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嘉宾：省住房和城乡建设厅副厅长 袁忠凯
时间：2016年12月
　　各位网友好，欢迎来到吉林省政府门户网站在线访谈栏目。我们知道，随着城镇化发展，城市建设问题日益突出，2016年吉林省委省政府把城市地下综合管廊建设作为重点工作，着力改善城市地下空间的建设和利用。今天我们请来了省住房和城乡建设厅副厅长袁忠凯与大家就我省城市地下综合管廊建设在线交流。您好，请您首先给我们介绍一下，我省地下综合管廊建设启动时间和总体情况。
　　2015年4月，省政府与住房城乡建设部、国家开发银行共同达成将吉林省作为全国城市地下综合管廊建设试点省的意见，并于7月正式签署了三方合作框架协议。省委、省政府将城市地下综合管廊建设作为全省的“一号工程”来实施，明确了“政府推动、企业为主，市场运作、社会参与”的工作思路，确定到2020年，全省开工建设1000公里地下综合管廊，投资1000亿元，探索城市地下综合管廊可持续发展的管理体制和运营机制。
　　请您向大家介绍一下城市地下综合管廊建设的必要性？
　　随着城镇化进程的加快，城市规模不断扩大，提升城市地下管网承载能力的社会需求不断增加，城市地下空间建设、管理中的安全隐患逐步凸显。从城市发展看，城市地下管线是城市的重要基础设施，是城市各行业、各功能区有机连接和运转的“生命线”。随着城镇化进程的加快和城市建设快速发展，城市地下管线由于条块分割的管理体制所引起的诸多矛盾日益凸现。城市地下综合管廊正是解决这些矛盾的唯一方式，它具有综合性、科学性、成效性、环保性、可靠性等诸多特点，是目前国内外发达城市普遍采用的集约度高、科学性强的市政基础工程，是实现城市基础设施功能集聚、创造城市和谐生态环境的有效途径，已经成为衡量城市基础设施现代化水平的重要标志。实施地下综合管廊建设对我省的经济社会持续发展有着重要意义。
　　2015年是我省管廊建设的第一年，去年我省工程建设完成情况如何？
　　2015年虽然是我省管廊建设的第一年，启动时间也较晚，但按照省委省政府的统一部署，全省各地和省直各部门全力组织推进，管廊工程进展顺利，各项任务均超出年初下达的计划指标。2015年全省共计15个城市开工25条路段、94.26公里，已形成廊体24.75公里，累计工程投资近33.47亿元。
　　那2016年的任务目标和截至目前完成情况如何？
　　2016年我省的任务目标是：计划开工建设160公里地下综合管廊，同时完成续建任务。截至目前，各地已普遍竣工，本年度新开工建设管廊163.77公里，形成廊体47.02公里；续建工程累计复工76.05公里，形成廊体47.15公里，已全面完成年初任务目标。
　　总体来说，2015年7月至今,全省共计开工264.57公里，累计形成廊体118.92公里，完成投资100.72亿元；其中，本年度新增廊体94.17公里，完成投资67.25亿元。&
　　为保障管廊的建设和管理，我们除了在督导各地开工建设的同时，还采取了哪些措施？
　　近两年来，在省委省政府的指导下，我厅会同省直其他厅局、相关市县针对管廊的建设和管理开展了大量的工作，具体说来有以下几点：
　　(一)明确目标任务，引领管廊建设试点工作有序开展。省委、省政府将城市地下综合管廊建设作为全省的“一号工程”来实施，明确了“政府推动、企业为主，市场运作、社会参与”的工作思路；确立了“到2020年，全省开工建设1000公里地下综合管廊，投资1000亿元，探索城市地下综合管廊可持续发展的管理体制和运营机制，初步建立干线管廊、支线管廊和线缆沟协调发展的格局，为国家全面推进城市地下综合管廊建设提供可复制、能推广的经验”的工作目标；结合吉林省的实际，遵照“整体规划、分步实施，以点带面、梯度推进”的原则，将试点省建设划分为启动实施、全面推进、总结经验三个阶段；建立绩效考核机制，将各市、县实施地下综合管廊建设纳入政府年度绩效考核，确保任务目标的实现。&
