事发后，仍有不少游客在海中玩耍
营救人员开着快艇搜寻失踪者
救人小伙李康：这里不让游泳
&&&&8月 22日下午，崂山仰口海水浴场发生意外一幕：4名外地来青打工的小伙子在洗海澡时被大浪卷走，现场市民和闻讯赶来的民警救出其中 2人，其中一人经抢救无效死亡，还有两人不见踪影。采访中，民警表示，仰口海水浴场不是一个正规的海水浴场，游客和市民不要轻易下海游泳，以免发生意外。
>>>意外 4名男子被大浪卷走
&&&&“有4个小伙子在洗澡时被大浪卷走了！”8月 22日下午 3时许，外地游客闫先生拨打本报热线反映道。他告诉记者，他刚才在仰口海水浴场洗澡时，看到一名男子在海边大声呼救，他过去一打听才知道，该男子的 4名同伴在海中洗澡时，突然一个大浪卷了过来，接着 4个人全没了踪影。闫先生赶紧掏出手机拨打 110报警。
>>>感动不会水小伙下海救人
&&&&记者闻讯赶到现场时，民警正开着快艇在打捞搜寻，多名 120急救人员站在海边等候。记者了解到，此时已经打捞上两名落水男子，并送到附近医院进行抢救。
&&&&“一名男青年下海救上了一个落水男子！”记者在现场采访时，不少游客告诉记者。记者几经周折找到了参与救人的男青年，他今年 21岁，名叫李康，是沙滩综合办的一名工作人员。李康在巡逻时，突然听到有人呼救，就赶紧跑了过来，当时浪很大，他刚跳下海，就被一个大浪冲上了岸。无奈，李康只好回去拿了个救生圈，抓着一条“航道绳”慢慢地下海，走到离海边大约 50米远的地方，看到一名男子在呼救，他赶紧一把抱住该男子，然后一起抓住救生圈，慢慢地将其拽到岸边，随后李康给该男子做了人工呼吸。腼腆的李康告诉记者，其实他根本不会游泳，但当时根本来不及想什么，就冒着危险下了海。
>>>遗憾抢救无效一男子死亡
&&&&随后，记者赶到王哥庄中心医院，看到一名男子正躺在床上打点滴，还有一名男子满嘴是泡沫，躺在床上一动也不动。
&&&&一名医护人员告诉记者，他们共接诊两名男子，一名男子经过抢救已经苏醒过来，另外一名男子虽然他们进行了全力抢救，但因为溺水时间过长还是不幸身亡。
&&&&记者随后见到了死者的同伴，他告诉记者，死者姓张，今年 36岁，已抢救过来的男子姓马，今年 22岁，他们都是外地来青打工者，在城阳区工作，当天下午相约来仰口海水浴场游泳，没想到发生了意外。
>>>回忆刚下海就没了踪影
&&&&“太不可思议了，一转眼人都没有了！”记者在现场采访时，死者的一个同伴告诉记者，当天下午 3时许，他们一行 10人开车来仰口海水浴场洗澡，他们中的 4个小伙子懂水性，其中一人还说：“我们水性好先下海，你们等会再下去！”说着，4人就跳进了海中，这时候突然一个大浪打了过来，很快 4人就没了踪影，他们马上大声呼救。
>>>营救 3小时内七次打捞
&&&&“我们已经连续打捞7次了！”傍晚 6时许，刚刚打捞归来的一位民警告诉记者，事发后，仰口派出所和王哥庄边防派出所的民警先后赶到现场，马上组织人员打捞，并从附近找来一艘快艇在落水附近海域搜寻。但遗憾的是，另外两名落水的男子至今还没找到，在打捞的过程中，一名姓王的警察还受了伤，因为风浪很大，天又快黑了，给打捞工作带来很大的难度，目前只能调大船来帮忙。
&&&&截至记者发稿时，两名失踪的男子仍然没有找到。目前，有关部门正在调查此事。
>>>提醒仰口浴场“严禁游泳”
&&&&“仰口海水浴场根本不是个正规浴场！”记者在现场采访时，一位民警告诉记者，仰口海水浴场没有管理办公室，也没有专门的救护队，而且这里的风浪大，游泳有很大的安全隐患。不过这里的沙滩干净，水质好，不少游客喜欢在这里游泳。
去年，这里曾经发生过两起溺水死人事件，为此有关部门在海边设置了多个“严禁下海游泳”的牌子，但很多游客和市民都不在意。民警通过本报提醒游客和市民，千万不要在这里下海游泳，以免再次发生意外。
文 /图本报记者胡进宇刘鑫郑成海实习生倪成功 (请闫先生来本报领取线索费 150元 )
■市民心声
盼仰口浴场
转为“正规军”
&&&&记者在仰口海水浴场采访时发现，尽管发生了这样的意外，但游客和市民兴致未减，不少人仍然顶着大浪在海中玩耍，一名男子竟然顶着巨浪在离海边 500米远的地方游泳，参与营救的民警多次劝阻也无济于事。
&&&&仰口沙滩综合办的一名工作人员告诉记者，他们只是负责仰口沙滩的管理，不负责浴场的管理，而且他们在出口处设置了明显的“严禁游泳”的牌子。至于更衣室和冲澡间只供人们在海滩上娱乐，并不是为泳客准备的。
&&&&“目前仰口海水浴场还没有真正的管理部门，这么好的浴场，应该配备救护队，设置防鲨网，像一浴、石老人海水浴场那样完善起来！”采访中，不少游客和市民呼吁。
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下载APP无需登录实时接受私信提醒，联系更便捷！或点击下方先登录再进入私信联系青岛仰口海滩已全面关闭 非正规浴场仍有游客扎堆
　　昨天下午，记者在仰口海滩看到，海滩主要出入口拉上了警戒线，绿色的铁丝网栅栏围起来，绵延数百米。仰口沙滩管理办公室工作人员告诉记者，接下来的两天内，将把1.8公里长的海岸线全面封闭，只留下施工人员出入口，在政府未确定针对浴场下一步动向的最终管理方案之前，将保持封闭。
　　为何不申请转为正规浴场
　　“现在客流量越来越大，管理起来太难了。 ”记者从当地王哥庄街道和仰口沙滩管理办公室了解到，随着崂山和仰口的名气越来越大，这片沙滩在旅游旺季的客流量已经攀升到高峰期日均2万人左右，而管理部门的人手加起来不到20人，日常管理难度很大。
　　“申请转正的事情我们之前也研究过，向区里、市里提出过申请，但是现在来看，确实不具备条件。 ”仰口沙滩管理办公室负责人周先生介绍，主要的难题在于仰口海域本身地质、水流、环境各方面条件都不具备，另外，如果人为开发打造浴场，又要牵扯到整个仰口湾的规划问题，也不是一朝一夕或者一个部门决定就可以成行的事情。
　　海水浴场到底由谁来主管？
　　青岛市区有不少非正规的海水浴场，有热心的网友在网上列出了清单，大大小小有十余处。在台湾路海预宾馆附近和八大峡码头西侧海域，记者看到，不少市民和游客下海游泳，有人还带着小孩，全然不顾危险。珠海路街道办事处城管科工作人员王先生告诉记者，台湾路海滩附近礁石遍布，不熟悉情况的外地游客很容易发生意外，街道组织辖区30名志愿者分为4个小组，每天开展义务巡逻，劝阻游客和市民各种不文明行为，包括下海游泳。
　　那么浴场的关停或者申请转正究竟该谁说了算？2013年7月颂布实施的《青岛市海水浴场管理办法》中规定，市城乡建设行政主管部门是全市海水浴场的主管部门，负责海水浴场的监督协调管理工作。各区（市）人民政府确定的海水浴场主管部门，具体负责辖区内海水浴场的监督管理工作。工商、旅游、城管执法、物价、食品药品监督、卫生、安监、环保、公安、交通运输、海事、市政公用、海洋与渔业、规划、国土资源等部门应当按照职责，做好海水浴场相关管理工作。
　　记者联系市建委，工作人员表示该办法针对的是经政府批准设立的公共浴场，并不包括“野浴场”，而且自2014年机构改革以来，浴场管理工作已经移交城市管理局。城市管理局一名内部人士表示，据他了解，该局并无一个专门管理海水浴场的部门。
　　记者 赵杰
　　■相关链接
　　非正规浴场市区有多处
　　●中苑码头西侧●八大峡广场东西两侧●东海西路世纪长廊外侧沙滩●奥帆中心东侧●海韵园外侧●东海路台湾路路口外东西两侧●小麦岛附近沙滩●雕塑园外侧沙滩●石老人西侧沙滩●流清河沙滩●仰口沙滩
初审编辑：张艳
责任编辑：高娜
“西安事变”是中国近现代历史的转折点...
