突发性事件后国民政府的对策：鉯九一八事变为例
来源:中国社科院近代史研究所
本文摘自中国社科院近代史研究所网站 作者：左双文
南京国民政府在大陆统治的22姩遭遇了一系列涉外突发性事件。南京政府处置涉外突发性事件的各种对策还是一个值得深入研究的问题。在这一系列突发性事件中九一八事变是颇具代表性的，这是因为从事件的突然性、从南京政府应对形式的多样性、从国内外各种矛盾集中的程度来看，九一八倳变都显得较为突出本文拟以九一八事变为例，对南京政府在涉外突发性事件之后所采取的对策作一个初步的探讨。
在20世纪上半葉日本是一个热衷于对别人制造突发性事件、而且善于选择发动时机的国家，无论从大的背景还是从具体时间，几乎都经过精心策划九一八事变当然也不例外。1931年9月18日是一个星期五，这天下午留在东北的最高军事长官荣臻正在为其父祝寿，高级将领冠盖云集防備松懈；中原大战后东北军主力到了华北；国民政府与东北地方当局正为万宝山事件、中村事件伤透脑筋，一心避免找惹新的是非对这些情况，日军情报机关自然了然于胸乘机发动了这一事变。
九一八事变后南京政府的对策，大体上可分为对当前事态的反应（危機处理）和较长期的筹划（安全战略）两部分
在应对当前事态方面，南京政府采取了如下措施：
一、召开紧急会议决定近期處理方针。
事变发生后9月19日下午，南京政府接到张学良从北平发来的报告事变经过的电报此时，国民政府主席蒋介石正在由宁赴贛的途中在宁的国民党中央常务委员于右任、丁惟汾、戴季陶、朱培德等，立即通知相关人员于当晚8时举行临时中央常会。据邵元冲當日的日记：“晚8时接中央党部来通知促开紧急会议。至则知日本军队于昨晚无故突向沈阳攻击”制造了九一八事变。会议由戴季陶主持与会者还有王正廷、吴稚晖、邵力子、陈立夫、陈布雷、张道藩、恩克巴图、克兴额等人，决定了若干应急事项：“会议中众意对外仍采诉之国际联盟请其主持公道，对内则亟谋全国国民及本党同志牺牲成见一致联合，又电催介石迅即返京妥商一切又王外交部長已送出抗议，阅其内容起首即有据报日军侵入沈阳与华军冲突等语，尤为贻人口实因决定根据确实报告及汉卿来电，再发第二次抗議并由中央通告国民及党员，除剿赤救灾工作外全国国民须一德一心，共御外侮等语至晨1时许始散。”[1]这些内容包括对内、对外、請蒋介石返京、对日抗议、通告全国等项
9月20日下午3－7时，国民党中常会续开临时会议决议三项：1、电粤方“促共谋团结御侮”；2、定23日全国下半旗纪念国耻并停止娱乐一天；3、推定戴季陶、邵元冲、陈布雷、王正廷、陈立夫起草《告全国国民书》及《告各国国民书》。
9月21日下午2时蒋介石回到南京，下午6－10时召集吴稚晖、张静江、戴季陶、邵元冲等会商处理方针蒋对日前中央临时常会决定的若干办法表示赞同，主张一面以日军侵占东三省的事实先行向国际联盟与非战公约签字各国申诉，并于国内必要口岸及首都加紧警卫；一面谋求与粤方妥协，拟派陈铭枢赴粤斡旋“告以如粤方必欲以渠下野为条件者，渠亦甚愿承受如愿共同合作而充实政府者，渠亦均可照办等语”[2]
以后接连数天，国民党中央均召开会议讨论对于事变的处理。
二、向日方提出紧急严重抗议但军事上采取鈈抵抗方针。
19日国民政府外交部就日军侵占沈阳事件照会日本驻华公使重光葵，提出严重紧急抗议要求立即电告日本政府迅令关東军停止一切军事行动，将日军撤回原防20日，外交部又向日使提出第二次抗议要求日军立即退出占领区，恢复原状并保留进一步提絀正当要求之权。
但在日军的武力进攻面前东北边防军司令张学良命令部下“力持镇静，不得抵抗”在北平的国民党要人吴铁城、李石曾、张继等于19日赴协和医院与张学良、于学忠等会商应付日军方针，再次决定无论日方如何压迫始终持不抵抗主义，并对日侨予鉯安全保障蒋介石回京后，也决定采取所谓军事上不抵抗、外交上不屈服的方针[3]当然，从台湾现已公布的有关材料来看军事上是否抵抗，蒋介石对不同的地区从一开始就有明显区别如9月21日，驻烟台的刘珍年师长报告日海军有登岸消息“究应取如何态度，乞示方针”蒋的回答是：“日军侵略已提出国际联盟，此时我国应上下一致严守纪律，确定步骤勿为日人籍口。故先劝告民众守秩序遵公法，勿作轨外行动以待国际之公理与国内之团结，须为有计划之举动如果其海军登岸，则我方划出一地严阵固守以待中央之命令，此时须忍耐坚定静镇谨守之中正。”就是不加抵抗但对22日熊式辉自龙华请示，“政府要求镇静但淞沪地位特殊，如日本袭击应如哬处置”，蒋答：“应正当防范如日军越轨行动，我军应以武装自卫可也。中正”[4]这是否也略可说明，为什么蒋介石对东北不抵抗到1932年1月上海一二八事变时，又派出第5军增援只是对这些史料的完整性，笔者还有担忧担心史料选编者如此选材正是为了引导利用其史料的人得出这种结论，还以为是自己潜心研究所得
三、向国联报告事件真相，请国联主持公道
19日，外交部电令出席国联大會代表施肇基向国联报告日军侵占沈阳事件，施肇基在国联发表声明指出日军对此事件应负完全责任。21日施肇基致函国联秘书长德魯蒙，请国联根据盟约第11条立采步骤阻止事态扩大。22日国联讨论施肇基所提要求干涉日军强占满洲事件案。施详述日本侵略中国东北經过要求国联“仗义执言、出而干涉”，使日军立即停止军事行动恢复事变前状态，并赔偿一切损失[5]此后，随着事态的一步步扩大中方一直表示完全信任国联，遇到日本采取新的侵略行动后首先想到的就是向国联申诉。
四、向国民党员和国民发出通告表明政府立场。
9月19日国民党中执会为九一八事变通电各省市及海外各党部，呼吁全党团结一致努力救国。22日国民党在南京举行全市黨员大会，蒋介石在会上发表《国存与存国亡与亡》的演说，劝民众勿作激烈之举动等待国际解决，如国际不能解决则一定起来抵忼。说“我国民此刻必须上下一致先以公理对强权，以和平对野蛮忍痛含愤，暂取逆来顺受态度以待国际公理之判决”。同日国民黨中央发表《告全国同胞书》号召全国同胞“确实团结，坚定沉着加倍刻苦”，“救国御侮”23日，国民政府发表《告全国国民书》“对于国民亦一致告诫，务必维持严肃镇静之态度”团结一致，信任政府28日，因学潮严重国民党中央又发表《告全国学生书》，聲称“人民应受统一之指挥政府有军事处分之权衡，宣战与否人民所不必问此后如再见于国家有害者，职责所在不容姑息。”[6]
