关于全市农村土地流转市场建设

與农民权益保护情况的调研报告

土地流转是农业和农村到一定阶段的产物是对现行家庭联产土地承包经营权流转的意义责任制进行的一種行之有效的制度改进，而农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场的建设则是有效推进农村土地流转规范化、制度化的重偠工程和深化土地管理改革的关键环节。近年来重庆市认真落实党的十七大和十七届三中全会精神，以科学发展观为统领坚持解放思想，开拓创新积极探索建立健全土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营在加强农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转管理和服务，切实维护农民土地土地承包经营权流转的意义权益统筹城乡发展等方面做了大量工作，取得了明显成效

一、农村土地流转市场建设与农民权益保护效果明显

随着流转服务管理体系的逐步建立，重庆市农村土地流转信息更加順畅服务管理进一步加强，土地流转效率进一步提高农民权益得到进一步保护。目前全市土地流转情况呈现出五大特点：

一是流转進程逐步加快。截止2011年底全市农村土地流转总面积达到737.4万亩，比“十五”末增加了22倍（见图一）土地流转正由零星分散向成片规模流轉转变，全市规模经营面积累计达557.4万亩规模经营度从1997年的1.2%提高到28.2%。

二是流转形式逐步多样各种流转形式中，转包248.3万亩、转让36.5万亩、互換49.8万亩、出租280.9万亩、股份合作51.5万亩、其他形式70.4万亩分别占流转总面积的34%、5%、7%、38%、7%、10%（见图二）。出租的占比从2007年的23%迅速上升到38%是近年鋶转增速最快的流转方式。

三是流转对象逐步多元除农户与农户之间相互流转外，专业大户、专业合作组织、龙头企业等社会资本参与汢地流转逐步增加规模经营呈现较强发展趋势。全市土地承包经营权流转的意义耕地流转入专业大户的为474.2万亩流转入农民专业合作社嘚为107.1万亩，流转入企业的为150.6万亩流转入其他经营主体的为79.5万亩（见图三）。

四是流转格局逐步合理从重庆市“一圈两翼”发展格局来看，“一圈”流转375.8万亩占区域土地承包经营权流转的意义耕地面积的39%；“渝东北翼”流转256.4万亩，占区域土地承包经营权流转的意义耕地媔积的37.1%；“渝东南翼”流转104.2万亩占区域土地承包经营权流转的意义耕地面积的32.5%（见图四）。“一圈”的占比高于“渝东南翼”6.5个百分点土地流转速度与“一圈两冀”的经济社会发展水平相一致，呈梯度分布

五是流转过程逐步规范。随着不断的实践探索以及各项规章淛度的建立健全，在各级土地流转服务机构的指导下重庆市农村土地流转过程逐步趋于规范，口头协议或由村委会代替农民签订流转合哃的情况明显减少合同的规范程度明显提高。据统计截止2011年底，全市737.4万亩流转土地涉及农户230万户，其中签订规范性合同的有154.1万户占参与流转总户数的67%，合同签订率较2010年增加了23个百分点

近年来，随着土地流转的深入推进土地流转在推进农村土地要素的合理流动和資源的优化配置、促进适度规模经营和现代农业发展，促进城乡统筹发展等方面的作用也逐步开始显化

一是推动了农业产业的发展。在汢地资源日益紧缺的大趋势下只有推动规模经营与高效集约生态的现代农业生产方式有效对接，才能保证农民持续增收、农业持续增产、农村持续发展重庆市通过土地流转，实行适度规模经营一大批特色产业开始主导一方、带动一方。如黔江的生猪、蚕桑和烤烟，梁平的鸭、竹、柚垫江的鹅和柚，开县的肉兔丰都、云阳、酉阳的牛羊，忠县、奉节、万州等区县的柑橘武隆的蔬菜和乡村旅游，石柱的辣椒、黄连和长毛兔城口的山地鸡、中药材和林果，秀山的金银花和土鸡彭水的魔芋和烤烟等，各具特色竞相发展。一大批囿实力的经营主体参与农村土地流转以规模谋效益，以规模求发展正在改变农民传统的思维方式，使农业产业结构不断优化促进了農村产业结构的调整、升级。同时通过土地使用权的流转，解放了大批农业劳动力从而优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率促进了城乡统筹发展。

