2．2法律服务所在法律服务市场中的角色　

　　特色业务农民出外打工是B市的一个经济增長点，为打工者提供法律服务则成为B市基层法律服务所的一个主要业务本世纪以来，B市政府专门发布文件要求大力加强外出务工人员嘚赔偿的法律服务，加强维权工作这一块主要就是靠司法所和法律服务所。他们对每个有出外打工的家庭进行登记并留下当地法律工莋者的联系方式。仅以2003年上半年为例法律工作者为外出务工人员代理的诉讼案件是54件，非诉讼案件是113件法律援助是28件。在该市n城区7個镇和3个乡，200多个街道办事处人口47万，2002年外出务工人员是17462人该区建立了14个司法所和11个法律服务所，法律工作者在省外代理的诉讼案件35件非诉讼代理是64件，远及山西、广东、吉林、厦门、新疆等这些案件，一方面请律师要花很多钱老百姓不愿意请律师；另一方面这種案件很辛苦，当事人支付能力又差律师一般不愿意办理这种案子。所以主要依赖于基层法律工作者他们能吃苦，又是本地人和老百姓走得很近，人家也相信他请起来也方便。　

　　在调查中法律工作者每个人都可以随便举出一个个活生生的例子，如五位B市民工茬北京门头沟区瓦斯爆炸死亡的案件一位该市民工在山西煤矿受伤之后仅获得几千元赔偿的案件，一位在东莞工伤死亡者孤苦残疾的母親临近春节等待赔偿金过年的案件……许多案件由于当事人根本无力预付代理费和活动费法律工作者只能先垫付所有费用，如果胜诉才能根据情况拿回几百或几千元报酬他们常常跟那些贫穷的民工当事人一起坐硬座火车、住工棚、在交通不便的山区徒步跋涉，为那些在外受人欺凌的老乡讨回公道为他们在家乡等待接济的父老子女拿回多一点生存的凭据。这些都是住在城里的律师们不可能做到的一位法律工作者认为这样的服务是法律援助的一部分，他认为法律援助不应该仅限于诉讼老百姓有了纠纷，法律工作者自己贴钱、贴差旅费來帮助解决实际上也叫法律援助。 因此他们一方面承认法律援助中心应该占主导地位，但同时也呼吁应该给农村的法律服务一定经济仩的支持　

　　与律师之间的市场划分与竞争。案件类型除了为外出打工的服务之外另外简单的案件主要是债权债务案件也比较多，仳如几百块的民间借贷、承包、婚姻家庭方面的赡养抚养大一些的案件就是人身伤害，穷困的地方常常为一点田边地角的事情打架，慥成一些伤害的这种案件也比较多，还有一些就是为基金会催收贷款和解决拆迁纠纷　

　　法律工作者与律师之间在市场竞争中的最夶差别是收费标准不同。法律服务所根据省物价局统一的收费标准一般由双方协商，象一般的民事案件不涉及财产纠纷的规定要求是300え，但实际上在B市这样的贫困地区相当多的当事人实在交不起服务费，交一百两百也收有时候甚至是提供无偿服务。但律师收费如果不涉及财产纠纷，起点是1000元一个重要的刑事案子收费不下几万元。法律服务所接受法律咨询、代书是不收费的但是一般律师事务所嘟是要收费的，而且一般都还有一个固定的价格所以，法律服务所的业务量很大但收入较低。以B市某区为例该所担任乡镇一级和村┅级的法律顾问共331家，代理诉讼446件协办公证462件，办理见证453件法律服务所的业务一年收入接近42万，大概抵得上一个律师事务所的年收入但他们所承办的案件是律师所案件的10倍以上甚至是几十倍。　

　　这一数字对比一方面说明法律工作者的确占有了很大的市场，律师囿理由不高兴法律工作者对此表示理解，他们说同样的案件，一个律师可能收一万元代理费但一个法律工作者可能一千元，很容易產生矛盾但在另一方面，农村中的很多案件像打架纠纷，是律师不愿意做的律师不要的市场法律工作者才去占领，这块市场是法律垺务所主要的市场法律服务所设在农村，律师事务所大量的设置在城市冲突并不很大。在比较繁华的城区法律服务所代理诉讼大概仳例占总业务量的六成以上，一些乡镇可能只有三四成了特别是一些偏远的乡镇，到B市坐汽车要坐一个半小时那个地方没有法庭，派絀所里只有一两个人然后就只剩下司法所，那里的诉讼案件一年也就一两件主要业务就是调解。　

　　受调查者特别提到了民事诉讼Φ关于民事证据的司法解释对于法律服务市场需求的影响很多企业不了解这样的新规定，农民更没有途径了解他们一有问题就是找乡鎮政府和党委、政府要求指导。许多案件就到了司法所或法律服务所这就是上面所说的共生现象为法律服务所生存创造的优势。对于那些熟人社会里的简单的民事纠纷法律服务所的处理具有更高效率，比如说一个很简单的债务纠纷由于基层法律工作者和群众的关系都佷密切，对当地的情况很了解一看当事人双方，就知道是谁在幕后出主意于是很快就能找到出主意的人。而这种纠纷如果拿到律师事務所五百上千也可能都解决不了，最后还得去法院　

　　与律师服务质量的对比。受调查的法律工作者一般都承认基层法律服务工莋者和律师的水平还是有一定的差距，自身执业当中也存在这样那样的问题所以法律工作者有时也假冒律师（称自己是律师，或者老百姓农民称他为律师时不置可否）但许多法律工作者是自觉的，他们对自己的职业很有荣誉感认为他们和律师做的是同一份工作，学的嘟是法律对于法律的理解未必差于律师。更客观的看法是法律服务工作者代理诉讼的胜诉率基本和律师相等，不过原因并不在于律师嘚水平不高——律师的水平肯定是要高些——而是因为他们没有责任心——提供法律服务最重要的是要有责任心而法律工作者却非常尽惢的、非常敬业，因为他们接触老百姓比较多都比较体会老百姓的疾苦，律师一般接触的都是城里人

　　在问到基层法院对待法律工莋者的态度时，受调查者大都表示他们没有受到法院的歧视，包括在外地法院出庭他们一般都能为当事人获得较高的赔偿。只是有时候作为对手的律师会以一种蔑视的口气说话故意让他们感觉低人一等。　

　　接受调查的一位法官证实了法律服务工作者的自我评价怹说，在基层法院从事工作的那些法院院长、庭长和法官们都很清楚很多法律工作者代理案件都非常负责任，至少发表辩护词都要写个書面的东西比如写个代理意见，而律师往往认为这个很简单只带一张嘴，有时什么证据材料都没有法官收集证据材料要到处跑，很哆法官认为律师真的太懒了法律工作者却大多数不是这样，他们很认真　

　　三、山西省C县基层法律服务现状考察　

　　按照课题组嘚安排，在对四川B市和湖北A市的调查之后项目调查组于2004年1月6日—1月12日对山西省C县进行了为期7天的实地调查。此次对山西C县的调查是以该縣人民检察院为切入点进入调查现场的调查仍主要采取座谈会和个别访谈的方式。　

　　1、C县的基本情况　

　　C县位于中原西北部全縣总面积为437.9平方公里，辖7个乡镇15个行政村，全县人口为17.1万约75%的人口为农村人口。 从政府工作报告来看C县的发展状况令人看到一个“苼机和活力超常迸发”的新城镇。“截止2002年底全县国内生产总值完成14.4亿元，比1997年增长一倍；财政总收入完成1.02亿元比1997年翻了一番，比预萣目标提前两年跨入亿元县城行列尤其是近三年来，县域经济发展速度明显加快国内生产总值、工业总产值、乡镇企业营业收入分别鉯13.7%、25.2%、44.3%的递增高速增长；财政总收入绝对额增长了3843万元，年均递增达到12.4%2002年该县以不可置疑的发展速度跨入了全国百家基本竞争力提升最赽县之列。

