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以顶层设计的理念看政府信息化建设
　　【赛迪网讯】6月5日消息，我国政府正在经历由管理型政府向服务型政府的转型，为了适应这种趋势和潮流，我国政府提出了进行政府改革、建设电子政务，实现政府信息化的目标。近些年以来，我国的电子政务建设取得了很大的进展，为推动政府职能转变和廉政建设，加强对企事业单位和公众的服务，发挥了很大作用。但是，由于我国电子政务的发展是一个逐步完善的过程，现实与理想尚存在着差距：　　政府信息化现状　　1、资源重复建设投资　　从目前情况上看,各职能部门根据业务发展需求,对信息数据资源独立规划和建设或条块建设，很容易形成相对孤立的系统，在一定程度上存在着基础设施和基础数据重复建设和重复投资。　　2、数据资源使用相对独立　　目前，各部门信息系统基本上以单体应用为主，相互间以分立系统形态共存,因此各部门间信息资源在一定程度上是相对封闭的，由于尚未建立起有效地共享机制及技术标准,共享程度也不高,部门间相互利用率十分有限，资源潜力亟待充分发掘。　　3、信息资源全生命周期的管理未形成　　信息资源由采集、处理、利用和交换四个环节而构成一个完整的生命周期。目前，由于信息资源的总体协调和管理力度不够，因此也没有实现对生命周期管理流程的无缝链接，尤其表现在信息采集和交换两个环节问题上，信息的完整性、真实性、及时性没有得到足够保障。　　4、信息资源总体协调管理与开发利用机制有待完善　　近几年来，通过各有关部门的共同努力，已对公共信息资源开发和利用的政策和制度提供了一定的保障，但还不够完善，如对公共信息资源特别是政务信息资源的公开与保密、采集、发布与储存、共享交换机制、监督机制等方面缺少相关机制和流程，需要进一步地加以完善和充实。　　各部门信息资源开发的规划、组织、资金和体制上基本上都是以各自部门业务发展为主，存在条块分割、各自为政的情况，且整体呈现纵强横弱现象因此,应当加大对信息资源总体协调和管理的工作力度。　　政府信息化发展趋势　　日，为深化电子政务应用，信息化推进司根据制定了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》。其中指出，以需求为导向，以效益为根本，密切结合中心工作，充分发挥既有资源作用和新一代信息技术潜能，开展基于云计算的电子政务公共平台顶层设计，继续深化电子政务应用，全面提升电子政务服务能力和水平，提高基础设施资源利用率，为减少重复浪费、避免各自为政和信息孤岛创建新的技术支撑体系。　　电子政务建设目前正面临新的要求和挑战，已呈现出融合与创新的发展趋势：　　1、加强电子政务总体规划设计　　2、加强公共服务的便民性和多样性　　3、加强部门之间的业务协同　　4、加强信息资源开发利用的深度和广度　　5、加强安全体系和运维体系的建设　　6、加强电子政务绩效考核体系建设　　同方之顶层设计理念　　“顶层设计”源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确，结构上的优化，功能上的协调，资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法。它不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的“蓝图”。“顶层设计”理念提出后，其应用范围很快超出了工程设计领域，并在西方国家被广泛应用于信息科学、军事学、社会学、教育学等领域，成为在众多领域制定发展战略的一种重要思维方式。从其理论内涵的特点来看，主要体现在以下三个方面：　　一是整体主义战略：在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”考虑一整套完整地解决各层次问题，调动各层次资源的方法，围绕全局目标，有序地、渐进地落实和推进，最终产生顶层设计所预期的整体效应。　　二是缜密的理性思维：“顶层设计”是自高端开始的“自上而下”的设计，但这种“上”并不是凭空建构，而是源于并高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升。它能够成功的关键就在于通过缜密的理性主义思维，在理想与实现、可能性与现实性之间绘制了一张精确的、可控的“蓝图”，并通过实践使之得到完美的实现。　　三是强调执行力：“顶层设计”的整体主义战略确定以及“蓝图”绘就以后，如果没有准确到位的执行，必然只是海市蜃楼。因此，“顶层设计”的执行过程中，实际上体现了精细化管理和全面质量管理战略，强调执行，注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。　　具体到政府信息化工作上，(,)有限公司的顶层设计理念是如何指导工作开展的呢？　　首先，应该依据政府的核心工作目标分解成一系列具体的工作目标和工作任务，并且以指标体系的形式体现出来；其次建设部署业务系统和数据中心，一定要在指标体系下完成；第三，依据指标体系，建立并逐步形成全局性、完整的数据资源体系；低于已有的、正在发挥作用的信息系统，应按照指标体系的要求，将其已有的数据应纳入到完整的数据资源体系中来；最后，在数据资源体系的基础上，促进已有业务模式的改进、推动新型业务模式的产生。　　在建设北京市宏观经济与社会发展基础数据库（以下简称宏观库）一期工程项目中充分贯彻了顶层设计的理念。