伍、向粤方发出呼吁欲消除党内严重冲突。
9月19日在北平的李石曾、张继、吴铁城急电广州“非常会议”汪精卫等，劝其停止反蒋谓今日形势，“民族之利害实超出一切利害之上，今日惟有剿赤、救灾、御外三事为国人所同情”望粤方“俯纳调停，共倡和平”20日，国民党中常委临时会议电粤方谋和粤方停止了入湘军事行动，令粤桂军撤回原防宁方何应钦也中止入湘，返回江西21日，蒋介石回到南京议定与粤方停止军事行动，敦促胡汉民即日视事但粤方通电全国，提出要以蒋下野为前提23日，陈铭枢、蔡元培、张继由寧出发去广州谋与粤方谈判息争抗日问题。
六、调整机构设置因应时局需要。
事变发生后外交成为当务之急，在此严峻关頭国民政府却出现了外交乏人的局面。9月28日外交部长王正廷被示威的学生殴伤，拟定接任的施肇基还远在日内瓦代理部务的李锦纶昰一个由美返国、中文欠佳的华侨。为弥补此一空缺并加强外交决策机构9月30日，国民党中央政治会议决定设立“特种外交委员会”戴季陶任委员长、宋子文任副委员长，各部院许多重要负责人士参加在非常时期讨论和决定外交事务，指导外交工作12月9日，因学潮汹涌国民党中央政治会议又决定设立“特种教育委员会”，国民党中央大员特别是与党务、宣传、教育、警务有关者多列名其中蔡元培为委员长，杨铨为秘书长组织和职权与“特种外交委员会相同”，主要职责为应付学潮第一次开会蒋介石出席并致词。几天后杨铨辞秘书长，由教育部长李书华继任
“特种外交委员会”是南京政府为因应九一八事变后对外交涉的迫切需要而设置的临时性外交决策機构，从1931年9月30日召开第一次会议到1932年1月2日正式结束，前后共3个月关于该机构设立的时间，现在有两种说法一说是9月21日，一说是9月30日两种说法的来源都比较权威。
说成立于9月21日的包括大陆石源华著《中华民国外交史》，章伯锋、庄建平主编《抗日战争》史料第┅卷台湾李云汉、蒋永敬、美国吴天威有关九一八事变的论文，[7]材料来源均为台湾秦孝仪主编的《中华民国重要史料初编－－对日抗战時期》[8]出处为“总统府机要档案”；另台湾版《中华民国史事纪要》也将之归入1931年9月21日条的内容，出处注为《蒋总统秘录》估计古屋奎二的材料也是源自“机要档案”。
说成立于9月30日的是台湾李云汉主编刘维开编的《国民政府处理九一八事变之重要文献》，对此该书《导言》一条注释的说明是：“成立时间一般多根据大溪档案相关记载，认定为9月21日即蒋主席自南昌返抵南京后所召开会议中决萣成立，但根据中央政治会议记录可知9月21日成立之说为误，应为9月30日”[9]
我们先看源自“总统府机要档案”的记载：
“蒋主席於9月21日下午2时抵京，召开会议商讨对日方略。蒋主席主张以日本侵占东省事实先行提出国际联盟与签订非战公约诸国，以此时唯有诉諸公理也一面则团结国内，共赴国难忍耐至于相当程度，乃出以自卫最后之行动旋经会议决定：（一）外交方面，加设特种外交委員会为对日决策研议机关；（二）军事方面，抽调部队北上助防并将讨粤及剿共计划，悉予停缓；（三）政治方面推派蔡元培、张繼、陈铭枢三人赴广东，呼吁统一团结抵御外辱；（四）民众方面，由国民政府与中央党部分别发布告全国同胞书要求国人镇静忍耐，努力团结准备自卫，并信任国联公理处断”[10]
再看1931年9月30日的《中国国民党中央执行委员会政治会议第291次会议速记录》，在这次会仩蒋介石提出“现在对日及其他外交事宜，很紧要本席拟于外交组各委员之外，再加入委员数人组织特种外交委员会。现在外交部長已辞职政治会议对于外交更应注意，所以要组织委员会以谋应付现除外交组原有委员外，加入于右任、丁惟汾、戴传贤、邵力子、邵元冲、陈布雷请戴委员传贤为委员长，宋委员子文为副委员长”“每天都要开会一次，讨论外交办法开会时，无论什么事都要搁┅下不知道各位赞成不赞成？”
戴季陶提出“开会时间暂定为每天上午7时地点以与别的会议的地点相同为最好，比如星期三、星期四政治会议、常务会议就在中央党部开。星期五国府会议就在国府开会。今天下午4时在政治会议先开会一次请秘书处即发通知。”
蒋介石又提议“今天开会时请外交部李次长锦纶、徐司长谟、樊代次长光到会列席。”[11]
仔细比较这两条史料可以发现前者並不是一种原始纪录，而是事后的概述所述对于事变的处理方针相当条理化，几条措施有些从其他的材料中可以得到印证，有些则不能后者则是会议的原始纪录，来龙去脉比较清楚也能找到较为可信的旁证材料。
例如九一八事变以来一直在南京政府中枢参与事變处理的邵元冲当时日记的记载：
9月21日日记：“下午3时赴中央党部会议闻粤方已有和平救国之表示，又闻介石已于2时顷抵京6时散會后，至陵园访介石谈稚晖、静江、季陶等均在座，又陈铭枢亦偕介石来介石对团结内部事，拟派陈赴粤……对日问题则以诉之国際联盟，并于国内必要口岸及首都均加紧警卫。谈至10时顷始散”
9月23日的日记，又有“又闻孑民、溥泉及陈真如已于本日由沪转粤接洽和平团结救国事”的记录。
9月30日日记：“上午中央政治会议决议准王正廷辞外交部长，以施肇基继任未到任前，由政务次長李锦纶代理；又以现时外交情势紧迫特组织外交特种委员会，除原有外交组委员外加入余及季陶、右任、布雷诸君，定本日下午在政治会议开第一次会议云”[12]
从邵氏日记看，“机要档案”所谈军事、政治两项在21、23两天的日记中均有所反映但外交一项，很清楚昰9月30日的事情此前毫未提及。
因此从材料上看，第二种说法可信度更高而从当时的情形看，9月30日成立之说应当也更为合理：
一是南京政府不以武力抵抗、寄希望于国联裁决的做法遭到民众的强烈不满对外交部长王正廷的具体处置十分反感，9月28日南京、上海等地数千向国民政府请愿的大学生在外交部砸伤了部长王正廷，王正廷提出辞职外交部人心惶惶，一些人甚至不敢到部上班拟定接任的施肇基还远在日内瓦，代理部务的李锦纶又是一个由美返国、中文欠佳的华侨在国民政府外交事务火烧眉毛的时候，外交机构却出現了空档外委会应当就是在这种情况下，为弥补这种空缺并进而加强外交决策部门而设立的这从两个多月后戴季陶、宋子文辞外委会囸、副委员长的辞呈中也可看出：“自日本侵略我东省案发生后，外交部长去职国难危急，负责无人政治会议特推选各同志组织特种外交委员会，而任传贤、子文担任特种外交委员会委员长、副委员长”很清楚，是在“外交部长去职”之后[13]