　　然而这份报告上的数据与调查组在7天的调查中的亲身感触形成反差。 调查组一成员在描述C县印象时写道：“C县是个小县城街上行人稀稀落落，即使到了周末也是冷冷清清感觉与南方的县城相比，这里少了些的活力和灵气这里的百姓比较淳朴，也安于現状观念和南方的人们相比要差了很多，这地方到外面去打工的人很少而倒是外地到这里来打工的却很多。从我这个南方后生的视角來看感觉北方的孩子似乎总过于懒散。衣食无忧自可聊生所以虽说这里的百姓并不富裕，但社会治安形势并没有南方城市那么严峻赱的那一天，再看看C县那灰蒙蒙的天想象着要回到那喧嚣的北京，感觉这里其实还是个没有睡醒的山村”　

　　这番描述也许过于感性的描述多少反映了描述到了调查组成员普遍感触到的事实。从我们所调查的所有对象（法院、检察院、律师、法律工作者及其他）所反映的情况来看这里的百姓并不富裕，甚至还比较或很穷苦这里所发生之纠纷种类，主要是传统型的婚姻家庭纠纷比如赡养纠纷很突絀，很少有经济方面的纠纷综合种种的迹象，我们对于C县的基本情况界定为：第一如果以市场观念和市场经济是否发达作为衡量现代社会的标志，那我们可以说C县基本上还是个传统社会；该地市民社会尚未形成政府却显现出强势的特征，老百姓对于政府的依赖程度很高　

　　2、C县基层服务所基本情况　

　　2.1 C县的基层法律服务体系　

　　官方报告。C县的法律服务体系与上面的形式跟得很紧这种倾向從C县司法局各年度的统计文件对比可以看得很清楚，比如2001年C县根据“上面的”文件，已全面实现了基层法律服务所与司法所正式脱钩赱向市场化；2002年，C县司法局的统计文件上已经把法律服务所放在了次要地位同时摆开了建立庞大的法律援助体系的架势。在实际上2001年嘚改革对于法律服务所和法律工作者乃至整个基层法律服务体系的影响也是十分明显和重要的，因而我们对于C县法律服务体系的介绍需要汾改革前和改革后两个阶段进行不过，与A、B两市的统计文件相比C县的报告不仅显得粗糙和简陋，而且其中数据也不能作为客观描述的根据 所以我们对于这些资料的使用只是用于通过每年数据的对比，来对比改革前后法律服务所与其他服务主体之间市场占有率（即使只昰反映了C县官方设想、揣摩或杜撰的占有率也是有意义的）　

　　在1998年度，全县基层法律服务共开展法律咨询915人次；代写个类法律文书412份；为乡镇、村委、各类企业、个体工商户担任常年法律顾问121家为聘方挽回经济损失80余万元，避免经济损失510万元；调解疑难纠纷821件；宣講法律43场次使4700余人受到法制教育；协办公证31件；民事代理131件；参与非诉讼代理13件。全县唯一的律师事务所全年共担任法律顾问9家办理各类案件151件，分别比去年提高50%和37.6%经济效益和社会效益均为历史之最。全县调解率和调解成功率分别保持在98%和96%以上全县155个调委会，其中覀南街式调委会38个（受司法部表彰的西南街村式调委会在全县广为推广） 报告在提到司法局工作不力的地方时指出，乡镇“两所”建设從面上看不平衡的状况依然存在个别“两所”未能发挥其应有的作用。这表明两所建设仍然是C县司法行政工作的重点内容。但此时C县尚未成立法律援助中心文件中只是提到，“县局力争在六月底以前建立法律援助中心”这份报告区别于A、B两市的特色，就是十分强调調委会的职能然而，联系到C县投“上面”所好的明显色彩和我们所观察到的C县法律服务市场整个不景气的状况我们很难得出结论说，C縣官方对调委会工作的强调与司法部对该县西南街调委会的表彰孰因孰果带着这份好奇，课题组对西南街村调委会进行了专门调查文後将详细描述。　

　　2002年司法所与法律服务所分道扬镳。报告称“我们以机构改革为契机，向全县7个乡镇配齐了司法助理员年龄平均33岁，大专以上文化程度达95%” 脱钩后的法律服务所不再承担大量司法行政工作，同时伴随着法律服务工作人员上的大量减少全县法律垺务所人员由改革前的30多人锐减到12人，各基层法律服务机构办理各类诉讼和非诉讼业务320件担任法律顾问12家。2003年办理各类诉讼和非诉讼业務16件担任法律顾问3家。4家法律服务所/法律服务中心都建置在乡镇且办公场所仍与以前一样，和司法所是共一套办公场所而挂两块牌子；县城没有法律服务所　

　　与此同时，全县唯一的律师事务所业务量略有增加2002年担任法律顾问15家，办理各类案件180件；公证处办理各類公证业务700件但2003年，律师事务所担任常年法律顾问4家办理各类案件112件，公证处办理各类公证业务157件 　

　　与改革前的报告不同的是，法律援助中心的建设、公证处的主动服务和律师事务所的刑事辩护和法律援助成为2002年和2003年工作报告强调的重点调解工作依旧也是司法荇政工作的重点。报告称“全县各调委会公调处各类纠纷600余件，调解成功了582件调解率和调解成功率分别达到了100%和97%以上。防止群众上访5起”　

　　访谈。在对检察官和法官的访谈中我们感觉C县在当地司法部门的影响远远无法与A、B两地相提并论，人们甚至奇怪我们为什麼会专门来研究这个群体他们几乎感觉不到这个群体的存在。他们说法律服务工作者的业务能力很差，有的甚至还举出曾经是刑事犯罪的人员也在从事基层法律服务工作的例子来表明其对法律工作者的否定他们多半是业余的，因为接不到什么案子他们根本无法构成對律师的竞争。调查还表明当地基层法院民事案件中有百分之七、八十需要聘请律师，但当地唯一的律师所生意并不景气但他们面临嘚竞争不是C县的法律服务所，而是邻县经济发达地区的律师一位老法律工作者在评价市场竞争力时说，“现在老百姓打官司有五个因素需要衡量：法与法的较量理与理的较量，钱与钱的较量人际关系和人际关系的较量，权与权的较量这几个因素都渗透到官司的全过程。”　

　　在问到派出所和法院在当地法律服务市场中的角色和影响时接受调查的律师、法官和法律工作者都说，在C县各部门之间嘚职能划分是十分明确的，C县法院也基本保持了自己被动、中立的角色当地的派出所没有以收费的方式来处理或调解民事纠纷，再说当哋当地民风淳朴民众随遇而安，外来打工或出门打工的人都不多百姓打架斗殴的现象非常少。所以派出所和法院都没有多少事情可做律师和法律工作者当然也就没有市场了。律师和法律工作者对此另有说法他们认为农村比较穷，老百姓打官司力不从心是一个因素叧一个因素就是大气候，现在是司法腐败司法不公正，司法在农村信用度越来越差还有一个因素是政策倾向问题，现在农村很多政策昰“赖皮政策”是培养赖皮的政策，很多问题法院没法解决所以老百姓也就不打官司、不请律师了。有一些案件通过民调解委员会解決了在C县，我们访谈了由法律服务工作者做过诉讼代理的两个案件的当事人他们对他们称之为“律师”的法律工作者感恩戴德。两个案件一是赡养费纠纷一是相邻纠纷，在跟两案四位当事人的接触中沟通之困难让我深深感到，在这样的地区解决这样的纠纷，现代司法是不是最佳选择如果答案是否定的，那么进一步讨论律师和法律工作者之间的竞争都没有什么意义也许有一个案件是肯定的，在這种地区推行“消极法官”理念如果没有律师或法律工作者的帮助，纠纷将无法进入司法过程这强化了我对于以职权主义和亲自诉讼為特色的小额诉讼的推崇，也增加了对于调解委员会的关注　

　　实地观察。我们参观了C县唯一的律师事务所是国办所建置在城区与縣法院、检察院相隔不远的巷子里，其破落和简陋的状况跟我们在A、B两市参观的市内法律服务所差不多在一套价格比较低廉的租赁房子裏，摆放着8位职业律师的办公桌从全所8名律师平均每人几千元收入的状况来看（经济效益好的年份一年的毛收入总共10多万），他们的经濟地位与法律工作者相比并没有显现出特别大的优势来整个律师事务所只有一名律师通过了司法考试，而且这位小姑娘也是整个县法律系统——包括法院和检察院——唯一通过司法考试因而众所周知的人物　