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来源：360新闻
数据加载中...重庆大学 硕士学位论文 重庆农民工就业保障制度研究 姓名：徐艳 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：曾国平
中文摘要摘要农民工是我国城市化和工业化进程的产物，是城市里的特殊群体。他们以非 农收入作为主要来源，但是从户籍身份上看仍然是农民。本文对重庆市农民工进 行了调查，揭示了农民工失业的现状和特点。调查发现农民工也存在失业问题， 而且比城市居民的失业更为严峻。农民工在城市工作不稳定，失业率高。他们失 业后并不象人们想象的那样离开城市回到农村，而是滞留在城市的边缘。由于没 有社会保障，生活比较艰难；巨大的生存压力和社会歧视，极易导致他们思想和 行为的失范，产生恶劣的社会影响。 建立和完善重庆市农民工的就业保障具有重大意义。建立农民工的就业保障 制度，有利于维护农民工的权益，实现社会保障的公平性；有利于维护社会稳定 和发展；有利于加快农村经济发展，缩小城乡差距。 然而，重庆市面对农民工群体的就业保障制度建设显得异常苍白。没有合理、 完整的针对农民工失业的保障项目设计；没有从法律上形成对农民工就业权益的 强制性保护；政府在农民工的就业保障方面没有充分发挥主导作用；对农民工失 业及其权益保障的社会关注和社会支持不足；农民工缺乏参与社会保障的积极性。 就其原因而言，不仅有我国长期二元经济结构下城乡隔离的户籍制度以及独特的 社会保障制度、农民工自身的就业方式和特点、政府财政不足、理论研究缺乏等 客观原因，也有政府、社会、企业、农民工自身对社会保障的主观认识方面的原 因。 本文为重构农民工的就业保障制度提出了初步构想，从制度的内容设计、政 府主导、社会支持、资金筹集方面建立和完善重庆市农民工就业保障制度。包括 建立农民工的失业保险和最低生存保障，加强失业预防和失业补救，并作好配套 制度的改革；建立政府主导下的企业、农民工、社会互补互动的失业保障运作机 制；通过明确政府在农民工社会保障中的角色，发挥政府对农民工就业社会保障 的主导作用；建立包括社区、官方组织、农民工自组织在内的农民工就业保障的 社会支持体系；从立法、执法、司法以及法律援助和法律宣传等方面，加强农民 工就业保障的法律保护；通过多种方式和渠道为农民工就业保障筹集资金。 关键词：农民工，就业保障，失业保险，社会支持I英文摘要ABSTRACTThe peasant labors are product of the urbanized and industrialized process of our country, which is the special colony in the city. They regard non-agricultural income as the main source, but see and remain peasants from identity of the household register. This text surveys the peasant labors in Chongqing city, and has announced the current situation and characteristics of their unemployment. Investigation shows that the peasant labors have problem of unemployment too, and have more severe unemployment than urbanite have. The peasant labors work unstably in the city, and the rate of unemployment is high. The peasant labors do not leave the city and not get back to the countryside after their unemployment like what people imagined, but held up in the edge of the city. Because there is no social security, life is quite difficult. Enormous existent pressure and the social discrimination, is extremely apt to cause the mistake of their thought and behavior, to produce the abominable social influence. Setting up and improving the employment security of the peasant labors in Chongqing city has great meanings. To set up the peasant labors’employment security system, help to maintain the peasant labor's rights and interests, realize the fairness of Help to safeguard social stabi Help to quicken the development of rural economy and narrow the disparity in urban and rural areas. However, the business of building the employment security of the peasant labors in Chongqing seems unusually unconvincing. There is no rational, intact designing for security project and unemployment syst there is no legally formed mandatory protection of the employment rights and interests fo The government has not played a leading role in the peasant labors' The society pay less attention and support to unemployment of the peasant labors and their
The peasant labors lack the enthusiasm for participating in social security. As regards its reasons, there are not only such objective reasons as household register system and unique social security system that isolates in urban and rural areas under long-term dual economic structure in our country, the peasant labors own way and characteristics of employment, the insufficiency of government finance, and the lacking theoretical research, but also subjective reasons such as what government, society, enterprise and peasant labors themselves regard the social security This text puts forward the preliminary idea for reconstructing the employmentIII重庆大学硕士学位论文security of the peasant labors, from content design of system, government leading role, social support, and fund raise to set up and improve the employment security of peasant labors in Chongqing. Set up unemployment insurance and the most low survival security, strengthen unemployment prevention and the unemployment remedying of Peasants labors, and finish the refo Set up the operational mechanism of employment security that the enterprise, the peasant labors, the society are complementary inter-dynamic under the l Through defining its leading role, the government should play its leading role in the social security o Set up the peasant labors’ social supporting system including community, official organization, and the peasant labors’ organization. Strengthen the legal protection of the peasant labors’ employment security from such respects as legislating, enforcing the law, administration of justice, law ai Raise the fund for the employment security of the peasant labors through many ways and channels. Keywords: peasant labor, the employment security, unemployment insurance,the social supporting.IV1绪论1 绪 论1.1 问题的提出随着农村经济体制改革和产业结构调整，农村劳动力进城谋取生存和发展已 经成为中国现代化进程中必然的社会现象。