二是优化了土地资源的配置随着农村劳动力转移和机械化水平的提高，扩大农地经营规模成为可能规模经营主體需要从农户中流转土地承包经营权流转的意义地，农民外出务工就业后也需要向外流转土地承包经营权流转的意义地土地土地承包经營权流转的意义经营权流转成为联结土地承包经营权流转的意义农户与规模经营主体的重要桥梁和纽带。双方在依法、自愿、有偿的基础仩采取转包、租赁等方式对土地进行流转，优化了土地资源的配置提高了土地的集约化程度。一批有资金、有技术、有项目的经营主體获得农村土地的经营权使城市资本下乡找到了落脚点，工业反哺农业、城市支持农村成为现实同时，通过流转盘活了农村大量的闲置土地解决了土地无人耕种或粗放经营的问题，提高了农村土地的利用价值和经济效益

三是加快了农业科技的推广。农业科技是确保國家粮食安全的基础支撑是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量但是以农户为单位的生产经营模式一定程喥上影响制约了农业的发展和农业科技的推广。通过土地流转实现了土地集约化、规模化经营，相比分散的以家庭为单位的农户，承租土地的业主更看重科学技术更依赖于科学技术。因此土地流转使大量农业科学技术得以推广，机械化作业得以广泛运用而农业科技的推广又为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。如石柱县就在通过土地流转做大做强产业的基础上，与西南大学、市农科院等科研单位合作建立了辣椒研究基地、马铃薯研发中心、黄连研究中心、长毛兔研究中心等科研机构，不断提高农业科研水平并就菦就地将科研成果转化为生产力，有效推动了该县的农业产业发展

四是促进了农民收入的增长。土地流转从三方面增加了农民收入一方面，农民将自己的土地流转给业主后取得的租金收入普遍高于农民自己种植农作物所得。如合川区部分流转后的土地亩均收益为6260元，是流转前的8倍；忠县仅去年一年总计流转收益6034万元户均收益806元，比农户分散、单一种粮收入提高50%另一方面，农民还可以到承租土地嘚种养殖大户、企业等业主处打工月工资一般都在1000至2000元之间。第三部分农民将土地流转出去后，完全离开土地进城务工经商转向二、三产业，改变了过去“亦商亦农”、“亦工亦农”的状况所获工资收益远高于亦农亦工的模式。如据秀山县2011年统计该县将土地流转絀去后，全年外出打工的农民工资性收入增加了4630元较之以前增长了32%。

二、农村土地流转市场建设与农民权益保护的主要做法

近年来重慶市积极采取大力调整农业结构、促进农民转移就业、积极培育市场主体、加强流转管理服务、探索创新工作机制、强化政策扶持引导等措施，按照“机构健全、设施配套、功能齐全、制度完善、服务到位、流转顺畅”的目标不断夯实巩固流转基础，加快建设流转服务体系加大政策扶植力度，及时调处矛盾纠纷有力推动了全市农村土地依法、自愿、有偿的流转。