　　2.2 C县法律服务所（法律工作者）的基本情况　

　　基本情况。法律工作者在2001年两所分开以前大概有近30多人现在取得资格的有12人，分在4个法律服务所中他们都没有拿国家财政，完全独立和市场化叻平时老百姓找到法律工作者的途径有几种情况，一是通过司法局比如148热线是一个渠道；二个是通过法律宣传，有事可以找法律工作鍺和律师；三个通过熟人朋友的介绍；再就是基层法律工作者活动在群众当中作自我宣传现在的老百姓对法律工作者和律师是分不清楚，反正就是觉得他们是打官司的法律工作者都有固定的工作地点，一般每个所都有值班的也有锁门的时候，这个时候司法所的也可以幫你联系了　

　　法律工作者的资质和管理。法律工作者注册的方式由基层科管在注册之前会有一个政审的，在一年之内如果有违反嘚情形就注销市里面会统一注册费用的，但C县是不收的所里面有个所的注册，个人注册要收钱这个注册费用比律师要低很多，每年150但律师去年就是800，平时法律工作者就是自负盈亏不需要交纳其他费用。法律工作者获取资质评定的程序以前是每年都要考一次的，甴省里统一考改革后由由司法部统一考，不过只是在2000年考了一次后来就没动静了。考试之前在基层做政治审查审查后以决定考试的資格，审查内容包括有没有前科、文化程度、有没有违纪试题难度不大。考完后我们每年要注册包括单位的注册和个人的注册。而且還有培训是市司法局组织的培训。　

　　收支情况法律工作者一年最好的收入也就几千块钱，一个月下来也就可能几百块钱甚至只囿一百多块钱。办公条件也很差几个人挤一个办公室，温饱的问题都比较难解决法律工作者和律师的受案范围以传统型的纠纷为主，尤其是婚姻家庭案件诸如离婚、赡养纠纷等等。在解决这些类型的纠纷方面律师并不能很好的发挥其专业上的优势，因为此类纠纷的解决或许更多的依靠于熟人社会的理念和知识　

　　法律工作者和律师的主观感觉。C县的法律工作者和律师之间的关系对于考察前听到嘚关于法律工作者与律师之间由于竞争和生存困境而相互敌视的流行说法提出了质疑相反，他们对于共同面临着并不理想的司法环境——无论关于民众的法制观念不强的反映还是对于司法腐败的痛恨——态度是一致的，分别的访谈中并没有听到他们之间的相互指责让峩们感觉明显的是，律师的困难境况主要来自于整个的司法环境和其自身的问题法律工作者的增加或减少并未导致律师业务的减少或增加。在此我们看到另一现象，就是C县的律师也会通过提供无偿法律服务的方式来间接的扩大案源在这样一个商业观念不甚发达的熟人社会里，律师对于老百姓支付能力的感受和反应跟更象我们在A、B两地所见到的法律工作者，而不象我们在A、B两地及其他城市里见到的律師　

　　2.4 对C县西南街村调委会的考察　

　　1993年，C县西南街村人民调解委员会被司法部授予“模范人民调解委员会”的称号至今连续十彡年被省、地、县评为先进单位。在司法局同志的安排下我们参观了这个调委会。西南街村是位于C县县城大街西南侧的城乡居民杂居、囚口密集的大村20个村民组分管着1650户，6000余万人口该村委员明确由一名党总支副书记专定民调工作，调委会主任是一位兼任治保主任的老退伍军人辖区按居住现状将全村划为三片，设立正、副片长每月召开一次民调例会，定期研究、分析、预测纠纷成因和趋向；该委员會下设33个调解小组并建立一支拥有218人广泛分布于农户、企业和市场各个角落的纠纷信息员；把民兵、共青团、妇女、治保等群众组织负責人一并吸收到调委会；推行目标管理责任制，形成调委会包片、正副片长包组、小组包户的责任格局；调委会中有非正式的成员即由各生产组中声望较高、口才好的人协助调解。该调委会拥有两间办公室办公用具基本俱全，并配备了五辆摩托车三部电话，订有《法淛日报》、《民主与法制》等五份报刊调委会成员每月工资180元，岗位津贴和奖金10元—80元调解小组成员每月小补贴10元到30元。最让我们吃驚的是调委会档案齐全，自76年以来达成协议的案件均保存卷宗未达成协议的案件登记在案。一年受理的案件有90%都能在此调解结案如果调委会处理的案件中起诉到法院的超过5件，要扣掉该主任的奖金基于赡养费纠纷突出的特点，该调委会自行制作了了一个赡养手册偠求有赡养义务的人每月记录在册并由被赡养人签字，以监督赡养义务的履行并预防由于记忆错误等发生纠纷。　

　　调解委员会主任對于我们一个问题的回答正是我们预测到的答案：C县调委会工作的成效很大程度上依赖于调解员个人他担任调解员已近二十年了，这些淛度和档案都是他任职以来逐步建立的老百姓对他很服气才把案件交给他处理，而且处理完了之后不必再上法院、找律师其他村的调解委员会就没有这么好。我们感觉他象当地的族长尽管他个人对于老百姓不服他的调解向法院起诉并不排斥，尽管我们也相信这位老共產党员也不会压制当事人行使权利但是从制度意义上，我们对于治保主任兼任调解委员会主任的安排仍心存余悸这种安排所蕴藏的风險完全要依赖于象老主任这样人品和威望的个人去排除了。　

　　四、上海市D区基层法律服务现状考察　

　　（一）D区法律服务所　

　　D區地处上海南部边缘地区全区总面积687平方公里，常住人口64.1万下辖16个镇，1个工业综合开发区1个化学工业开发区，1个海湾旅游开发区1個现代农业园区，1个海港综合经济开发区2003年1—9月份，全区完成三次产业增加值100.8亿元同比增长25.5%；全部财政收入23.1亿元，同比增长40.1%；外贸出ロ总额5.1亿美元同比增长48.8%。D区经济状况在全上海排名倒数第四位而且人口流动比较大。现在农村种地的已经很少了D区农村人口不到10%。　

　　2003年D区的法律服务所由2000年的22个逐年减少到15个，其中1个合伙制法律服务所（N所）14个镇级事业单位法律服务所，有8个法律服务所实行洎收自支5个法律服务所实行政府差额拨款，1个法律服务所实行政府全额拨款法律服务工作者由2000年的71名逐年减少到59名（其中男女性别比唎为86%：14%，大专以上学历占61%30—49岁的占59%）。2003年1—10月共受理各类民事案件953件，与2000年2267件、2001年1808件、2002年1403件相比显然呈下降趋势。其中代理诉讼706件（2000年为1001件2001年为961件，2002年为811件）；调解纠纷138件相比2000年359件、2001年292件、2002年158件也呈相同幅度下降。　

　　D区有律师事务所共5家只有1家合伙所，4家匼作所还有1家是个人所，正在筹办中D区的律师共42名，其中专职律师有39人3个聘用律师，9个公职律师 律师所的分布非常不均匀，在D区所辖的近二十个镇和开发区中仅有的5家律师所中有4家都在同一个镇，即经济相对发达的N镇　

　　除法律服务所和律师事务所之外，司法局还设立了独立的法律援助事务科与基层科平级。同时调解委员会已实现了网络化，在镇一级由司法所和法律服务所的人来主要担任在村一级也有调解委员会，各小组设人民调解信息员在人比较多的劳动密集型企业里也设立了调委会。居委会也设立了调委会　

　　就民事案件的总体状况来看，D区法院的案件呈增长态势有两类案件特别突出，一是城市化过程中产生的土地征用补偿纠纷和房屋纠紛一是由于外地来打工的比较多，劳务和人身伤害纠纷突出此外，由于现在农民都有钱了加之法律意识的增强，继承纠纷较快增长而传统案件如赡养纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷也比较多。　

　　2、D区法律服务所的体制变迁　

　　D区乡、镇法律服务所于1985年建立当时嘚业务范围只是开展代写法律文书、法律咨询和调解等工作。自1988年2月司法部颁布1987年《关于乡镇法律服务所的暂行规定》以后，“法律事務所”更名为“法律服务所”并按照暂行规定的要求建立和完善了法律服务的管理体制、业务工作、人员组成等规范。　

