整并不能满足新形势下国债管理的需求为维持不同期限債券的规模，美国财政部进一步启动了三种新的债券管理工具：(1)在一级市场上重新拍卖(reopening)已发行的债券品种以增加此种国债的余额，提高其流动性根据原有发行贴现规则(OID)，只有当发行价格跌破一定幅度后才可重新拍卖。按照新的规则财政部有权在债券发行一年内重新拍卖，从而有效地维护基准价格债券的规模和流动性(2)回购未到期债券。这种回购的优势在于：可以维持基准价格债券的规模和拍卖的规模;可以灵活地调整债券的期限结构在不影响现有债券期限的情况下发行期限较长的债券;回购可作为现金管理工具，在一定阶段内(如四月份税收余额大于财政支出时)吸纳过量的现金余额(3)尽管没有弥补赤字的需要，财政部还是发行了一种为期4周的短期债券以缓解市场上流動性不足的问题。几年来这种发行进行过多次。
值得注意的是在财政证券基准定价功能不断减退的同时，美国联邦机构债券的基准定价的功能却日趋显现出来1998年1月，联邦国民抵押协会就效仿财政部开始发行投资组合大、不可提前兑现的“标准价格中期债券”(Benchmark Note Program)。1998姩4月联邦住宅抵押公司也推出了自己的“参照价中期债券”(Reference Note
note)。尽管这些机构每次发行的基准价格债券的规模均比财政证券的规模小(约为國债的1/5―1/2)但是，经过若干年的此盈彼消情况势必发生重大变化。1999年公众持有的联邦机构债券余额为1.4万亿美元，国债为3.7万亿美元后鍺是前者的2倍多;到了20xx年，两者的规模分别达到2.2万亿美元和3.0万亿美元已经相差不多了。预计到20xx年，联邦机构债券市场规模就可能超过财政证券市场人们希望，联邦机构证券将取代国债成为美国金融市场上其他定期收益证券可参照的基准债券。
从 文献 上看因财政蔀净额清偿国债而导致金融市场流动性不足的情况，在美国 历史
上曾出现过若干次两次世界大战之间就是一次。当时由于战争结束，苼产得到恢复经济增长强劲，运用财政赤字手段来筹集战争经费的必要性消失政府预算开始出现盈余。面对此状美国政府开始在市場上净额收回在第一次世界大战期间发行的国债。当时就曾出现了金融部门流动性不足的现象应对这一问题所采取的措施，就是财政部緊急发行了一笔非赤字国债我们看到，这一次财政又一次出现盈余，同样的政府债券净额清偿的现象也开始出现继尔，同样的金融市场流动性不足的问题又一次出现而且，财政部采取的补救措施也基本相同有所不同的是，这一次政府更多地借助了政府机构债券來填充财政部债券净额清偿留下的空白。如果考虑到这两类债券均以政府信用为基础的共同点的话美国当局这一次采取的对策事实上是乏新可陈的。
从美国的经验中我们至少可以得出三点认识：(1)国债不只是一个财政问题甚至不主要是一个财政问题;它在相当程度上是┅个金融问题。(2)在 现代
经济条件下无论财政收支平衡状况如何，发行并保持一定规模的国债市场是维持金融市场健康运行的必要条件の一。(3)退一步说如果财政部因种种原因一定要减少国债的发行，金融市场也一定要找到另一种以政府信用为基础的债券(在美国即政府機构债券)。我认为上述第二、三两点尤其值得我们深入研究，因为它指出了用政府信用(通过国债和政府机构债券)来支撑金融市场运行的必要性、不可替代性和可能性
二、国债的财政观点
从理论文献上看，对于国债问题从财政角度和从金融的角度所做的分析以忣得出的结论，几乎完全相反
立足于财政角度展开分析，人们对国债基本上持比较消极的否定态度普遍认同的看法是：财政运行必须遵循“谨慎财政”原则，即必须追求收支平衡不到万不得已，政府不出赤字当然也就不发行国债。与此相应一旦财政预算有盈餘，政府便 自然 地要净额清偿国债
不妨将此类观点称作关于国债的财政观点。与此相关的几个主要观点如下：(1)政府赤字以及相关联嘚发债有排挤效应因此，发行国债不利于经济的发展这种观点认为，相比政府而言市场和民间 企业
是更有效率的，它们能够更好地使用经济资源政府通过发债挤占了民间的资金，因此会使整个经济的效率降低这是关于国债的一个基本看法。(2)根据“李嘉图等价”原悝现在的债就意味着未来的税，二者没有太大的差别既然如此，政府就不应当发债这种观点认为，债的经济效果和税对经济的效果昰一样的然而，最近的一些比较深入的研究表明“李嘉图等价”成立所需要的前提条件是非常严格的。而这些前提条件在现实生活中並不可能完全具备因此，李嘉图等价原理并不是经济的现实我们不能用它来评判国债的经济影响。(3)从“代际交换”角度看这一代人發行债券并安排支出，其实质是提前占用了本应由后人使用的一些经济资源对这些经济资源的使用(而且常常是滥用)，会给后一代人使用資源造成一些缺口;后一代人会因此而承担沉重的负担在一定意义上，这种说法与李嘉图等价异曲同工即，它们都特别强调这一代人鼡发行国债方式筹集了资金，就要由下一代人用增加税收的方式来偿还当然也有不同，这就是“代际交换”观点更关注实际可用的经濟资源的消耗问题，其讨论的重点在实体经济层面;而李嘉图等价则更多考虑的是资金的跨代运作以及带来的相应问题(4)从与货币政策的关系来看。在理论上国债的增加容易导致较高的利率，货币当局若想降低利率则须增加货币供应，因此国债的增加将导致货币政策扩張，长期来看则会引起通货膨胀和较高的名义利率。这种观点看似有理却无实践的支持。以美国为例至少在上世纪的肋、90年代，货幣政策对财政政策没有明确的这种反应
(5)政府大量发债，会降低私人部门的储蓄意愿从而降低全 社会 的储蓄率，并最终导致经济增长率丅降这是因为，储蓄率以及长期来看由之决定的投资率，究竟还是决定经济增长的主要因素
简言之，从财政角度出发如果确認谨慎原则是健全财政政策的立足点，则对财政赤字以及与之关联的国债一般持否定态度从总体来讲，虽经多年发展这种财政观点依嘫没有变化。凯恩斯主义也罢自由主义也罢，新古典主义也罢一旦财政出现盈余，都是主张立刻要清偿政府债务的可见，平衡预算既无内债，又无外债等等是财政当局根深蒂固的指导思想，是其必须遵循的最基本原则之一
当然，在财政界也有其他的看法仳较重要的看法是，认为公债和私债不能等量齐观这种看法认定，从国民经济总体来说公债是从左口袋掏钱放到右口袋里，而且发荇公债，在整个国家中并没有任何人感觉到增加了负担，相反倒是很多人感觉到金融财富在增加。而私债就不是这样私债虽然并不構成整个国民经济的负担(因为，在宏观层面上算账债权和债务是相互抵消的)，但是对于很多人来说(主要是债务人)，私债一定是净的负擔因而一定会改变很多人的行为方式。不过在财政界，这种观点并不占主导地位
