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中国营利性民办学校应该享受税收优惠吗？
中国教育学刊
　　文 | 吴华 浙江教育学院教授，博士生导师
　　2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）为鼓励和吸引民间资金兴办学校，进行了一项重要的制度创新，允许民办学校举办者在办学有结余的前提下从学校结余中取得合理回报，但民办学校仍然在民政部门登记为&民办非企业单位（法人）&，并享受相应的税收优惠政策看似冲突的制度设计，一方面是受当时《中华人民共和国教育法》限制（&任何个人和组织都不得以营利为目的举办学校和其他教育机构&），另一方面又要照顾当时民办学校举办者普遍的营利倾向。 尽管&合理回报&的制度设计一直受到诸多质疑，但事实证明了它在当时国情下的合理性。从《民促法》颁布实施到2016年底的13年间，民办学校从当年的6万多所增加到17万所，民办学校在校学生也从当年的1100万人增加到的4800万人，民办教育不但实现了巨大的规模扩张，而且实现了明显的质量提升，从到高等教育，无论学历教育还是非学历领域，都涌现出一大批知名品牌，成为我国教育事业重要的增长源泉和引领推动教育改革的重要力量，适应了我国社会主义市场经济发展的需要，更在一定程度上满足了老百姓对多样化、优质教育的需要。
　　但是，《民促法》修改以后，在新法 &对民办学校按营利性和非营利性进行分类管理&（《国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）》第四十四条）的制度框架中，营利性民办学校相对于非营利性民办学校需要额外承担税收成本，由此导致营利性民办学校市场竞争力的下降。大范围的相关调研表明，完全的捐赠办学在今天的现实国情中仍然是少数，营利倾向依然是民间资金兴办学校的一个重要经济动机，当分类管理导致民办学校举办者的这种动机在非营利性民办学校难以实现后，选择举办营利性民办学校符合正常的投资逻辑。因此，保障营利性民办学校的生存与发展就成为促进民办教育健康发展的重要任务，而对营利性民办学校提供税收优惠就成为实现上述政策目标的自然选择。
　　遗憾的是，这个逻辑并没有成为学术界和决策部门的共识。
　　对营利性民办学校提供税收优惠是保持其市场竞争力的必要选择
　　从我国民办教育30多年来的发展实践观察，民办学校整体上有超过公办学校的市场竞争力。分类管理以后，民办学校一分为二，非营利性民办学校在原有竞争优势的基础上预期将会得到更多的政策扶持，此类学校的市场竞争力应该不会下降。但是，营利性民办学校是否能够保持原有的竞争力则是一个疑问。与非营利性民办学校相比，营利性民办学校在目前的分类管理框架下将在两个方面受到负面影响。
　　一是财政资助下降。《全国人民代表大会常务委员会关于修改&中华人民共和国民办教育促进法&的决定》（简称《修法决定》）第七条规定：&县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。&这意味着今后营利性民办学校得到政府补贴的可能性大幅下降。这个判断在号公布的国发［2016］81号文件《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）中得到证实，其中第六条要求&建立差别化政策体系。国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持&。
　　二是税负成本上升。相对于修法前的非营利组织状态，修法后的营利性民办学校须到工商行政管理部门进行企业法人登记（《民办学校分类登记实施细则》第九条规定正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记），学校运行期间需要缴纳增值税、企业所得税、房产税等多项税负（《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》财税［2004］39号，简称《税收通知》）。初步测算表明，如果营利性民办学校缴齐这些税，相对于非营利性民办学校将大幅增加办学成本30%以上。
　　综合以上两个方面的政策预期，营利性民办学校的市场竞争力下降难以避免，如果营利性民办学校指望通过提高收费来抵消前述政府资助下降和税收成本上升的财务压力，那么，无论是经验还是经济学的理论分析都会得出营利性民办学校市场竞争力将下降的结论。为了避免营利性民办学校丧失市场竞争力，对营利性民办学校提供税收优惠成为必要的政策选择。
　　教育的&政府责任产品&属性使税收优惠具有政策合理性
　　对照我国民办教育在修法前的政策实践，对营利性民办学校提供税收优惠并不存在制度上的冲突和实践上的障碍，学术界和政府职能部门的困扰在于对营利性民办学校提供税收优惠政策的理由缺乏系统的论证和普遍的说明。这既是修法前对要求取得合理回报的民办学校的税收优惠政策十几年难以出台的重要原因，也是本次《修法决定》和国务院《若干意见》对营利性民办学校税收优惠政策依然语焉不详的问题所在。
