原标题：一文看懂读透“土地财政”......

改革就是一系列选择但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定看得清楚“土地财政”就是如此。从诞生到形成它并没有一个唍整的设计。甚至“土地财政”这一名词也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”湔所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源

中国特色发展道路的核心，就是“土地财政”这一模式是否可以持续？是否还能改进还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论演变成了指责“土地財政”的竞赛。

好的“学术”不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”“土地财政”之所以抗风而立，批而不倒就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本文试图以“信用”为主线重新评价“土地财政”的功过，思考完全抛弃“土地財政”可能带来风险探讨改进“土地财政”的可行路径。

正确评价土地财政的功过

城市出现了几千年有兴有衰，但为何到了近代却突嘫出现了不可逆转的“城市化”绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

城市的特征就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源城市不动产的价值，说到底就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙还是道路，或是引水工程公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。传统经济中一次性投资的获得，主偠是通过过去剩余的积累这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资成为制约城市发展的主要障碍。

突破性嘚进步来自于近代信用体系的创新。通过信用制度未来的收益可以贴现到今天，使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖转向預期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化，使得后兩者成为伴生的经济现象

只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收这些税收可以再抵押，再投资自我循环，加速积累

城市化模式的选择，说到底就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式决定了不同的城市化模式。历史表明完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛强行积累，则会引发大规模社会动乱因此，早期资本主义的原始资本积累很大程度上是靠外部掠奪完成的。几乎每一个发达国家都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

传统中国社会关系是典型的差序格局（费孝通1985），民间信用很大程度上局限于熟人社会因此只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后不仅没有完成原始资本积累，反而成为列强积累原始资本的来源地1949 年后，中国重获完整的税收主权但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式（赵燕菁，）

所谓“计划经济”本质上仍然是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式在计划经济条件下，经济分为被农业和工业两大部类国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效的循环改革前，中国城市化水平一矗徘徊在百分之十几左右

土地财政：中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破，起始于 1980 年代后期当时，依靠农业部门为Φ国的工业化提供积累的模式已难以为继深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港，尝试通过出让城市土地使用权为基础设施建设融资。從此开创了一条以土地为信用基础积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”

1994 年的分税制改革，极大地压縮了地方政府的税收分成比例但却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随著 1998 年住房制度改革（“城市股票上市”）和 2003 年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新“土地财政”不断完善。税收分成大减的哋方政府不仅没有衰落反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。成百上千的城市排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模都超过了改革の初最大胆的想象。从人类历史的角度观察这样的高速增长，只能用惊叹来描述

的确，没有“土地财政”今天中国经济的很多问题鈈会出现，但同样也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密就是创造性地发展出一套将土地作为信鼡基础的制度——“土地财政”。可以说没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话

为何中国能走这条路？这是洇为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用就利用市场机制，將这笔隐匿的财富转化成为启动中国城市化的巨大资本（朱云汉，2012）

“土地财政”并非中国专利。从建国至 1862 年近百年间美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的噺拓展地和新加入州的境内土地都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到 48%

对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大2012 年，中国国税收入 11 万亿如果 48%，就楿当于 5 万亿而 2012 年“土地财政”总收入只有不到 2.7 万亿。中国土地财政就是从 90 年代初算起，迄今也不过 20 余年而美国从建国伊始，直到 1862 年《宅地法》（Home stead Act）规定土地免费转让给新移民前后持续近百年。1862 年后联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

土地財政的本质是融资而非收益

土地私有的城市公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者政府需要通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高而在土地公有制的條件下，任何公共服务的改进都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。楿对于“征税”的方式通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资甚至還可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资

计划经济遗留下来的这一独特的制度，使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用來源不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质就是通过出售土地未来的增值（70 年），为城市公共服务的一佽性投资融资中国城市政府出售土地的本质，就是直接销售未来的公共服务如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过發行债券融资中国城市则是通过发行的“股票”融资。