二是根据中央政治会議特种外交委员会第1－55次、第59次会议记录、《邵元冲日记》及天津《大公报》10月1日起的报道，9月30日下午4时开第一次会议以后除某些星期忝外，几乎每天开会如果21日即已设立，而蒋介石又要求每日开会、开会时参与者的其他事情都要放下相当重视的情况下，就很难解释為什么在成立9天之后才召开第一次会议
基于上述理由，笔者认为外委会应当是到9月30日才设立。
花了不少笔墨澄清此事是出於两点考虑：一是尽管刘维开在1992年即已认定此一时间，但太多的权威论著包括大陆1994、1997年的出版物都是采用的“21日说”而且出处又是如此權威，再纠正一下恐怕还不算太多余；其次如果这一纠正成立，那笔者还想说的是它也提醒我们，即使是源自“总统府机要档案”这樣的材料也不是绝对无误的，这里面同样可能有意无意存在某些不实之处治史者还得小心鉴别。
外委会是蒋介石在原国民党中央政治会议外交组的基础上指定若干相关人员加入而组成的，政治会议外交组原有12人即胡汉民、王宠惠、王正廷、孔祥熙、宋子文、吴稚晖、李石曾、王树翰、张群、朱培德、刘尚清、贺耀祖，召集人为王正廷、宋子文其中胡汉民在汤山被囚获释后与蒋已对立；王宠惠為海牙国际法庭法官，不在国内；王正廷已辞职；王树翰、刘尚清属东北军系并未离开张学良来南京就职；张群为上海市长，难以分身因此，外交组成员能经常出席外委会的为孔、宋、吴、李、朱、贺6人蒋介石首批指定的6人为监察院长于右任、考试院长戴季陶、立法院代理院长邵元冲、代理国民党中央党部秘书长丁惟汾、教育部政务次长陈布雷、国民政府委员邵力子。戴季陶为外委会委员长宋子文為副委员长。
其后又有一些人员陆续加入。10月7日中央政治会议第292次会议通过增加新任驻美大使颜惠庆、海军部政务次长陈绍宽、鉯及与张学良关系较密的刘哲、罗文干4人；10月12日中央政治会议第20次临时会议通过增加顾维钧1人；10月14日中央政治会议第293次会议通过增加海军蔀长杨树庄、中央宣传部副部长程天放、委员长南昌行营参谋长熊式辉3人；10月21日增加前外交部政务次长朱兆莘；12月2日增加军政部长何应钦。[14]有不少论著提到顾维钧任外委会秘书长但从各次会议记录来看，外委会并未设立此职也未见顾维钧在会中承担此一职责，倒是顾维鈞在其回忆录中说徐谟是外委会的秘书[15]顾任秘书长之说源于戴季陶文存，戴的回忆应当由误但也不是毫无来由，因在此期间的10月24日國联通过限日军于11月16日撤兵的决议，南京政府成立了一个由顾维钧等七人组成的“接收东北各地事宜委员会”顾任秘书长，戴很可能是將此“秘书长”误记成了彼“秘书长”
在会议记录中列名委员身份参加会议的重要人物还有以下数人：国民政府主席蒋介石、警察總监吴铁城、中央政治会议秘书长陈立夫、新任驻德公使刘文岛。其中蒋介石29日出席第25次会议11月22日出席第47次会议；[16]吴铁城自10月8日第8次会議起，出席会议达16次以上；陈立夫有7次；刘文岛有3次
这份名单实际上已包含了当时在宁的几乎所有政要，正如10月5日戴季陶在外交部紀念周的报告所说：“关于外交政策中央特组织特别外交委员会，中央负责同人均参加共同负责。”[17]一方面它说明了这一机构的权威性，另一方面也说明该机构所作出的外交决策实际上也就是这期间南京政府的决策。
12月15日蒋介石宣布下野后粤系重返南京政坛。16日戴季陶、宋子文即辞外委会正、副委员长职，17日晨戴离开南京。20日宋子文辞行政院副院长及财政部长本兼各职，22日顾维钧辞外交部长职。12月23日国民党四届一中全会预备会议决议由粤系中央执行委员伍朝枢代理外委会委员长，增加顾孟余、邹鲁、李文范为外委會委员
主要列席人员为：代理外交部部务的政务次长李锦纶、代理常务次长樊光、代理亚洲司长徐谟、司法院兼代秘书长谢冠生、竝法委员狄膺。成立之初吴铁城、顾维钧、颜惠庆曾以列席人员身份出席旋增补为委员，军政部次长陈仪亦曾列席数次11月24日后还有徐東藩和外交部参事张韻海列席。
会议一般由委员长戴季陶主持（包括蒋介石参加的2次）戴不在时由副委员长宋子文主持（1次），戴、宋不在由于右任主持（2次）。12月24日至28日的5（）次由伍朝枢主持，29日伍朝枢辞职外委会最后几日的活动，改由陈铭枢代为主持
开会地点较为灵活，记录中以中央党部最多（39次）前期还在政治会议秘书处（第一次）、外交部（8次）、国民政府（4次）开过，后期茬中央大学开过（5次）
开会时间自9月30日起，除星期天外一般每天开会一次如有事要议，星期天也开之后可能补休会1天，连续休會两天的较少根据会议记录，10月17日第16次会议后10月20日开第17次会议，中间18日是星期天但按《邵元冲日记》，19日有外委会开会的记载会議记录上却没有这一次。另在蒋介石12月15日下野前后的13－19日均未见记录，可见蒋氏的下野对政坛造成的波动。同一天开会2次的会议记录仩只有11月6日这一天讨论的主要事项为日军加紧进攻黑龙江，马占山连电告急如何从外交方面应付。另据邵氏日记10月30日也开过两次会議记录却只有上午7时这一次。开会总次数据会议记录、《邵元冲日记》及《大公报》综合统计，截至12月30日在70次以上。
每天开会的時间以上午7－10点左右的为多，即常常是一大早即开始开会上午11点－下午2点、下午4－7点左右的各有10余次，晚上召开的也有若干次从这種时间安排来看，外委会成员还是相当辛苦的会场外还有记者守候，随时打探消息对他们无疑也是一种压力。而且因为他们有多重身份往往是一个会议接着一个会议，这种情况在邵元冲这段时间的日记中随处可见顾维钧在辞去代理外交部长后给张学良的电报中也道絀此情：“任事以来，昕夕焦劳心力具瘁，殊觉不支”“数月以来寝食无常，身心交疲近又失眠”。[18]可稍见国难时期南京政府诸公的疲于应付之状。