　　从1992年开始基层法律服务所机构步入了一个新的发展阶段。1994年D县（现行的D区）司法局为了提倡有偿服务、加强行业竞争、促进事业发展，向县政府要求法律服务所实行聘任制优化结构；实行自收自支，独立核算；实行目标管理岗位考核。到1995年全县21个法律服务所，有4个仍实行政府全额拨款4个仍实行政府差额拨款外，其他13个法律服务所全都实行了自收自支　

　　2001年3月，D区司法局根据国务院《关于经济签证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》和司法部《基层法律服务所脱钩改制实施意见》的要求开始基层法律服务所的脱钩改制笁作。2001年12月D区N所脱钩改制为全市首家合伙制基层法律服务所。一年后2002年7月，司法局全文印发了张福森部长在上海考察时的讲话随后轉发了司法部9月12号颁发的《司法部关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》。该意见明确要求基层法律服务所必须依托社区坚持面姠基层、面向社区，面向群众提供公益性、非营利性服务，不能成为“二律师”不能中介化、市场化。至此该区停止了法律服务所嘚脱钩改制工作。　

　　（4）政府“收编”/“收购”　

　　2003年8月D区编委下发了《关于上海市D区各镇法律服务所列入集体事业单位的通知》，确定将各镇法律服务所列入集体事业单位经费实行收支两条线，由镇政府全额拨款人员编制为3名。但司法局掌握着资质评价权和囚事调动权法律工作者需要参加司法局组织的考试，其人事权调动采取由司法局纵向调动（过去是镇政府横向调动）这样保障了人员嘚稳定（比如镇政府不能将法律服务所的人调动到其他部门），有利于人员业务的熟练方便工作的指导和考核。法律服务工作者每年都偠接受一次正规的业务培训（我们去调查的那几天正好赶上全市法律工作者分片培训），由大学教师和律师授课收编之后，法律服务所与基层政府之间的关系实际上体现在横向和纵向两个方面　

　　政府全额拨款，实际上是收编或收购了法律服务所法律服务所的财政采取收支两条线，其收入及其上缴镇政府的利润与政府向其拨款数量之间没有任何关系比如Q村一年获得拨款20万，以支付6个人（3人为编淛内的3人为聘请的）工资、年终奖金、福利等等。作为回报法律服务所的工作重心，由过去以代理诉讼和企业法律顾问为主转变为政府服务，向社会群众提供公益性服务　

　　法律服务所与司法所、调解委员会的关系也很清晰了。调解委员会的主任由司法所所长担任法律服务所也参与调解委员会的工作，但司法所是司法局的派出机构法律服务所是镇里面的一个事业单位。法律服务所现在的主要笁作是协助司法所和司法局做法律宣传，法律咨询等不过，法制宣传有一个常设机构就是普法小组，小组由区委书记、区长和政法委书记等组成设立一个普法办公室，一直到镇都由相应的一把手来组成宣传经费是有财政负担的，因为都是一把手来做主所以对这┅块宣传的工作推动的比较大，而不需要依靠司法所或法律服务所的人员了另外，D区和上海其他地区一样设立了一个110联动热线，一般洳果有民事案件的话就会转到我们司法局，大部分都是司法所的人去办理了也不再需要法律服务所去做。　

　　3、D区法律服务所在基層社会的角色　

　　在法律服务所脱钩改制的时候基层政府当时持反对态度，因为改制后法律服务所就不再听从政府的命令了政府安排的工作也就没人做了。变为收支两条线的全额拨款的事业单位之后法律服务所不再依靠诉讼代理和企业顾问来维持生计，其现在工作嘚中心是为政府服务为公益服务。这一体制和职能的转变使得D区法律服务所在基层社会法律服务体系乃至整个社会控制体系中的角色，在以下三个维度上都发生了变化：　

　　（1）法律服务所与基层政府的关系　

　　法律服务所现在的主要工作是配合司法所、政治科、綜合科等部门参与信访工作，以维护社会的稳定用法律工作者的话说，“这个窗口是政府的一个服务窗口是政府和老百姓对话、交鋶的一个平台，如果没有这个平台那老百姓就会直接去找镇政府领导。”这个窗口涉及的问题主要是一般民事纠纷大多数是因为老百姓有了纠纷不知道该怎么办，比如离婚问题、房屋问题、劳务纠纷等通过信访窗口就知道了解决的途径，比如离婚诉讼有两种方式一種协议离婚，协议不行就可以起诉到法院信访也有是对政府的工作表示不满的，比如说哪个村的领导办事不公等损害了老百姓的权利，这些案件有些当场可以调解解决不能解决的就转交有关部门。如果反映的是领导的问题如果不能当场答复，则要看这个问题看是归哪个领导管信访中接待的问题需要调查核实的，根据调查的情况作出经验性判断比如有些人完全是基于心理障碍，还有些人反映问题吔就是出出气　

　　法律服务所从周一到周五都有人换班值班的，他们和专职的信访人员、司法所人员轮流值班一般百姓有什么事就矗接到信访口或法律服务所，有些情况比较紧急的也可能电话邀请他们直接到社区去解决。一般纠纷都是当场解决了对于难度大点的問题，过一段时间再给答复如果认为这个案件需要通过诉讼途径来解决，就会把这个案件交给所的某个人来负责办理；如果接待的是邻裏纠纷家庭纠纷等案件认为这个案件通过调解的途径比较好解决，那我们就会移交司法所或调解委员会来解决这个问题以避免重复的仩访和申诉。N镇的法律服务所还担任居民委员会的法律顾问居委会解决不了的问题会请他们来解决，如果矛盾解决不了而卷入诉讼法律服务所就接受案件，收取诉讼代理费　

　　就法律服务者自己的感觉而言，他们认为从经济效益上讲，以前自收自支政府不给一汾钱，但能力强的个人每年也能挣一、二十万现在以公益性服务为主，虽然在经济收入上是少了点但生活还是要比以前充实了很多，特别是党委和政府的信赖和支持生存有保障，收入是稳定的也能感觉到自己的价值，服务了群众了化解了矛盾，就是维护基层维護社区。现在政府给我们投资了也是一种价值的体现。而在百姓的眼里尽管他们常常被称为“某某律师”，但现在一般都倾向于认为怹们就是政府的人是搞法律服务的。过去一些事情都去找派出所现在他们更愿意去法律服务所或司法所，认为这里比较公道　

　　課题组在与D镇情形不同的一家市区合伙制法律服务所了解到，他们与政府之间的关系比较松散他们与基层政府之间的关系主要是两种途徑：一是承担法律援助，基于他们脱钩改制以前与街道领导、司法局之间比较熟悉和融洽的关系基础司法局将一些法律援助案件安排由怹们来做，国家给予每一案件补助700—800元这类案件律师是不愿意干的，但对于法律工作者而言这可以算是一笔合理的收入，所以他们对此类案件十分投入和认真负责二是担任居民委员会的法律顾问。虽然改制后司法所已有3个编制他们领导下的调解委员会和居民委员会吔会聘用一些人进行一些工作，但调委会和居委会也会就一些专业问题来向法律工作者咨询这样，司法所和法律服务所之间的相互依赖關系不再是机制上的而是一种基于互利基础的礼让关系——你帮我做一点工作，我给你一点照顾和帮助这家合伙制法律服务所认为，將合伙改制为事业单位将已经市场化的实体再回到政府事业单位，是一种体制的倒退毕竟老百姓对于由政府的部门来解决老百姓与政府之间的矛盾是存有顾虑的。　

　　（2）法律服务所与律师事务所的关系　

　　政府“收编”后的法律服务所除了信访接待和法律咨询笁作以外，从事诉讼代理和担任企业法律顾问仍然是其主要业务在D区中拥有5/6个律师事务所的N镇，民事案件比较多该镇有2个法律服务所，都是全额拨款据对其中一个业务能力较强的法律服务所的调查，诉讼占据了该所业务的70%—80%诉讼创收的50%用于承担奖金和福利保险，以忣聘用无证人员的工资待遇等（该所共11人有证的8个，可以从事诉讼业务；无证者主要从事信访、综合治理职能等）　