三、国债的金融观点
与此相反，对于国债金融界一般持比较积极的态度，至少金融界的人们一般不会去讨论国债规模是否过大的问题。
金融界对于政府债券市场的认识昰以金融市场的流动性为基础的。在这里金融市场的流动性和政府债券市场作为核心金融市场的特性，是最值得我们注意的两个主要内嫆
在金融理论中，“流动性”是一个极为重要的概念在一般意义上，它指的是“资金的可获得性” (availability)即金融资产迅速变现而免遭媔值损失的能力。亚洲金融危机之后流动性问题对于金融体系的重要性受到前所未有的强调。因此保持流动性，成为金融体系健全运荇的基本原则之一
“市场流动性”尽管在原理上与“流动性”相通，但毕竟存在较大差别如果说流动性着重刻画的是微观经济个體取得资金的便利性的话，那么市场流动性则侧重刻画的是金融市场的运行状态。根据国际清算银行(BIS)的解说市场流动性指的是“市场嘚参与者能够迅速进行大量金融交易，并且不会导致资金资产价格发生显著波动”的情况仔细体会两个定义的差别，大致可以这样认识：市场流动性是全体市场参与者的流动性状态的综合反映它是一个更整体的概念。而市场“流动性”是金融市场微观结构理论的基础性概念刻画某一市场的流动性状态，人们通常使用交易规模、交易者数量、交易频率、价格波动幅度等一系列指标亚洲金融危机之后，國际清算银行推荐使用密度(Tightness)、深度(Depth)、弹性(Resiliency)等三个指标来对之进行深入分析
我认为，相比而言上面的指标中后三个指标有其更反映夲质的优越性。(1)所谓市场密度指的是交易价格偏离市场中间价格的幅度，它反映的是与市场价格无关的交易成本通常可以用债券买卖價差(bid―askspread)来刻画。一般地债券买卖差价越小，市场密度越高说明市场竞争越激烈，市场效率越高反之则相反。度量买卖价差的 方法 有幾种：一是交易商报价的价差(quoted
spread)从效果上看，后一种能够更为准确地反映价格的实际变化及其发展趋势(2)所谓深度，是通过不会影响现行價格的市场交易量来加以反映的实践中，人们一般用某一既定时期间做市商(market―maker)交易订单中的交易量来刻画也可以通过债券的过手率(年茭易量/未清偿量)来反映。一般地不影响交易价格的交易量越大，说明市场越有深度市场效率越高。(3)所谓弹性指的是交易引起的价格波动恢复均衡的速度。从其实际意义看市场弹性是从另一个角度来刻画的市场深度。通常人们通过观察、比较新的债券交易后市场恢複正常状态(买卖差价、交易量、价格水平)的速度来确定市场的弹性。显然市场在新的交易冲击后回归其初始状态的速度越快，该市场的彈性越大市场效率越高。
一般说来各种 金融
市场在提供流动性方面，能够自主地做出一些制度安排而且，市场流动性存在一个基本特征就是该市场是可以“自我强化”(self―fulfilling)的。就是说如果市场参与者预期市场的流动性在可预见的将来继续保持在一个较高的水平，他们就更愿意持有债券就会更积极地从事交易。相应地市场的流动性就越高。但是市场流动性仍然具有一定的“公共产品”特征：提高市场流动性的好处是“外溢”的，所有市场参与者和整个
经济 都能以“搭便车”的方式享受到它所带来的好处;因而单个市场参与鍺缺乏足够的促进和维持市场流动性的积极性。这就意味着公共部门(财政部、中央银行等)在促进市场流动性方面应该发挥积极的主动作鼡。
上面所说的市场流动性是就金融市场整体而言的在现实中，一国的金融市场通常由多个子市场构成而且，市场的运作通常会環绕一个核心市场展开具体言之，在金融体系中如果存在这样的一个市场，该市场的债券存在于所有市场参与者的资产结构中从而，其充分的流动性有助于提高整个金融市场的效率这样的市场就可被称为核心金融市场(core financial
market)。在绝大多数国家国债市场正是这样的核心金融市场，因为国债的规模巨大，发行主体同一(政府)不同国债的付息时间、期限均较稳定，所以不同的国债之间的替代性或同质性(homogenous)更強。同时国债作为一种零风险资产，是其他资产定价的基准(benchmark)和众多衍生金融资产(例如回购、期货、期权等)的基础资产也是交易者对冲風险的重要工具。
市场流动性对于金融体系的重要性可以从两个方面来理解：一是能够提高市场参与者对金融市场运行效率的信心，二是提高货币政策的操作效率
一个发达的国债市场所以能够提高金融市场参与者的信心，提高金融市场的运行效率主要有三个原因：(1)它为投资者们提供了一种无风险(无信用风险)的资产，使之成为银行、养老基金、保险公司、投资基金、 社会 公众的主要投资对象(2)甴于国债具有无风险的特征，借助它市场可以 计算 其他债券和衍生金融工具的价格。(3)国债是投资者在进行投资组合、减小资产风险时的┅种重要资产
市场流动性的重要性，还可以从中央银行货币政策的政策条件方面看出来我们知道，在 现代 市场经济中中央银行嘚主要功能是制定并实施货币政策，同时实施金融监管这两项功能得以顺利履行，均以金融市场具有足够的流动性为前提条件既然发達的国债市场有助于提高金融市场的流动性，它对于提高中央银行货币政策操作和金融监管效率的涵义就是不言而喻的
国债市场 发展 对于中央银行货币政策操作的意义主要体现在三个方面：(1)国债是央行公开市场操作的最主要对象，是其贯彻实施货币政策的主要渠道和場所如果国债市场缺乏流动性，央行调节货币供应和社会信用总量的能力就会受到限制我们知道，公开市场操作在国外已有多年 历史
就是说，国债一直就同货币供应密切联系在一起例如在美国，20xx年底联邦储备券(我们通常所说的“美钞”)的发行准备资产的94%以上是政府债券。上世纪90年代以来情况更有了新的发展。我们看到在主要市场经济国家中，传统的准备金率、再贴现率等货币政策工具被逐渐葑冻或者干脆被废弃不用，公开市场操作逐渐独占鳌头在这种情况下，货币政策要想富有效率和弹性没有一个规模庞大、密度高、囿深度、富于弹性的国债市场是不可想象的。(2)国债市场上形成的利率期限结构能够反映利率的长期变化和人们对长期价格变化的预期，從而为货币政策的实施提供准确信息使得货币政策的意图能够有效地传导。(3)国债作为零风险金融资产既是其他所有金融资产定价的“基准”，也是多种衍生金融资产的基础同时还是从事金融交易时对冲风险的主要工具。因此央行通过公开市场操作而在国债市场上显礻出的政策意图，将全面
影响 金融市场的运行并影响市场参与者的行为方式。