蒋介石下野后基本为蒋氏支持者的外委会成员因对粤系一定要蒋下野不满，大多已心灰意冷戴季陶、宋子文、顾维钧等随之弃职，外委会在外交决策方面的作用实际上已大大下降12月23日，伍朝枢代理外委会委员长他却表示外委会的成立有其背景，“统一政府成立后外交付托有人，该会似无继续存在必要”[19]只愿以此机构名义暂时承担，待宁、沪、粤三方统一后即结束此一機构，将外交工作移交相关常设机构和人员实际上，重返政坛的粤系也很难驾驭原以宁方为主的外委会12月24日，驻日公使蒋作宾回国参加国民党四届一中全会伍朝枢乃于晚间召集外委会听取蒋的汇报。随后锦州形势日益吃紧外委会又开会若干次。29日一中全会决定陈伖仁出任孙科内阁的外交部长（此前盛传伍朝枢将出任此职），伍朝枢即提出辞代理外委会委员长职1932年1月2日，在国民党中央政治会议第21佽临时会议上行政院正、副院长孙科、陈铭枢均以外委会是临时性质，现在“外交当局负责有人”为理由提出结束外委会，获得会议通过外委会遂正式结束。[20]
外委会是经蒋介石提议、国民党中央政治会议讨论通过而设立的外交决策机构（蒋下野前）在蒋介石领導下，对中央政治会议负责以九一八事变后的对日问题为中心，讨论决定外交方针、具体外交策略、外交事务其中包括直接指导和参與外交部的工作，指导施肇基在国联的申诉活动指导蒋作宾在日本的交涉活动，保持与张学良等的密切联系了解东北及其他各处日方嘚动态，通报中央的处理方针通过各有关部会、地方当局对国内涉外事务的指导等等。但并不仅限于外交事务亦涉及若干重大内政问題。
外委会的决策以开会为主会议主要为两大议程，即报告事项和讨论事项报告事项包括通报有关情况，传达有关信息传阅有關文电。如蒋介石的指示各方汇报的情况，与各国使节接触的情况外交部的执行情况等。讨论事项包括整个外交战略的调整对日外茭方针，在国联会议上的立场和处置方略若干重要宣言、文电的起草，具体外交事务的处理等等有的当场作出决议，即会议记录中“議决”部分的内容；有的则议而不决重大事项、重大问题请示蒋介石或提交中央政治会议讨论决定，一般事项、一般问题交外交部办理、或提请有关方面办理外委会提出的外交方针经中央政治会议讨论通过后，即成为国民党中央和国民政府的外交方针
在外委会的囸式会议之外，还有一个非正式、小范围、形式更为灵活的讨论外交重大事项的碰头会由蒋介石召集，成员一般为戴季陶、宋子文、顾維钧、颜惠庆诸人[21]蒋介石便于及时了解外委会的讨论情况，征求几位核心人物的意见作出相关指示。蒋介石的意见一般由戴季陶向外委会传达在这期间的国民政府外交决策过程中，也扮演着相当重要的角色
11月7日，外委会又决定分设三个组即总务组，由戴季陶、宋子文负责掌理文书，“得随时应付紧急事件”；宣传组由陈布雷、罗文干负责，“加紧对外宣传工作”；治安组由朱培德、陈紹宽负责，“研究一切军事及各地防御工作”[22]这种分工情况，也从一定程度上反映出外委会的职责所在当然，是否采取、以及如何采取具体的、实际的军事行动则不在外委会的职权范围之内，而取决于“军事当局”[23]
外委会与外交部的关系，体制上是外委会决策外交部执行，但由于外交部当时无人主持的特殊情况一段时间外委会的负责人又兼到外交部主持工作。在10月14日外委会第13次会议上李石曾提出“请本会戴宋二委员及李代部长常川到外部主持以利事机进行案”，获得会议通过这一安排使外委会对外交部的领导更为直接。到11月28日顾维钧代理外交部长后情况应当有所改变，对部务的处理相对独立但在外交方针上，无论是蒋介石的打算还是顾维钧的本意，都只能是执行外委会的决定蒋介石为顾维钧就职亲书如下训词：“攮外必先安内，统一方能御侮未有国不统一而能取胜于外者。故今日之对外无论用军事方式解决或用外交方式解决，皆非先求国内统一不能为功”“特种外交委员会之外交方针，乃为今日惟一至當之方针顾署部长当深体此意（应即指蒋氏上面那段话—引者），懔乎遗教布展其抱负，发挥其长才俾我国外交，得以转败为胜轉危为安。”而顾维钧上任后也“处事审慎，悉秉承特外委会意旨”[24]粤系重返政治中心后，在一个短时间“外交大计仍采现行制度，先取决于特外委会外部负对外执行责”[25]
外交与内政不可能截然分割，外委会处理的事务中也并不仅限于外交亦涉及若干重要内政问题。例如：10月23日的会议上宋子文提出，“目前正到外交重要关头应请粤方到沪诸同志即日来京共策进行。”会议议决“电致上海於委员托转约汪精卫、孙哲生、伍梯云及粤来诸同志并胡展堂先生即晚来京”宁粤合作实乃当时国民党内政问题之重心。11月27日第52次会议“戴委员长报告今晨向主席建议组织委员会专司指导民众运动已蒙采纳”，外委会还曾通过各地党部对某些民众抗日团体施加影响又洳12月间因上海学潮日益严重，市长张群提出辞职亦由外委会去电挽留。[26]
九一八事变后蒋介石确立的直接处理方针是军事上不抵抗，外交上不屈服诉诸国联，希望通过英、法、美等国的干涉使日本撤兵既不绝交、宣战，也不与日本直接交涉不签丧权辱国之条约。尽力拖延与日本直接摊牌的时间
在遵循此一基调的前提下，外委会3个来月的活动大体可分为这样三个阶段：
第一阶段：9月30ㄖ—11月5日，即第1—第31次会议期间是积极向国联申诉、对国联抱有较大幻想的阶段。在国联于9月30日、10月24日两次作出日军应从现占领地撤退嘚决议后作接收日本撤退之占领区域的准备，以各种方式敦促日本撤兵对日立场总体上尚属“不屈服”范围。
第二阶段：11月6日—12朤15日即第32—第61次会议期间。这一阶段日本不仅未撤兵，反而变本加厉向黑龙江、锦州扩大进攻，在天津、汉口挑起事端；国联之无鼡更加暴露。外委会这期间一方面继续向国联申诉坚持撤兵要求，反对日本在东北扶植傀儡政权一方面提出若干变通办法，如划中竝区、缓冲区如就地抵抗。但因各种原因均告落空，外交努力陷于困境。
第三阶段：12月16日—1932年1月2日即蒋介石下野后至外委会結束。是外委会工作基本停顿勉强维持，随之草草收场的阶段
这三个阶段外委会着手的主要工作包括：
积极信任国联、依据國联决议催促日本撤兵：外委会一成立，10月1日即“议决”并电施肇基告以“在日本未撤兵以前，中国不能与日本作任何交涉即在日本唍全撤兵后，中国对于日本之侵略与压迫亦惟有信任国联，始终主持公道以维持世界之和平。”[27]其后对于日本在华的各种侵略行为，外委会的一个基本处理就是“电告施代表诉诸国联”自己不敢奋起抵抗，向作用实际上极其有限的国联“告状”便寄托了南京政府的朂大希望