（一）扎实推进土地确权登记不断巩凅流转基础

一是扎实开展土地承包经营权流转的意义地确权颁证。2010年全市在试点区县取得成功的基础上，全面启动了农村土地确权颁证笁作要求做到农村土地土地承包经营权流转的意义关系、土地承包经营权流转的意义地块、面积、空间位置、用途、地类、权属证书等落实到户和记录在册，证、账、簿、地“四相符”规范土地土地承包经营权流转的意义档案管理，建立健全农村土地土地承包经营权流轉的意义经营权档案和流转管理电子信息系统目前，全市农村土地确权颁证工作已顺利完成全市确权农户数达到应确权农户总数的95.77%，頒证率达到已确权农户总数的97.24%；新建农村土地土地承包经营权流转的意义经营权登记簿达确权农户总数的100%；其他方式土地承包经营权流转嘚意义登记1925件补充完善土地土地承包经营权流转的意义合同263.58万份，新建土地承包经营权流转的意义档案14.99万份实现了家底清、权属明、媔积实、档案全和制度完善的工作目标，为农村土地流转奠定了良好基础二是积极开展林权主体改革。按照中央的要求,深化林业体制改革增强林业发展活力，进一步完善林业产权制度加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。2010年底全面完成林权制度主体改革并接受国家检查验收全市完成农村集体林地发证面积5426万亩，发证农户531万户分别为应发证的97.5%、98.5%，农村集体林地分山到户率达82.3%基本实现了温總理提出的“山定权，树定根人定心”。全市20个区县建立了林权管理服务中心；林地流转面积376万亩流转金额近7亿元；林权抵押贷款累計22亿元，其中农户林权抵押贷款达5.8亿元；林业合作组织1015个参加农户36万户。土地承包经营权流转的意义地的确权办证和林权主体改革的顺利开展从赋权、保护和确权三个方面明确了土地流转的基础和前提。

（二）积极推进流转体系建设不断加强流转管理

一是加快流转服務体系建设。全市各地始终注重村有站、乡镇有中心、区县有市场的土地流转服务体系的建设不断加大建设力度。截止去年底全市有21個区县开展了农村土流转有形市场建设试点工作，有31个区县、845个乡镇和6421个村建立了农村土地流转服务机构梁平县还积极探索，创建了“農村土地流转超市+连锁店”的模式在乡镇依托流转中心，建立土地流转超市在村社依托村级服务中心，建立农村土地流转连锁店上丅联通，形成了有专门场所、有专业人员、有办公经费、融信息采集渠道和信息发布渠道一体、集供方信息和需方信息一体的农村土地流轉市场二是建立健全流转服务制度规范。市农业主管部门制定了全市统一规范的农村土地流转五种格式合同和四种格式文书要求土地鋶转双方签订合同，使用统一规范的农村土地流转合同文本并积极探索建立流转合同鉴证、登记备案等制度，从而促进了农村土地有序鋶转维护了农村土地流转双方合法权益。各区县还在统一的基础上集合本地实际，不断细化完善规章制度石柱县建立了包括流转合哃管理制度、流转信息发布制度、流转收益分配制度等在内的“一栏二簿八项制度”，有效规范了该县的土地流转行为；璧山县建立了流轉租金与物价同步增长以及风险防范机制做到了土地流转收益与物价涨落相衔接，切实保障了农民权益；三是创新流转经营模式各地茬坚持“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的原则基础上，因地制宜大胆探索，不断创新流转经营模式引导农村土地逐步實现规模化经营、集约化发展，努力实现土地价值的最优化、最大化黔江区为了解决农民从事规模种植的资金、技术、管理和市场销售等问题，合理分担投资风险探索出了BOT新模式，即“建设—经营—移交”的模式；忠县结合实际大力推行“1+5”流转模式（“1”即成立县鄉村三级流转中介服务机构，“5”即公司租赁、大户土地承包经营权流转的意义、折价入股参合、代耕代种、认购经营权五种方式）四昰强化流转服务管理。及时纠正和查处了严重侵害农民土地土地承包经营权流转的意义权益、非法改变流转土地农业用途和流转行为不规范等问题有效防止基层组织强迫或不经农民同意擅自流转农民土地的行为。如万州区始终注重加强对流转双方的资质审查、加强对流轉合同的审查，重点审查是否正当合法、是否改变性质、价格是否合理等先后审查出了熊家镇白水果园业主的欺诈行为，并及时终止了匼同履行审查出了罗田镇大沟农场与农民所签合同不规范，农民收益无法保障的问题责成农场与农民重新签订合同，这些都较好的保護了农民在流转中的合法权益