从 20 世纪 80 年代以来，我国不断出 现大规模外出寻找就业机会的“民工潮” 。据报道，从 1982 年到 2000 年近 20 年 的时间里，农村向城镇转移人口 2.05 亿人，预计今后 20 年，农村向城镇转移的人 口量将可能达到 3.3 亿人。据统计，重庆市每年新增农民工近 40 万人，目前重庆 市农民工已达到近 300 万人。 大量的农村剩余劳动力向城市转移，本来是工业化和现代化发展进程中的正 常现象。在西方，工业化和城市化同时进行，农民脱离土地以后流入城市务工而 直接工人化。但是，在我国由于长期的二元经济结构以及工业化和城镇化的不同 步发展，造就了农民工这一特殊群体。它的特殊性在于职业和身份的不一致，从 职业上看，他们不再从事农业生产，是在城市从事第二、第三产业的工人；从身 份上看，他们仍然是农民，他们的户籍在农村。 农民进城务工，促进了农业和农村经济结构的调整，加快了城镇化的发展和 城乡一体化的进程，为城市经济和社会发展作出了巨大的贡献。但是农民工由于 职业和身份的不一致，使他们处于都市弱势群体的地位，在就业机会、社会保障、 教育、政治权利等方面遭受不公平待遇，尤其是在社会保障方面，基本处于无保 障的“真空”地带。农民工问题已经成为困扰我国经济体制改革的“三农问题” 中的重要组成部分，而农民工的社会保障问题，因为同时涉及我国社会保障制度 覆盖面的扩大和弱势群体社会保障制度的完善，成为我国社会保障制度研究和农 民工问题研究的重中之重。同时，人们的认识始终还停留于在传统户籍制度下， 土地是农民的保障，农民工失业后回到农村靠土地来生活，农民工不存在失业问 题。是否应该为农民工建立就业社会保障，应该为农民工建立怎样的就业社会保 障？这已经成为我国社会各界所关注的热点问题。 近年来，不少学者开始从事本地区农民工社会保障问题的调查和研究，有的 地方政府也出台了一些地方政策和文件，而重庆市在这方面的调查和研究还很少， 基本上是空白。重庆市作为传统老工业基地和西部的新兴直辖市，二元经济结构 矛盾突出，如何解决农民工的就业及其保障问题，把农民工的就业保障同城市化、 工业化、现代化的发展道路合理有机的结合起来，是化解影响经济和社会健康、 快速、协调发展的社会风险，加快城乡一体化发展的重要课题。1重庆大学硕士学位论文1.2 研究目的及意义本文旨在通过对重庆市农民工失业现状和原因的分析，结合农民工对就业保 障的需求和建立农民工就业保障的可行性，建立和完善重庆市农民工就业保障制 度，达到完善弱势群体的社会保障制度，促进农民工在城市的就业和劳动力的城 乡流动，促进重庆市城镇化建设和经济社会健康有序发展。1.2.1 理论意义由于农民工问题是我们国家在制度变迁和社会转型中出现的特殊现象，国内 学术界对农民工问题的研究也才刚刚起步。因此，本文以就业保障理论作为指导， 通过实证调查的方法探讨农民工在城市的失业及其生存问题，并试图构建重庆市 农民工就业保障制度，从而完善针对弱势群体的社会保障理论，丰富对农民工问 题的研究。 ① 为农民工的学术研究提供区域性的调查资料。通过问卷调查和个案分析的 方式收集重庆市农民工失业的频率、失业后的生活、失业的原因、失业后得到的 保障和救助等等资料，为今后重庆市农民工问题的学术研究提供第一手资料。 ② 为现有的农民工就业保障提供系统性研究。从较为全面的角度，通过具体 的制度设计和对策研究，增强现有农民工保障研究的可操作性和有效性，从一定 程度上填补农民工就业保障系统性研究的空白。 ③ 丰富我国关于弱势群体社会保障的理论研究。农民工作为新兴社会弱势群 体，其社会保障理论研究有待进一步发展，本文无疑有助于弱势群体就业保障的 理论研究的积累。1.2.2 实际意义通过本课题的研究，把我国社会保障制度的改革和建设引向城市的弱势群体 ― ― 农民工这一特殊的社会阶层。 ① 有利于为农民工建立就业保障，实现我国社会保障的公平性。由于农民工 在城市遭受就业和其它诸多方面不平等待遇，其生存权、劳动权、社会保障权均 无保障，通过建立和完善农民工的社会保障制度，有利于实现我国社会保障的公 平性，为农民工从土地保障转向制度保障提供现实的途径。 ② 为重庆市农村劳动力向城市转移提供现实途径，促进其工业化、城市化发 展进程。重庆市地处三峡库区，农村面积较大，农业人口位居四大直辖市之首。 在加快工业化建设这一背景下，怎样实现农村劳动力向城市的转移是需要迫切解 决的问题。农民工就业保障制度的设计将为农民工的城市化提供指导，从而加快 重庆市工业化和城镇化建设的步伐。 ③ 对解决农民、农村、农业问题和全面建设小康社会有重要意义。通过出台 农民工就业保障的一系列措施，促进农民工在城市的就业，增加农民收入，也有21绪论利于农村规模化经营和加快农村经济的发展，对缩小城乡差距和全面建设小康社 会具有重大意义。 ④ 为其他城市相关的制度建设和创新提供借鉴和参考。 总之，本文的研究将为重庆市这一作为我国二元经济典型代表的新兴直辖市 建立和完善社会保障制度提供理论和实践指导。1.3 研究的技术路线1.3.1 收集数据资料通过各种途径收集数据和相关资料：①重庆市劳动和社会保障部门收集相关 统计资料；②凭借重庆大学西南地区最大的图书馆，查阅并收集与本课题研究相 关的资料；③通过互联网收集与本课题相关的数据资料。1.3.2 社会调查①笔者将到农民工聚居地或进入农民工家庭进行结构式访谈，了解与本研究 相关的问题；②通过自编封闭式和开放式相结合的问卷，为正确分析重庆市农民 工就业社会保障现状和提出科学对策奠定良好的基础。1.3.3 数据资料的归纳整理借助于 SPSS 等相关的社会科学统计分析软件， 对所收集的数据资料进行科学 的处理，发现农民工失业的特点和趋势。1.3.4 形成初步研究论文在以上调研和数据资料分析基础上，撰写论文的初稿。1.3.5 论文修改、完善及确定在形成论文研究初稿的基础之上，将其反馈给导师并进一步征求修改意见， 修改并完善本论文。1.3.6 形成最终论文1.4 研究方法1.4.1 文献分析法利用互联网上的各种数据库，如清华同方的CNKI数据库、万方数据库，以及 大量书籍、杂志，查阅国内外有关农民工失业、就业、社会保障、城乡流动、城 市适应等方面的文献，对其中涉及到的就业保障的信息进行分析，建立了本文的 研究体系和结构，比如本文第二章的文献综述和第四章的对策研究。同时结合所 学知识和从事相关研究积累的经验，有选择性地吸收并创新了一些理论知识。1.4.2 问卷调查法在借鉴和参考国内对农民工的有关研究成果基础上，编制出具有较高信度和3重庆大学硕士学位论文效度的调查问卷。问卷采取开放式和封闭式相结合。本研究采取配额抽样的方式， 对重庆市主城区农民工进行了调查，共发出问卷 1350 份，收回 1313 份，回收率 81.93%，有效问卷 1083 份，有效回答率 93.36%。其行业分布为建筑业 30%，服 务业 25%，加工制造业 40%，政府部门和事业单位 5%。问卷的设计结构主要是从 研究的问题着手，分为四个部分：第一部分，农民工个人的基本情况，包括性别、 学历、年龄、所在单位、婚姻状况、务工时间、月收入、收入消费等。第二部分， 了解农民工的失业情况，包括失业时间、失业的频率、失业后的生活来源、失业 后得到救助的情况等。第三部分，了解农民工失业的原因。第四部分，了解农民 工对社会保障的态度及其主观需求。问卷分为多选和单选，要求农民工就自己的 情况和感受进行选择。1.4.3 访谈法为了更深入地了解农民工失业的状况和无保障的原因，在研究的过程中亲自 到农民工聚居的地方进行了入户访谈，以期进一步分析农民工失业的原因、失业 以后的生活状况、了解他们对就业保障的看法和态度。1.4.4 比较法根据一定的标准，把相关的事物联系起来进行研究，确定其异同，找出其内 在联系和共同规律，以把握研究对象的特性和规律。本文把城镇居民就业保障和 农民工就业保障进行比较研究，结合农民工失业的特点和原因，以期使本文对农 民工就业保障的构建更具可行性和独特性。1.5 研究重点和难点1.5.1 研究的重点农民工失业问题的严峻性和现行保障制度的缺陷是建立和完善农民工就业保 障制度的依据，同时合理的制度设计和构建是实现农民工就业保障的途径。 重点一：本文通过社会调查分析和研究，揭示重庆市农民工失业的严峻性和 失业后无保障的状态，指出了现行农民工就业保障制度存在的主要问题。 重点二：针对农民工的需要和就业特点，结合当前我国就业保障体系，提出 了建立和完善重庆市农民工就业保障制度的建议和措施。1.5.2 研究的难点难点一：由于重庆市对农民工的实际调查和研究才刚刚起步，以往的社会调 查和研究数据很少。而农民工流动性比较强，具体的数量和分布难以估计，给本 文的抽样和问卷调查增加了难度，使本文只能以配额抽样调查的方式进行，影响 本研究的信度和效度。 难点二：农民工自身的就业方式和特点，以及我国现行保障制度的局限，加41绪论剧了建立农民工就业保障制度的难度，怎样使农民工就业保障制度具有可行性和 合理性是本文建构农民工就业保障制度的难点。 难点三：农民工就业保障制度的建立和完善目前还受相关制度、观念、经济 等诸多因素的影响和制约，在这些障碍性因素没有消除之前，农民工就业保障制 度的深入研究，尤其是要深入到操作层面很难。1.6 本文的创新之处本文主要在研究角度和研究内容上有所创新。在研究角度上，突破传统社会 保障理论的束缚，实现法学、行政管理学、经济学、社会学多学科交叉，把就业 保障的研究引向农民工这一新兴的社会群体，为西部开发、重庆社会保障制度研 究提供了新视角，即农民工的就业保障。 在研究内容上，比较系统的提出了农民工就业保障制度，提出了一些比较有 建设性和可操作性的措施和建议，尤其是提出了农民工就业保障制度的基本原则 以及政府主导下的企业、农民工、社会互补互动的就业保障运作机制，以及政府 主导、社会支持、法律保护、资金筹集四大支柱的就业保障制度。