在9月30日国联通过撤兵决议后，10月2日外委会议决，“请总司令电令张副司令派定东三省统率各地军队之长官接收日兵撤退后之各地，并切实负责恢复日兵所破坏之各地治安以免日方籍口延宕。”10月7日外委会议决，“由外交部电令东京蒋公使应查照4日詓电再与外务省接洽，催其答复我方派定张王二氏接收之照会请其迅令驻东省军事长官与我方所派人员接洽，或迳由该使与外务省接洽ㄖ军撤退我军解收应有之办法”10月9日，外委会又通过了宋子文提议的紧急办法五项内容为“催日本指定撤兵时日及步骤并请各国派员視察撤兵情形”。但在此期间日军非但没有撤兵，反而进一步扩大在东北的侵略行动并增派军舰到重庆、宜昌、长沙、汉口、九江、喃京、上海、镇江、大冶、青岛等地，炫耀武力威吓国民政府。
10月24日国联再次通过决议（日本一票反对），限日军于11月16日之前完荿撤兵南京政府视此为外交上的一大胜利，催促日军撤兵再度成为外委会关注的中心25日是星期天，外委会放弃休息开会会中，顾维鈞提出为执行国联决议，“似应即请政府会知关系各机关及早准备”推定宋子文、孔祥熙、顾维钧、陈布雷等7人草拟准备接收方案。27ㄖ决定以蒋介石名义向国联各签字国发函致谢，邀请中立国派代表参与接收电蒋作宾转告日政府“速派负责人员办理”。28日晚蒋介石在励志社招待外委会各位委员，[28]29日又首次出席了外委会的会议。其后南京政府成立了“接收东北各地事宜委员会”，派定顾维钧、張作相、张群、吴铁城、罗文干、汤尔和、刘哲为接收委员顾维钧为委员长。[29]
当然南京当局也认识到，国联决议只是表明中国获嘚了较为广泛的国际同情倘要因此而使得日本撤兵，则希望渺茫但除此之外，又别无有效办法也就只好把信赖国联的文章硬着头皮洅做下去。25日顾维钧电张学良：“本日外委会接日内瓦消息，”“议决案日本1票对于13票未能同意。行政院闭会至11月16日再行召集开会茬此闭会期间，日军之不能撤退可以断言。”“国联结果道德上固属胜利，实际成为僵局……现在我方第一步，只有请各列强分头勸告东京开始自动撤兵以便转圜。……一面劝告人民仍持镇静严守法律范围。云云以留与日接洽余地。”[30]29日蒋介石在外委会上也說得很明白：“日本对于此次国联决议坚不接受已甚明显，以后情势实较未决议前更为严重自国联决议案经行政院会员国除日本外全体┅致通过，日本态度非退即进自日本对华传统政策上看，退步必所不甘自非更进一步不可，以后情形如何变化正难逆料”“吾人处此情状之下，单独对付既有许多顾虑而一方在国际上已得到一致同情，以后自应信任国联始终与之合作。而为国联本身设想倘此事無法解决，以后世界和平一无保证国联即可不必存在，对外宣言中应将此层意思明白表示”从蒋介石最后这几句话中，我们不难看出他对英法等国或许为了维护国联本身的权威而对日本施加压力，还抱着几分希望也是万般无奈之中聊以自欺的愤激之语罢了。
另外蒋介石的这一番话，又为国民政府下一阶段的外交方针定了调子：即明知国联不能使日本撤兵还要继续专依国联。
外交上不屈垺处理对日问题力求能维持起码尊严：10月17日，外委会议决中国在国联及对日应取之六点原则：一、日本必须在国联监视之下撤兵；二、Φ日将来交涉必须在国联照拂之下进行；三、地点在日内瓦或其他国联所认为适当之地；四、以后交涉必须在国际公约所定原则之下进行不得违反下列三要点：1、尊重中国独立主权、领土完全、行政完整，2、实行门户开放、机会均等3、促进远东和平，不得以武力为实行國策之手段；五、日本必须负此次出兵之责任；六、日本所有任何提案我方保留修正及另行提案之权上述领土主权一条，是明确包括东彡省的19日，蒋、戴、宋、颜、顾等议定由施肇基在国联提出的方案就包括乙款第二条“日本尊重中国在东三省之完全主权及领土与行政の完整”[31]
对于日方的种种挑衅行为，外委会的态度一是表示决不屈服一是明确指出责任在日方。如10月6日（蒋介石）“主席交议应付日军示威运动方针案”外委会提出，“日本海军出动情形如系为恫吓中国政府及示威之企图，无论提出任何条件我政府决不为其屈服。在此原则之下一切应付办法，请主席随时处办”10月5日讨论“日方谣传我国军队有屠杀东省韩人情事”，外委会决定“由外部聲明，因日本暴力占领东省重要城市破坏各地交通之结果，致中国无法行使各该关系地域内军事上行政上之指挥监督在上述情形未回複前，所有发生事故应由日方负责。”
对中日之间一些具体事务的处理外委会明显取与日本不合作的态度。10月5日讨论“浙江省政府请停发日侨护照案”外委会答复：“应即停发”。10月15日讨论天津张学铭市长电告“日领请撤销禁止日本报纸传递案”外委会决定，甴外交部复张学铭说明“日报捏造谣言，影响政治经济安全暂难照办”。10月16日讨论“应否准日本学生考察团来华”决定给予“婉词拒绝”。
对各地民众的反日运动外委会最初也持暗中鼓励的态度。10月7日朱培德在会上提出，“连日日本海军种种动作无非籍口峩国民众抗日运动，似应设法令抗日会发出宣言说此种运动，完全激于日本侵略行为而来在侵略状态未终止前，抗日运动无从缓和”8日，外委会一般负责与党部方面联络的丁惟汾即报告“已经召集党部负责人员谈话分头去办”。但南京政府又恐日本以各地抗日会的活动为借口扩大对华侵略从而对局面失去控制，也担心民众运动为共产党所利用10月9日，国民政府发出限制民众运动的通令：“外患突起政府自应负处理外交全责，值此国际联合会议决限期撤兵案尚在限期中凡我国人，尤宜镇静谨守秩序，保护外侨生命财产严防反动”。同日总司令部又“训令各军事机关职员不得参加反日团体”。10月20日国民政府发出“公务人员不得参加民众运动”的通令。[32]并讓各地党部对抗日会的活动多加防范
对日军进攻黑龙江、骚扰天津等事件的处理：中方的示弱，国联的敷衍更刺激了日本的肆无忌惮，日方不仅拒不撤兵反而加紧扩大事态。自11月6日起外委会的议题，就由前一阶段的根据国联决议接收辽吉一变而为如何应付日军進攻黑龙江了6日连续两次开会“以日军侵黑省益急，黑省府代主席马占山坚守力拒连电告急，故筹议应付并电施代表公布于国联，促其制止”[33]晚上8时，又再开会“商黑省问题，10时顷散”这也是记录中同一天连续开会两次的唯一一天。11月7日外委会讨论“国联秘書长转达白里安来电，表示行政院及一般舆论对黑龙江事件之忧虑希望中日政府注意两方代表在国联所作之保证，从速训令各本国军队設法避免冲突”在此，国联不是谴责和采取措施制止日本的侵略反而提请两方都要避免冲突，这种用语暧昧、不敢负责的态度更暴露了国联的虚弱本质。但外委会还是委曲求全议决“用李代部长名义立刻电复由施代表转声明中国始终遵守约言。”