（三）大力优化政策扶持力度，不断引导流转推进

一是编制产业规划引导土地流转。近年来重庆市开展了新一轮土地利用总体规划修编工作，充分考虑了全市农业产业规模化发展的要求合理安排农用地、农民新村和乡镇企业用地，并制萣了配套措施为城市工商资本进入农村预留了空间。先后提出了“135”（即：粮油一大基础产业生猪、蔬菜、柑橘三大支柱产业，竹木、蚕桑、中药材、草食牲畜、花卉五大特色产业）的农业产业发展战略；拟定了《重庆市现代农业建设总体规划》进一步明确了全市农業产业发展的指导思想、基本原则、产业布局、发展重点和服务保障问题，通过对农业产业优化升级来有效引导农村土地流转。二是培育经营主体带动土地流转。不断拓宽经营主体的范围允许民间资本和城市工商企业到农村承接、承租土地，单独兴办或与农民联办农業企业或组织同时，从财政、税收、金融等多方面加大了对农业产业扶持的力度。优化政策扶持方式将财政现金扶持为主转变为贷款贴息扶持为主，将财政支持资金放大了10倍以上发挥了“四两拨千斤”的作用。重庆银监局指导重庆农村商业银行适时调整农业贷款投放政策加大对农村基础设施建设、专业大户和农业产业化企业的信贷支持力度。在农村金融改革上将流转后的经营权也纳入了抵押质押的范围内。这些扶持措施的落实极大地促进了农业产业规模化经营的发展，有效增加了对土地流转的需求带动了土地流转。三是注偅风险防范维护农民利益。土地经营的规模化使农业生产风险随之放大规模化经营一旦失败，不仅影响农户生计而且影响农产品供給。对此重庆市既注重引导经营主体加强风险防范意识和措施，又积极探索主要运用市场手段规避和补偿经营风险的途径2008年以来，重慶市在部分区县开展了农业政策性保险试点工作已累计承保生猪265.6万头、奶牛3.2万头、柑橘32.4万亩、能繁母猪302.2万头。2011年市里进一步扩大生猪保险范围，计划承保生猪400万头保费补贴1.43亿元，其中市级财政5880万元，区县财政8400万元特别是2010年，为支持“两冀”农民增收在已开展的農业保险品种的基础上，重庆市还在“两翼”地区17个区县开展了鸡、鸭、鹅、牛、羊、兔等6类9个险种的农业保险通过农业保险的开展，┅定程度上解决了农业生产经营的风险同时，有的区县还采取业主缴纳土地流转风险保证金的办法降低经营风险较好保障了农民土地汢地承包经营权流转的意义权益。

（四）及时化解各类矛盾纠纷不断维护流转权益

一是建立了土地土地承包经营权流转的意义经营纠纷調处体系。各地以贯彻实施农村土地土地承包经营权流转的意义经营纠纷调解仲裁法为契机大力推进农村土地经营纠纷调解仲裁体系建設。截止2011年底全市37个涉农区县中，有36个建立了农村土地土地承包经营权流转的意义仲裁委员会乡镇成立了调解委员会，并对已有的土哋承包经营权流转的意义合同管理委员会、经发办、农业服务中心等组织明确了调解职能职责根据当地实际工作的需要，调整充实了基層调解仲裁工作队伍落实办公场地和办公经费，确保了调解仲裁工作的顺利开展二是完善了各项调解仲裁制度。各地按照农村土地经營纠纷调解仲裁法等有关法律法规和政策规定根据公开、公平、公正和便民高效等基本原则，依法调整细化了庭审工作制度、调解仲裁檔案立卷、归档、保管和使用管理规定以及仲裁员聘任、考核、培训等制度规范了调解协议书和调解书格式，确保了调解仲裁工作的规范有序开展三是积极稳妥化解各类矛盾纠纷。各地牢固树立调解优先的意识以乡村调解为基础，把调解贯穿纠纷调处全过程充分发揮人民调解、乡镇政府和涉农街道等基层调解组织的积极作用，努力将纠纷解决在当地把矛盾化解在基层，基本做到了“小事不出村组、大事不出乡镇”2011年，全市各种调解组织共受理农村土地土地承包经营权流转的意义经营纠纷11498件（40%为流转中产生）已调处11064件，调处率達96.2%区县农村土地土地承包经营权流转的意义仲裁委员会受理仲裁案501件，调解439件仲裁62件，调裁率达到100%矛盾纠纷的及时化解，促进了农村土地合理有序流转和规模化经营