　　(二)建立领导机构，为管廊建设提供强有力的组织保障。省政府成立由吉林省省长担任组长，住建部副部长、国开行副行长和我省副省长任副组长的领导小组，办公室设在省住建厅。我厅成立了综合协调组、融资协调组和工程保障组，分别由三个副厅长牵头负责。各城市政府也都成立了政府主要领导任组长的领导小组，并指定牵头负责部门。推进管理体制改革，打破条块分割的管理体制，已开展管廊建设的县市基本已完成职责和机构整合，分别成立了城市综合管廊管理办公室，落实了人员编制，专门负责综合管廊的规划、建设和管理工作。&
　　(三)编制管廊工程规划，确保管廊工程科学实施。2015年5月初，制定下发《吉林省城市地下综合管廊建设规划编制纲要》，并对各城市编制工程规划提出要求。我厅分别组织了两轮专家评审，反复推敲，通过评审的规划由当地政府批准实施。2016年，在我省的申请下，住建部派出专家组对我省主要城市进行了专项规划一对一的指导，为我省管廊建设把关。另外，我们将依据规划确定建设任务，建立综合管廊工程项目库，向各城市下达各年度任务指标，滚动推进。&
　　(四)突出关键节点，着重研究入廊问题。吉林省政府在出台《关于加快推进城市地下综合管廊建设的实施意见》的过程中，着重研究了管线入廊的问题，在意见中明确提出：建成地下综合管廊的区域，该区域内的规划入廊管线必须入廊；已建成综合管廊的区域，凡已在管廊中预留管线位置的，应统一实行有偿进入综合管廊，不得再另行安排管廊以外的管线位置……各行业主管部门、驻地中央和省属企业，应积极配合城市人民政府做好各自管线入廊和缴纳入廊费用工作。这些政策的提出，也与国家随后出台的指导意见内容不谋而合。在工程推进过程中，省住建厅召开了多次会议，要求各地在管廊设计初期要与入廊单位充分沟通，签订入廊协议。同时在四平市开展了管线入廊试点工作。&
　　(五)抓先行先试，为其他城市提供经验。省政府以四平市先行先试，重点扶持，在工程推进、PPP模式、贷款融资、入廊收费等方面给予了重点指导。目前四平市开工迅速，进度较快，成绩可喜，在施工过程中采取了BIM（宾姆）、无人机、三维激光扫描仪等国内最前沿的技术组织设计、施工，提高了工程工作质量和效率，率先出台了《地下综合管廊收费标准》，并在PPP模式和融资贷款上走在全省前列。2016年4月，四平市在全国综合管廊试点城市评审中，以第三名的成绩取得了国家试点城市的称号，为全省管廊建设起了好的带头示范作用。&
　　经过近两年的管廊建设，现在取得了哪些初步的成效？
　　可以说，我省的管廊工作成效十分显著，也得到了国家的认可，多次在住建部组织的全国会议上代表发言，这些成果的取得离不开我们全省上下的共同努力，也鞭策我们更好的推进工作。取得的主要成效有以下四点：
　　（一）政策体系基本完善。2016年初，我厅联合省物价局出台了管廊收费的指导意见；相继制定了管廊建设规划编制纲要、工程技术导则、装配预制混凝土管廊技术导则、管廊节点设计标准图等技术性文件，出台了工程招投标、勘察设计、质量、安全管理等工作意见；经多次修改完善，《吉林省城市地下综合管廊管理条例》已完成征求意见，计划明年9月报送省人大审议。&
　　（二）PPP模式已经建立。今年全省21个有管廊建设任务的城市，除白城市和长白山管委会外，全部采取了PPP模式。各地按照财政部对PPP模式5大类19个节点的程序要求，开展了物有所值评价、财政承受能力评估和SPV公司组建等相关工作。采取的主要融资方式是：政府出资10%、社会资本出资10%-15%，成立SPV公司，其余75%-80%融资贷款。今年，省财政加大资金补助力度，统筹安排13.5亿元专项资金，同时我省4个城市争取到国家建设资金4.8亿元。&