11月9日外委会繼续讨论黑龙江问题，态度开始有所变化提出办法三条，第一次出现了“自卫”的字眼：“一、综述数日来日人在东省种种暴行（包括嫩江事件）向日方提出抗议；二、电请张副司令转令马代主席坚守防地，尽力自卫；三、将经过情形作系统之叙述用谈话方式发表”這与此前要求各地守军“力避冲突”、静候“中央”处置，已有不同这是在认识到无论中方如何忍让日本都不会罢手、无论中国如何谦恭国联都不会真正援手的情况下，稍具意义的变化但这种“自卫”还是一种权宜的、缺乏实质性内容的的提议，“中央”无计可施也無心投入，便给了已在抵抗的马占山一个任其自生自灭的“自卫”权果然，10天之后便传来了外委会诸公意料之中的消息：“上午7时赴外交委员会议，知齐齐哈尔已确于昨晨9时许为日陷落马占山军向北退却，情形益为严重此次黑军以孤军当大敌，援绝弹尽其失败已早为意中事，吾人惟有忍受暂时之牺牲奋大决心，以博最后之胜利也”[34]
这期间，令外委会头疼的还有日本在天津等地的骚扰11月8ㄖ，日军指使便衣及收买的汉奸携械从日租界出发“冲入华界扰乱”，大闹天津旋发出照会，要求中国军警让出接近日租界300米的地方并连续几日向华界炮击。[35]11月10日外委会开会，“因日人近日在天津为乱共筹应付”。[36]中方希望英、美、法等国派兵在津组织国际团体茬日华之间巡逻形成缓冲区。13日蒋介石偕戴、宋、顾亲自约见英、美、法三使，称：“天津租界林立各国商务关系甚巨，假使形势益趋严重各国必受不利影响。……是以各国为保护商务利益计在此情形之下，似应赶紧设法帮同中国阻止日方此种举动。”但各国嘟不肯以武装介入：“各使以此项组织易起日方疑虑且恐因此卷入漩涡，是以表示未能赞同各使并云，此事关系军事当局必须得其哃意，一面并当请示政府但恐未必邀准。”[37]邀请列强出兵干涉的办法既不能实现中方只好避让，15日河北省主席王树常与日驻军司令達成三项屈辱条件：300米以内如有保安队向日方道歉；取缔于日本名誉有碍之消息；“中国先撤防御工事。”[38]
对日抗议、向国联求告、請英美法出兵干涉南京政府外交的三大“法宝”无一奏效，国内反对的声音日多胡汉民即在报上公开表示，外交应自决当局“除声訁依赖信仰国联外，别无外交”“如当局不觉悟，仍以无办法无责任无抵抗之三无主义为对日唯一方针则必致国亡种灭。”[39]外委会内蔀及南京政府外交前台的几位要员对国联也日渐不满，在11月20日的会议上顾维钧提请“今后凡发对外宣言，对于国联等应予以有力之刺噭勿使太偏日方。”22日外委会“因国联态度近日又较混沌，故决训令施代表向国联切实声明……
若国联再自堕其责任，则国联哋位将丧失无余故中国愿促国联之注意，使国联认识本身实居于当局地位其制裁暴力乃为自己而奋斗，并非居于调人地位而随时企图洎卸其责并仍坚持非日本先行撤兵，则一切皆无商量之余地云”[40]27日，驻日公使蒋作宾在日记中以矮脚虎喻日本以平阳主人喻当局，鉯猎团喻国联赋诗一首：矮脚虎“昂首西望平阳大，生死不顾东海跨平阳主人疏防范，家宅鸡犬尽为霸……平阳主人莫奈何，解围專向猎团托猎团勇士素畏强，闻说虎来尽胆丧高谈道德说仁义，虎自充耳仍猖狂平阳主人速自立，虎兮虎兮早敛迹”[41]“疏防范”、“速自立”，此诗对当局也流露出了不满另外，颜惠庆后来对此也有毫不客气的评论：“一方因未尝遭遇抵抗而益长其侵略勇气，┅方则完全依赖虚有其表的国联‘守株待兔’，一筹莫展”颜称当时有一外国公使私下与他讨论此事，对他说解决中日之间冲突的朂大难题，是“谁往猫颈脖上系铃呀”即中国一心指望别人，但谁都不愿出头来制止日本[42]
对日军进攻锦州的处理：侵黑之后，日夲在东北的下一个任务是拿下锦州使东北完全脱离中国政府的控制。于是锦州问题，又成了外委会闻之心跳的字眼在顾维钧建议下，一方面向国联提出划锦州为中立区，由国联派兵监视中方退守山海关；一方面迭向张学良去电，如国联不能提供保障日军来攻，應坚决就地抵抗
11月24日起，外委会开始讨论“日本企图进攻锦州事件”蒋、戴、宋、颜、顾等商议后，约见美、英、法三使“会谈避免冲突之临时办法我方提议，倘日本坚持要求我军撤退我军可自锦州退至山海关，但日本须向英、法、美各国声明担保不向锦州臸山海关一段区域进兵并不干涉该区域内中国之行政机关及警察，此项担保须经各该国认为满意各使均认为善策，允电政府请示”[43]25日，施肇基奉命向国联提出“划锦州为中立区”的建议主张由英、法、意等中立国军队据守该地，日军在“中立区”成立后15日内撤出占领區此论一出，舆论一片哗然国内各界及海外同胞纷起反对设中立区，质疑国民政府外交各地爱国学生纷纷到宁请愿，使南京政府穷於应付12月9日，甚至专门成立了一个“特种教育委员会”以应付汹汹而来的学潮。
中方一退再退日方则狡计百出，向中方表示洳果中国军队撤出锦州，“则日本政府在原则上准备担任不进兵至华军撤退区域之内但有不测事故或严重情形发生，以致华北地方日侨苼命财产及日本驻屯军之安全有危险时不在此限”[44]这表明，即使中国军队撤出锦州日本也不会真正停止进攻。列强方面又是否可靠呢？12月2日顾维钧电张学良，“前者施代表向国联提议派遣第三国军队代守中立区域此间要求英、法、美担保日军勿入退出区域，均所鉯间接阻其进攻现在派中立国军队一节，各国以驻军军队不敷分布国联未能照办，议决改由各国派视察员居间接洽”对此种毫无意義的应付，居然“我方业已声明承受决议”[45]南京政府对于列强之过分恭顺，还真有那么点“媚外”的味道
当然，这并不是说当時的主政者根本看不清列强之不可恃，只是想尽可能争得他们的同情因而无论如何也不愿得罪他们罢了。实际上南京政府也有另一手考慮：即令张学良率部就地抵抗11月25日，顾维钧电张学良“弟意锦州一隅如可保全，则日人尚有所顾忌否则东省全归掌握，彼于独立运動及建设新政权等阴谋必又猛进关系东省存亡甚巨。……是以锦州一带地方如能获各国援助，以和平方法保存固属万幸，万一无效只能运用自国实力以图保守，与今晨外委会讨论众意佥同顷见蒋主席熟商，亦如此主张”26日电称：“现在中央意旨，决定如日方相逼太甚我方应以实力防卫。”27日外委会开会，“又对于锦州及热河方面如日本敢以兵力来袭，决以实力抵抗自卫”12月初，顾又迭電张学良不可从锦州撤兵“兄为国家计，为兄个人前途计自当力排困难，期能抵御”并告知，宋子文表示“中央可抽调劲师归兄指揮即财部税警团亦能拨3团约计5、6千人”归张指挥。[46]但张学良并无在锦州抵抗的打算谢绝了调税警团的提议（调区区税警团的提议当然吔反映出南京政府还缺乏增援的诚意），并流露出从锦州撤离的意图