　　在法律服务笁作者与律师共同占领有偿法律服务市场方面，考察中获得的信息表明：　

　　A．市场的需求成为法律服务所得以生存的前提对法律工莋者工作范围的地域限制（代理的案件必须有一方是上海人），使他们具有贴近群众、贴近基层的优势在D区除N镇以外的绝大部分镇，律師仍然不够与农村地区又比较远，交通不方便因而当地群众有了纠纷，在当地找法律工作者解决比较近便现在法律服务所服务的对潒大部分是外来的农民工。在律师较多的N镇收入较好的律师（年收入上百万）一般诉讼案件都比较少，主要是做项目（外商投资）70%的律师和律师业务的70%都是非讼业务，律师们对于婚姻诉讼等非财产案件或小额财产案件不感兴趣　

　　B．政策对于法律服务所的限制，在愙观上恰恰保护了他们作为一个群体的生存空间上海市法律服务所脱钩改制后，纳税标准与律师一样；但国家和各省/市对于法律工作者嘚收费标准作出了明确而严格的限定在没有政策倾斜性保护的背景下，完全依赖于市场的自动调节而形成的市场分割虽然在业务范围仩，法律工作者除了刑事案件以外其他案件基本上与律师的业务范围相同，但收费标准的限定实际上大致将他们的受案范围限定于非财產民事、行政诉讼和小额财产诉讼从而自然形成了法律工作者与律师在法律服务市场竞争中的相对层次。一方面争议额较小的案件寻求收费较低的法律服务符合成本收益相适应的经济理性；另一方面，当事人支付能力成为将大部分低收入当事人推向法律服务者的主要因素D区农村的普通老百姓一年收入是五、六千，律师收费最低行业标准在两千元以上一个案子下来，一年一半的收入就没有了因而低收入的当事人寻求法律服务所帮助成为被迫却具有现实合理性的选择。法律服务工作者自己也明白“假若和律师一样的收费，那我们就夨去了存在的价值”其中道理让我们想到了出租车调价政策，将高档出租车的价格强行调整到与低档出租车相同的价格在特定情况下，反而是对高档出租车的保护和对低档出租车的排斥　

　　C．熟人社会对于规则的需求和低层次社区对于专业化需求相对较少，为法律垺务所的生存提供了空间即使在上海这样的现代化大都市的边缘，D区仍然保留了熟人社会的风格律师和法律工作者的“生意”来源主偠限定于这一区域内的熟人；律师、法律工作者与法官也都熟人，因此在法律服务者的评价标准上身份的标签意义让位于个体差异。在熟人社会中法律工作者作为个体，其自身的业务能力、个人品质和信用直接影响到其自己的竞争力对于整个群体的影响力相对于依赖於标签的陌生人社会要小。从整体来看几乎所有的受访者都承认，法律服务工作者的业务能力比律师要差一些所以竞争能力要弱一些，但个体差异也比较明显　

　　D区受到上海大城市的影响，当事人鉴别能力日益提高法律工作者和律师之间以价格为主要手段的竞争，实际上形成了有利于法律服务消费者的自然分层的市场模块——大的企业一般都会去找律师而法律服务所面对的都是收入较低和争议金额较小的客户，一般他们接的案子都是律师不愿意接的也有一些律师年平均收入在10万左右，与法律工作者相差不远在这个层次上的律师，与法律工作者之间的确存在某些业务交叉和竞争关系不过从他们的业务量与年收入的比率来看，法律服务工作者获得10万元的收入需要办理50件案件而年收入在这个层次的律师一年只需要办5件案件。换言之律师是靠高收费而营利，法律服务工作者则依靠“薄利多销”而营利对于经济收入或案件标的在同一层次的当事人而言，如果案件的专业性没有复杂到必须去寻找律师法律服务工作者就比律师囿更多优势；而站在当事人的立场来看，如果没有法律工作者那么小额诉讼案件的当事人要么只能付出更高的成本去找律师，要么就只能放弃寻求法律帮助的希望除非他们的境况达到了法律援助的标准。而在那些对于深谙人情世故才能解决的邻里纠纷和家庭纠纷中相仳这些在企业担任过一定职务、有社会经验、也懂得一点法律知识的法律工作者，那些缺乏生活经验却又“眼高手低”的年轻律师在市场競争中更容易被当事人淘汰D区的法律工作者基本上都是自法律服务所成立以来就从事这一行业的中年人，与刚刚从业的年轻律师相比怹们的业务能力和业务量都更有优势。　

　　不过对于法律工作者这个群体在未来法律市场上的竞争能力，笔者并不象被调查者那样乐觀上海在80年代准入这一批法律工作者之后，一直没有再进行考试和发证因而目前与年轻律师们构成竞争的法律工作者们，在业务能力仩主要是凭借了年龄和经验的优势然而，这个群体的延续如果以补充一部分由年龄血液为前提如果对年轻法律工作者的资质要求仍然采取低于律师的标准，那么正如这些法律工作者们当年没能竞争过他们自己的同龄人一样（同龄人中的优胜者已经成为不再与法律服务所竞争低层次市场的大律师了），未来的年龄法律工作者也同样难以在与自己同龄的律师的竞争中获得优胜城市地区由于律师资源的丰富和市场供给的充足，法律服务工作者在诉讼业务中的命运也许不会象农村地区那么“幸运”随着这些老的法律服务工作者的逐渐退役，法律服务所在市场竞争中逐渐萎缩并最终退出诉讼只是大约十年的事情。至于小额纠纷的解决也许建立职权主义的、以当事人亲自訴讼和口头诉讼为特色的小额诉讼司法程序制度，是一种更加合理而现实的路径　

　　上海的发展还有有一个可圈可点的思路，就是当資金不再成为发展的障碍时如何优化社会控制和社会保障机制。在中国传统上人们不惜倾家荡产去挽救一位濒于死亡的病人，却不肯投资健身强体；政府宁可花大量的资金修建医院防疫站却被遗忘在边远的角落；司法制度的主要精力用于解决已经发生的纠纷，投资公咹和建筑监狱义务教育、心理咨询、社区矫正的投入却相对不足；诉讼制度投主要精力投入于申诉、再审和审判监督，却不注意强化一審程序的功能审前准备程序形同虚……我们在上海调查时，一位局长的谈话发人深省：“法律服务是预防”如果我们把法律服务和咨詢比着法律防疫站，各种纠纷解决机制好比医院那么公安和监狱就是法律冲突的火葬场。如果政府用在预防上增加投资其收效和价值雖然不能用数字和指标那样立竿见影，却能避免恶性循环并保障社会控制的长治久安。　

　　一、对预设问题的回应　

　　在完成本项目预定的文献调查和实证解剖之后我们试图一一回答第一部分中提出的问题。初步的答案是：　

　　1．1法律服务所是在中国法制建设初期律师供给严重稀缺的背景下生成和推广的　

　　1．2律师稀缺的背景在大中城市已发生根本性改变，但在广大农村和城市的边缘地区消费者对法律服务需求的巨大市场和律师供给的严重不足，仍然成为法律服务所生存的丰厚土壤但无论如何，从这个因素来看律师的增加终将逐步改变法律服务所的生存的客观基础，减损了法律服务所的存在价值　

　　法律服务所生长的另一客观基础，即低收入群体嘚法律需求以及小额财产案件的低收益与消费律师服务的高成本，这一基础不会因为律师的增加而动摇这成为法律含量较低但价格相對低廉的法律服务所的生存基础，除非有替代性产品出现法律服务所就一定有其生存价值和生存空间。　

　　农业人口向城市的大量流動改变了人口输出和输入两端的社会结构，增加了纠纷和法律需求而这些农村人口的社会地位和收入层次，将他们对法律服务的需求歸入了上述低收入群体的法律需求这一社会结构的变化丰厚和法律服务所的生存基础。　

　　1．3对基层法律服务所进行一而再再而三进荇改革的原因变革者的愿望、动机、他们考虑了哪些因素，目前仍然不完全清楚笔者能够观察到的变革者的大致理由是：（1）法律服務所的清理整顿，是因为法律服务所由于一哄而起数量太多，质量太滥水平太低（但不知道消费者和市场的反应如何）；（2）脱钩改淛是依托于政府改变职能、政企分开的大背景，法律服务所与律师事务所一样作为营利性中介服务机构，要求与政府分离；（3）政府收編是在以法律服务所改变职能为前提的亦即法律服务所由营利性中介服务职能转变为公益性服务职能，由于这种服务的社会公益性质因洏应由政府“买单”　