5重庆大学硕士学位论文1.7 本文的结构图绪 论1.1 问题的提出 1.2 研究目的及意义 1.3 研究的技术路线 1.4 研究方法 1.5 研究重点和难点 1.6 本文的创新之处农民工和就业保障的概念界定文 述献 评国外就业保障理论述评国内农民工问题及社会保障研究述评建立和完 善农民工 就业保障 的紧迫性 和必要性建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性建立和完善重庆市农民工就业保障的必要性重庆市农民工就业保障制度存在 的主要问题分析重庆市农 民工就业 保障制度 存在的主 要问题及 其原因4.1.1 缺乏合理有效的农民工就业保障项目设计 4.1.2 政府没有充分发挥其主导性作用 4.1.3 没有从法律上形成对农民工就业保障权益 的强制性保护 4.1.4 对农民工失业及其权益保障的社会关注和 社会支持不足 4.1.5 农民工缺乏参与社会保障的积极性重庆市农民工就业保障制度缺失 的原因分析4.2.1 客观原因 4.2.2 主观原因重庆市农民工就业保障制度的内 容设计5.1.1 确立农民工就业保障制度的基本原则 5.1.2 完善失业预防和失业补救 5.1.3 建立农民工的失业保险 5.1.4 建立政府主导下的企业、农民工、社会互 补互动的就业保障运行机制 5.2.1 政府在农民工就业保障中发挥主导作用的必然性 5.2.2 充分发挥政府在农民工就业保障中的主导作用构建和完 善重庆市 农民工就 业保障制 度的对策重庆市农民工就业保障的政府主导重庆市农民工就业保障的法律保护5.3.1 农民工就业保障的相关立法措施 5.3.2 农民工就业保障的执法及司法措施 5.3.3 农民工就业保障的法律宣传和法律援助措施 5.4.1 建立农民工就业保障的社区支持 5.4.2 实现农民工就业保障的官方社团支持 5.4.3 尝试农民工自组织支持 5.5.1 强化政府的财政责任 5.5.2 明确企业或用人单位的资金承担责任 5.5.3 落实农民工个人的出资责任 5.5.4 引导社会分担资金筹集责任 5.5.5 探索土地换保障的资金置换模式重庆市农民工就业保障的社会支持重庆市农民工就业保障的资金筹集结论62文献述评2 文献述评2.1 农民工和就业保障的概念界定2.1.1 农民工的概念界定对农民工的界定，并没有一个统一的概念，国内不同的学者提出了不同的理 解。 张启春（2003）认为， “农村进城务工人员是指那些户口仍在农村但已完全脱 离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经商 以及从事其他服务行业为生的一类人群。”［1］ 张明（2002）指出， “城市农民工是具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者， 是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍 制度严重冲突所产生的客观结果。”［2］ 郑功成（2002）认为， “农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊 群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。［3］ ” 杨端（2004）认为， “工人和农民本来都是一种职业称谓，然而在我国长期城 乡分割的体制下，农民这个称谓被复杂化了。指的不仅仅是从事农业生产的劳动 者，而是一种身份，即不能享受政府提供的各种福利、劳保等的农民身份。这种 身份不是以是否从事工业或农业生产来确定的，而是由城乡分割的政策，特别是 户籍制度来决定的。即使农民进城从事了工人的职业，但是其户口仍属于农村户 口，只能被称为农民工。［4］ ” 许经勇、曾芬钰（2004）认为， “所谓农民工，说白了就是从事非农产业的农 民，即其农民身份还没有或未能得以转换又在城镇从事非农产业经营乃至居住生 活。［5］ ” 孙立平（2003）指出， “农民工这个词表明的并不仅仅是一种职业，也不仅仅 是一种社会身份或社会地位，而是一种社会身份与职业的结合。其中的“农民” 表明的是他们的社会身份， “工”则表明的是他们的职业，农民工就是“ 农民” 这种 身份与“ 这种职业的一种特殊的结合。［6］ 工” ” 虽然，不同的学者对农民工界定的侧重点不同，但是都承认农民工的双重身 份。从职业上看，农民工在城镇从事劳务活动，以非农业收入作为主要生活来源， 符合产业工人的特征；从户籍上看，他们仍然是农民。这种双重身份是农民工最 本质的特征和标志，这也决定了农民工必然游离于城市的边缘，无法享有与城镇 职工相同的待遇，是属于社会弱势群体的范畴。 本文所指的农民工仅仅是指在城镇中有雇主的农民工，包括在各类企业、事7重庆大学硕士学位论文业单位、民办非企业单位、社会团体、国家机关、城镇个体工商户中从事劳务的 农民工。对于在城镇从事个体经营或自谋职业的农民，他们跟城镇的个体工商业 者并无根本的差别，在将个体工商业者纳入社会保障体系的时候，可不分城市居 民和农民一并考虑。而对于在乡镇企业中打工的农民工，如果是离土不离乡，而 且具有农忙的时候务工，农闲的时候务农的性质，不存在失业和就业的问题，也 将他们排除在外。2.1.2 就业保障的界定就业保障，也是传统的失业保障制度，它源于对失业问题的反应，是社会保 障体系的一个子系统，合理的就业保障制度是完整的社会保障体系不可缺少的一 部分。 就业保障制度，是指国家通过立法，采取各种措施和途径，为在法定年龄(如 男 16-65 周岁，女 16-60 周岁)之内具有劳动能力又要求就业的劳动者，提供平等 的充分的就业机会，保证从业者的劳动权益得到充分实现，并对失业者提供最基 本的物质保障和再就业服务的保障制度。这是比较标准而规范的定义，但是，不 同的学者对其内涵和内容有不同的理解。 舍耳拉登（M. W .Sherraden）认为，就业保障涉及一旦雇员在就业中发生工 伤造成身体与精神上的损害，甚至因此而丧失了工作能力时应如何对其加以补偿， 并保证其基本的生活收益。由于整个社会而非个人因素，如经济处于过剩危机和 滞涨危机等衰退期间，导致雇员失业时，应如何保障其基本的生活收益；一旦失 业，应如何进行救济、应由谁和如何创造条件与机会以便使失业者尽快谋求到新 的职业;如何确定雇员退休时和以后的基本生活收益与权益；应如何根据经济技术 的发展变化，进行人力资源的培训和开发，调整人力资源的结构，使已经就业的［7］ 人员能够持续性就业等一系列问题。 上述列举的就业社会保障内容过于宽泛， 不仅包括保障失业者的基本生活，还包括就业人员在工作时受损害的补偿、退休以 后的生活保障，还有人力资源的开发等，实际上是包含了现代社会保障的所有内 容，比如工伤医疗保障、养老保障等。 也有学者认为，就业保障主要包括以下三方面的内容:①失业保障，包括失业 保险，失业津贴，失业救济和失业补偿等，保障失业者的基本生活，以利于实现 再就业。②就业保护，即就业过程中的劳动权益保障，实现有保障的就业。③就［8］ 业服务， 包括就业前的就业指导、 就业培训以及就业信息服务等等。 这种观点认为就业保障的内容比失业保障更为广泛，强调就业和失业的全过程保障，即就业 前的服务、就业中的保护和失业后的保障，重在保障，在促进就业方面还不是很 全面。 一般认为，就业保障包括失业预防、失业补救和失业保险。失业预防和失业82文献述评补救的措施主要有：对企业解雇的约束、建立失业预警系统、实施就业培训、就［9］ 业指导和就业创造。 这实际上是根据不同目的和作用对就业保障项目作了划分，形成了一个预防、保险、补救相互结合的就业保障体系。 但是，本文认为这仅仅是从内容上划分之后形成的体系，劳动者的就业要得 到充分的保障，仅仅靠政府的力量是不够的。从更广的意义上理解，就业保障应 该包括劳动者在实现就业过程中，保证劳动关系稳定和促进就业发展的各种关系 的总和。因此，本文较为注重政府、农民工、企业、社会彼此在就业保障中的地 位及其相互关系的研究。2.2 国外就业保障理论研究述评现代就业保障理论起源于西方，在西方就业保障有非常成熟的理论基础和实 践发展。2.2.1 现代西方社会保障的理论基础新历史主义理论、福利经济学理论、凯恩斯的有效需求理论和贝弗里奇的福 利国家计划四大理论奠定了西方社会保障的理论基础。 ① 德国的新历史主义理论 新历史主义学派实际上是 19 世纪 70 年代德国流行的一种改良主义思潮，其 代表人物为施穆德（Gusmv SclanoU-er） 、布抡坦诺（Lujo Brentano）等人，他们 认为国家的公共职能在不断扩大，凡是个人努力达不到或不能顺利达到的目标， 都理应由国家来实现。他们不主张改变现存的关系，而主张改革经济主张和现有 生产形态及各个社会阶段现存的教养和心理状态。 从这种改良社会主义观点出发，提出了：1）国家不仅应该具备安定国内秩序 和发展国家军事威力的职能，还应当具有管理经济生活的职能，以促进“文明和 福利”的责任；2）德国面临的最严峻的社会问题是劳工问题；3）国家应该通过 立法实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等一系列的政策和措施，自上而下 的实行经济和社会改革；4）国家的法律、法令、法规至上，决定经济发展的进程。 新历史主义学派的主张在美国得以发展，并得到欧洲一些国家的部分认可， 成为西方资本主义国家初级社会保障的思想基础。新历史主义学派给我们最大的 启示是以立法的形式推行社会保障，社会保障应该以立法先行。 ② 英国的福利经济学理论 经济学家庇古，利用边际效用递减的规律，以哲学家边泌的功利主义理论为 基础，依据“最大多数人的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济 意义。他认为具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因 为在收入再分配过程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用9重庆大学硕士学位论文会增加。因此，他提出了：1）增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使 劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务；2）向收入 高的人征收累进所得税，向低收入的劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收 入的均等化，而增加普遍的福利效果；3）实现普遍的养老金制度，或按照最低收 入进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。 庇古的福利经济学理论，对资本主义福利制度的形成有一定的推进作用，正 如哈耶克在其《自由宪章》一书中评说的那样，在英国，庇古和他的学派所提出 的理论基础福利经济学，对福利国家这一概念的采用有重大促进作用。 ③ 凯恩斯的有效需求理论 凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中，认为在资本主义条件下，资本主 义国家经济发展或者萧条及其就业水平是由社会有效需求决定的。他从反危机的 角度研究社会保障问题，认为经济危机是由国民收入没有全部转化为社会有效需 求引起的，因此反危机的根本点是采取各种措施刺激社会有效需求。由于资本主 义不具备自动均衡社会有效需求的机制，因此这种均衡要借助于政府的力量来实 现。政府要通过兴办各种公共事业，发展社会福利，对失业提供社会救济等来提 高社会消费倾向，增加社会有效需求。