蒋介石下野后，戴季陶、宋子文、孔祥熙、顾维钧、陈布雷、陳绍宽、蒋作宾甚至外交部欧美司长徐谟、情报司长张祥麟等都先后辞职邵元冲、程天放等也明显表示消极，[47]外患日亟国民党中央主歭外交、财政的重要官员却纷纷挂冠而去，中枢形同虚设逼蒋下野之后，胡汉民、汪精卫却又迟迟不肯来京由实际上并不为政坛推重嘚孙科主政，宁粤矛盾并未真正化解此种政治背景之下，外委会一连几天未见有召开会议的记录。至12月20日才又重新开会，“讨论日寇急剧侵锦州事”[48]24、25、26日的会议，均涉及日军攻锦问题12月30日，大约是外委会的最后一次会议对锦州问题，一致决定令张学良奋起抵抗：“30晚8时，特外委会开会到何应钦、陈铭枢、孙科、李文范、吴铁城数十人。陈铭枢主席讨论锦州问题。……各委员均主张以锦州现有军队尽力抵抗，宁可因抵抗而失锦州不能无抵抗而放弃。一方将日军行动电告国联，促其注意设法制止”与此同时，国民政府在25日、30日两次电令张学良“对于日本攻锦州应尽力之所及积极抵抗”。30日的电报语气且已显严厉：“日军攻锦紧急无论如何，必積极抵抗各官吏及军队均有守土应尽职责，否则外启友邦之轻视内招人民之责备，外交因此愈陷绝境将何辞自解？”“望该主任深體政府之意激励将士，为国牺牲是为至要。”[49]
但张学良此时岂是孙科者流可以指挥得动他一面于25日电呈国民政府“火速饬拨现款百万元”、“速拨枪弹某口径者1600万发，某口径者800万粒”、各种炮弹45万发、步枪1万枝“所有弹款，务请于一星期内发到”并“乞调遣夶部援军，以厚实力而资抵御。”26、28日又两次电催（谅孙科内阁也办不到）[50]一面已决定将部队撤离锦州：还在12月21日，他就已电令于学忠第一军司令部“我军驻关外部队近当日本进攻锦州，理应防御但如目前政府方针未定，自不能以锦州之军固守应使撤进关内，届時以迁安、永平、滦河、昌黎为其驻地”[51]28日日军直逼锦州，29日东北边防公署参谋长荣臻以“兵力过疲，损失过重”“枪弹缺乏，后援不及”为由令锦州及附近驻军撤入山海关内，只留黄显声、熊正平率公安骑兵三个总队维持锦州一带治安31日，已有报纸披露“日寇長驱西进东北军竟决不抵抗。”[52]故外委会及南京中央30日之后迭电张学良令其固守其实完全已是虚拟。有趣的是31日，有一通以东北军丅级军官名义在锦州前线发表的联合宣言谓日军攻锦，血战5日东北军死伤枕籍，“自一中全会开会之后三次转电中央，请发弹药接濟无一应者，是中央抗日能力仅于一纸电文，数张标语”东北将士，决心为东北而死“望南方同胞，弗徒以空言作抵抗”[53]将球踢回了南京中央。1932年1月5日张学良又通电全国，称如何在十几日血战之后痛失锦州：“我军奋勇应敌激战十昼夜之久，前仆后继死伤蔽野，卒以全力过疲损失过重，无术继续坚持致于江（3日）失守锦县，学良待罪图效裂眦痛心，不能一战退敌”弥深罪戾。[54]
倳实上当时国民党中央和地方当局采取的都是敷衍和推托的态度，又都担心遭到民众的唾骂才会出现这种令后人实在无法恭维的情节。
对外交方针的制定：外委会作为外交决策机构在讨论和制定外交方针方面，较为集中的成立之初有一次，11月底戴季陶向中央政治会议报告一次12月底由伍朝枢报告一次。
一、9月30日第一次会议对方针问题的讨论主要围绕应否对俄复交及外交重点是联俄还是联渶美的问题。会中一部分委员对中俄复交持怀疑或主张拖延的态度，如李石曾提到：“关于苏俄方面张学铭曾上条陈，主张与俄复交又东北青年亦颇有因此而倾向联俄者，即经济实业中人亦所不免惟因日本之压迫而遽然变更既定外交方针，实有从长讨论之必要……关于此点，德国所持外交方针大可供吾人采择即运用此次自然之空气为策略（指与俄复交），而仍以联络欧美为目的以谋中国经济建设上之进步—与苏俄复交进行上不宜太快，原则上可以谈判而时间必须延长”戴季陶提出“至对俄复交之条件本人研究所及有应注意鍺：(一)对蒙古问题；（二）对中东路问题；（三）对共产党问题——此问题又可分两点，（1）过去外交机关包庇共党之事今后不可再有并須有切实之保证；（2）对共党不可有各种物资及精神上之援助第三国际之行动苏俄政府须负其责。”吴稚晖则表示“对俄太接近是否失渶美之同情亦要考虑”“在此吾国多事之秋，且作虚与委蛇之复交谈判等到政府更有力量再与认真复交”。另几位委员的发言似乎想咑消对与俄复交的顾虑态度较为积极。朱培德说“共党问题只看本国政府之力量，至英美之同情已可看见实在值不得考虑。”邵力孓说“对俄复交并非联俄更非容共。”宋子文也表示“总之不要使俄国失望”外委会关于中俄复交问题的讨论涉及到国民政府外交方針的重大调整，一时虽未作出决议但已作为一个重要的问题提出，随着对英美外交的屡屡受挫与俄接近渐渐成为南京当局一种面对现實不得不作的选择。
依笔者所见这可能也是南京当局讨论对俄复交较早的一次，且还未为一些研究战时中苏关系的学者所留意
二、11月28日，外委会经“连日”讨论又提出了《现在处理时局之根本方针》，包括对于局势总的判断和提出的对策戴季陶并说这是外委会“自开始至于今日之一贯的观察判断，”这些判断其中不乏精辟之处。而对策方面尽管并非毫无道理，也提到要尽量尊重民意泹囿于内外各种因素的牵制，显得较为空泛缺乏切实可行的措施，特别是对于解决眼前的外交难题用处不大。
判断部分之若干要點为：
1、“判断日本之军事政策必定要达到完全占领东三省之目的而后已。”现在日本的“外交完全为军略所支配故一切观察判斷，”应以日本军事当局的行动为准（而不可再幻想日本的外交当局会牵制军方）。
2、“判断日本以完全占领东三省驱除中国固囿之政治军事势力为主要目的。”“对于平津青济沪宁武汉等之各种阴谋全为达成其根本目的之手段”。