北京市宏观经济与社会发展基础数据库一期工程项目于2007年12月正式批准立项，经过近四年的建设，2011年11月宏观库一期工程完成项目建设任务，通过竣工验收。宏观库是北京市首个经济社会综合数据库，它由北京市23个委办局共同建设。宏观库汇集了反映北京市经济社会发展情况的大量数据信息资源，通过对现代信息技术的运用，对分散在各个部门的数据进行了高效整合，实现了信息的共享，提高了政府部门的工作水平和服务质量，提高了社会各界对北京市经济社会发展的研究水平。　　对这样的北京市整体性的大型基础信息项目的建设，必须仔细研究分析项目的建设目标，立足长远、立足整体，从建设实施的一开始就着手规划、建立稳定的、可扩展的、基础层面的各种架构，以适应未来的发展和变化。　　因此，基于该种理念宏观库首先建立全面反映北京地区经济、社会发展的总体情况的科学合理的指标体系；其次，以指标体系为基础，建立完善的元数据体系；第三，以统一管理的全市的信息资源的共建共享机制为基础，以完善的元数据体系为指南和框架，收集、整合全市的宏观经济与社会发展的基础数据，建立并逐步完善北京市宏观经济与社会发展数据资源体系；最后，以元数据体系为依托，以数据资源体系为基础，构建并丰富以数据查询和数据分析为主要手段的共享和发布服务，全面地深入地展现和发挥北京市宏观库的价值，建立并逐步完善北京市宏观库系统的资源服务体系。　　随着经济的不断发展和社会的不断进步，新行业、(,)热点、新的区域特征不断涌现，为了反映这些变化情况，很有可能带来指标体系的变化，而这种变化就会带来数据采集内容到数据服务内容的变化；政府职能的改革、各部门及部门职能的调整等不确定因素首先就会影响以部门为单元划分的数据采集任务，甚至会带来数据指标方面的变化；另外，随着北京市宏观库系统的推广使用，涉及的用户越来越多，必然会对北京市宏观库系统提出越来越多的要求和期望，这会涉及信息服务的种类、方式、内容的不断调整和变化；而且，随着信息技术的不断进步和发展，也为北京市宏观库系统各方面的调整和发展提供更多的技术可能性，例如服务手段、服务方式的变化和丰富。　　通过北京市宏观库项目建设，我们不难看出政府信息化建设一个动态的、渐进的、长期的过程，不可能一蹴而就，需要顶层设计、分阶段推进。把政府的核心工作目标分解，使得各项工作和任务顺着分解的指标体系有针对性地、无遗漏地布置和落实，将有助于推进政府信息化建设健康、稳步、快速发展。
05/26 12:2705/24 09:2104/11 00:24
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改革需要什么样的“顶层设计”
核心提示：
党的十七届五中全会和&十二五&规划建议中，反复提到加强&改革顶层设计&这一全新的概念。我们知道，顶层设计这一概念来自于&系统工程学&，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的&蓝图&，总的特点是具有&整体的明确性&和&具体的可操作性&，在实践过程中能够&按图施工&，避免各自为政造成
　　党的十七届五中全会和&十二五&规划建议中，反复提到加强&改革顶层设计&这一全新的概念。我们知道，顶层设计这一概念来自于&系统工程学&，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的&蓝图&，总的特点是具有&整体的明确性&和&具体的可操作性&，在实践过程中能够&按图施工&，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。
　　到底什么是&顶层设计&
　　这就是说，从工程学角度来讲，顶层设计是一项工程&整体理念&的具体化。例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国目前改革与发展的实际情况出发，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中必须从&战略管理&的高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展&蓝图&。
　　胡锦涛同志最近在中央经济工作会议上，对&顶层设计&这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出&着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路&。二是基本内容，主要强调&要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务，&&加强改革顶层设计和总体规划。三是实现路径，重点解决&体制性障碍和深层次矛盾、全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新&。
　　可以说，顶层设计概念的提出，是我们党对中国社会矛盾和社会问题认识深化的表现，也是我们党关于中国社会主义社会发展理论成熟的表现。能从战略高度把握改革与发展的全局，标志着中国的发展取向结束了&摸着石头过河&的历史，进入一个目标明确、规划具体、战略得当的新的发展时代。
　　顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府&战略管理&。我们知道，战略一词的核心意思就是整体性、全局性、长远性、重大性目标的设定。战略管理这一概念则包含三个内涵：一是战略目标的规划与设计;二是战略过程的组织与控制;三是战略执行与实施。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。