只要提高居民和社会的有效需求，便可以 刺激投资的增加、供给的增加、生产增长、充分就业。要提高居民的有效需求就 要提高生活福利，扩大社会福利。 ④ 贝弗里奇的福利国家计划 现代社会保障制度的先驱者― ― 英国的威? 贝弗里奇教授( 年)认为， 享受社会保障是每个公民的权利。他在其著名的《社会保险和有关服务》的报告 中提出，社会保障应包括：社会保险― ― 以满足居民的基本需要；社会援助― ― 以满足特殊情况下的需要；自愿保险― ― 以满足较高收入者的需要。他主张通过 建立一个全社会性的国民保险制度，对每一个公民提供如下七项社会保障：儿童 补助、养老金、残废津贴(包括因病而丧失工作能力者)、失业救济、丧葬补助、丧 失生活来源(如火灾屯失窃、破产等)，妇女福利(对孕妇、寡妇和被丈夫遗弃的妇 女的补助和救济)。实施的原则有：1）补贴标准一致的原则：用统一的标准发放津 贴或救济，不管享受者从前的收入多少；2）费用标准一致的原则：参加社会保险 者统一缴纳保险，不管缴纳者现有的贫富状况；3）统一的原则：统一社会福利的 行政管理；4）充分的原则：发放的救济或津贴应足以维持正常生活为准，而享受 救济与津贴的时间则以需要为准；5）全面和普遍的原则：保障对象和范围应该全 面，能覆盖全体社会成员；6）区别对待原则：对不同收入、不同需求、不同保障 对象在保障政策上要区别对待。 贝弗里奇的福利国家计划提出了比较完整的社会保障体系和社会保障思想，102文献述评尤其是社会保障应该覆盖所有社会成员，以及区别对待不同收入、不同需求的保 障对象的思想，对中国建立农民工就业保障制度提供了依据和指导思想。2.2.2 现代西方社会保障制度的主要理论流派① 民主社会主义的福利国家理论 民主社会主义是二战后以英国工党为代表的思想流派，最大的特点是以社会 主义旗号来实现福利国家政策。其主张主要有：1）民主社会主义主张用国有化和 计划经济来推进福利国家政策，提倡劳资合作，强调通过高额累进税对收入和财 富进行再分配，以实现收入均等化和社会公平；2）在社会理想方面，拒绝社会革 命，主张通过社会改良来实现社会主义；3）对社会福利，民主社会主义强调平等 和民主化，认为福利国家的发展是工业文明和政治民主发展的必然结果，因为工 业化不仅带来了前所未有的财富，也产生了大量的社会问题；4）认为福利国家能 够不通过暴力革命的方式达到消除贫困和实现平等的社会目标，能够培养利他主 义、互助精神和社会一体化思想；5）认为福利是一个以国家的经济繁荣为目的的 投资，可以刺激消费和生产，从而促进经济的发展，因此主张实施全面的社会保 障计划；6）不完全排斥国家私人服务，但是不提倡私人提供社会保障，以避免政 府忽视国家福利的提供。 民主社会主义的许多观点和主张形成了福利国家的理论与政策的基础，至今 仍然具有相当的影响力，但是它是理想主义者的政治童话，其缺陷在于：1）民主 社会主义提倡的理想社会，包括消灭贫穷、淡化阶级和减少不平等、改善国民福 利等等，其实都是社会主义的最低目标，或者实现社会主义的手段，要真正实现 社会主义仅靠这些目标是不够的；2）对经济发展的破坏力。福利国家的高税收、 高公债和通货膨胀，限制了自由市场经济，遏制了福利创造者的积极性，降低了 个人积累，破坏了经济增长的动力和竞争力；3）对社会发展的破坏力。集体主义 和国家负责的特征导致了人民习惯于依赖政府，是对自立、自主、自足以及自我 负责的社会进步成分的破坏；4）对政治的破坏力。福利国家政策扩大了政府权威， 但并没有成功地消灭贫困、改进国民健康水平等，福利领域的泛政治化导致了权 利利益的增长。 因此，民主社会主义也在不断发展，随着时代的发展，允许私人服务、提倡 社会福利的民主化。 ② 新自由主义的福利市场化 新自由主义反对福利国家政策，哈耶克、弗里德曼等代表人物认为，以个人 自由为基础的私人企业制度和自由市场制度是至今为止所能选择的最好制度，反 对国家过多的干预经济。这种经济思想的影响下，新自由主义对社会保障问题有 不同于民主社会主义相反的看法。他们的主要观点是：1）福利服务的市场化是最11重庆大学硕士学位论文好的选择，应当降低并且转移国家的作用，让市场发挥主导作用；2）国家应该提 供最基本的福利，但必须放弃那些不可能实现的关于建立平等和公正社会的目标； 3）国家在社会保障制度方面的作用应当受制约的而不是无限制的，是推进而不是 提供，是鼓励竞争而不是垄断。 新自由主义理论对个人自由、个人责任、市场效率等问题的阐述是有一定道 理的，但它仍然是凭直接和断言形成的一种理论。其缺陷在于：1）在对社会分析 方面，新自由主义者把经济增长的目的看得比社会发展更重要；2）新自由主义否 认市场是在一定制度约束下运行的，市场处于一种不受约束的真空当中，这种过 分抽象的市场不是现实中的市场；3）否定政治和计划对解决社会问题的必要性和 重要性，认为经济的增长是消灭贫穷的最好办法，这不符合历史实际；4）新自由 主义所提倡的自由并不是真实的自由，自由绝不是建立在绝对不受约束的基础上， 而社会也是能够用公正或不公正来定义的，政府应当承担起相应的责任。 ③ 中间道路者的共同参与理论 中间道路理论是介于民主社会主义理论和新自由主义之间的一种理论，它基 于三个假设而建立起来：1）资本主义最全面的管理，最有可能产生最有效的经济 结果；2）资本主义产生了自己不能解决的问题，导致了贫穷、不可容忍的不平等 和失业；3）政府的行为能最大可能的解决这些问题，能结束贫困，降低不平等， 实现充分就业。 正是基于上述假设，在社会保障方面有以下主张：1）中间道路论者肯定国家 在福利领域的主导作用。他们十分强调社会稳定和社会秩序，认为稳定和秩序是 全部国家生活的基础，而不公平和贫穷不仅剥夺了个人的自由和保障权利，而且 对国家和社会的稳定造成了威胁和挑战。因此国家主要责任应当是保障社会的稳 定和维护社会秩序，这就需要国家提供相应的社会保障。2）中间道路论者不赞成 国家过多地提供福利。认为那样会造成对国家的依赖，会侵蚀人们的生活意志和 自我负责的精神。3）中间道路论者主张国家责任应当与个人责任并重，社会保障 应当由政府、非政府组织和个人共同参与。其中，国家应当针对有选择的对象， 以帮助最需要帮助的社会成员，同时提倡发展私人的和志愿的福利事业作为对国 家福利的补充，以便社会成员有一定的选择服务的权利。 比较客观地评价中间道路理论，它实际上是在妥协与矛盾中发展起来的一种 折中理论，它确实能够解决现实中的一些社会保障问题，但其能否被各个国家所 接受并成为现实政策，效果如何还要时间的检验。 ④ 其他理论 西方社会保障理论除了上述三大主流理论流派外，还有多种福利学说，它们 对社会保障的发展也起到了一定的作用。122文献述评1）需求层次论 美国人本主义心理学家马斯洛提出了，人的需要按发生的顺序，由低级向高 级呈梯状分为五个层次，即生理需要― 安全需要― 社交需要― 尊重需要― 自我实 现的需要，每一个具体的需要均有若干具体的内容。低层次的需要获得满足后， 才能发展到高层次的需要，但并不是说不同等级的需要不能在同一时间发挥作用， 而是在某一特定时期总有某一级别的需要发挥独特的作用并处于主导地位，其他 需要处于从属地位。 马斯洛的需求理论的确反映了人的一般需求规律，这种规律揭示了社会保障 的重要性。在现代社会，社会成员需要的满足离不开社会保障。社会保障制度正 是促使社会成员的需要获得满足并由最低向低级向高级发展的良好的社会机制。 2）结构功能论 美国社会学家帕森斯的机构功能论的核心观念是“整合与秩序” ，把社会看作 一个有机整体，各部门作为组成部分各有各的功能，只有将社会视为一个整体才 能透视和了解它如何有次序地存在，如何发挥社会的不同部门的不同功能，进而 解释一个稳定而整合的社会是如何运作的。 这一理论揭示了各国社会结构的不同，导致了各国社会保障制度的不同，社 会保障制度的制定和实施的过程也会进一步对社会结构产生重塑的效果。 3）政治多元论 政治多元论的基本观点是福利制度属于权力分配与不同利益团体互相角力的 结果。他们认为国家要不要实施社会保障制度以及如何实施社会保障制度，是由 谈判与妥协的过程所决定的，社会保障项目的增减、水平的提高或下降，通常是 各个利益集团相互较量的结果。不同团体拥有的权力不同，力量大的团体对社会 保障制度的设计与决定所起的作用往往较大。 政治多元论实际上认为社会保障的来源不是功能而是权利。社会保障作为现 代国家的一种公共政策安排，是由力量大的人和团体来决定的。政治多元论揭示 了不同利益团体对社会保障制度安排的影响与作用，从一个侧面反映了制约社会 保障因素的多元性。 4）马克思主义社会保障理论 马克思主义社会保障理论是社会主义社会保障的理论基础，即马克思关于人 的需要理论、社会再生产的基本原理和社会产品分配的基本原理。马克思认为人 的需要是人的本性，满足人的需要是社会生产活动的基本动力，是社会主义生产 的根本目的，而社会保障是人最基本的需要也是合理的需要。社会发展的基础是 物质生产资料的生产和劳动力的再生产，而社会保障正是为了保证劳动力的再生 产不被中断。马克思还认为社会总产品在分配前应该扣除这么几部分：用来补偿13重庆大学硕士学位论文消费掉的生产资料的部分；用来扩大生产的追加部分；用来应付不幸事故、自然 灾害等的后备基金或保险基金。在做了这些必要的扣除以后，剩下的总产品的其 他部分是用来作为消费资料的，在把这部分进行个人分配之前，还应该扣除：和 生产没有关系的一般管理费用；用来满足公共需要的部分，如学校、保健设施等； 为丧失劳动能力的人设立的基金。 这实际上是明确了社会保障的基金需要通过国 民收入的分配和再分配来建立。 可见，西方的社会保障有非常成熟的理论基础，虽然有不同的流派，但是都 认识到失业、贫穷等现象本质上非个人缺陷，国家作为宏观调控者应尽到保证劳 动者生活，促进就业和促进资源有效配置的责任。这是西方发达国家就业保障制 度建立的基础，对我国就业及社会保障制度的完善同样具有借鉴意义。2.3 国内农民工问题及社会保障研究述评由于西方工业化和城市化同步进行， 农民脱离土地后流入城市务工而直接工人 化，因此我国二元经济结构下长期存在的农民工现象在西方是不存在的。在国内， 近年来农民工及其社会保障问题引起了众多学者的关注，其研究主要有以下特点：2.3.1 研究角度农民工问题呈现多角度研究，有城市农民工的管理、农民工的城市化、农民 工的心理、农民工的边缘化、农民工的公共服务、农民工的社会保障、农民工的 权益保护等方面。其中，农民工的权益保护、城市化、农民工的管理研究较多， 而在具体的社会保障方面研究较少。2.3.2 研究方法现有对农民工问题的研究以定性的研究和描述为主。田萱（2004）对农民工 的角色特点进行了分析，认为他们已经不同于传统的农民，其根本的特点是城市 务工；杨立雄（2004）比较了把农民工纳入城镇社会保障体系和建立新的农民工 的社会保障体系两种解决农民工社会保障问题的方案，认为两种模式在理论和实 践上均不具有可行性， 主张把农民工纳入农村社会保障体系。 