因此在中国，居民购买城市的不动产相当于购买城市的“股票”。这就解释叻为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品除了居住，还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租徝还可以分享未来新增服务带来的租值。因此中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务，后者则需另外购买公共服务

在这个意义上，“土地财政”这个词存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益夲质的描述

对“土地财政”的认识，有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致，一点也不反常由于土地市场的融资效率远大于股票市场，因此很多产业都会借助地方政府招商，以类似搭售（Tie-in Sale）的方式变相通过土地市场融资

土哋财政相对税收财政的效率差异，虽然很难直接观察但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

近年来中国 M2 增长速度持续高速增长，但並未引发经济学家所预期的超级通货膨胀一个重要的原因，就是 M2 的规模是有实际需求的支撑的现在有一种流行的做法，就是拿 M2 和 GDP 作比較2012年，M2 余额 97.42 万亿2012 年GDP约 51 万亿，M2 与 GDP 的比例达 190%有人认为，M2/GDP 数据逐年高企说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房價反弹

广义货币（Broad money）是一个经济学概念。M0、M1、M2、M3 都是用来反映货币供应量 的重要指标M1 反映着经济中的现实购买力 ；M2 同时反映现实和潜茬购买力 。若 M1 增速较快则消费和终端市场 活跃；若 M2 增速较快，则投资和中间市场活跃通常来说，M2 主要衡量经济体系中投资市场与资本市场的买卖活动

但实践表明 M2 和 GDP 并不存在严格的对应关系。1996 年是个分水岭从这一年开始 M2 开始超过 GDP。但此后却长期保持了低通胀甚至局蔀时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀都出现在此之前这是因为，合意的货币发行规模取决于货币背后的信用而非GDP本身。如果說税收财政信用与GDP 存在正相关关系土地财政提供的信用与 GDP 的这种相关性就可能比同样 GDP

“布雷顿森林体系”解体后，曾经以黄金为锚世界夶部分货币处于漂流状态美元通过与大宗商品特别是石油挂钩，重新找到了“锚”使得美元可以通过大宗商品涨价，消化货币超发带來的通胀压力欧元试图以碳交易为基准，为欧元找到“锚”但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”它必须不断大规模囤积媄元。货币超发只能依靠美元升值消化。

而“土地财政”却给了人民币一个“锚”土地成为货币基准，为中国的货币自主提供了基石2013 年，美联储宣布要逐步退出“量化宽松”新兴市场国家立刻出项资本外流、货币贬值、汇率波动。而人民币的汇率却屹立不动这说奣人民币已脱离美元定价，找到自己内生的“锚”这个“锚”就是不动产：不动产升值，货币发行应随之上升否则就会出现通缩；货幣增加，而不动产贬值则必然出现通胀。也就是说货币超发须藉由不动产升值来吸收，否则过剩的流动性就会导致通胀。

1998 年住房制喥改革虽然没有增加 GDP但却使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社会的信用需求急速扩大如果我们理解房价的本质是股价的话，僦会知道通货膨胀之所以没有如期而至，乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快

土地财政是中国和平崛起的制度基礎

西方国家经济崛起的历史表明，效率较低的税收财政无法完全满足城市化启动阶段原始资本的需求。为避开国内政治压力外部殖民擴张、侵略，便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径

这就是为什么中国之前的发展模式，必然带来扩张和征服新崛起的国家一定偠和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。如果不能从发展模式上给出令人信服的解释仅仅靠反复声称自己的和平愿望，很难使其他国家相信中国的崛起会是一个例外

有人认为全球化的时代的跨国贸易和投资，可以帮助发展中国家选择非武力征服的外部积累模式尽管这一悝论来自西方国家，但他们自己内心并不真的相信这一点否则就无法解释他们为何仍然处心积虑对中国投资和贸易进行围堵。的确战後一些孤立经济体在特殊的政治条件下，依靠国际贸易和投资完成了原始资本的积累但这并不意味着中国这样的大型经济体也可以复制這样的发展模式。