　　改革的顶层设计必须着力于对&公共权力&的制约与监督
　　加强改革的顶层设计，是一个重要的战略任务与全新的紧迫课题，是践行社会主义核心价值和全面落实科学发展观的要求。在中国发展的现有境况下，改革顶层设计的关键环节首先是制度层面的平衡。要从改革与发展的大局出发，从民族复兴的&大义&出发，谋划发展全局。不仅要继续推进市场经济制度的改革与完善，而且要下大力气推进政治制度、社会制度、文化制度的改革，使整个社会制度处于一种协调发展、良性运行的状态。这就是说，必须下大力气全面推进各领域改革，推进各领域的制度建设，着力解决影响全面发展的体制机制性问题，切实加强改革的顶层设计，使政府战略管理的水平确实上一个新台阶，让人民满意。
　　其次，改革顶层设计要在重点领域和关键环节有所突破，除了要在蓝图设计、制度平衡、政策协调性、战略性调整等方面取得实质性突破以外，一个基本的改革着力点就是要破除制约发展的体制机制性障碍和解决社会的深层次矛盾。换句话说，就是要解决影响社会和谐发展、公平公正发展、良性发展的&短板&问题，实现全面的&体制机制创新&。在中国社会的重要转型期，我们提出&经济增长方式转型&这一带有体制性、全局性、根本性问题，确实抓住了影响良性发展的&短板&问题。经济增长方式转型，一是从过去的重点以投资和出口拉动经济增长，转变到以消费和服务拉动经济增长;二是从过去的粗放型和加工型经济增长方式，转变到以技术创新型和环保型经济增长方式的转变。消费和服务拉动经济增长，实质就是&民生拉动&经济增长，使民生成为经济增长的主要推动力，要实现这一目标，我们就需要顶层设计，需要进行一系列的、相互关联的配套改革措施，如：工资和分配制度改革、社会保障制度改革、财政与预算制度改革、户籍和社会管理制度改革等等，只有这些事关&民生问题&的改革能够实现，消费拉动经济增长才能实现，服务业才会在GDP中的比重变大，民生也会逐步成为经济增长的主要方式，一些影响发展的体制机制障碍和深层次矛盾才会消除，人民的幸福和尊严才有制度保证，整个社会的合理化程度才会提高。
　　最后，改革顶层设计本质上是改革理念、改革方法的突破，要从哲学高度加以理解，要有&辩证思维&，要解放思想。改革的顶层设计，既要有&全局&观念，又要有&重点&突破;既要有&长远&谋划，又要有&现实&考量。经过30多年的改革开放，我们已经建立了社会主义市场经济体制，与改革开放初期相比，社会主要矛盾的性质已经发生了根本性的变化，由过去的着力于解决&社会贫困&问题，到目前的着力解决&社会公正&问题，这是我们目前面对的&根本现实&，既不能模糊，也不能回避。改革的顶层设计，必须直面这一问题。
　　改革发展的蓝图和实现路径逐渐清晰
　　我们知道，社会公正问题与&权力运行&直接相关。从政治哲学的角度来看，一个社会的&公正&与否，是公共权力运行的直接结果。从道德哲学的角度来看，一个社会道德上&正当&的实现，是与整个社会制度上的&正当&直接相关。因此，要实现社会公正，改革的顶层设计必须着力于对&公共权力&制约与监督，换句话说，必须下大力气进行政治行政体制改革，以&社会建设&为中心谋划下一步的改革发展大局。要做到这一点，就要按照共和国的宪法原则切实实现人民群众的&五权&，即：选举权、参与权、知情权、表达权、监督权。使&民主选举、民主管理、民主决策、民主监督&成为实现社会主义&社会民主&的基本形式，成为建设社会主义政治文明、道德文明的有效手段。只有这样，我们才能根治&以权谋私、特权腐败、用人腐败&等社会主义公共权力不应该存在的、与社会主义核心价值相违背的、人民群众深恶痛绝的封建恶习，才能使公共权力真正具有&公共精神&并且按照&公共利益&来行使，也才能最终实现社会&公正&和道德上的&正当&。当然，政治行政体制改革设计是一个非常艰巨而复杂的工程，改革的顶层设计也需要一个过程，但重要的是我们必须在这一点上形成&共识&。
　　总之，&改革顶层设计&这一概念在我国目前的&现实语境&中，表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值;二是要提高&辩证思维水平&，从战略高度把握改革的大局和重点;三是要强化制度建设，保证制度平衡;四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长;五是推进以&公共权力&的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入&深水区&，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强，只要我们在实践中认真去做，中华民族的振兴就一定会实现。(作者为国家行政学院公共行政教研室主任、教授)
注：本文为《人民论坛》杂志原创文章，网络转载请为作者署名并注明&来源：《人民论坛》杂志&字样。
[责任编辑：常青]顶层设计是深化改革的关键
政府采购顶层设计是深化政府采购制度改革的关键,对于深化改革发挥着源头上的决定性作用。政府采购经过十多年改革之后,已经进入深水区。顶层设计可以解决改革中局部与全局的矛盾,改革所涉及的各部门之间的矛盾,不同领域之间的矛盾。政府采购顶层设计包括政府采购顶层目标体系和顶层组织、职能体系。政府采购顶层目标体系依据深化改革的需要提出,涵盖完善政府采购法律政策体系,提高政府采购规范化水平和社会经济效益,促进政府采购为国际国内社会理解等方方面面,同时兼顾对于国际政治经济关系的发展维护和中国特色的保持。深化政府采购制度改革,构建政府采购顶层目标体系必须以科学的顶层组织、职能体系为支撑。我国政府采购制度改革作为我国市场经济改革的一部分,经过十多年的探索实践,既沿袭了我国传统的行政体制的一些特点,又开创了自身独特的制度体制。目前在顶层组织、职能体系上主要表现为:中央政府依法对于政府采购法律体制的完善、政府采购功能作用的发挥、政府采购市场开放进行宏观掌...&