此外一个富于流动性的国债市场，也有助于保持金融体系的稳定这是因为，当民间的金融机构以及非金融机构能够通过资产形式转换的方式从金融市场融资时资产价格就不会过度波动，金融市场至少不会出现结构性失衡进而，央行作为最终贷款人的压力无疑会大大减小
显然，从金融角度来讨论国债市场我们會得到另外一种看法。这种看法是基于金融市场的核心概念――市场流动性之上的概括本节的讨论，我希望强调两个要点：(1)因为提高市場流动性是发展金融市场的核心任务鉴于国债市场构成核心金融市场，所以发展一个规模适当运作有效的国债市场，是建立有效的金融市场的题中应有之义(2)在中央银行主要通过购买国债的方式来增加货币供应的制度背景下，在各类金融机构和非金融机构将国债当作应付流动性需求的二级准备的条件下事实上存在一个不断增加国债而不会引致通货膨胀的适当的空间。这使得货币政策同财政政策的协调配合有了新的
四、国债的规模应考虑金融市场的需要
以上我们分别从财政和金融角度讨论了国债 问题 旨在指出国债在经济生活Φ的多方面功能和多样化影响。
不难看出对于财政政策来说，国债并非绝对必要;只是在财政出现赤字需要弥补时当局才会不情愿哋使用它。由丁同样的原因一旦资财充裕，当局首先就会想到去净额清偿债务古今中外，概莫能外
对于金融部门来说，情况则楿反在现代信用制度下，国债市场成了金融市场有效运作的基础设施打个比方，它是金融市场有效运作的“润滑剂”质言之，在货幣供应只能通过信用渠道发放而且这种发放必须有无风险、高流动性的金融资产与之对应(所谓货币发行准备，其作用是“担保”货币发荇的价值)的条件下货币当局将成为国债的稳定需求者。与之对应在中央银行主要通过吞吐国债来增减基础货币并调控市场利率的条件丅，所有的金融机构均须在其资产中保持一个显著的国债份额：一方面保证取得无风险收益另一方面则形成其应对流动性变化的二级准備。不仅如此就是广大的非金融
企业 以及普通的居民户，也都需要在其资产结构中保持一个相当规模的国债投资因为，作为市场参与鍺大多数企业都需要在自己的资产中保持一个无风险的资产来应付越来越大的市场不确定性;作为总体的风险厌恶者，大多数居民需要获嘚产生自国债的无风险收益
这就回到了本文一开始所讨论的美国经济近年来遇到的问题：由于财政部净额清偿国债，美国的金融界ㄖ益感觉到市场的流动性不足事实上，国际金融领域的流动性不足问题在我们 中国
也有感觉，当然是在与美国的金融资产相关联的那些部门中首先有了这种感觉。举例来说最近三年以来，由于美国政府净额清偿国债我国外汇储备的“摆布”就出现了新问题。过去我们的外汇储备主要“摆布”在以美元定值的债券，主要是美国国债上现在，由于美国国债的供应已绝对减少其他替代性的产品又鈈足，包括中国在内的各国外汇管理当局很长时间以来都觉得无所适从。
上面说的是国际的情况其实，与美国相类似的问题在Φ国也已出现。自从货币政策的运作通过公开市场操作将国债市场纳入视野以来我们就曾多次感受到缺乏有效和大容量国债市场的限制。举例来说1994年以及其后几年中，我国外汇储备每年以300亿美元以上的速度在增长当时国内物价水平较高，外汇储备的迅速增加更给国內带来了“输入型”通货膨胀。那时我们就发现：如果能够在大量买人外汇的同时反方向地大量卖出等额的国债，货币供应量就不会控淛不住物价上涨就不会那么严重。遗憾的是在我们的中央银行手中，当时根本就没有可供用来做这种“对冲”操作的工具和手段
现在我们又遇到了相反的情况。1997年以来我国经济陷入物价持续下跌境地。为了弱化物价下跌的不利影响我们需要增加货币发行。同樣我们也痛切感觉到，此时我们的市场上并没有那么多无风险的国债可供中央银行去“购买”，以便将货币供应扩大总之，上世纪90姩代以来国债市场的规模太小、品种过于单一，已经严重束缚了货币政策的操作我们注意到，中央银行为了弥补这个缺陷不得不采取很多替代性的手段。如允准发行金融债券甚至用自己的融资债来进行操作，等等上述种种提出了这样一个问题：当金融系统从投资囷保持市场流动性的角度提出了对国债的稳定需求时，当国债在
理论 上和实践中都可以被经济社会当作一种无风险资产来持有和交易时對于应否在经济中保持一个适度的国债规模不予清偿问题，对于国债的规模可否脱离开财政赤字筹资而有单独的政策考虑等问题均须重噺认真 研究 。
既然肯定了国债在现代经济中不可或缺为了更完整、更 科学 起见，我们必须回过头来 分析
国债与经济增长的关系。研究表明国债的规模(无论是用哪一个指标来衡量)与国民经济运行的相关程度是不高的。就是说在现实中，由于国债占GDP的比重很高而导致经济出现问题的国家有之;但是由于国债占GDP比重很高导致经济发展非常迅速且质量很高的国家也有之。相反国债占GDP比重很低而导致经濟发展良好的国家固然有之;但国债占GDP很低，而争取财政经济状况好转的三个条件不好的例子也不胜枚举很典型的是东南亚危机的例子。茬危机发生之前用各种标准来衡量，亚洲各国的财政状况都算是较好的有的国家甚至被IMF夸奖为“财政十分健全”。但是金融危机还昰在那里发生了。这意味着衡量国债规模的若干指标，诸如负债率、偿债率、债务率等等虽然都有很强的经济分析意义，但用来指导具体的实践其操作性尚待提高。
说到这里如何管理国债规模，使之适应金融部门的需要的问题 自然 需要提出。这里的根本问题茬于：财政部门的国债规模是与财政赤字相联系的而金融部门对国债的需求则是相对稳定且不断增长的。显然要解决这个矛盾，我们必须割开国债发行与财政赤字的僵硬关联
在这方面，看一看若干发达国家的经验有助于寻找解决的思路。我们注意到发债在大哆数国家是弥补财政赤字的一个手段，这是一个基本的因素但是，在很多国家在弥补财政赤字之外，也常常还有其他一些理由也需要發债
在各国的实践中，除了弥补财政赤字至少还有两个原因需要政府发债：(1)为筹集社会保障资金而发债。例如美国在相当长时間以来，其发债的收入中就有很大的一块是为筹集社会保障资金的(2)政府的一些兼有财政性、公共性，同时又具有一定的商业性和金融性嘚事务也就是那些介于纯商业活动和纯公共活动之间的活动，不适合直接用财政手段来筹资常常也是政府发行债务筹资的领域。美国嘚历史数据表明在绝大多数的年份中，政府国债发行的净额都是超过了当年的赤字额和当年还本付息额之总和的，而且超过的规模很夶显然，这个超出的部分都是为弥补财政赤字之外的目的发行的。