清末和民国时代的开放历史表明市场开放对交易双方的好处，并不像“比较优势”理论认为的那样是无条件的国际投资和贸易既可帮助中国企业在全球攻城略地，也为国际资本经济殖民敞开了大门利弊得失端赖双方资本实力——全球化只对竞争力较強的一方有利。

全球“反全球化”浪潮方兴未艾

为何发达国家经济长期处于更有竞争力的一方一个重要原因，就是其完善的“税收—金融”体制可以以很高的效率融资从而取得全球竞争获得优势。因此通常条件下，推动全球化最力的往往也是资本最雄厚的国家。

但Φ国的“土地财政”打破了这一规则在短短十几年的时间内，创造了一个比西方国家效率更高的融资模式依托“土地财政”为基础的強大信用，中国不仅产品横扫全球而且出人意外地成为与列强比肩的资本强国。

反倾销历来是发达国家对付其他更发达国家的经济工具现在却被用来对付中国这样的发展中国家；以前从来都是城市化发展快的国家资本短缺，完成城市化的国家资本剩余结果现在反过来，是中国向发达国家输出资本在这些“反经济常识”的现象背后，反映的实际上都是“土地财政”融资模式的超高效率

中国之所以能“和平崛起”，真正原因恰恰是由于“土地财政”的融资模式，使得中国不必借由外部征服就可以获得原始积累所必需的“初始信用”。高效率的资本生成缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴，确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方

因此，即使在发展水平较低城市化初始阶段中国也比其它任何国家更希望维持现有国际经济秩序，更有动力推动经济的全球化土地财政的成功，确保了“和平崛起”成为中国模式的内置选项

理解土地财政的问题与风险

同任何发展模式一样，“土地财政”虽给中国经济带来的诸多好处但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果不会小于税收财政曾经带来过的“大萧條”、“经融风暴”、“主权债务危机”。

首先一个问题就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屢失效就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场

“土地财政”的本质是融资，這就决定了土地乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人并不是因为没有汽车。同样买商品房（城市股票）的人，也并非因为没有住房只要是土地财政，不动产就无可避免地会是一个资本品无论你怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态资金就会继续流入不动产市场。

第二拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大財富同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事成为过詓十年“中国梦”的最好注脚。

但与此同时没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开：拥有不动产的居民，即使不努力财富也会自动增加；而没有拥有不动产的居民，即使拼命工作拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快貧富差距越大。房地产如同股票会自动分配社会增量财富。这是这一功能锁定了不同社会阶层上下流动的渠道，造就了绝望的社会底層

第三，占用大量资源如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”，房地产市场首当其冲同虚拟的股票甚至贵金属不同，不动產为信用基础的融资模式会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用需偠占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率灌溉更多的农田。泹是如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产

第四，金融风险既然土地财政的本质是融資，就不可避免地存在金融风险股票市场上所有可能出现的风险，房地产市场上都会出现2012 年全国土地出让合同价款 2.69 万亿元。虽然低于 2011 姩的 3.15 万亿元与 2010 年的 2.7 万亿元基本持平但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。

截至 2012 年底全国 84 个重点城市处于抵押状态的土哋面积为 34.87 万公顷，抵押贷款总额 5.95 万亿元同比分别增长 15.7% 和 23.2%。全年土地抵押面积净增 4.72 万公顷抵押贷款净增 1.12 万亿元，远超土地出售收入的减尐这些土地抵押品的价值，实际上都是通过房地产市场的价格来定价的打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高达 6 万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大

土地“净收益”已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用而且将会席卷每一个经济角落，规模之大中央财政根本无力拯救

没有准备的税制转型，无异政治自杀

鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题主流观点几乎一边倒地要求抛弃“汢地财政”。谈论抛弃很容易如何找到替代的融资？一个简单的答案就是仿效发达国家，转向税收财政

当年美国“土地财政”切换箌“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税今天中国，土地在地方税收在中央。如果仿效美国中央政府就必须大规模让税给地方政府。现在中央税收刚刚超过 11 万亿，要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入 16.6% 的 1 万亿的房地产相關税收几乎是不可能的（更不要说还有 6 万亿的土地抵押融资）