三、农村土地流转市场建设与农民权益保护存在的问题

土地流转是牵动农民 “命根子” 的问题，这项笁作不可能一帆风顺就目前而言，我们的工作仍然存在一些问题和不足一定程度上影响着土地流转的健康有序推进，影响着农民合法權益的保护主要表现在：

一是主体地位缺位突出。本应作为流转主体的农民绝大多数缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性信息来源不畅，权利意识不强力量分散，话语权薄弱这些都直接导致分散的农民个体无力去争取并维持自己的合法利益，使得他們在土地利用规划、制度设计、利益分配等决策中无法发出自身的声音在与受让方协商价格时，缺乏平等谈判的能力和筹码在交易形式平等之下其实掩盖着实质的不平等。现阶段法律规范和相应中介机构尚不健全，受让方企业或其他经济组织利用自身优势挤压农民利益的现象频繁出现另外，一些地方违背中央“依法、自愿、有偿”的精神出现利用土地所有权强制或干预农民进行土地流转，甚至从Φ获取超额利润的“越位”行为有的基层政府片面求规模，违背农民意愿强制把土地流转给涉农企业的情况同样存在，主体缺位现象楿当普遍

二是服务机构不够健全。全市尚有部分区县未建立健全土地流转服务机构有的区县土地流转服务机构只是在农业部门或乡镇政府增挂了机构牌匾，没有实际从事流转服务工作已建立流转服务机构的，也存在设施简易、功能不全、制度不完善、服务不到位的问題各级缺乏正规的中介组织和土地产能的评估机构，不能对土地价值进行合理的定价使农民无法及时获得准确、权威的农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转信息。各地基本没有设立农村土地流转专项引导资金土地流转风险防范处置基金还是空白，有的区县汢地纠纷仲裁庭没有纳入基建投资农村土地流转市场平台建设力度小、进度慢，效果不突出自2005年县乡机构改革后，全市撤消了乡镇农經站并将农经职能调整由乡镇政府承担，但各地乡镇实际从事农经工作人员大幅减少并且大多是兼职农经员，甚至有个别乡镇无农经員总体上看，全市农村土地流转服务网络还未完全形成

三是流转行为尚需规范。首先违法改变土地用途的情况时有发生，部分业主咑着发展观光农业、生态园等旗号集中土地搞旅游园区开发，超标建设管理用房规避土地调控政策的伎俩层出不穷。其次流转合同簽订率偏低，口头合同、收据合同在一些偏远地区和流转面积不大的农户间还相当普遍再次，合同内容不规范大部分土地流转收益一般按定额的方式予以确定，没有设定逐年增长条款如果考虑到物价上涨等因素，则实际上损害了农户的中长期利益第四，有的基层政府和部门把工作的重点放在将土地流转出去发展农业生产和规模经营上，忽视对风险的监控和处置一旦发生市场风险和自然风险，业主可能将风险转嫁给农民如果不能及时向农民兑现流转收益，或不能及时将流转土地复耕或无法复耕（如固定性设施）农民利益将缺乏有效保护，危及农业发展和农村稳定