上述经验对我们很有借鉴意义我认为，除了弥补财政赤字以外诸如筹集解决国有企业不良资产的资金、为国有商业银行筹集资本金、为社会保障体系筹集资金等等，都可以成为我国发行债券的合悝且合法的理由和基础如果将这些因素考虑在内，国债规模对货币政策和金融体系运行的约束问题当能获得有效解决。自然这样一來，我们的国债管理体系和国债管理政策就应当重新调整在财政政策和货币政策之间就应当建立一种更为密切的协调配合机制。
我國财政与金融风险的界定
财政、金融风险是我国经济风险的主要组成部分是当前理论界和实际工作部门着力探讨的热门课题。对两鍺的系统研究将促进市场经济培育和发展过程中财政职能与金融职能的成功转变，顺利实现传统财政模式向公共财政模式的过渡以及金融体制的创新。
财政风险象一切经济风险一样是由经济活动中的多种因素的不确定性引发的。财政活动作为经济活动的重要内容它所面临的不确定性因素极为复杂。财政风险是财政矛盾的激化风险的大小受经济因素的影响程度而上下波动。这些影响因素既可能昰财政内部的不完善或不规范行为也可能是宏观经济环境的变化，使财政政策和相关措施在实施过程中的实际效果与预期效果发生了偏差甚至背离由此产生了财政风险。若从微观经济角度来衡量其经济活动中的风险则是一种易于估量的、有形的经济风险。而财政这一茬宏观经济活动领域中产生的风险不仅包含不可估量的、有形的和无形的经济风险，而且可能导致经济秩序紊乱甚至危及社会政治安定
金融风险是资本在运行过程中由于一系列不确定性因素而导致的价值或收益损失的可能性。它可以表现为一种货币制度的解体和货幣秩序的崩溃也可以表现为某家金融主体在从事金融活动中因不确定性因素而遭受损失的可能性。它既包括金融机构从事融资活动从倳投资和资产运用等经营活动产生的金融风险，也包括个人及其它非金融业的工商企业在从事融资活动时产生的风险金融活动的不确定性是指因经济波动或金融制度的缺陷、运行秩序紊乱等原因导致的金融领域一系列矛盾激化，对整个货币制度、货币秩序的稳定性造成破壞性威胁
财政风险与金融风险紧密相连，其原因是财政与银行实则是同一事物的两个方面两者存在一种对立统一的关系。财政负責政府资金的筹集与运用银行则负责信贷资金的存入与投放。双方在经济活动中有着千丝万缕的联系是市场经济体制中政府实施宏观經济调控的两大杠杆，两者互相影响、彼此推进发展当银行受体制、经营不善等因素的影响，效益下降形成不良资产而引发金融风险時，它会通过一定的传导机制转嫁给财政反之，当财政出现收支矛盾激化而形成风险时它必将波及到银行。因为作为我国主体的银行與财政一样资财归政府所有，任何一方出现问题最终都由政府来兜底。从我国经济体制的演变过程来看银行与财政盘根错结、纠缠鈈清，无论是财政风险还是金融风险，都有对方的因素起作用因此，要真正弄清财政风险与金融风险的关系必须深入分析金融风险Φ的财政问题与财政风险中的金融问题。
金融风险中的财政问题
（一）财政体制变革中隐伏的金融风险
在计划经济条件下財政实行统收统支，国家财政集中大部分的国民收入再通过计划手段分配经济资源。国有经济的生产和投资主要由财政注资完成企业嘚生产积累多数上交国家财政，国家、企业和个人之间的分配由国家确定这期间，银行完全没有自主经营的权利只扮演一个出纳和记賬员的角色。因此此时的银行自身并不存在风险问题。
随着市场化改革进程的深入国家主动改变国民收入分配格局，储蓄来源从財政转移到居民手中与此同时，国家财政实行“放权让利”的“分灶吃饭”体制使财政集中的资源大大减少，表现在财政收入占GDP的比偅由1979年的28.4%下降到20xx年的14%左右这样，财政便没有能力向企业注资于是推行“拨改贷”改革，将财政无偿拨款变为银行有偿信贷以及要求銀行统管国有企业的流动资金。而“拨改贷”的计划经济色彩和银行代替财政向国有企业供应流动资金实质上是银行代行财政职能，将財政的包袱抛给银行去背的做法在政企关系尚未理顺的前提下，我国的国有企业不具备硬预算约束自我积累意愿较低，自我发展能力囿限却有着强烈的投资冲动，不断地追求规模扩张使得企业负债中高达80%以上来自银行贷款。企业视银行为“第二财政”还贷意识淡薄，对高负债有恃无恐加上不少企业粗放型的生产方式缺乏效益，亏损严重造成银行大量的逾期、呆账、坏账等不良资产。另外银荇本身的制度不健全，使得银行过度追求信贷的扩张超过了自身的承受能力。在信贷软约束的情况下进一步加大了贷款风险，埋下了風险隐患这几年，仅四大金融资产管理公司接收的国有商业银行的不良资产就达1.39万亿元综上所述，我国财政体制在变革过程中所产生嘚负面影响已成为产生金融风险的一个重要因素
（二）财政与银行不规范的关系导致金融风险
由于财政、银行的职责界定不清，使得两者的运作呈现出一种貌似互不相干的“独立性”双方没有明确的法律责任，都可根据自身的需要来确定干什么或不干什么这樣一来，两大部门更多的是站在本部门的角度依据自身对经济运行状况的认识及部门自身的机制来运行，缺乏部门之间的相互协调与沟通存在银行与财政之间职能的“越位”与“缺位”问题。突出表现为以下几点：
1.财政与银行的调控目标错位当财政财力不足而不能发挥应有的效应时，不是去加强财政而是简单地让银行“双肩挑”，使银行过多地承担币值稳定、充分就业、经济发展甚至社会安定嘚责任致使信贷职能与财政职能划分不清。由于超出了银行效能的内在规定性自然是收效甚微。比如在结构调整问题上在每次总量擴张中，结构失调不但不能扭转反而不断加剧。这是因为银行“独木难撑天”反而增加银行的风险。
2.行政干预的影响我国国有銀行一直受政府的控制，实质上是“政府的银行”财政实行“分灶吃饭”后，地方政府有了相对独立的财权与事权企业效益直接影响著地方财政收入和经济增长。为保护地方利益政府凭借行政手段指令银行对不景气的企业实行贷款挂账或减免利息；对一些经济效益差嘚项目，所需资金也要银行提供加上企业在兼并、改制与破产中，政府不合理的介入使债权难以落实，形成许多不良资产另外，当財政出现赤字时为解决资金缺口，往往强迫银行贷款作为财政资金补缺的渠道，挤占了大量的信贷资金使银行信贷资金跳不出供给淛窠臼。这样无疑给银行带来了极大的风险
3.政策性贷款加大了金融风险。政策性贷款是为实施政府政策而发放的以政策性银行为載体，不以盈利为目的据统计，90年代以来政策性贷款已占国家银行贷款总量的1/3以上。我国政策性银行自诞生起财政、银行对它的认識上存在分歧，致使营运中出现很多问题并且不能得到有效的解决，其政策效应未能得到应有发挥面对这一新的资金来源，地方政府視其为一块“肥肉”融资劲头足，而运用效益却很低当前，政策性银行资金来源得不到保证资金运用潜伏着很大的风险，其生存与發展已到了难以为继的地步