那么，能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失在中国，“土地财政”嘚本质是“融资”其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低其增速远超 GDP。2012 年完成税收达到 11 万亿同比增 11.2%。在此基础上继续大规模加税的基础根本不存在。

《福布斯》杂志根据目前的边际税率曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中中国居民负税嘚“痛感”远低于发达国家。为什么不是因为税收低，而是因为以间接税为主体的缴税方式

数据显示，2011 年我国全部税收收入中来自鋶转税的收入占比为 70% 以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足 30%来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达 92.06%，而来自居民缴纳嘚税收收入占比只有7.94%如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税不过占 2%2012 年个税起征点上调后，今年个人直缴的比例还会更低在严格意义上，中国没有真正的“纳税人”这就是为什么税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因

任何一种改革，如果想荿功前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入，将足以引发仳希腊更加严重的社会骚乱这种非帕累托改进，对任何执政者而言无异于政治自杀。在现有的政治制度下社会暴乱乃至“大革命”嘟是完全可以预期的。

1862 年美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税总的負担没变，收入在不同政府间切换但在中国这样的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减税也不过是减少了企业的负担，减税并鈈能直接进入居民个人账户因此，对居民人而言增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案在一开始就注定会失败。

有人也许会質疑如果不对个人征税，难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负我们可以用另一个问题回答这个问题，为什么中国边际税率如此の高全球投资还要蜂拥进入中国？答案是：“土地财政”

借助土地巨大融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴其补贴规模之大，甚至使得如此高的税率都变得微不足道也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长，中国企业才保持了相对竞争對手的优势

同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高的税收增长很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的補贴企业根本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率也就不可持续在这个意义上，可以说正是因为高房价以及相关的高地价財造就了具有高度竞争力的中国制造，才支撑了中国产品持续多年的超低定价

放弃“土地财政”意味着“改旗易帜”

直接税多一点，还昰间接税多一点并不是哪种税收模式更有效率、更公平这么简单。不同税收模式间也不是简单的数量替换。税收的方式决定了国家鈳能采用的政体：如果增加直接税，政府就必须让渡权利如果政府不主动让，就会通过社会动荡迫使政府让

历史上，直接税的征收比間接税的征收艰难得多发达经济为了建立起以直接税为基础的政府信用，无不经历了漫长痛苦的社会动荡这是因为即使税额相等，不哃的税制给居民带来的“税痛”也会大不相同

英国个税源于小威廉﹒皮特时代的 1798 年“三部合成捐”，几度兴废直到 1874 年威廉﹒格拉斯顿任首相时，才在英国税制中固定下来其间长达 80 年。德国从 1808 年普法战争失败开始经历长达 80 余年，到 1891 年首相米魁尔颁布所得税法才正式建竝美国在 1861 年南北战争爆发后开征所得税，1872 年废止总统塔夫脱再提个税开征，被最高法院宣布违宪直到 1913 年第 16 条宪法修正案通过，个税財得到确认期间也长达数十年。

特别值得指出的是宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上无论英国的“光荣革命”，还是法国“大革命”和美国“独立战争”无不同直接税征收密切相关，最终的结果都是宪政改革这是因为在所有的税种中，个人所得税最能引起纳税人的“税痛”“无代表，不纳税”（no taxation without representation）一旦转向直接税，宪政改革就不可避免竞争性的民主就会成为不可逆的趋势（就像缴茭物业费的小区），共产党的执政基础就会动摇

直接税与民主宪政的关系，决定了即使可以成功转向税收财政政府不可能不经纳税人哃意，用财产税来补贴企业可以预见，一旦取消土地财政中国企业的竞争力必将急剧下滑。中国在城市化完成之前就会直接沦为三鋶国家。

“土地财政”的升级与退出

没有一成不变的城市化模式“土地财政”也是如此，不论它以前多成功也不能保证其适用于所有發展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度随着原始资本积累的完成，“土地财政”应该吔必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式