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实践表明,对改革的整体设计不足,已经使当前改革面临越来越大的风险。中共中央“十二五”规划建议在强调全面推进各个领域的改革时,提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。“顶层设计”这个概念,强烈表达了整体地、全方位地推进政治、经济、文化、社会体制改革的意向,是值得深入研究、也是迫切需要深入研究的一个大课题。何谓“顶层设计”?就整个国家的改革而言,顶层就是最高层,就是全党全国这一层。重视“顶层设计”,就是要求加强对改革的统筹力度,就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新,与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接,就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之,就是要求全面设计,为有序改革提供可供遵循的“序”。之所以强调对改革进行全面设计、规划,说到底,还是因为改革进入了深水区。在深水区,各种深层次的矛盾纷纷显露,盘根错节地联...&
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刚刚闭幕的中央经济工作会议提出了一个十分新颖而重要的概念——改革顶层设计。会议指出,“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计,在重点领域和关键环节取得突破。”“改革顶层设计”是党中央在全面分析了中国现阶段政治、经济、文化和社会生活的现实状况后,提出的又一个重大命题,表明了中央坚定推进改革的决心。“命题”很重要,但“破题”很挠头——改革顶层设计应该从何着手?动力从哪里来?应该按照何种路径推进?这些都值得我们深入思考和研究。中国的改革开放遵循的是一条先易后难、由下而上、逐步推进的模式,这种改革模式使我们既能从最简单的地方入手,抓住当时最急迫的问题,迅速见到实效,又能最大程度地避免社会动荡,是一条成功的改革之路。但随着改革的逐步深入,表层的、局部的问题解决以后,带有全局性、根本性的问题开始暴露出来,“小打小闹”式的改革已经难以撼动深层和顶层的痼疾。正如中央经济工作会议所分析,宏观经济平稳运行面临复杂形势,经济结构调...&
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“顶层设计”本是系统工程中的一个专用术语,为什么会成为中央经济工作会议上的高频词?发人深思。该词本意是“从高端出思路”。在当前深化改革的当口,把“顶层设计”引进经济工作中,意义非同寻常。我首先想到的是宋人王安石在《登飞来峰》中的名言:“不畏浮云遮望眼,只缘身在最高层。”意思是,之所以不怕浮云挡住视线,是因为站在了高山之巅。是的,事物有表有里,表象中既有真象,又有假象,难免有混淆视听的地方。可这没什么可怕,关键在于你站得高不高。站得高,浮云转瞬即逝。我们的经济工作也一样。下面报上来的经济数字多数是实的,但有时也夹杂点虚的。“头戴三尺帽”的事并非罕见。比方说,大凡出现“局部之和大于整体”的情况,处于顶层的人就不难判断其中必然有失真之处。因此,顶层设计容易察真情,出实招。“顶层设计”能够“真”,还因为它“全”。坐井观天不知天有多广,出井观天则知天有多大。立于顶层就更能知晓“天外有天”了。因此,我们可以认为,顶层设计就是全面设计。在经济...&
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中国共产党十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)在强调全面推进各个领域的改革时,明确指出要更加重视改革顶层设计和总体规划的新理念。当前,结合30多年改革的实际,认真学习研究这一新理念,对于全面推进和深化改革,具有重要的理论和实践意义。一、改革顶层设计的内涵和特征“顶层设计”不是一个新名词,它原本是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念,它是针对某一具体的设计对象,运用系统论的方式,自高端开始的总体构想和战略设计,注重规划设计与实际需求的紧密结合,不仅从系统和全局的高度,对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定,而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构,是铺展在意图与实践之间的“蓝图”。借鉴到社会科学领域,顶层设计尤其强调计划的整体主义战略、缜密的理性思维与执行力。综合当前学术界对改革顶层设计讨论的研究成果,笔者认为,《建议》借用“顶层设计...&
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