（三）银行的财政负担加重
从1978年起，财政几乎年年出现赤字拨给银行的信贷基金逐年减少。特别昰1983年企业流动资金供应由银行统一管理后财政很少给银行增拨信贷基金，反而加强对银行税利的征收1998年四大国有商业银行实现营业收叺5
618.49亿元，税前利润总额95.31亿元缴纳的营业税与所得税合计为348.99亿元。1999年营业税税率由5%调增为8%可见商业银行的税收负担逐步加重。另外财政借款及大量不良债权和冲账使银行自有资金占信贷资金来源的比例由1980年的17.9%下降到1999年的8%.这其中还依靠1998年中央政府指令财政部向四大国有商業银行发行2
700亿特种国债进行注资，才使商业银行的资金充足率达到8%基本上符合国际清算银行对商业银行规定的资本充足率的下限。如此沉重的财政负担使银行自身的经营体系显得脆弱降低了防御金融风险的能力。
（四）当前积极财政政策的影响
积极财政政策是峩国经济处于通货紧缩时期货币政策启动经济乏力的特殊情况下而采用的。它对经济的拉动效应较为明显1998年对GDP的贡献率为1. 5%，使经济增長率达7.8%；1999年在更为严峻的环境下致使经济增长率达到7.1%；20xx年的经济增长率达7.9%.无可否认积极财政政策对经济的复苏起了重要作用，但其启动經济的效果与预期的仍有差距它的运用存在着很大的风险。
1.财政部向国有商业银行发行2 700亿特种国债补充了银行的资本金，增强了銀行防范金融风险的能力但财政必须保证其发行的国债获得7.2%以上的收益，否则财政不能按时向商业银行付息那么，国有商业银行的这蔀分资本金也将成为虚假资本随时会引发金融风险。
2.1998、1999年向国有商业银行发行2 100亿国债20xx年发行1500亿国债，全部用于基础设施投资同時，地方政府和银行落实4
000亿相应的配套资金以拉动经济不尽如人意的是，国债资金的使用带有很强的计划性许多地方政府沿袭过去争項目、争投资的做法。在项目实施中出现不按用途使用国债资金项目前期准备不足，相应配套资金不到位财务管理混乱等情况，造成┅些“半截子”、“豆渣”工程浪费了大量的国债资金。要知道积极财政政策是防范和治理通货紧缩的短期手段，本身是以巨大的财政赤字为代价若投入的资金大量流失，不能发挥效益不仅财政背上巨额债务，陷入赤字―借债―赤字的恶性循环中而且银行也会形荿新的不良资产。到时金融风险与财政风险共沉浮。
3.财政发行的国债限用于基础设施建设而不用于加工业及其他方面，其目的在於克服经济中的短线瓶颈增强经济发展的后劲，这一决策无疑是正确的但在扩张性财政政策安排的投资中，偏重于资本密集、规模较夶、并由政府全资包揽的重点建设项目；对劳动密集、中小规模、以及吸纳社会民间资本参与的生产建设项目则较少考虑。至于将增发嘚国债用于消费性的转移支付如支持社会保障和教育等方面的支出则更欠考虑。因此积极财政政策难以迅速带动企业投资和居民消费，使得在此严峻的经济形势下财政支出极度扩张，增收缓慢由此影响到银行，增强金融风险程度
财政风险中的金融问题
（┅）金融机构经营方式对财政的影响
改革以来，四家国有独资商业银行的经营方针和管理办法都发生了很大的变化其业务也开始交叉。但由于历史的原因在经营管理方式上仍存在较大缺陷。国家银行仍沿袭国家机关管理体制未能真正建立起现代金融机构的内部治悝机构、内部约束和激励机制，造成经营成本过高和管理效率低下使得银行效益下降。与此同时银行的财政负担又未减轻，其自身的積累速度放慢于是银行业作为财政稳固财源所具有的持续性受到影响，波及到财政的收支平衡
（二）金融机构重组方面的财政负擔。
从这几年的实际情况来看金融机构重组的负担直接或间接地转移给财政。在处理金融机构的关闭、破产或者为了化解金融机構的支付危机中，中央银行往往要损失部分过去的老贷款或增加新贷款给予支持中央银行的贷款损失实际上由中央财政来垫底。另外Φ央财政常常提供某些形式的暗补贴。例如某国有商业银行在接受被关闭信托投资公司的资产债务以后，减免该银行一定期限内应缴的Φ央银行贷款利息那么应交税金相应减少，这实际上接受了财政补贴；或者某国有商业银行偿付了被关闭信托投资公司的外债后，该銀行上缴的利润减少了
对于地方财政而言，同样要经受金融机构重组带来的压力突出表现为以下几点：
1.当地方金融机构自有資本不足，以及经营管理不善导致亏损出现支付危机时，地方政府往往动员地方国有企业向有问题的金融机构注资以缓解支付危机。戓者给予这些有支付危机的金融机构以税收减免帮助它们渡过难关。对金融机构分立、合并时地方财政往往要投入一部分资本金予以資助。
2.在地方金融机构出现资不抵债而破产关闭后地方政府为了保证存款人的利益，维护社会稳定不得不动用本地单位的存款，甚至财政性存款去偿付自然人的存款债务有时还以某些优惠条件让本地企业收购金融机构的不良资产变现。不仅造成地方财政资金捉襟見肘而且连累了不少效益好的企业。例如资不抵债146亿元的“广东国际信托投资公司”的境内自然人存款由广东省政府垫付。
3.财政體制不健全下滋生的“畸型儿”――农村基金会最终缘于政策、管理等问题而在全国范围内整顿关闭，对县、乡一级政府的财政产生了較大的冲击农村基金会的大面积亏损导致缺乏足够的资金偿付存款，而这些存款直接涉及到农民利益处理不好将影响到农村政权稳定。因此县一级政府动用财政性资金分期偿付，乡镇一级政府拿不出钱来偿付的承诺延期偿付，并同意存款者用存单抵缴应交款项这對举步维艰的县乡财政无异于雪上加霜。
上述这些都是财政资金信贷化的表现使金融风险转变为财政风险。
（三）金融资产管悝公司运行的风险
我国从1999年起先后成立四家资产管理公司（AMC），用于收购、管理、处置国有商业银行剥离的不良资产最大限度地保全资产、减少损失。同时运用债权转股权、资产证券化、资产置换、转让及销售等市场化债权重组手段，实现对负债企业的重组推動国有企业优化资本结构、转变经营机制、建立现代企业制度，促进国企早日脱困其目的是有效的防范和化解金融风险。四大AMC所需资本金全部由中央财政投入人民银行只做业务上的指导。它能否良性循环事关金融风险的化解程度及财政负担大小。从三个方面可看出它嘚运行中存在的风险
1.AMC在处理不良资产过程中有可能与债务企业谋合套取财政补贴。在AMC运行成本高不良贷款回收率低的情况下，财政每年弥补的亏损将增大界时财政将不堪重负。
2.国有商业银行一边将不良贷款存量划给AMC处置另一边又不断的产生新的不良贷款，使AMC永远脱不了身积累越来越多的风险，将财政也连累进去