高金登， （2004） 李林 通过分析农民工社会保障权缺失的现状、原因，根据农民工从事职业的特点及其 流动性的不同分三类考虑建立农民工的社会保障制度。2.3.3 研究内容和相关观点① 对于建立城市农民工的社会保障的必要性，国内学者基本达成共识。认为 目前城市农民工基本处于无保障的状态，农民工社会保障的建立是实现其生存权 和发展权、解决“三农”问题、实现社会公正和建立小康社会的需要，同时也是 促进城镇化建设和社会发展的需要。但是对于具体的社会保障项目建立和完善的 先后，对农民工自身和城市社会稳定发展的意义很少涉及。142文献述评② 对农民工社会保障总体模式的研究较多，观点分歧也比较大，归纳起来主 要有三种观点或三种模式： 第一种观点：把农民工的社会保障纳入城镇社保网络。张启春（2003）从吸 收农民工进入城镇社保网络的必要性、障碍因素、途径三方面进行分析，认为农 民工社会保障是其自身防范工业化所带来的各种社会风险的需要。将其纳入城镇 社会保障体系好处在于，有利于统一劳动力市场的形成、推动我国工业化和城市 化进程、推动城乡经济发展和社会安定以及理顺城乡社会保障系统的关系。但是， 户籍制度和观念上对农民工社会保障的认识不足，是最主要的障碍。主张通过户 籍变更，改变农民的身份，进入城镇社会保障体系，或者是通过城镇社会保障制 度的扩面将已在城镇就业的农民工直接纳入。 第二种观点：把农民工纳入农村社会保障体系。杨立雄（2004）比较了把农 民工纳入城镇社会保障体系和建立新的农民工社会保障体系两种解决农民工社会 保障问题的方案，认为两种模式在理论和实践上均不具有可行性。把农民工纳入 城市社会保障，会造成城镇居民与农民工社会保障的待遇不平等，因为农民工同 时拥有土地，同时还会给目前比较脆弱的城镇社会保障体系造成巨大的压力，而 且还存在一些操作上的问题，在短期内无法解决。为农民工建立新的社会保障体 系，是对农民工的另一种歧视，也可能造成对农村社会保障体系的继续漠视，在 操作上同样存在困难。因此，主张把农民工纳入农村社会保障网络，加快改革和 完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。 第三种观点：建立农民工的社会保障体系。樊小钢（2004）认为由于城乡二 元经济结构以及有城乡分隔的户籍制度导致了农民工不能进入城镇的社会保障体 系，而农村社会保障的不完善不能对他们起到保障的作用，应当针对农民工进行 社会保障制度的创新，具体包括建立农民工的工伤保险制度、医疗大病保障制度， 根据农民工的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度，为进城落户并将承 包土地一次性出让的农民工提供最低生活保障。 三种模式都各有自己的优缺点，第一种模式通过户籍变更把农民工纳入城镇 社会保障体系，的确是解决农民工社会保障的一个途径，但是现阶段变更户籍制 度只能覆盖到很小一部分农民工。考虑到可能带来的负面影响，比如增加城镇社 会保障的负担，导致城市人口的剧增等，政府不可能完全放开户籍制度。第二种 模式考虑到了把农民工纳入城市社会保障体系短期内是不现实的，而纳入农村社 会保障体系有利于向城镇一体化社会保障体系的过渡。但是，这种模式无视农民 工和普通农民的区别，无视农民工自身对社会保障的一些要求，不利于农村劳动 力向城市的转移。笔者比较倾向于第三种模式，由于农民工现象在我国现代化建 设进程中还将长期存在，所以应当根据农民工的特点建立农民工的社会保障体系，15重庆大学硕士学位论文同时兼顾与城市社会保障体系的衔接和过渡。 ③ 国内学者对建立农民工的社会保障提出了许多建设性的对策。郑功成 （2002）提出了根据农民工的需求与目前的条件，按照分类分层的原则来提供社 会保障：最迫切的是尽快建立农民工的工伤保险制度，其次有必要建立农民工的 大病和疾病住院保障，再次有必要为农民工建立相应的社会救援制度。对于养老 保险有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工和无稳定职业的农民工自 主选择，并作为全国性政策出台，还必须规范用工单位，让所有用工单位与所雇 农民工签订劳动合同，并接受政府监督。李迎生（2001）提出应该根据农民工就 业的不同状况采取不同措施，对于有稳定工作，在城市有长期谋生手段的可以考 虑作为面向进程农民工的社会保障制度的覆盖对象。无雇主的农民可以参加养老、 医疗、低保等最基本的项目，鉴于农民工流动强的特点，制度设计要灵活，保险 个人帐户可以在全国范围内转移。许征（2004）提出了城市农民工社会保障制度 的设计要考虑农民工的缴费能力，要适合农民工流动性大的特点，要适合农民工 的思想状况，等等。 特别提出的是对农民工失业问题进行过研究的清华大学教授李强，重点分析 了农民工在城市的失业及其造成的危害，其提出的“最低生存保障”体制，即使 那些失业且身无一文的农民工通过公共劳动找到饭吃，以降低犯罪率，把散乱的 农民工纳入一定的管理体系，被国内学者广泛引用和赞同。但是，对于农民工最 低生存保障究竟应该由什么部门来实施，怎样来实施，没有进一步具体和细化。 笔者认为在当前的农民工及其社会保障研究中存在以下问题： ① 虽然不同的学者从不同角度和理论研究了多方面的问题和现象，但是缺乏 多学科、多视角的共同研究、综合性研究，所以结论的全面性不够。 ② 对农民工的目前状况描述性和解释性比较多，对未来的状况或趋势研究不 够，预测性研究很少。 ③ 在农民工的社会保障中，研究的保障项目不全面。工伤保险和养老保险得 到了学者们充分的重视和系统研究，但是就业保障在一定程度上被忽视。 ④ 在研究解决农民工的社会保障问题方面，提的对策和建议不少，但大多是 抽象的思维、原则性比较多，相对而言，可操作性的具体政策、措施、办法不足。 综上所述，国内理论界已经开始关注农民工的社会保障问题，这为本文农民 工就业保障制度的探讨提供了很好的理论前提和借鉴，但对就业保障的关注和系 统性研究还很不够，这又为本文的探讨提供了较大的研究空间。163建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性3 建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性3.1 建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性本文提出建立和完善农民工就业保障的紧迫性，主要是基于当前重庆市农民 工失业的现状和特点而言。谈到失业，人们往往关注的是城市市民阶层，而此次 调查却反映了在城市底层的农民工同样存在失业问题，而且比城市居民的失业更 为严峻。3.1.1 工作不稳定，失业率较高此次调查显示了， 农民工的工作更换比较频繁，只有 25.2%的农民工没有换过 工作，有 28.7%的农民工换过 3-5 次，有 13.7%的农民工换过 5 次以上的工作。本 次调查询问了农民工的失业情况，当问及“您在城里出现过完全没有工作的情况 吗？”时，有 61.5%的农民工在城市有过失业的经历。参见表 3.1 和表 3.2：表 3.1 农民工换工作的次数表Table3.1 The frequency of the peasant labors changing their work 项 选 择 0次 1-2 次 3-5 次 5 次以上 Missing 合计 目 人 261 336 297 142 47 1083 数 百分比 （%） 24.1 31.0 27.4 13.1 4.3 100.0 有效百分比 （%） 25.2 32.4 28.7 13.7 100.0表 3.2农民工失业情况统计表Table3.2 The statistics of the unemployment of peasant labors 项 选 择 出现过 没有出现过 Missing 合计 目 人 501 376 106 1083 数 百分比 （%） 55.5 34.7 9.8 100.0 100.0 有效百分比 （%） 61.5 38.517重庆大学硕士学位论文3.1.2 短期性失业和长期性失业并存，失业后滞留城市比例高从失业时间上看，失业 1-2 个月的最多，为 20.3%，短期失业即半年以下的累 计为 50.7%。但是在有过失业经历的农民工中，有 10.8%的农民工达到长达半年及 半年以上的失业（见表 3.3） 。可见，短期性失业在农民工失业状况中更为普遍。 但是，无论是短期性失业还是长时间的失业，如果没有相应的救助和保障措施， 结果都是令人担忧的。表 3.3 项 选 择 1 个月以下 1-2 个月 3-5 个月 6-12 个月 12 个月以上 未出现 Missing 合计 目 农民工失业最长时间统计表 百分比 （%） 17.1 18.3 10.3 5.8 4.0 34.7 9.8 100.0 有效百分比 （%） 18.9 20.3 11.5 6.4 4.4 38.5 100.0Table3.3 The statistics of the longest period of peasant labors’ unemployment 人 185 198 112 63 43 376 106 1083 数注：问题为“ 你在城里没有工作的最长时间是多少？”调查还显示，农民工在失业后只有极少部分（约 17.4%）像人们想象的那样回 到农村，等到有工作机会再回到城市。相反，44.9%的农民工会留在城市继续找工 作，有 11.9%的农民工根本就不打算回农村（见表 3.4） 。对于这些失业后仍然游离 于城市边缘的农民工，农村土地对他们没有任何的保障意义，而城市就业保障体 系的排斥使得他们处于“无保障”的真空地带。表 3.4 项 选 择 暂留城市找工作 回农村 不打算回农村 考虑一下再说 Missing 合计 目 农民工失业后的选择 百分比 （%） 42.1 16.3 11.2 24.2 6.2 100.0 83 100.0 有效百分比 （%） 44.9 17.4 11.9 25.8Table3.4 The statistics of peasant labors' rechoosing during unemployment 人 456 177 121 67 67 数183建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性3.1.3 失业后农民工生活艰难，其状况堪忧农民工在失业后，只能靠自己过去的积蓄生活，其次就是借钱和得到亲朋好 友的资助，靠社会保险和社会救助的最少。 （见图 3.1）可见，农民工失业后没有 相应的制度保障，还停留在自助或基于血缘和亲情的互助。即使靠个人积蓄生活， 约 1/3 的农民工只能维持 1-2 个月，大部分农民工（约 70.9%）只能维持不到半年 的生活（见表 3.5） ，也就是说靠农民工自己的积蓄连短期的失业都不能完全应付。 