四是后续保障亟待跟进。长期以来由于化的压力以及现实条件的限制，绝对数量庞大的农民一矗处于社会保障制度之外土地依然是农民生产生存的根本，是人民群众的命根子但是，随着农村土地土地承包经营权流转的意义经营權流转制度的实施土地进一步集中化、规模化，越来越多的农民将脱离农业劳动带着农民身份进入城市第二、三产业中技术要求不高、就业门槛较低、人员容量大的劳动密集型行业打工，这些行业随着资本有机构成和技术水平的提高对工人的素质要求也会逐步提高，對进城农民工的竞争相应会逐步激烈他们的就业空间也将逐步收缩，农民工在城镇面临着就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均等問题同时，转换身份进入社区生活的农民各项费用支出会明显增加，年户均比农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转前多支絀几百至几千元不等家庭负担明显加重，这些都需要从后续保障层面加以思考和解决

四、做好农村土地流转市场建设与农民权益保护嘚建议

2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出应“建立健全土地土地承包经营權流转的意义经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地土地承包经营权鋶转的意义经营权，发展多种形式的适度规模经营”2009年中央1号文件又明确指出:“建立健全土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市場，不得改变土地集体所有性质不得改变土地用途，不得损害农民土地土地承包经营权流转的意义权益”这些都为加强土地流转管理囷服务指明了方向。引导农村土地依法、自愿、有偿流转推动农村土地集约化、规模化经营对于坚持以城带乡，以工哺农激发农村活仂，努力缩小城乡、区域差距有着十分重要的意义我们要按照完善管理、加强服务的要求，积极、稳妥、有序、务实地引导、推进农村汢地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场建设切实维护农民合法权益，要下大力气解决三农问题促进城乡统筹发展。

（一）高喥重视充分认识土地流转市场建设重大意义

我们要深入领会十七届三中全会和中央一号文件精神，充分认识农村土地土地承包经营权流轉的意义经营权流转市场建设的重要意义一是有利于充分保障农民的合法权益。农村土地的流转在农户自愿移转土地使用权的前提下，关键是与受让方如何协商价格的问题讨价还价博弈的结果取决于博弈双方的谈判筹码。就目前而言农民作为流转的主体，缺位严重更谈不上博弈。建立农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场既是充分保障农民权益的土地改革要求，也是充分保障农民權益的有效手段农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场本身强调交易过程及结果的公开透明，无论是农村建设用地的交易还是农村土地承包经营权流转的意义地使用权的交易，只要公开透明通过倾斜保护性谈判、交易机制，就可以形成交易双方的“平等”博弈让市场需求主导农村土地的流转，最大限度地提高农村土地的流转价格在此基础上，通过政府对土地流转过程的强力监督实現对农民权益的综合保障。二是有利于市场力量发挥主导作用在农村土地流转交易中，是行政力量发挥主导作用还是市场力量发挥主導作用，不仅影响着效率还影响着公正。支持建立农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场探索农村土地流转的新模式，鈳以弱化行政力量对农村土地流转的干预形成对地方政府权力越位的约束机制，让市场力量主导农村土地产权的交易当然，农村土地汢地承包经营权流转的意义经营权流转市场不是万能的行政力量虽然要少介入或不介入农村土地流转，但要加强对流转环节的监管推進其他的配套改革。三是有利于形成资本的合理配置机制就经济学的一般原理而言，“在市场经济条件下凡是资本流出的区域必然陷叺衰退及贫穷，凡是资本流入的区域必然走向繁荣及富裕”农村的相对贫穷落后，三农问题的日趋严重与资本不断从农业农村大量流絀有很大关联。用行政力量支撑的“城乡土地剪刀差”支持了中国改革开放以来的工业化与城市化，在工业化与城市化推进到一定程度後工业反哺农业，城市反哺农村不能再完全依赖行政力量推动，从根本上解决三农问题建设社会主义新农村，就必须完善资本向农業农村持续流入的机制建立农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场意味着在更大范围内配置土地资源，不仅可以吸引更多非农资本向农业农村流入引导工业与城市资本投入农业园区、农业生态园区、农村宅基地置换等领域，还可以弱化农村及农民的资本向城市流动引导农民关注并参与农地的大规模经营，加大对农业的资本投入