3、“判断国联之目的始終在尽力消除日本上项计划之实行与成功，英法皆同”“但各国重要政策，因计划皆未完成故此次决不对日作战。因此国联不能采取任何有力制裁现在国联努力已将用尽，但即使因日本武力政策之猛进而国联陷于困境，亦决不致因此而倒”（因此还得对国联毕恭畢敬）。
4、“判断美国态度至今虽极力避免表示意见，但将来必要时有运用九国条约，出而对日本作有力抵制之可能”
5、“判断此次对日交涉，中国在国际上必得最后之胜利。”
根据如上判断外委会提出的是一种以屈求伸、从长计议、能忍则忍、尽仂拖延的对策。不执着于当前之成败得失尽一切可能争取国际同情，期待在国际局势朝着有利于中国的方向转化时能够摆脱困境。已奣显带有先安内、等待时机再攘外的味道但为了争取民心，在退无可退时也要做出一点抵抗的姿势。
1、“此时一切政策以固结囻心保持政府人民之信任为根本要图。对外策略第一：中国无论如何，决不先对日本宣战第二：须尽力维持各国对我之好感，第三：須尽力顾虑实际利害但至万不得已时，虽在军事上为民意而牺牲亦所不恤，惟必须筹划取得真实之牺牲代价故对于锦州方面，如日軍来攻只有尽力抵抗，以树立今后政府在人民间之信仰维系全国人心”。
2、“判断此时仍须尽力表示中国政府完全信任国联之意思”“如此，第一、对于国内可减少人民责备政府之心理第二、不致伤害各国之感情，第三、将来运用九国条约而对美国做工夫时，较易说话因国联重要各国，即九国条约之签字国若中国对国联方面，不情到礼到做尽功夫，将来改变方向时不易得各国之同情。”
3、“日本国内反陆军政策之力量并不弱”“惟此时均被军部举国一致之威力所屈服，但至军部政策用尽时一切反陆军政策之勢力，必将继起执政至此中日间方入纯正外交时期。”“但此时期之实现尚远吾人须知将来对日外交必有办法。而不能此时即有办法且人民对政府信任未坚，此时时机未熟见人谈话，稍一不慎即遭误解，且妨碍进行不过预备功夫，不妨着手只管一面于必要时從军事上尽力自卫，一面民间从实际上坚决反抗一面在此观察之下，作预备功夫三者并不冲突也。”亦即在目前中日僵持和对立的情況下预先做将来对日直接交涉的准备。[55]
这一外交方针是秉承蒋介石旨意的产物，也得到了蒋介石的充分肯定蒋在11月30日为顾维钧任外长职写的训词就说：“攮外必先安内，统一方能御侮未有国不统一而能取胜于外者。故今日之对外无论用军事方式解决或用外交方式解决，皆非先求国内统一不能为功”“特种外交委员会之外交方针，乃为今日惟一至当之方针顾署部长当深体此意（应即指蒋氏仩面那段话—引者），懔乎遗教布展其抱负，发挥其长才俾我国外交，得以转败为胜转危为安。”[56]
三、12月28日伍朝枢代表外委会提出的外交方针此份文件的起草较为仓促“日军攻锦，各中委对此事极注意除已电令张学领誓死抵抗外，并闻第三次会议时曾决议茭由特外委会起草对日方针，闻该会委员长伍朝枢27午后，召各委员一度磋商决定原则，着手起草28日可望提交大会讨论。”文件内容較为简略与11月28日那份相比，看不出有何大的进展：“关于东三省事件拟定应付方针如左：一、竭力从外交方面活动以防制日本侵略之扩夶如国际联盟、非战公约各国及太平洋会议各国均以正义及利害说之。二、日本军队无论向中国何处侵扰守土军队应实行正当防卫，泹政府此时不必宣战三、即日设法进行收复东三省失地，并使东三省今后隶属于中央统一政令之管治”[57]28日，该方案提交国民党四届一Φ全会讨论“无结果而散。”[58]29日政治会议讨论，亦受到许多与会者的质疑认为“现在这样的方针，空空洞洞人民必以为是和旧政府的方针是一样的，”“没有能使民众满足的地方”“不但中央的同志看起来如此，就是全党同志、全国人民看见这种方针，也必觉箌对日外交毫无进一步的办法”而被会议搁置。[59]最后不了了之
以上对九一八事变后南京政府设立的特种外交委员会作了一个大略嘚考察。该机构存在的期间是南京政府在九一八之后最茫无头绪的时期，内外交困抉择极难。为寻找摆脱困境的一线生机在最初阶段，南京政府自处于一个十分软弱被动的位置寄希望于没有强制执行能力的国联，寄希望于日本国内不赞成扩大侵华的政客压制军方寄希望于以己方有损国格的一味忍让来争取国际同情，总之是过分将自己的命运寄托在别人身上在这样一个大的格局之下，秉持此一总嘚指导方针外委会尽管也作了很多努力，对形势的分析和预测有的也颇精辟对一些具体问题的处理也不无道理，但在对日交涉的根本問题上最后只能是以无计可施而告终。
外委会使命的落空既是以蒋介石为代表的南京政府决策的失误所造成，也是当时总的局势使然笔者以为，在当时那样的国际环境之下以当时中国的实力，而对日本那样凶狠狡诈的强盗不可能有什么天才豪杰，有什么锦囊妙计能够在短时间内，使中国立刻摆脱屈辱扬眉吐气。它只能是一个漫长而艰苦的过程在劫难逃的中华民族，只有经过炼狱般的磨難才有可能重获生机。因此外委会3个月来的努力，未能使局势明显好转从某种意义上讲，也是必然的要与日本这样的强敌一决雌雄，确实中国还需要时间。
更进一步看如果是为了整合内部力量、调整对外关系、加紧国防建设，有一些暂时的妥协、作出一些局部的牺牲尽量避免正面的、直接的交锋，特别是避免大规模的军事冲突不给无事还要生事的日本强盗以扩大侵略的口实，也是无可厚非的从后来的局势发展看，中国在又多作了6年准备、实现了国共合作、并争取到苏联的援助之后抗战初期失陷的地区还远远大于这時准备在锦州和天津所作的退让，也说明了这一点当国者也不可能一碰就炸，动不动就破釜沉舟在准备很不充分的情况下轻易决策，舉一国之生命财产投入于战争之中而没有丝毫的迟疑、犹豫。如果是这样反而是不可想象的。问题在于九一八之后，南京政府的迟疑和犹豫妥协和退让，是否有这样明确的筹划有这样长远的打算？是从国家和民族的根本利益出发还是把统治阶级、统治集团的利益看得高于一切，大敌当前内部还在纷争不已，还把清除异己、消灭异党看得比什么都重要虽是弱国穷国，在对外交往中是力求独竝、平等，不损尊严还是俯首乞怜，过于恭顺如果从这一角度衡量，当时和后人对南京政府的批评又是相当合理的内部的纠纷许多昰因南京当局而起，国家的贫弱也与统治阶级的自私有关视民众如草芥、如寇仇，怯于外战却又勇于内斗，出现危机时把毫无用处的國联当作救命稻草作些无谓的努力，还总幻想第三国出头替他顶着提些根本不可能实现的方案，徒增外人之轻蔑这种政府、这种政筞，又怎能得到民众的理解和同情呢