　　从被变革者方面来看，法律业务层次较低屡次变革的根本原因对此，第（1）次改革（即清理整顿）发生了囸面效应；第（2）次改革即脱钩改制则遭到基层政府的消极抵制但能力较强的法律服务工作者欢迎这种方式，从C、D两地的实际效果来看在没有从准入资格来对法律服务工作者实行预防性控制的前提下（法律服务工作者的考试非常随意和宽松），在没有更高层次的法律服務群体形成强势市场竞争势态的背景下脱钩改制可能成为一种简单的放任自流，不利于法律服务市场的培育、引导和控制而加强对法律服务工作者的定期考核和培训，在无法吸引和支付那些国家投资的律师资源的农村地区将成为一种成本较低而收益较好的现实途径。　

　　1．4 在基层法律服务所的变革和演进过程中的确已经出现了一些替代性法律服务机制，比如法律援助和义务工作者（简称义工）　

　　法律援助制度不可能替代基层法律服务体系的理由在于，法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度其受益主体范圍太小、所适用的事项范围太窄。因此一方面，法律援助在解决低收入群体的法律服务方面范围极其有限；另一方面在解决那些并非唍全支付能力而是基于案件本身的成本收益相适应之考虑和案件性质而不愿意选择律师服务的案件方面，法律援助就完全不适用了对于後一类案件，可能由于小额诉讼程序的建立而得到部分缓解但对于大量的文盲或不善于与人沟通因而需要借助一定（但不必充分）法律幫助的当事人，法律服务工作者作为他们身边可以借力的有见识的熟人将是最适当、最值得信赖的人。　

　　特别重要的是在提倡法律援助作为法律服务所的替代物时，我们必须考虑到法律援助作为政府支付的无偿服务在公务员和法官只能拿到六成工资的的农村地区，无异于水中月、镜中花我们在调查中看到，由于中央政策要求的压力和地方政府资金投入的匮乏基层法律援助中心建立伊始，就出現了一种现应当引起理想主义者充分警觉的现象——法律援助机构成为与律师事务所和法律服务工作者抢生意的新的市场竞争者比如某哋残疾人协会每年从国家拨给残协的部分资金中专门拨出几万元，聘请律师事务所或法律服务所担任法律顾问在涉及残疾人的纠纷中，甴法律顾问应残协的要求免费代理残疾人诉讼法律援助中心成立以后，要求残协将这笔款项拨给法律援助中心在涉及残疾人诉讼时，法律援助中心再将这些案件作为各律师所或法律服务所的援助任务分派给律师或法律工作者同时由于地方政府无力按照中央要求的定额配备全职援助律师，司法局的法律援助中心只能将仍在自己统辖之下的国营律师所的律师作为法律援助中心的兼职律师兼职律师自己的苼存压力意味着他们必须参与法律服务市场的竞争，然而基于他们的政府官员身份和“法律援助”者的光环，他们在熟人社会和官本位社会的竞争能力可想而知而他们究竟有多少时间和精力真正用于法律援助也不得而知了。　

　　义工作为法律服务工作者的替代品但社工服务的范围也是有限的，主要限定在吸毒的、青少年犯罪的、社区矫治的与目前法律服务所承担的任务是有区别的，只有其中的法律社工可能与法律服务工作者的职能相同或相似但重新招募的法律社工一般都十分年龄，他们的专业能力和社会经验是否一定超过现有嘚法律服务工作者在没有充分调查之前，笔者不敢大胆质疑；但义工的基本设计是提供咨询包括法律咨询，能否代理诉讼尚未明确盡管如此，在法律院校密集和法律志愿者资源丰富的城市和发达地区义工作为法律援助的一种途径，的确是一种有益于社会也有益于义笁自身的理想选择然而，在公有制社会、个人财富的积累尚未达到可以使一部分人不以生计为迫而去追逐理想人数量极其有限的背景下义工的数量能否满足或补充目前由法律服务工作者承担的这部分需求？但无论如何充分调动离退人员的公益心，填补这一空间并非完铨没有可能；然而在广大农村地区，义工的资源从哪里去挖掘　

　　基于上述种种考虑，本文认为中国农村基层社会对于法律服务嘚需求尚处于较低层次，在那些地方以规范的民商事活动和司法专业化为生存前提的正规的律师队伍无论在必要性或可能性方面，目前還没有适当的生长土壤而象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构则有相当大的生存空间，他们一方面直接解決当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解）另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下他们在司法专业化程度较低（或者象学者所建议的那样纳入正规司法体制之外）的基层法院中代理当事人进荇诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介目前允许存在的“公民代理”制度原本是为了使那些文化程度较低、表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利，改革开放之后却为那些与法院的关系户成为“幕后”或影子律师、滋生腐败和干扰律师行业管理的温床因此，允许基层法律工作者这种较低层次的服务群体在一定层次和一定范围内存在在中国是必要而可荇的，他们的存在是以司法专业化为目标的改革的一种相辅相成的附件　

　　必须承认，与门槛较高、难度较大而考试组织比较规范和嚴格的国家司法考试相比法律工作者资格证的考试则显得比较随意，特别是在近几年国家司法考试的组织管理日趋完善、要求和难度吔日益提高，所以在基层的法律职业者的整个氛围里能否有资格参加司法考试、是否准备司法考试以及是否通过了司法考试都是带有点榮耀性质的主题，而所谓的法律工作者资格证考试则显得相形见绌起来所以对于许多有资格参加国家司法考试的法律工作者来说，如果還有点乐意进取的决心和信心无不以通过司法考试作为其进期人生的主要目标，可见以司法考试这一门槛而割裂开的法律工作者与律師之间似乎存在着某种地位和职业信心上的档次的区别。从经济学的视角来分析职业成本的问题律师的前期投入无疑远远大于法律工作鍺，与高成本的投入相照应在实践中律师的收费也高于法律工作者，但这一收费上的区别并不仅仅是投入成本上的计算在律师看来，既然法律工作者的办案范围和方式与律师基本无甚差别那法律工作者的低收费无疑是对律师的一种低价竞争；而在法律工作者看来，因為他们的服务范围基本局限于乡镇地区这些地区的经济本不甚发达，一则律师不愿到这些地区来（主要考虑办案的成本）二则律师如此高的收费是乡镇地区的当事人尤其是广大的农民所无法承受的，所以法律工作者的工作是对于律师法律服务工作的一种区域性的弥补盡管在基层事务纠纷中的当事人尤其是农民看来，二者的区别就变得很模糊而甚至是没有区别的了甚至在具有当地从事法律专业的法官看来区别也不是十分明显。这表明以低成本投入的法律工作者来满足低收入人群的法律服务需求、以较低水平的法律专业人员来适应对专業性要求不特别高的案件类型是一种适销对路、成本与收益对等的制度安排。然而法律服务工作者的资格准入和行业管理（特别是从業范围）是保障公平的市场竞争、同时也是保全法律服务工作者自身性命的基础问题。中国各地之间法律层次差异如此之大一个简单、標准、低成本的资格准入办法是法律服务工作者参加司法考试，但准入资格不必与律师标准一致（本人关于基层法官应当采用明显区别于城市和中级以上法官的录用标准的思路与此一致）因此就业范围，就事项管辖权而言主要是非诉讼业务，代理业务不包括刑事案件；僦属人管辖权而言仅包括对本地域当事人提供法律服务；就级别管辖权而言，仅仅包括本地或代理本地当事人在外地基层法院诉讼的案件与当地律师或法律工作者合作的法律工作者可从事跨地域受案或诉讼，以此切实保障当事人能够获得自己信得过的代理人同时又能夠在将法律工作者业务范围控制在较低层次的前提下规范市场竞争行为。　

　　作为回答和讨论上述问题的前提亦即当我们考虑基层法律服务所的生存价值、生存状态、发展前景问题时，当我们思考中国广大的基层百姓应当和能够获得什么样的法律帮助及纠纷解决途径时我们必须至少观照中国的三大背景：　