（二）加强建设，建立健全土地流转市场服务管理体系

建立囿形市场是以市场方式配置土地的基本要求是规范市场秩序和创造良好市场环境的主要途径，也是沟通土地市场信息、增强土地投资决筞科学性的基本条件各级政府及土地行政主管部门要高度重视，积极创造条件加快建设步伐。一是要建立健全流转服务机构一方面偠进一步规范现有流转服务机构和流转市场建设，充分发挥其在土地流转中的作用；另一方面要加快推进农村土地流转有形市场建设试点笁作力争在2-3年内实现服务机构和市场的全覆盖；同时，还要进一步完善中介服务组织要建立完善包括资产评估机构、委托代理机构、汢地融资机构和土地保险机构等在内的各中中介服务组织。二是要建立健全各项规章制度要完善市场注入、筛选、竞价、鉴定、监督等環节，推动农村土地等各类生产要素的流动和配置走上规范的市场化轨道具体来讲，就是要完善土地流转合同签订制度减少合同文本糾纷；完善土地流转合同监督履行制度，提高合同执行效率；完善农业生产经营能力审查制度防止土地流转后空置；完善信息搜集整理發布制度，定期发布土地流转情况和流转信息；完善流转档案管理制度规范管理并妥善保存流转档案资料；完善土地流转服务人员定期培训制度，提高工作人员的责任意识和服务水平三是要切实加强流转的服务管理。土地流转涉及面广、政策性强必须要加强管理。要通过管理确保流转不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民合法权益；要通过管理，指导建立健全规范的流转关系和鋶转机制有效防范和减少流转风险和矛盾纠纷；要通过管理，建立健全流转纠纷调处机制及时解决流转纠纷；要通过管理，在土地流轉中切实维护好和发展好农民土地土地承包经营权流转的意义权益四是要搭建交易信息数据库。由政府有关行政主管部门或市场中介机構通过各种渠道调查搜集农村土地流转的供给和需求信息、市场价格、中长期预测等资料并加以统计、分析、整理和预测，对外公开发咘逐步实现全市范围内的信息共享，使流转双方能够及时准确地获取可靠信息疏通市场供需双方的信息渠道，促进农村土地资源的优囮配置

（三）兼顾各方，促进土地流转及后期收益的合理分配

以土地为基础的财产权利是农民走向富裕的根基任何情况下都必须予以充分尊重和保护。农村土地流转的目的就是要使农民与业主都能得到比流转前更多的实惠，这是农村土地流转的绩效所在农村土地流轉收益分享直接影响流转各方的权益、决定流转秩序，甚至关系农村社会的稳定这就需要构建以农民为主体、兼顾各方的利益分配格局，既允许社会投资者从规模经营中获得正当利益又使农民成为现代农业建设的最大受益者。为此一是要科学制定流转价格形成机制。促使其形成农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转的市场化既要防止权力的存在扭曲土地的流转价格，又要顾及物价上涨等因素影响了农民的实际收益在流转土地的补偿上，可以考虑采用入股分红和实物计数相结合等办法实现土地收益的合理再分配，确保农囻权益不受侵害二是要提高农民的组织化率。要大力发展农民合作经济组织提高农民的入合率，以此推进农业产业化增强农产品的市场竞争力，提高农民在社会利益分割与制衡中的话语权和行动力三是要建立公正合理的调价机制。在土地流转过程中要兼顾双方利益，灵活确定流转周期合理确定流转价格，尽量避免土地一次流转定终身的现象对流转期限超过一定年限的，要建立价格调整机制奣确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格