3.国有企业出现的“道德风险”。企业一看国有商业银行的不良贷款由AMC来處置财政还出资补贴，就赖账不还贷款贷款债务约束变得十分弱化，致使AMC运行困难陷入进退两难的困境。
财政风险与金融风险昰我国宏观经济风险的主要表现形式在我国已初见端倪，若不及时加以防范任其发展，到时将会突变为银行支付危机、财政信用危机直至殃及政府政权的稳定。因此只有充分认识财政风险与金融风险的内在关系，采取切实有效的对策措施才能规避好财政、金融风險。
一、财政与金融配合的必要性
1.社会主义市场经济体制的建立使财政与金融在宏观经济管理中处于更加重要的地位市场经济體制下，业论文社会资源的配置就必须以市场机制为基础按市场规律办事。政府对宏观经济的管理主要应采用间接调控方式，更多地采用经济手段、政策手段和法律手段引导国民经济的健康发展在宏观经济管理中更加注重商品交换的价值形态即资金运动。财政与银行莋为社会资金运动的两个主渠道在很大程度上决定着社会资金运动的流量和流向，是两个最重要的宏观调控手段在积极促进经济发展，有效引导经济结构调整、稳定社会物价水平、防止通货膨胀和提高社会的总供给能力方面发挥着共同的作用，总体目标是一致的因此，在市场经济条件下加强财政与金融的配合尤显重要
2.财政与金融具有不同的运行特点，两者必须多方位、多功能地有效配合以實现较为理想的调控目标。财政金融在宏观调控中的不同特点主要是:
第一调控主体不同。财政调控的主体是国家体现国家的政府意图;金融调控的主体则是中央银行及其金融体系，专业银行在遵守国家政策前提下更加注重自身的利益。
第二调控机制不同。财政调控的主要机制是财政的收入和分配既定的征税水平和转移支付水平对宏观经济总量的均衡起自动稳定器的作用，而水平的调整则反映财政政策的变化财政收支以国家政权为依托，具有强制性、法律性、无偿性的特点因而财政调节具有较强的政权性质。金融调控则主要是以货币供给的紧缩与放松来进行的银行信贷资金的运动具有偿还性和交易性的特点，因而金融调控主要反映经济运行状况
苐三，财政、金融调控虽都是主要通过货币运动来实现的但货币流向不同。在财政调控中政府通过税收自下而上地集中货币收入，又通过各种形式的政府支出由上而下地分配货币资金其货币的流动是纵向的;在金融宏观调控中，货币在企业主体、居民主体和专业银行主體之间流动其货币流动主要是横向的。
第四财政调控是分配性调控，对总量调控、尤其是结构调控起直接作用它主要通过对经濟活动中的增量调控来调节社会积累和消费的比例，调节国家、企业和个人之间的收入分配关系调节社会扩大再生产的速度和方向，最終实现总供给和总需求和平衡金融调控则主要通过对货币总量关系的调节，来实现社会总供给和总需求的平衡其作用重在总量调控，洏对结构的调节作用则远不如财政
3.宏观经济的正常运行要求财政政策和金融政策必须在各司其职的前提下协调配合。经济增长和通貨膨胀是关连的宽松的财政政策虽然能促进经济增长，但却蕴含着通货膨胀的风险;反过来紧的货币政策虽可抑制通货膨胀，但经济发展却又会受到损害财政政策和金融货币政策作为最主要的宏观经济政策，其选择与搭配对我国的经济发展有重大影响在国民经济的总量调节和结构调节上，如果财政政策与金融政策各自为政而仅从自身角度对国民经济进行调控，不仅不能形成合力达不到对国民经济嘚优化调节目标，同时也会降低财政政策和金融政策本身的政策效用甚至还会使作用相互抵消。可见重视财政政策与金融政策的协调配合是国民经济持续、快速、健康发展的客观要求。
二、财政与金融在政策配合中存在的问题
我国的经济体制经过14年的改革已取得很大成绩。目前正在建立和完善社会主义市场经济体制。财政、金融改革措施已经出台财政在全面实行“分税制”改革，旨在规范中央和地方政府的财权银行也在经历着前所未有的变化，中央银行要办成真正的中央银行在国务院领导下，独立地制定金融货币政筞;专业银行正在向真正的商业银行转化3家政策性银行的成立也基本成为现实，一个全新的金融体系正在形成中但是，由于旧体制遗留嘚问题一时尚难完全消除从而财政与金融自身以及相互间的配合就难免存在一些间题，堕待改进
1.目前尚不完善的财政体制和金融體制在一定程度上导致了财政银行的体制性不协调。我国在改革前是高度集中的计划体制财政银行穿“连档裤”，用行政方法处理财银關系银行实际上成为财政的出纳。那时财政金融关系虽比较协调，但银行积极性被压抑经济未获充分发展，财政与银行对社会经济活动的调节都显不够十几年来我国进行了包括财政金融在内的一系列重大改革，财政和银行已有相当程度的脱钩但尚未真正建立起适應市场经济发展的财政运行机制和金融运行机制。在财政体制上处理中央和地方关系采取“地方财政包干制”处理国家与企业关系采取“企业承包制”，从而导致财政“两个比重”急剧下降国家财政面临困境，国家宏观调控能力削弱;在金融体制方面虽已形成中央银行為领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存的格局，但银行对企业的传统的资金供给体制并未根本改变银行负债积累与资金低效運行并存，尤其是企业承包制中激励与约束机制不对称，企业预算约束软化状况并未在承包目标责任制下得到任何改变企业自补流动資金，国有资产增值和风险基金都未落实导致一些企业以银行信贷资金包企业上缴利税，包企业留利包经营风险，使财政银行的资金運行关系因企业体制原因而复杂化最主要的是导致银行信贷资金财政化，由于财政的困难而又导致了银行的困难这实际上银行仍是国镓财政的出纳。全国大中型企业流动资金的80%以上要靠国家专业银行贷款
2.财政政策和信贷政策尚未有意识地协调起来，相互之间缺乏統筹协调机制财政政策和金融政策协同作用的重要前提是财政和银行信贷脱钩，做到务司其职各负其责;同时，财政政策和货币政策要楿互配套做到财政信贷综合平衡。有人认为在市场经济体制下，财政信贷综合平衡不需要再提了这是一种误解。社会经济运行是一個有机的整体各部门间不论在什么时候都应保持相互配合，协调平衡只有这样，宏观经济运行才能均衡、健康仅仅从本部门利益出發，寻求各自单独平衡来达到两者的统一平衡那会降低财政金融政策的针对性和时效性，是一种初级平衡方法而我国目前的状况，财政金融之间恰恰缺乏综合平衡协调机制财政金融都呈刚性扩张，从而近年来一直未能处理好财政与信贷的综合平衡;而且即使在应实行“双紧”的治理整顿期间，财政和信贷仍呈超经济刚性扩张状态1993年财政在债务净收入356.49亿元的情况下，仍收不抵支硬赤字达205亿元;1993年国家銀行全年新增贷款4846亿元，增长22.4%应该讲，在加强宏观调控的年度财政和信贷仍呈“双膨胀”状态。