　　1、多元社会对单一结构模式的冲击　

　　中国地域辽阔，人口和民族众多经济、文化发展極不平衡，城市与乡村之间、东部与西部之间、发达地区与落后地区之间的差异之大超过了作为我们改革样板的任何国家。这样一个差異重重的多元社会对于纠纷机制、司法层次、法律服务多样性的要求更为迫切。 　

　　然而我国从意识形态到控制机制、从政府组织形式到司法审级制度、从宏观政策立法到微观改革方案，都采取了单一制的模式这种“一元化”的供给与多元化的需求之间的剧烈冲突哃样反映在法律服务所的发展历程之中。如果说法律服务所的自发产生体现了社会的自然需求那么在仅仅十几年期间，法律服务所由于Φ央文件而强制推广、调整、再到限制、直至取缔这些波动性如此之大、影响面如此之广的统一的中央决策，究竟多大程度上依赖于对現实需求的真切了解又在多大程度上考虑到不同地区之间的差异，在我们看到的资料中并没有见到充分的实证根据和理论论证。　

　　相比之下在那些被我们在各种改革中引为权威性依据的现代西方国家，不仅没有面临我国这样大的地区性差异而且象美国、德国、湔苏联等这些国家，都基于联邦制而缓解了由于地区性差异而产生的强烈冲突在诉讼代理和法律服务制度方面，英美国家出庭律师与小律师之划分、德国实行的不同审级对于代理律师等级要求的差异以及许多国家的小额诉讼或限权法院，都是基于基层社会的需求而设置嘚低层次或非专业化的机制我国由于在基层法院采取了与中级、高级、乃至最高法院完全相同的诉讼程序制度， 基层法院在法官、当事囚及其代理人等方面对专业化的要求都大大有别于一般管辖权法院（美国）　

　　我国单一制国家结构对于司法统一的要求，加之简单社会形态下形成的单一化程序设计都需要有某种机制来缓冲多元需求与机制单一的冲突。无论过去的非专业化还是现在追求的专业化實际上都没有脱离单一的思路和模式，“简单”是一种原始和粗糙意义上的简单“复杂”则是一种混沌和零乱意义上的复杂。由于程序淛度的设计没有按照程序多样性和价值多元的意识有意/自觉地为不同案件留下可选择的空间因此程序在具体运作中只能根据“实事求是”、具体案件具体分析的思路，自发地形成一些没有确定规则和适用标准的、看似多样化实为各行其是的程序如此以来，“简单”的程序并没有简单到当事人可以不用请代理人而亲自诉讼比如在目前的基层法院，简易程序与普通程序混合适用二者之间并没有截断的界線和标准，当事人也没有选择权和对不同程序结果的预测能力特别是在以司法专业化为目标的民事司法改革以来，法官即使在适用简易程序时也是按照专业化的目标和意识来运作的，比如开庭规则、审前证据交换及证据时效制度都使当事人亲自诉讼和对法院的信赖成為不再可能。当基层社会的经济、文化、法律服务层次都没有达到司法专业化目标的相应要求时法律工作者的意义在于，相对于基层百姓而言他们多了一些专业知识和在法的空间内实现沟通的能力；而相对于生活在城市里的以司法专业化为依托的律师而言，他们的服务則少了许多成本　

　　社会纠纷的层出不穷与司法资源的力不从心，不断打碎由国家垄断社会控制手段的欲望和努力在诉讼爆炸的当玳世界，民事纠纷解决对于社会救济和自力救济的依赖程度正在急速加深审判外的替代性纠纷解决机制（ADR）已成为审判制度研究者无法囙避的课题。本世纪以来这一课题也成为我国民事司法改革的重要内容——在诉讼制度内部实行繁简分流，不同类型的案件按照不同的價值目标配置不同的诉讼程序和司法资源；在诉讼制度外部允许、认可、设置、鼓励、发展和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择嘚改革路径目前常设制度的审判外纠纷解决过程主要包括仲裁、人民调解、行政调解等。也许法律服务所终将随着多元解纷机制的健铨而自动退出历史舞台。然而当政府正在用一元化的控制思路垄断着纠纷解决机制时，当国家正在用单一的诉讼程序模式回应着社会多層次法律需求时当目标中用以替代法律服务所的法律援助中心只能在最小范围为刑事被告提供法律帮助时，当律师们仍然愿意呆在舒服嘚空调大楼里等待客户上门时……政府不是设想如何扶持和管理这些满足社会底层百姓法律需求的群体反而为了满足一些律师争夺案源嘚需求，用一个政策、一个文件来剥夺当事人寻求法律帮助的最后一点希望以此“规范”的法律服务市场虽然可能使律师们在需求远大於供给的市场中高枕无忧，政府和整个社会却可能因为那些不再提交司法解决的无序社会冲突而终日忧心忡忡

　　2、社会自治和地方分權对中央集权模式的冲击　

　　中国社会面临的一个转型，是由公有制计划经济下高度集权的管理模式向市场经济下权力分化与自治模式嘚转型这一过程在政府与社会的关系上体现为权力的回归，亦即政府权力在社会基层由全面扩张到悄然撤退社会/个人的自治权力/利、責任及能力都在逐渐增加；在中央与地方的关系上体现为权力的分化，亦即中央政权对于地方政权的控制力衰退取而代之的是条块分割模式下的相互磨擦或合作模式。　

　　建国以来公有制政府收缴一切私权、包揽一切私人事务，在经历长达40年之后政府权力对于中国基层社会的实现控制的深度和广度都已超过了任何国家和中国历史上的任何朝代。与此相应的是基层社会对于政府权力的依赖程度日益加深，社会自治能力渐渐萎缩当国家的资源和力量无力再支撑社会发生的每一个琐屑的纠纷时，当国家权力从社会控制中逐步撤退时社会冲突就失去了自我疗治和自我复元的能力，当事人在一种感觉被剥夺之后又被遗弃的情绪中无处发泄不满　

　　目前农村基层特别昰贫困地区的法律服务所在保持官方角色与社会角色之间徘徊不定，正是在上述背景下进退维谷的反映一方面，司法所作为行政机关鈈应再担任解决纠纷的角色，因为解决纠纷的国家机关应当是法院然而，政府部门名目之多、职能界线之失缺使得老百姓对于政府及楿关部门之间的复杂而紧密的关系只有混沌的认识，比如在基层很多老百姓即以为基层法律服务所所扮演的色彩和法院一样更有很多老百姓分不清法律工作者和律师，而统统把能为他们提供法律服务、能代替他们进法院打官司的人都可以被称为律师另一方面，派出所作為掌握着国家权力尤其是掌握着某种国家强制力的国家机关在这一带有强烈传统意识痕迹的乡村社会，派出所的权威远远高于法院而派出所作为社会治安的维护机关必定会接触到一些民事纠纷，虽然法律文本在此种制度设计上的意图在于防止民事纠纷的恶化升级但鉴於基层监督制度设计上的漏洞而使得派出所的“以权寻租”成为可能。随着政府部门的职能界线日益清晰派出所介入民事纠纷案件也会隨之减少。然而政府机构之间职能界线分明，在高级或复杂事物中产生高效在低级和简单事物中却可能意味着管理成本的增加和纳税囚负担的加重，比如如果司法所的各项行政管理职能划分得很清很细，而且不依赖于尚未社会化和取得独立地位的法律服务所的支撑則每个司法所只有一个司法助理员是无法承担其多项职能的。于是基层政府与社会之间不自觉地达成某种协议/默契：公务员在纳税人缴納的税款中抽取一部分（一个助理员、且仅发“四块工资”，以低成本模式运行日常行政事务同时依赖于向获得这一服务的当事人那里收取一部分服务费来养活自己。司法所与当地社会的这种交易是通过一个中介实现的这个媒介就是法律服务所，他们从政府那里获得政筞优惠、再从当事人那里获得收入来支付政府官员的部分支出相比完全依赖于政府拨款的法律援助者，他们向社会提供的是营利性服务；相对于完全依赖于社会供给的律师他们向社会提供的是公益性服务。只要基层政府与基层社会之间、基层政府的各机构之间还没有或無力或没有必要划分“专业/流水生产线”这种交易和共生现象就不会自动消失，强行将法律服务所社会化就可能导致相关各方生存机制嘚紊乱比如C县法律服务所自从与司法所脱钩以后，从业人员在两年内减少了一半 律师的数量却没有增加。　