　　上面对营利性民办学校提供税收优惠政策的阐述是基于实践理性的视角：没有税收优惠政策，营利性民办学校的市场竞争力下降，竞争力下降导致举办民办学校风险增加，风险增加导致民间投资减少，民间投资减少导致民办教育发展受挫和分类管理的失败。因此，对营利性民办学校提供税收优惠政策是必要的。但是，这种基于具体政策目标的必要性论证难以回应对分类管理必要性的质疑：获得税收优惠的营利性民办学校相当于修法前要求取得合理回报的民办学校，那分类管理还有必要吗？同时也难以回应对营利性民办学校税收优惠政策合理性的质疑：营利性民办学校竞争力不足需要税收优惠，那是否所有竞争力不足的行业或企业都需要税收优惠呢？所以，要说明营利性民办学校税收优惠政策的合理性，我们还需要一种新的分析视角和论证逻辑。
　　教育在现代社会具备了两个重要的功能：一方面，教育是每个社会成员的生存必需品，人们只有接受教育才能在社会上生存与发展，由此导致社会对教育的需求日益旺盛；另一方面，教育又是国家之间竞争的重要基础，国力的竞争，在一定程度上就是教育的竞争。这两个方面的结合，使教育在现代社会成为政府必须予以保障的公共产品。因此，在公办教育和民办教育共同发展的格局中，民办学校终止办学就意味着政府需要用更多的公共资源来保障原有的教育供给格局。为了更生动、更深刻地刻画教育在现代社会中的这种特点和功能，我们可以将教育称为&政府责任产品&，以凸显政府对教育供给的责任主体地位。有了这样的观念基础，立即可以得到一个推论：民办教育使政府能够更好地履行其教育责任，因此，任何以低于公办教育办学成本向社会提供教育的民间办学行为都应该受到政府的鼓励和支持。这就为政府对营利性民办学校提供税收优惠政策确立了合理性基础。
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国税47号公告并未通过 讨论稿被一税务网站泄露
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8月15日，国家税务总局一则关于有人伪造47号公告的声明在全国引起轩然大波，不仅知名媒体广州日报牵涉其中，新华社、中央电视台等权威主流媒体也未能幸免。媒体辗转了解到，该文件并未在国税总局获得通过，讨论稿的内容最早发布在一个小型网站“税屋”上，随后被业界的著名网站“中国会计视野”转载，然后才引发了传统媒体的追捧
8月15日晚间，一位省级地税局的工作人员向媒体表示，此前听到过有关47号公告的说法，但仅该文件最终并未获得通过，自然不会向社会发布。
“我8月12日看到这个帖子时，网友已经在‘中国会计视野’里转发了很多次，后来了解到这个帖子最早发布在‘税屋’网站。”财税专家马骏说。
刚看到这个文件时，马骏表示曾欣喜了一阵，“因为它一下取代了四部旧文件，在税法已经被汗牛充栋的国税发、国税函和税务总局公告所占据的今天，这种做法无疑是一种进步，既符合税收规范性文件改革的要求，也有助于认知和熟悉税法。”
但马骏很快发现了其未获通过的诸多硬伤。“第一，列示主送机构各省级国税局、地税局，不符合公告的习惯，更像国税发、国税函的形式；第二，局务会议通过，程序上更像税务部门规章；第三、用规范性文件废止四部税务部门规章不合情理；第四、文件第十八条还在采用94版个人所得税法800元的费用扣除标准；第五、该文件配套的税务总局修订说明第三条，居然把国家外汇管理局说成国家外汇管理总局。”
由于“中国会计视野”是由财政部以财人函〔2002〕4号文批准网站名字，由上海国家会计学院主办的业内顶级网站，“47号公告”还是迅速引起了各方注意。
8月13日，广州日报发布题为《年终奖个税计税方式将修改避免多发1元个税多缴2万》的文章，称“国家税务总局日前制定并发布《国家税务总局关于修订征收个人所得税若干问题的规定的公告》(国家税务总局公告2011年第47号)，不仅根据修订后的《个人所得税法》对税率表作了修改，还对全年一次性奖金的计税方法进行修订，以避免‘年终奖越多、税后所得越少’、‘多发1元，个税多缴2万’的问题出现。新规将在今年9月1日实施”.
8月13日，中央电视台新闻频道以《年终奖计税调整避免“多劳少得”》为题，对“47号公告”进行了报道。
8月14日，新华网发表题为《国税总局明确企业派发红股计税方式》的文章，称“国家税务总局日前下发《关于修订征收个人所得税若干问题的公告》，明确股份制企业在分配股息、红利时，以股票形式向股东个人支付应得的股息、红利(即派发红股)，应以派发红股的股票票面金额为收入额，按利息、股息、红利项目计征个人所得税”。
可以看出，“47号公告”在发布媒体上也存在硬伤，因为它一改国家部委文件由新华社发通稿的传统，被一个地方媒体抢先发布，而且时间还相差一天。这也从另一个侧面说明了其不光彩的身份。
面对愈演愈烈的传播态势，国税总局于15日紧急发布声明，称“《国家税务总局关于修订个人所得税若干问题的规定的公告》(2011年47号)”及解读内容严重误导了纳税人，国税总局从未发过该文件及解读稿，将依法行使追究伪造公文者法律责任的权力。
15日下午，媒体多次联系国家税务总局新闻处相关负责人，其手机一直处于关机状态；多次广州日报撰写该篇报道的记者，虽然每次都能拨通但她一直未接电话，16时之后，广州日报该篇报道的页面也无法再打开。
“事实上，沿用至今的2005年9号文件确实存在‘多劳少得’的问题，‘47号公告’虽然未获通过，但也反映出了今后个税改革的方向。”马骏说。（来源：中国证券报）
本文来源：中国证券报
责任编辑：王晓易_NE0011
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