我们还对农民工失业后的住房问题进行了调查， 12.3%的农民工失业后根本没有 有 住处。可见，城市农民工失业后基本处于无保障的状态，其生活景况非常困苦， 有的居无定所或流落街头，连基本生活都无法维计。自己的积蓄 借款 保险15.2 57.611.8 5.1 2.87.4社会救济 亲朋救济 其他图 3.1 Figure 3.1失业后的生活来源The life supply during unemployment表 3.5自己的积蓄能维持生活的时间表Table3.5 The period of peasant labors keeping their living with their own deposit 项 选 择 一个月以下 1-2 个月 3-5 个月 半年-1 年 1 年以上 Missing 合计 目 人 219 343 166 124 174 57 1083 数 百分比 （%） 20.2 31.7 15.3 11.4 16.1 5.3 100.0 有效百分比 （%） 21.3 33.4 16.2 12.1 17.0 100.03.1.4 失业农民工心理压力大，容易导致行为失范，影响社会稳定农民工失业后面对巨大的生存压力和社会歧视，心理较为复杂。在调查中，19重庆大学硕士学位论文当问及“失业后你对今后的生活前景感到如何”时，有 30.8%的农民工感到焦虑,， 有 16.8%的农民工感到恐慌，有 23.4%的农民工感到无助（见表 3.6） 。生活无保障 和社会冷漠极易使农民工行为失范，有的农民工甚至铤而走险，城市农民工的违 法和犯罪时有发生。 在调查中， 24.1%的农民工承认自己想过用不正当的手段来 有 维持生活， 44.4%的农民工反映自己周围有农民工在城市因为贫困而违法。失业 有 农民工生活无保障状态是社会不稳定的潜在因素，一旦发展为农民工违法犯罪， 必将扰乱正常的社会秩序和城市市民生活的安定，不利于城市的经济和社会发展。表 3.6 农民工失业后的心理状况表（多选）Table3.6 The psychology of peasant labors during unemployment 项 选 择 焦虑 恐慌 无助 更不稳定 无所谓 其它 目 人 303 165 231 218 319 60 数 百分比 （%） 38.0 15.2 21.3 20.1 29.5 5.5 有效百分比 （%） 30.8 16.8 23.4 22.1 32.4 6.1可见，进城农民工面临极其严峻的失业问题，为农民工建立较为完备的就业 保障已经迫在眉睫。3.2 建立和完善重庆市农民工就业保障的必要性建立和完善重庆市农民工就业保障，对于保障农民工的合法权益，维护社会 稳定，加快重庆市工业化和城市化的发展步伐，具有重要意义。3.2.1 维护农民工的权益，实现社会保障公平性的需要公平性应当是我国社会保障制度基本的价值取向，这不仅与我国社会主义本 质和目标相一致，而且是我国加入 WTO 与发展市场经济的必然要求。我国是人民 民主专政的社会主义国家，经济和社会发展的最终目的是要实现共同富裕，社会 主义市场经济的发展既要追求效率，更要兼顾公平。因此我国在社会保障上必须 确立公平的价值取向和协调、可持续发展的理念。正如有的学者所言， “我国健全 社会保障制度的近期目标可以是低水平、多层次，但应无漏洞，保证人民在遭遇 困境时免于绝望；中期目标应是体系完善、覆盖全民、水平适度，以不断增进国 民福利；长期目标应为制度统一、覆盖全民、推进社会公平，最终实现整个社会203建立和完善重庆市农民工就业保障的紧迫性和必要性的和谐发展。 ”［10］因此，为全体社会成员提供平等的社会保障，不因职业、地区、企业而有所差别，是今后我国社会保障制度发展和完善的方向。在我国二元经济 结构模式下，尤其是重庆这样一个城乡二元经济矛盾突出的老工业城市，农民工 所从事的非农职业与其农业人口的身份相冲突，使其不能享有与城镇居民一样的 社会保障待遇。农民工为城市发展做出了巨大贡献，却不能公平地享受城市文明 和经济社会发展的成果，相反，还承受城市人的歧视、制度的排挤和政策的限制， 这不利于社会公平的实现和社会福利的提高。为农民工建立制度保障，有利于消 除农民工与城镇职工的不平等，维护农民工的合法权益，推进重庆市社会保障制 度的发展和完善。3.2.2 维护城市社会稳定和发展的需要国内学者的相关调查表明，城市农民工的无保障状态是引发犯罪的重要因素 之一。由于农民工的身份得不到城市人和现有制度的认同，他们在失业后因为没 有相应的社会救济和社会关怀而游离在城市边缘，形成城市边缘新的贫民窟。同 时，这种边缘化的生存状态，极易使农民工产生强烈的被剥夺感和不平等感，萌 生对城市文明和城里人的反感情绪，这种情绪如果积累到一定程度，得不到正确 引导，必然寻求非正常的宣泄渠道，成为城市社会稳定的一大隐患，影响城市的 社会治安和秩序的稳定。 在调查中，有 24.1%的农民工承认自己想过用不正当的手 段来维持生活，有 44.4%的农民工反映自己周围有农民工在城市因为贫困而违法。 根据有关资料统计，重庆市南岸区流动人口犯罪率达到 45%左右，应该承认，城 市农民工社会保障的严重滞后和和缺失是导致他们思想和行为失范的重要因素， 从而对城市社会稳定和发展造成威胁。3.2.3 加快工业化和城市化建设并健康发展的需要工业化和城市化的重要内容和必然趋势是农村富余劳动力向非农产业和城镇 转移，没有城市化就不可能实现工业化。在西方，工业化和城市化同步发展，农 民脱离土地后流入城市务工而直接工人化。而我国城市化水平滞后于工业化水平， 造就了农民工这一特殊阶层，农民工社会保障问题的存在，也成为影响城市化和 工业化发展速度的重要障碍。近年来，重庆市作为西部唯一的直辖市，依托其雄 厚的工业基础，以信息化带动工业化，加快了工业化建设的步伐。而重庆地处三 峡库区，农村面积大，城市化水平低，必须加快城市化建设，缩小城乡差距，否 则就会制约重庆市经济和社会的健康发展，影响工业化进程。流入城市的农民工 如果没有被纳入社会保障体系，得不到必要的社会保障，那么在面临失业、疾病、 工伤等风险的时候，他们只会自找出路或被迫重新从事农业生产。本来已经从农 村转移到城镇的剩余劳动力又返回到农村，这样只会延缓城市化的进程。即使他 们留在城市，由于生活没有保障，而使城市出现农民工的“贫民窟” ，也不利于城21重庆大学硕士学位论文市经济的健康发展。所以，必须通过社会保障的建设，使一部分农民工彻底告别 土地，从土地保障走向制度保障，才能使其成为真正意义上的城市人，才能加快 城市化和工业化的发展。重庆市已经确立了加快实施城镇化建设的奋斗目标，即 到 2005 年城镇化率达到 41%，赶上全国平均水平，到 2010 年城镇化率达到 50%， 接近全国先进地区水平。如果不建立面向农民工的社会保障制度，这一目标将很 难实现。3.2.4 加快农村经济发展和缩小城乡差距的需要我国目前农业经济的现状是，人多地少，农业家庭分散、小规模经营阻碍了 农业的机械化、产业化，无法形成土地的规模经济效益，这是我国农村经济长期 得不到发展的重要原因。怎样把农村剩余劳动力转移出去，在农村实现土地规模 经营，提高农业劳动生产力，是解决“三农”问题的关键。然而，在城市农民工 社会保障缺失的情况下，出于对失业风险的规避和未来养老的需要，农民工不愿 意放弃土地。农户兼业成为农民工的理性选择，即农民工在城市从事非农业生产 的同时不放弃农村的传统农业生产。一方面，城市的非农产业就业能获得比农业 经营更高的收入，受利益驱动农民工必然进城务工；另一方面，农民工同时面临 与工业化大生产相关的失业、工伤等风险，而不具备抵御这种风险的城市社会保 障，不得不视土地为最低生活保障。正如，有的学者所言： “种地对于他们来说， 不是为了实现家庭利益的最大化，而是为了风险最小化。［11］ ” 这种建立在农业小规模分散经营为基础的农民工兼业行为，不利于农业的规 模经营和规模效益。一方面，当土地成为农民工的最低生活保障，耕地成为农民 工面对城市风险的行为选择时，他们对土地的资金、技术和管理的投入都只能是 最低的，这直接导致农业建设的低效。另一方面，进一步强化土地分散经营的状 况，不利于农村土地资源的集中利用，阻碍农村土地的规模经营。因此，只有为 农民工提供参与社会保障的路径选择，并让他们相信农民工社会保障的可行性， 改变他们对生活风险的观念和规避手段，农民工才能真正从“土地保障”走向“制 度保障” 。只有当农民工社会保障的利益补偿大于土地给每个农民工的利益，同时 农民工社会保障的风险抵抗能力比土地的风险抵抗能力更有效时，他们才有可能 选择把土地转让出来，实现土地的自由流动，为农村机械化、现代化发展提供条 件。因此，实现城市农民工从“土地保障”向“制度保障”转化，将为推动农村 经济的发展创造条件。224重庆市农民工就业保障制度存在的主要问题及其原因4 重庆市农民工就业保障制度存在的主要问题及其原因作为西部特大型城市之一的重庆市，农村人口位于四大直辖市之首，农村进 城务工人员的就业保障问题尤其突出。应该说，近年来重庆市在农民工的就业保 障方面出台了一系列举措，尤其是在农民工的培训和权益保障方面，实施了促进 农民工培训和服务的“春风行动” ，启动了农民工的“百日维权” ，开办了全国“阳 光工程”农民工创业培训班。今年 9 月，重庆市政府出台了《重庆市进城务工农 民权益保护和服务管理办法》 ，作为全国第一个维护农民工权益的政府规章，对农 民工权益的保护有重大意义。但是，就整体而言，重庆市面向农民工群体就业保 障的制度建设仍显得异常苍白，在城市农民工的就业保障方面存在以下问题：4.1 重庆市农民工就业保障制度存在的主要问题分析4.1.1 缺乏合理有效的农民工就业保障项目设计在现有的社会保障体系中，没有完整的针对农民工失业的保障项目设计，农 民工失业后权益无法得到保障，这是与城镇失业人员享受的就业保障相对比而言 的。 从失业保险上来看，我国早在 1999 年的《失业保险条例》里就明确规定，城 镇企事业单位、城镇企事业单位职工按照本条例的规定交纳失业保险费，享受失 业保险待遇，并对失业保险费的交纳比例、失业保险金的给付标准和给付期限、 享受失业保险的资格条件等作了明确而详尽的规定。可见，城镇职工的失业保险 是比较完善的国家强制性保险项目。而对农民工的失业保险问题，仅仅在新的《失 业保险条例》以及 2003 年 9 月 23 日重庆市人大常委通过的《重庆市失业保险条 例》中提到农民工的失业保险问题，但可操作性不强，实践效果并不理想。该条 例第九条规定：农民合同工本人不交纳失业保险。虽然这可能是基于减轻农民工 经济负担的考虑，可是在某种程度上把农民工排斥到了城镇失业保险之外，使农 民工参加社会失业保险并不能享有与城镇职工一样的待遇，比如失业期间的医疗 补助金、配偶、直系亲属的补助金等。农民工只能在终止和解除劳动关系后领取 一次性的生活补助金，而这对农民工失业的生活保障只能是杯水车薪。