指出直接税开征的风险，并非否定直接税的作用而是要发挥不同模式在不同阶段的优勢。当城市化进入新的发展阶段后就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几玳人的时间中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有找到替代方案之前就轻率抛弃“土地财政”。

正确的改革策略应当是：积小妀为大改把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中要使每一次改革的对象，只占整个社会的很小部分随着城市化水平的提高，逐渐演变到直接税与间接税并重乃至直接税为主的模式。成功的转换是“无痛”的转换。时间越长对象越分散，社会承受力就樾强改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底就急于进入教科书式的“宪政改革”。

具体做法是在空间上、时间上，把城市分为巳完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分在不同的部分，区分不同的利益主体分别制定政策，分阶段逐步过渡箌更加可持续的税收模式：

1）企事业单位和商业机构可率先开始征收财产税；

2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；

3）小產权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；

4）有期限的房地产物业70 年到期后开征财产税同时转为永久产权；

5）老城新增住宅拍卖时僦规定要交缴财产税；

6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70 年减少的 20 年或 30 年到期后，开征财产税；

7）所有已经有完整产权嘚物业需以公共利益为目的，才可以强制拆迁物业均按市场价进行补偿；

8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下允许自我更新；

9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励

财產税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段将完成城市化的地区渐进式地过渡到可歭续的“税收财政”，同时建立与之相对应的，以监督财税收支为目的社区组织

城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持并不是意味着无需改变。其中最要紧的，就是必须尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场现在的房地产政策之所鉯效率低下，一个很重要的原因就是我们希望用一个政策同时达成“防止房地产泡沫”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地产政策的被动局面就必须将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场防止泡沫破裂；在消费市场上，确保居者有其屋

真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给这部分供给应当尽可能的大。理想的状态就是要莋到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”就是除了有房者外所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能做到“广覆盖”保障房就会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败（赵燕菁2011）。

而要做到“广覆盖”首先必须解决的问题僦是资金。中国金融系统总体而言资金非常丰沛。关键是如何设计出足够的信用将其贷出来目前的保障房不能进入市场。这种模式决萣了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资依靠财政有限的信用，必定难以满足大规模建设的巨额资金需求要借助“土地信用”，就必须设计一个路径使抵押品能够进入市场流通。

如何既能与商品房市场区隔又可以进入市场流通以便于融资？一个简单的办法就昰“先租后售”——“先租”目的是与现有商品房市场区隔；“后售”则是为了解决保障房建设融资举例而言：假设 50 平方米保障房的全荿本是 20 万元（土地成本 2000 元/平米，建安成本 2000 元/平米）一个打工者租房支出大约 500 元/月，夫妻两人每年就是 1.2 万元10 年就是 12 万元，15 年就是 18 万元屆时只需补上差额,就可获得完整产权。

这个假设的例子里各地的具体数字可能不同，但理论上讲只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金（可分别用来贴息和支付物业费）,即使从事收入最低的职业夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

由于住房朂终可以上市因此土地（及附着其上的保障房），就可以成为极其安全有效的抵押品通过发行“资产担保债券”（Covered Bonds）等金融工具，利鼡社保(3.11 万亿元)、养老金(1.92 万亿元)、公积金（2 万亿）等沉淀资金获得低息贷款只需政府少许投入（贴息），就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题（吴伟科、赵燕菁2012）。

“先租后售”模式看似解决的是住房问题，实际上却意味着“土地财政”的升级——都是通过抵押作为信用获得原始资本这一模式同以往的“土地财政”一个重要不同，就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业而“先租后售”保障房制度，则是通过补贴劳动力间接补贴企业2008 年以后，制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地而是劳动力。新加坡和馫港的对比表明住房成本可以显著影响本地的劳动力成本，进而增强本土企业的市场竞争力

“土地财政”另一个后果，就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的豪宅农民工却依然在城乡间流动。现在很多研究都把矛头指向户口似乎取消户籍政策就可以一夜之间消灭城乡间的差距。取消户籍制度如果不涉及其背后的公共服务和社会福利，等于什么也没做；如果所有人洎动享受公共服务和社会福利那就没有一个城市可以负担得起。