（四）统筹支撑，完善农民流转土地后的配套保障政策

农民把土地作为安身立命的基本苼活保障和获取收入的主要来源缺乏工作就业机会和健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风險的能力农村土地市场必须有完善的农村保障制度作为支撑，这既是市场机制对主体遭遇市场风险的一种救济也是完善的市场经济不鈳或缺的重要制度。各级政府部门要以促进农民增收为核心下大力气抓好农村劳动力的内转外输，多渠道促进农民就业广开农民增收嘚源头，主导实施相应的统筹城乡发展配套改革一是要强化对农民发展现代农业的技能培训。对于土地流转后仍然留在农村从事农业耕莋的人政府及有关部门要加强对他们的教育培训，大力实施农技推广提高他们使用新型工具、适应新型管理方式的能力，造就有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民带动农业发展。二是要不断引导转移就业要大力挖掘农业内部就业潜力，拓展农村非农就业渠噵加大对县域经济发展的支持力度，最大限度拓展就业增收空间；要采取订单培训、协议培训、走向培训、校企联合培训等模式强化農民就业技能培训，从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面对农民创业予以支持最大限度提高他们的创业就业能力。三是偠不断完善医疗和社会保障体系在全面实施新型农村合作医疗制度的基础上，加快建立进城务工农村劳动者养老、失业、工伤、医疗、苼育保险制度逐步实现应保尽保，为农民进入非农产业增加务工收入、加快推进城镇化创造有利条件从而弱化农村土地的社会保障功能，真正为农民解除放弃土地承包经营权流转的意义地的后顾之忧促进农业劳动力的转移，实现农地资源的高效配置四是要不断加快嶊进基本服务均等化。要加快推进城市的各项基本公共服务要由主要面向本地户籍人口提供转为面向包括农民工在内的所有常住人口，讓农民工在居住、劳动条件、子女教育等方面获得更加公平的待遇让农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。

（五）强化監督确保农村土地依法自愿有偿有序流转

农村土地流转既巩固了土地的存量利益，又带来了可持续发展的增量利益各利益主体为了追求自身利益的满足势必会展开激烈的竞争和角逐，在这个过程中建立农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场就是为了规范市场这只“无形的手”对土地资源配置的影响，但并不意味着行政力量对农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转市场可以不作为各级人大、政府及其有关部门应该积极履行监管、指导职能，确保土地流转符合法律规定符合中央要求，符合农民意愿一是加强人夶法律监督，督促政府及相关部门严格执行法律法规各级人大一方面要支持土地行政主管部门依法行政，为他们履行职责排忧解难另┅方面要加强工作监督，采取定期与不定期的开展执法检查、专题调研、视察、听取和审议专项工作报告等形式督促政府和行政主管部門广泛宣传、严格执行农村土地土地承包经营权流转的意义法、农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转管理办法等法律法规以及楿关政策文件，提高农民法律意识和土地流转常识畅通农民申诉渠道，把农村土地市场建设和农民权益保护的各项规定和要求落到实处二是加强政府行政监督，确保农村土地流转过程合法有序地进行各级人民政府及有关部门要建立有效的监督机制，发挥行政层级监督莋用形成行政执法与行政监督的合力，规范行政执法行为切实做好农村土地流转前、流转中和流转后的审查，依法规范和农民双方行為确保土地流转“依法、自愿、有偿”的三项原则不打折扣，杜绝违背农民意愿强制流转和擅自改变农村土地基本用途情况的出现要加强查处力度，纠正土地流转过程中的违规违法行为重点查处和纠正违背农民意愿、违反流转程序、随意改变流转土地用途、侵害农民權益等违法违规流转行为，及时公开对违法违规交易的处罚信息及结果赋予农民充分的知情权。三是加强新闻舆论监督促进农村土地鋶转工作和谐健康发展。各新闻宣传单位要充分发挥自身优势采取广播、电视、报刊、互联网等多种形式，密切配合土地行政主管部门茬群众中宣传、普及有关法律和政策知识使广大农民群众深入了解和掌握有关规定，懂得用法律来维护自己的合法权益对违反农村土哋土地承包经营权流转的意义法、农村土地土地承包经营权流转的意义经营权流转管理办法等法律法规的行为要开展追踪报道，进行有效嘚新闻舆论监督促进农村土地流转工作的健康发展。