条例第 28 条还规定：单位为其足额缴纳失业保险满一年以上的农民合同工，终止、解除劳 动关系时，持单位出具的终止和解除劳动关系的证明，到单位投保地失业保险经 办机构申请生活补助金。也就是说，农民工要申请到生活补助金，必须以签订劳 动合同为前提，而以目前情况看，签订劳动合同的农民工毕竟是少数，而且单位 要为农民工缴纳一年以上失业保险，这不适合农民工流动性强的特点。23重庆大学硕士学位论文就社会救济而言，根据 1999 年《城市居民最低生活保障条例》 ，持有非农业 户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保 障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。城市居民最低生 活保障的对象包括：①领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家 庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；②无生活来源、无劳动能力、无法定 赡养人或抚养人的居民；③在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生 活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的 居民。而对没有任何生活来源的失业农民工，却没有任何明文规定的按照程序来 固定实施的社会救济项目，只在个别地区有偶尔的零散的救济行为。 在失业预防和失业补救方面，我国政府在 1995 年就开始启动国有企业下岗失 业人员的再就业工程。再就业工程通过充分调动政府、企业、劳动者和社会各方 面的积极性，综合运用政策扶持和就业服务手段，实行企业安置、个人自谋职业 和社会帮助安置就业结合，重点帮助在失业 6 个月以上的职工和生活困难的企业［12］ 富余职工尽快实现再就业。 再就业工程所需的多项费用，由失业保险基金开支。为此，还建立了再就业服务中心，专门为下岗职工提供全方位的就业培训、就业 信息等就业服务。在农民工的失业预防和失业救济方面，虽然国务院六部委联合 颁布了
年全国农民工培训规划，宣布到 2010 年将对 2 亿多农民工开展 岗位培训，农民工参加培训可以获得补贴或奖励，培训经费可列入用人单位成本， 为此重庆市近年来开展了一些针对农民工的培训项目。但是，总的来说，重庆地 方各级政府和部门并没有形成对农民工的就业权益保障、就业指导、就业培训和 就业创造等项目体系。4.1.2 政府没有充分发挥其主导性的作用在农民工就业保障方面，虽然政府出台了一些零散的措施，但他们的生活和就 业仍然没有任何制度性保障。关键是，政府作为社会保障的主导，没有以弹性的 激励机制来引导企业、农民工、社会的回应性行为。政府的主体性作用没有充分 的发挥，使得农民工的就业保障制度迟迟未能建立并实现良性运行。 ① 政府在制定合理可行的农民工就业保障政策方面严重滞后 一方面，在调查中发现，农民工对失业保险的需求在所需社会保险中位居第 二位 （见图 4.1） 有 38%的农民工在失业后希望得到政府和社会的救济 ， （见表 4.1） ， 有约 82%的农民工认为政府有义务为失业农民工提供最基本的生活保障， 84.7% 有 的农民工希望政府为其提供技术培训。244重庆市农民工就业保障制度存在的主要问题及其原因60 50 4051.250.249 41.5养老保险 失业保险 医疗保险30 20 7.1 10 0 养老保险 失业保险 医疗保险 工伤保险 生育保险 其他 2.6工伤保险 生育保险 其他图 4.1农民工最需要的社会保险（多选）Fig4.1 The urge social security of the peasant labor表 4.1农民工失业救助愿望表Table4.1 The desire for the unemployment rescues of peasant labors 项 选 择 政府部门救助 想过 社会救助 其它 没想过 Missing 合计 目 人 267 90 41 541 144 1083 数 百分比 （%） 24.7 8.3 3.8 50.0 13.3 100.0 100.0 有效百分比 （%） 28.4 9.6 4.4 57.6另一方面，政府却没有满足农民工的就业保障需求。在调查中，有约 24.2% 的农民工认为自己没有参加社会保险的原因是政府不管。在促进城镇就业方面， 政府通过实施再就业工程来鼓励和促进城镇下岗职工再就业，而针对农民工的促 进措施和优惠政策却非常少。政府在农民工就业保障政策方面的滞后，导致了失 业农民工社会保障权的缺失，他们只能靠自己的力量来渡过失业难关，实现再就 业。 ② 政府对农民工就业的行政强制性管理 政府对进城农民工的管理在很大程度上仍然是传统计划经济体制下的做法， 采取行政干预的方式，影响农民工“自由而平等”地与城镇居民进行上岗竞争。 重庆市政府在 2000 年颁布了《重庆市流动就业管理暂行规定》 ，根据该规定第 4 条、第 5 条、第 6 条，本市单位招用流动人口实行总量控制和分类管理，需按规25重庆大学硕士学位论文定向不同级别的部门进行申报，经批准后才可以组织招收，且申报的程序比较繁 琐，提交的证明文件多达四项，其中两项还需相关行政部门签署和审核。该文件 第 12 条规定，各区县(自治县、市)就业服务管理机构，可向招用流动人员的用人 单位收取流动就业调节费和流动就业服务管理费。这些过度管理对于农民工自身 和录用农民工的企业无疑是一种潜在成本或负担，从事同样的职业，农民工要比 城镇居民付出更为昂贵的代价，他们只能去竞争城市人都不愿意干的重、累、脏、 险的工作；而企业为补偿这些损失会降低农民工的报酬、延长工作时间，或者为 了逃避而把雇佣活动转入地下，农民工也只能打“黑工” ，其权益无法得到应有的 保障。 ③ 政府为农民工提供的公共服务不足 农民工自身素质不高是造成其在城镇失业风险大、再就业困难的重要原因。 在调查中，64.7%的农民工只具备初中或初中以下文化（见表 4.2） ，这决定了农民 工只能以自己的劳动力作为获取收入的来源，而体力劳动行业本身竞争激烈，失 业风险大。 调查也证实了， 53.6%的农民工在找工作时被单位拒绝是因为学历太低， 59.4%的农民工因为没有相关的工作技能而无法找到工作（见表 4.3） 。农民工自身 的素质在就业市场上没有竞争力，就只能以劳动力的廉价来获取劳动机会，而这 又会大大损坏农民工自身的经济权益和人身权益。在这样的背景下，政府为农民 工提供就业服务显得尤其重要。表 4.2 农民工的文化程度表Table4.2 The degree of peasant labors’ education 项 选 择 小学以下 初中 高中 大专以上 Missing 合计 目 人 220 441 258 102 62 1083 数 百分比 （%） 20.3 40.7 23.8 9.4 5.7 100.0 有效百分比 （%） 21.5 43.2 25.3 10.0 100.0264重庆市农民工就业保障制度存在的主要问题及其原因表 4.3 Table4.3 项 选 择 身体状况不允许 学历太低 没有相关工作技能 没有相关工作经验 单位不愿雇佣农村人 其它农民工找工作遭到拒绝的原因表Reasons for the rejection of the peasant labors in applying jobs 目 人 128 550 611 449 126 46 数 百分比 （%） 11.8 50.8 56.4 41.5 11.6 4.2 有效百分比 （%） 12.5 53.6 59.4 43.7 12.3 4.51）政府为其提供的就业信息和用工指导不足 农民工进城基本上是一种自组织的行为，政府很少出面组织。地方政府劳动 和社会保障部门所属的劳动力市场，长期以来只服务于城镇居民，不向农民工开 放。虽然在刚出台的《重庆市进城务工农民权益保护和服务管理办法》第十九条 规定： “公共职业介绍机构应当在服务场所设立专门窗口，免费为农民工提供职业 介绍、职业指导、求职登记和咨询等服务。 ”但在实际中，这种机构有的形同虚设， 服务工作并没有定期地经常性地有计划地展开。在调查中，农民工的务工信息有 42.9%来源于亲友，有 33.8%来自于同乡，只有 14.3%来自招聘广告（见表 4.4） 。 亲朋好友、同乡仍然是农民工获得就业信息和就业机会的主要渠道，获得的就业 信息的范围非常狭窄。就业信息的缺乏使进城农民工的择业范围大受限制，处于 十分不利的就业地位。表 4.4 农民工务工信息来源表Table4.4 The information resource of recruiting the peasant labors 项 选 择 亲友 同乡 招聘广告 其它 Missing 合计 目 人 454 358 151 96 24 1083 数 百分比 （%） 41.9 33.1 13.9 8.9 2.2 100.0 100.0 有效百分比 （%） 42.9 33.8 14.3 9.127重庆大学硕士学位论文2）政府为农民工提供的就业培训不足 在调查中，我们发现农民工有参加就业培训、提高自身技能的愿望，约 88.5% 的农民工表示如果失业后愿意参加就业培训，而政府为农民工提供的就业信息和 就业培训却非常有限。据统计，每年重庆市新增农民工 40 万，但是每年能参加专 业培训的农民工仅占 10%-15%。调查的农民工中有 64.7%不知道有部门对农民工 进行再就业培训。 （见表 4.5）虽然市场上有一些专门为农民工开办的职业学校， 但是数量少而且大多是以营利为目的的私营性质，由政府出面组织的公益性培训 很少。农民工的职业培训大多是在就业以后完成的，绝大多数农民工在就业以前 没有参加过任何的职业技能培训。虽然，2003 年 10 月，农业部、劳动保障部、科 技部、建设部、财政部联合颁布了《 年全国农民工培训计划》 ，但具体 落实和实施工作进展很慢，庞大的农民工队伍和政府财力相去甚远。关键在于， 零散的培训根本不能提高整个农民工群体的技能和素质，政府在调动各种社会力 量，建立包括其自身、企业、社会在内的多方面有效合作的农民工培训体系方面 做得不够，没有形成多渠道、多形式的农民工培训网络，从而有效地开发农民工 的就业能力。表 4.5 农民工再就业培训情况表Table4.5 The training situation of the peasant labors’ reemployment 项 选 择 非常愿意 参加培训的主 观愿望 愿意 不愿意 Missing 合计 知道 是否知道培训 机构和项目 不知道 Missing 合计 436 455 115 77
100 1083 目 人 数 百分比 （%） 40.3 42.0 10.6 7.1 100.0 100.0 31.9 58.8 9.3 100.0 100.0 35.2 64.7 有效百分比 （%） 43.3 45.2 11.54）对