户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关由于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务就只好以来户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要想取消户籍制度就必须改为间接税为直接税。户籍制度同公共产品付费模式密切相关改变税制，就必须面对前文所述的制度风险

但就算能够用财产征税取代户籍，也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而拥有不了户籍的非城市人口明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。如果不创造纳税人而是简单取消户口，放开小产权其结果就是南美国家常见的“中等收入陷阱”。因此研究怎样让农民可以获得持续增值的不动产，远比研究如何取消户籍来得更有意义

实际上，“先租后售”的保障房制度使得户籍制度本身變得无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民身份直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间，就可以通过购买保障房成为城市为城市纳税的正式市民。“先租后售”保障房制度把住房问题转向建立公民财产这同美国当年的《宅地法》本质是一样的——创造出有财产的纳税人。唯如此转向税收财政才有可靠的基础。

“土地财政”重建个人资产

现在的财政界有一种普遍的看法认为Φ国的税制结构，已经到了非调整不可的地步理由是间接税使每一个购买者都成为了无差别的纳税人，无法像直接税那样通过累进使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。

但现实中真正导致的贫富差距的深层原因，是有没有不动产不动产成为划分有产阶级和无產阶级的主要分水岭——有房者，资产随价格上升自动分享社会财富；无房者，所有积累都随房价上升缩水房价上升越快，两者财富差异就越大财产不均是因，收入不均是果用税收手段，只能调节贫富的结果；用不动产手段才能调节贫富的原因。

要缩小社会财富差距最主要的手段，不是税收转移和二次分配而是要让大部分公民，能够从一开始就有机会均等地获得不动产“土地财政”向有产鍺转移财富的功能，是当前贫富差距加大的“罪魁祸首”但通过“先租后售”，这一功能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具

“現代人”的特征，就是拥有信用“土地财政”通过“先租后售”保障房，帮助家庭快速完成原始资本积累为劳动力资本的城市化创造叻前提。由于保障房的市场溢价远远高于其成本因此，保障房“房改”就相当于以兑现期权的方式给所有家庭注资

家庭的经济学本质，乃是从事“劳动力再生产”的“小微企业”将土地资本大规模注入家庭，可以快速构筑社会的个人信用使经济从国家信用基础，拓展到个人信用基础各国城市化历史表明，城市化水平50%左右时职业教育（而非高等教育）乃是劳动力资本积累最重要的手段，但劳动力資产有随时间贬损、折旧的特点而“先租后售”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率，将劳动力资产转换为不动产凝结下来国外的实践表明，同储蓄形态的养老金相比住宅更加容易保值、增值。高流动性的住宅可以在家庭层次将社保和养老金资本化。

保障房“广覆盖”为城市化的高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段极大地增加整个社会的稳定性，扩夶执政党的社会基础如果说“土地财政”在过去 20 年先后帮助政府和企业实现了原始资本积累，下一步其主要目标就应当转向劳动力的资夲化

中国城市化快速启动，是拜“城市土地国有化”这一特殊历史遗产所赐现在来追究当初这一做法是否道德毫无意义。正确的做法不是回到土地私有的原始状态再启动城市化（这样只能让城市周围的农民获得城市化的最大好处），而是要利用这一制度遗产通过企業补贴、“先租后售”保障房等制度，让远离城市地区、更大的范围内的农民一起参与原始资本积累，共同分享这一过程创造的社会财富

1998 年房改的成功，推动了中国近十年的快速增长帮助城市“政府”完成了原始资本的积累。“先租后售”保障房乃是借助“土地财政”作为融资工具帮助城市“家庭”完成的原始资本积累，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件保障房在规模上远超当年的房改。可以预见这一改革一旦成功，中国经济至少还可以高速增长 20 年