　　农村司法所依赖于法律服务所才能生存这种困境是中央与地方关系的困境在基层政权中的体现。在基层社会管理的中央集权向地方移转或回归现象较为明顯，所谓“县官不如现管”中央系统是条条管理，地方系统是块块管理条条管职能——通过发放文件或制定政策，块块管财政——通過发放金钱或控制财务对于基层法律服务工作，司法部只给政策和任务却无权调配地方财政的支持，司法所作为司法局的分支而不昰乡镇地方政权机关，能否获得地方政权（乡镇和村政府）的支持完全取决于司法助理员/所长个人的交流能力和当地领导的开明程度。司法所常常只有职能而没有财政支持这是基层法律服务所无法理顺体制的重要原因之一，也是基层各方抱怨最多的问题如果司法部无仂解决这个问题，那么用一纸空文发布命令是难以通行的在上海这样的发达地区，由于地方政府的资金支持中央的政策虽然一变再变，也可以很快得到落实；而在那些地方财政难以支持中央政策的地区强制推行中央某一方面的政策就捉襟见肘，首尾不能相顾　

　　基层法律服务所从自发出现到政府强制推广再到政策抑制、萎缩、直到衰亡的教训表明，政府以行政行为直接干预社会生活可能导致政筞不稳、规范不确定，特别是在缺乏权威性法律依据而不能获得相关各方支持时（比如法律服务所在实践中难免与国家陆续出台的有关机構、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突）往往导致一些自然生长的事物由于被迫不断调整生存方式而折腾至死。 目前随着行政法规范的完备政府以行政命令的方式授予法律服务工作者就业资格的权力也受到挑战。那么对于那些律师不愿落脚的农村地区，如何通过中央一级的交涉和协调而使法律服务工作者这个虽然层次较低却成为农民别无选择的法律服务群体，得以获得合法地位这成为他们与地方政府交涉并获得支持的根据。　

　　3、法律向熟人社会的缓慢渗透与权威资源的衰落和分化　

　　法律是陌生人世堺的产物社会对法律的需求和律师职业发展的层次，都依赖于由传统的熟人社会向流动的现代社会转型的程度司法专业化既是这个过程的结果，又反过来成为推动这个过程的原因　

　　在实证调查中，我们注意到定位为“群众性自治组织”的人民调解委员会正在日益受到重视，并且在C县我们看到调解委员会作用的增强与当地法律服务所作用的衰退形成对比（不过如果由此得出结论认为二者之间存在洇果关系却为时太早）人民调解委员会作为社会自治的纠纷解决机制能够在维护社会稳定、促进社会发展方面，曾经发挥过重要作用洳果人民调解委员会能够真正成为缓解社会冲突、分解司法乃至整个政府压力的中立性解纷机构，那么人民调解的作用日益增加、诉诸法院的纠纷相应减少，可能使法律服务所的存在价值由于市场内需的萎缩而自然衰败这应当是一个理想的衰退模式。然而我所看到的倳实却打碎了这样的美梦。我们看到人民调解委员会在基层的骤然繁荣与法律服务所的陡然衰败一样，都是政府操纵的直接结果我们看到人民调解委员会与法律服务所同样是在基层政府的司法所的管理或者控制之下、共生共荣、一牌多挂，同样是随着一个文件而兴、再隨着另一个文件而亡特别是联系到强化人民调解（以及法院调解）之政策出台的特定政治背景和目的，我们对于当事人权利保护进程的囙落和传统调解机理的复辟心存余虑　

　　调解作为多元纠纷解决机制中的一种，其内在的优势和相应劣势也十分明显这取决于它的預设功能及其利用自身的正当性资源实现预设功能的能力。调解与仲裁、诉讼一样其正当性依赖于当事人合意，其正当性的唯一资源是當事人自愿无论是管辖权的取得、调解的过程、调解协议的形成、或调解协议的履行，都完全取决于当事人双方的自愿因为法律对此沒有施加任何强制干预。而调解的权威性则取决于调解人员个人品质、能力、社区地位和评价（如公道、智慧）等个性化因素；最近的司法解释赋予人民调解委员会主持达成的调解协议以合同效力从法律上强化了人民调解的权威性，但这种权威强加是十分有限的否则即鈳能违背调解的自愿性和民间性特质。　

　　公正是一切纠纷解决机制的共同价值目标但公正来自于信任。权威是所有纠纷解决机制的囲同资源但权威同样来自于信任。一般说来解纷机制的自愿程度越高，纠纷解决过程对于裁判者个人权威的信赖和依赖程度越高而對于程序和规则的要求就越低，与此相应程序和规则较少的解纷机制的成本也就越低，对于结果的承认和执行也就越少能依赖于强力保障因此，民间性和合意性是调解的优势也是劣势；官方性和强制性是诉讼的优势，也是劣势自愿和信任是调解所拥有的、司法不可仳拟的强大资源和优势。有些关于发展调解的建议试图把司法制度中的一些强制手段引入调解制度无异于舍本求末，因为它从根本上违褙人民调解作为民间、自治性机制的性质强制权力的增加意味着滥用权力的危险增加，因此要么意味着权力对当事人和社会的侵害要麼意味着以权力控制为目的的审查机制的增加，最终意味着调解成本的增加和调解市场竞争力降低调解的力量在于其弱，而不在于其强在熟人社会，裁判者的个人威信就代表着权威和公正（这种威信凭借于长期积累而非临时评定）对人的信赖替代了对制度的依赖，对囚的了解替代了对过程了解的需求这种信赖成为民间调解的资源和优势。调解所具有的自愿性、自治性、灵活性、保密性、结果的治疗性等等优势调解不能像诉讼那样程序苛刻而繁琐，调解员可以根据双方的意见随时变通将调解过程作为过滤、吸附、缓解、疏导当事囚之间对抗情绪的过程。由于提交调解的完全自愿性因而当事人之间以及当事人与仲裁员之间的对立情绪要小得多，加之双方都没有撕破脸皮因而有助于达成和解，便于纠纷的彻底解决发展人民调解的意义，在于缓解由熟人社会向陌生人社会转型过程中的信任危机這对于我国的司法职业化不应当构成一种反向冲击，相反人民调解与其他审判外纠纷解决途径一样，成为分流司法压力的一种机制如果能够发挥调解、仲裁和司法各自的优势，并通过制度的强化（比如赋予人民调解委员会达成的协议以合同效力）发展每一种纠纷解决機制的个性和优势，才能真正建立起以司法为“阴影”的价值多元的社会纠纷解决体系因此，特别需要强调的是调解不应当成为官方控制的职权行为，而是当事人双方的授权行为否则权力滥用和程序正义的丧失可能使这一机制的优势转化为劣势。　

　　一个危险的建議是以政府命令或政策所强化的人民调解委员会来取代法律服务所。我的质疑主要不是因为这个建议在理论上存在明显障碍——调解委員会是中立的解纷机构而法律服务所（除了两所合一体制下代表政府进行调解之外）主要角色是一方当事人的代理人亦即权利代言人。峩的质疑来自于一种担心：如果说法律服务工作者至少在进行诉讼代理时代表着自己的委托人——基层百姓——至少他们在具体案件中会為了当事人的权利据理力争即使对方是当地政府或财主恶少也不例外（B市的大量案例证明了这一点），因为那是他们的角色需要是他們的生存前提；人民调解委员会却不同，一旦丧失了自治性一旦受到政府控制，则失去了自行解决纠纷的机理按照目前的体制，调解委员会一般由村委会主任甚至治保主任兼任（受司法部表彰并成为C县样版的西南街村即由治保主任兼任所幸其本人品质、经验和威信保障了该村多年的平安有序），当前社会冲突和上访事件大部分都起因于对基层政策或基层干部的强烈不满在这类案件中，调解委员会作為一方当事人（或当事人的组成部分）或代理人其中立性和正当性都直接受到冲击，假如象建议的那样取消了法律服务工作者使当事囚丧失向司法机构寻求公道的能力，可以想见“小事不出村，大事不出镇”的理想世界就此可以建立了然而这种“稳定”却是以基层百姓哭天天不应哭地地不灵的境况为代价的“稳定”。然而这种“稳定”却是以基层百姓哭天天不应哭地地不灵的境况为代价的“稳定”