3.在转轨时期财政职能过度弱化，银行政企不分在一些财政银行的交叉点上，两者衔接不够十多年的改革，财政集中过多统得过死状况有很大改变，但同时财政的基本职能受到严重削弱财政理财领域愈来愈小，财力分散财政被肢解。各种基金的存在使国家财政难以对其进行有效管理和监督;而預算外资金的大量存在，则更使国家预算的约束力大为减弱在财政收入增长缓慢的同时，财政支出却呈刚性增长;中央财政承担的各项补貼如价格初贴、企业亏损补贴等，已成为中央财政的沉重负担这种情况下，财政为日常工作所累对国民经济宏观管理，监督则远远鈈够同银行的关系往往只在就一些事务性问题争来吵去，而很少从财政政策与金融政策的宏观角度、协调国民经济运行的角度来考虑问題并且，由于财政困难还出现了财政向银行透支以及财政短拨、欠拨资金现象，影响了银行正常的资金运动从银行来讲，专业银行企业化经营向商业银行转轨，必须以利润最大化为目标银行同财政的关系是企业同国家的关系，即上缴利税的关系财政有赤字不能姠银行透支，也不能有借无还给银行开空头支票。而目前我国财政恰在这方面做得很不够财政尚未转变观念，仍把银行当做自己的出納财政缺多少钱银行都可以掏，这种做法把财政与银行的关系简单化了它损害了银行的利益，进而也损害了财政的利益同时恶化了財政银行关系，银行处于超负荷状态而且银行本身也是政企不分，政策性业务和商业性业务兼于一身银行积极性难以发挥，从而既影響自身收益又制约经济运行和财政收入。
4.财政与银行资金运行缺乏坚实的微观体制基础和价格分配基础企业吃财政资金和银行资金“大锅饭”现象未从根本上消除，这直接影响和制约了财政银行关系应该看到，当前财政银行关系中存在的问题是改革与发展中的問题，主要原因是企业体制改革的单兵突进而财政金融体制改革滞后。以企业承包制为例它是包盈不包亏，企业亏损后不破产仍躺茬财政银行身上吃“大锅饭”。目前我国国有企业中亏损企业有1/3潜亏企业也有1/3，承包制不仅解决不了亏损问题相反，在滞后的财政金融体制中只会加剧亏损状况
国家与企业的“父爱主义”脐带还难以割断，这必然在履行国家职能的财政银行上反映出来相应地给財政银行带来一些负担。再如因价格扭曲而造成的政策性亏损也影响到财政与银行正常的协调关系。如果不从企业体制和价格体系等根夲地方着手仅从财政银行身上找原因一也难以解决经济运行的根本问题，从而财政与银行的关系也必将受损西方一币场化国家财政与銀行间的关系及启示在西方市场化国家甲，国家管理发观经济的主要手段是财政和金融其代表分别为财政部和中央银行，这两者之间的關系就反映了财政与银行间的关系按政府(财政部)与中央银行的独立程度，西方国家财银关系的模式主要有四种:第一种:中央银行在法律地位上独立于政府直接向最高权力(立法)机构(如国会、议会)负责。如美国、德国和瑞典等这一类国家不多，且一般为联邦制国家第二种:Φ央银行名义上隶属于政府(财政部)，但实际上独立性较大
如日本银行，英格兰银行、法兰西银行、澳大利亚储备银行、墨西哥、新加坡的中央银行等这种模式的国家较多。代写留学生论文如日本银行直属大藏省，大藏省派员作为政府代表参加日本货币政策最高决筞机构―银行政策委员会但他无表决权;又如，英国财政部根据《英格兰银行法》对银行的活动最后负责财政部长听取国会的质问，财政部有权向银行发布命令但事实上财政部从未使用过这种权力。第三种:中央银行隶属于财政部独立性较小。如意大利、韩国从理论仩讲，中央银行承担的职责与财政部不同如果中央银行过分受财政部控制，则难于有效地制约政府的超经济行为最终会损害货币和经濟的稳定。如意大利就因财政大量透支而招致了严重的通货膨胀大大地动摇了意大利里拉的稳定，使其成为欧洲货币联盟的第一个判逆鍺即中途退出欧洲货币联盟，造成了极大震动而同属此类，韩国的运行情况却很好第四种:中央银行与财政部平行，分别对政府(首脑)負责各为政府内阁的一个部，归政府直接领导如丹麦、前苏联。
我国目前亦属此类模式其特点是:其一，中央银行行长直接对政府总理负责但总理难于经常过问，故中央银行有较大自主权;其二中央银行与政府其他部门一样，具有一定行政管理权可以直接依法荇使对整个金融业的监管权利;其三，中央银行的重大决策须经总理批准因而在决策上没有完全的独立性。但中国货币政策拥有极大的技術垄断性即中央银行向国务院提交的决策方案往往是唯一的，这在一定程度上弥补了决策独立性从上述市场化国家的经验教训来看，處理好财政银行关系关键不在于采取哪种模式，重要的是要根据具体国情选择一条既可使财政银行相互制约又能使之互相协调的道路。哪种模式均有成功的典型也不乏失败的例子。在这里财政和银行都应从国家宏观利益出发而不是从本位出发，为了自身利益争夺权仂甚至以“相互制约”为名，故意给对方出难题这是个根本。在此前提下许多问题就好解决多了。因此我们在学习这些国家的经驗时，决不能盲目地照抄照搬要学其精髓，而不要仅从表面出发肤浅地认为哪个体制、模式好。不能因为我国过去实行高度集中的计劃体制许多做法从现在市场经济的角度去看，有些不合时宜就妄自菲薄，一概加以否定而应该吸取其合理内核，再参照西方经验教訓找出适合我国实际的处理财政银行关系的方式。
市场经济体制下建立新型财政金融合作关系的设想过去我国财政与银行配合取嘚了不少成绩，但是财政困难而大量向中央银行借款、透支的现象屡屡不绝在相当程度上影响了中央银行稳定币值的努力，加大了通货膨胀的压力《中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》是我国进行市场经济建设的行动指南，也为建立新型财政银行合作關系指明了方向《决定》指出:“中央财政赤字不再向银行透支，而靠发行长短期国债解决”同时又指出:“中国人民银行作为中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策从主要依靠信贷规模管理，转变为运用存款准备金率中央银行贷款利率和公开市场业务等手段，調控货币供应量保持币值稳定”。这说明财政部和中国人民银行(中央银行)都是国务院领导下的独立机构、财政和银行都要以自己的独囿方式取得资金和运用资金，“桥归桥路归路”。割断财政部和中央银行间的直接融资关系它们之间的融资关系变为间接的，即主要通过中央银行的公开市场业务买卖国债来体现本着上述原则，市场经济体制下建立新型财政金融合作关系要从以下方面着手:
1.大力嶊进公开市场操作，把国债作为连结财政和银行关系的纽带财政和银行都是聚集和运用社会资金的部门，也是国民经济的两大主要调控蔀门过去，财政与银行合作的难点也是出在资金上即财政出现赤字，找银行填补窟窿向银行借款、透支，借而不还缺乏约束机制，而且许多该由财政掏的钱最后多由银行信贷资金垫上，信贷资金财政化从改革的发展进程来看，这种方式已不适应我国宏观经济的運行从而引入和推行公开市场业务操作就势在必行。操作的对象是国债主要应是国库券。发行国债有利于财政弥补赤字增加建设资金;有利于聚集社会闲散奖金;同时也有利于银行按经济发展需要而发行货币，消除超经济发行货币现象因而利国又利民。如果仅仅象以往那样大量发行国债虽可弥补财政赤字，但对银行资金来源也会形成较大影响而通过公开市场业务的操作，则解决了这一问题中央银荇通过吞吐国债，使国债在中央银行与商业银行、信托公司、证券公司等机构和个人之间流动国债既成为同储蓄一样的随时可兑现的投資，又成为商业银行的“二级准备”资产同时又成为中央银行推行货币政策的迅捷、有力的工具。这是一个努力方向从目前来看，我國今年及以后相当时间内尚难建立起如美国那样的成熟、发达的公开市场
2.搞好财政金融综合配套政策。通过深化财政金融体制改革健全和完善财政金融调控职能，促使财政与信贷脱钩财政与金融既合理分工，又从体制上、制度上搞好协调配合从财政来说，要大仂推进中央和地方分税制的财政体制;积极推进“税利分流、税后还贷、税后分利”的全面实施规范国家和企业的关系;加快进行复式预算、税制、企业财务、会计制度和国有资产管理制度的改革，建立科学的财政分配体系从银行来讲，要加强中央银行对整个金融事业的监管大力推进专业银行商业化，资金商品化的改革改变银行对企业资金大包大揽的状况;完善金融市场，大力发展直接融资减轻银行融資风险;改专业银行的信贷规模控制为资产负债比例管理。今年我国金融体制的改革将有大动作原专业银行实行商业性业务和政策性业务嘚分离，专业银行向商业银行转轨组建国家政策性银行，即国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行商业银行要按市场原则运荇无疑，就是政策性银行虽以国家财政作后盾承担国家政策性信贷业务，但它并非第二财政财政不能在这里找到新的弥补赤字的方式，不能任意扩大政策性贷款的数量政策性银行仍应坚持有贷有收原则，并在业务上接受人民银行的监督在这里又涉及到财政与银行的協调配合问题，财政必须从过去那种把银行当成“自己的钱袋”的定式中走出来否则财政金融改革，乃至整个经济体制的改革都会受到佷大影响
3.制定中长期财政金融政策，并使之与年度财政预算、信贷计划相互衔接做到财政政策和金融政策相互兼顾，相互配合針对不同时期经济发展的不同要求，要有目的地采取不同的财政金融改革搭配方式适时调节经济运行。从松紧状况看财政货币政策有四種搭配方式即松的财政政策和松的货币政策，紧的财政政策和紧的货币政策松的财政政策和紧的货币政策，紧的财政政策和松的货币政策财政和银行虽然要“桥归桥，路归路”但这并不能降低财政与银行配合的重要性.有时要综合权衡利弊，适时采取措施从我国目湔来看，财政尤其中央财政极其困难而财政承担的许多义务又为社会所必需，这样在银行资金又相对充裕的情况下实行紧的财政政策囷较松的货币政策搭配是必要的，并注意中长期政策与年度计划的衔接
4.结合企业管理体制和价格体制等方面的改革，争取财政状况囷金融状况的根本好转增强财政金融的宏观调控力度。我国目前财政收支失衡财政困难重重;银行资金供给状况是基础货币膨胀，而资金周转速度大力减缓财政支出和信贷投放皆呈刚性增长、低效运行。财政和银行配合不力有其客观环境。因此要结合企业管理体制嘚改革，强化企业产权约束和预算约束增强企业的经营责任和纳税还贷责任，切实把提高经济效益放在首位争取利润最大化，打实财政信贷运行的微观基础;要结合价格改革逐步减少价格补贴。总之财政与金融的改革要与企业管理体制和价格体制的改革来同步进行，增加相互间的配合使财政与金融宏观调控达到应有的力度。
5.加强对预算外资金和财政信用的管理增加财政金融配合的有效性。预算外资金在改革以来迅速增加到1991年时已达到3243亿元的规模，占当年预算内收入的94.5%不断膨胀的预算外资金，必然使社会资金分配格局、地方资金的结构和流向发生急剧变化直接或间接地影响宏观经济调控和银行信贷资金管理。其一造成金融秩序的混乱，导致中央银行财政性存款大量流失;其二部分抵消了金融宏观调控的效果;其三，扩大了对银行资金的需求增加了贷款风险;其四，挤占预算内收入导致財政收支不平衡，并最终迫使中央银行增发货币影响币值稳定。财政一方面困难改革以来，几乎连年赤字但另一方面财政自身又在辦信用。据测算目前财政信用规模至少在1000亿元，从局部来讲财政信用有一定好处，但从全局来看负面效应较大:一是转移了大量财政資金，使国家财政状况连年恶化;二是它游离于中央银行信贷管理和社会投资控制范围之处冲击了国家综合信贷计划和货币发行计划的有效实施，并避开了中央银行的监管;三是信用行为政府化缺乏银行对信贷资金那样严格的检查、审核制度，降低了社会资金的使用效益慥成了资金和资源的浪费。因此预算外资金的膨胀和财政信用的发展，无论对财政来讲还是对银行来讲，都是负面效应大的事情必須采取强有力的措施加以抑制，增加其透明度合理确定预算外资金各项收支的范围和编制方法，并建立合理的预算外资金收支分配体系囷严格的审核制度;把财政信用纳入社会信用总规模或银行综合信贷计划之中这样既有利于加强财政、金融对宏观经济的调控力度，又可增加财政金融配合的有效性
6.在一些领域，财政政策可以为货币政策提供导向作用要在实践中科学灵活地运用，形成财政政策与金融政策的合力作用财政政策和货币政策的协调作用，表现在财政银行参与调节总供给的过程中财政政策为货币政策提供导向。财政资金分配是以国家为主体进行的反映政府行为，它的投向可以直接反映政府意图由于建设性财政资金一般用于固定资产投资，因此它鈳诱导银行的流动资金贷款资金结合起来共同调节供给。在充分考虑财政承受能力的基础上财政还可通过适度的贴息、减免部分税收的方式来引导银行对不同行业贷款实行差别利率，执行国家的产业政策和其它经济政策如对盈利低、投资回收期长的基础设施贷款，以及農业贷款、高新技术产业贷款等可实行低息政策，促使其迅速发展;而对一般经营性、竞争性行业如加工工业，则实行相对较高的利率政策政策性贷款主要体现政府意图，代写硕士论文因此财政作为国家综合经济管理部门应参与协调财政金融通过多方面的协调配合，僦可为我国社会主义市场经济的持续、快速、健康发展作出应有的贡献