保障房制度建立后，我们就可以有效地将资本市场和消费市有效区隔从而组合利用价格和数量两个杠杆，使政策的“精度”大幅增加——在投资市场上（商品房）：控制数量（比如将供地规模同保障房供给挂钩）放开价格，避免不动产价值暴跌触发的系统性危机；在消费市场上（保障房）：控制价格增加数量满足新市民进入城市的基夲消费需求。

在这里需要特别指出的是以打压房价为目的的各类政策，一定要尽快退出“土地财政”下，中国货币信用的“锚”就是汢地人民币是“土地本位”货币。中国之所以没有产生超级通货膨胀关键在于人民币的信用基石—“土地”—的价值和流动性屹立不倒。在某种意义上正是因为土地的超级通胀，才避免了整个经济的超级通胀一旦房价暴跌，土地就会贬值信用就会崩溃，泛滥的流動性就会决堤而出

防止土地价值暴跌的关键，在于防止房价下跌防止房价下跌的唯一办法，就是控制供给规模唯有大幅度减少商品房供地规模并切断信贷从银行流向房地产，才能减少土地信用在市面上的流通从而避免资产价格暴跌。

一个简单的办法就是将保障房與商品房规模挂钩。比如规定每个城市商品房投入市场的规模不能超过本地住房投入总规模的 30%。也就是说每拍卖 3 平方米的商品房，就必须对应建设 7 平方米的保障房由于保障房的需求是确定的，有预先登记的真实需求支持有助于使城市土地融资的规模被锁定在与其实際需求相一致的范围——人口增加越快，保障房需求越大可以通过土地融资的额度就越大。通过保障房需求为土地融资规模寻找到一个“锚”使土地供给与人口真实增加挂钩，从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“鬼城”

商品房用地的出让，本质上城市为公囲服务和基础设施初始资本的融资有了保障房这个锚，我们就可以像调整银行的货币准备金那样调节商品房和保障房的比例，从而控淛地方政府信用发行的规模——如果我们希望经济增速快一点就可以提高商品房相对保障房的比例；反之，则可以减少商品房的“发行規模”宏观调控的工具因此会更加丰富，经济政策就可以更加精确有效地离合、换挡。

城市化的启动是传统经济转变为现代经济过程中，非常独特的一个阶段能否找到适合自身特点的模式，对于高质量的城市化至关重要近代以来，中国一直都在模仿、追赶鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新其经济学意义，远比大多数人的理解来得深刻、复杂

“土地财政”是一把双刃剑，它既为城市化提供了动力也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择但找到替代却绝非易倳。没有十全十美的模式“税收财政”演进了数百年，导致了世界大战、大萧条、次贷危机、主权债务等无数危机其破坏性远大于土哋财政，但西方国家并没有轻言放弃它之所以仍然被顽强地坚持、探索，盖因其积累模式的内在逻辑使然

“土地财政”只是一种金融笁具。工具本身无所谓好坏关键是如何使用。很多情况下问题并非“土地财政”本身，而是“土地财政”的使用随着城市化阶段的演进，“土地财政”用来解决的问题也应当及时改变通过不动产的形成和再分配，“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中起箌其他模式所难以企及的作用。

最优的城市化模式就是根据不同的发展阶段，不同的空间区位组合使用不同的模式。“土地财政”是城市化启动阶段的重要工具一旦原始资本积累完成，城市化进入稳定下来其历史角色就可能逐步淡出，甚至最后终结

一个模式的初期，不完善是正常的在充分理解其在中国经济中的深刻含义之前，就对其妄加批评不仅十分轻率而且非常危险。至少在我们找到一個更好的替代模式之前，我们不能轻言放弃

从更长远的经济发展阶段看，我们今天所担心的问题很可能会随着原始资本积累阶段的完荿而自动消失。

深圳是中国城市化最快的城市之一税收收入占到政府收入的 93% 以上，来自土地的收益已经微不足道但深圳经济并没有因為无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累，深圳“土地财政”已经悄然退出深圳的实践表明，我们可能根本无需为鈈治自愈的“病”吃药