　　（三）融资渠道基本打通。长春市、四平市、松原市、通化市、白山市、公主岭市、珲春市、龙井市等8个城市已完成管廊SPV公司组建工作；吉林市、辽源市、敦化市、梅河口市、临江市、和龙市等6个城市均完成合作方的招标，现就合作细节进行协商；长春市、四平市、松原市、公主岭市等4个城市共计获得了国开行正式授信167.34亿元，其中长春市的14.26亿元和四平市的10亿元贷款已经发放，我省地下综合管廊PPP模式的融资渠道已经打通。借鉴长春市和四平市的经验，其他城市正在陆续开展社会资本招标、特许经营协议签订、政府与社会资本合作谈判、贷款申报等工作。&
　　（四）四平市管廊建设国家试点成效明显。今年四平市通过竞争性评审，获得全国第二批地下综合管廊试点城市资格。按照试点要求，四平市进一步完善了工程规划和近期建设规划，实现了污水、燃气管线入廊，预留了新能源汽车充电桩专用电缆，建立了“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位缴费+可行性缺口补贴”的项目PPP推进模式，管线入廊和收费示范工作取得初步成果，基本形成了管线入廊的收费标准和实施细则。这些成果为我省其他城市工作的开展提供了借鉴。&
　　在这岁末年初之际，省住建厅是否就明年管廊工作有一些初步安排？
　　进入今年第四季度，我厅就已经下达相关调度通知，同时召开专题调度会，初步了解各地明年工作计划并部署下一步工作安排。针对管廊工作，明年要重点抓好的工作环节主要有：
　　一是做好2017年建设准备。指导各地尽快确定2017年度工程建设计划，早动手、早准备，尽早完成征地拆迁等前期工作，履行基本建设程序，保证按时开工，尽快完善PPP模式流程。&
　　二是落实开行贷款。加强与开行的沟通协调，指导各城市政府做好与省开行的对接工作，督促已经授信城市加快上报相关要件，同时指导对未授信的城市做好前期工作。&
　　三是加快履行管廊条例立法程序。我厅将联合省法制办、省人大环资委开展《吉林省城市地下综合管廊管理条例》的省内和省外立法调研工作，已制定立法调研初步方案，力争尽快完成调研。&
　　四是研究综合管廊的运营。经过近两年的工程建设，目前部分城市已经形成一部分廊体，并有管线入廊，在后期运营和管理上，仍需完善相关政策，省住建厅将在下步工作中进行深入研究。&
　　非常感谢您的介绍！本次访谈到此结束，再见！
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地下综合管廊采用格栅暗挖技术相关专题推荐发展地下综合管廊面临三大“瓶颈”
自1894年上海埋设第一条煤气管道开始，经过100多年的建设积累，上下管线的总长度超过4万公里，同时三分之一左右的管线的“年龄”已经超过50年。由于管龄过长，外界的影响极易造成管道开裂，出现漏水、漏气，甚至路面下沉、开裂而引发事故等严重后果。
瓶颈一：整体规划
记者在采访中发现，近20年里，上海曾经在建设时间、工程类型、技术标准、管理法规等方面引领过我国城市综合管廊的规划建设与管理，但也面对着种种瓶颈问题。
在1995年发表的《上海浦东新区“张杨路共同沟”简述》一文中，当时任职于上海城市建设设计院的程慧伊建议：“今后在进行共同沟建设前必须先做好规划工作，必须先进行共同沟的网络规划，而且必须与该地区道路网络规划和交通网络规划协调统一。”“共同沟”这个词是日语的舶来品，指的就是地下综合管廊。
“现在，国家重视是好事，但在建设同时应尽快建立相关管理法规，以避免无序和浪费。”上海市城市建设设计研究总院给排水环境工程设计研究一院院长朱浩川直言，建设地下综合管廊的原则应有三个：确有必要建设的重点区域、发展中的新城区和规划管线密集区域。
上海城市规划设计研究院相关人士在接受采访时透露，本市在推进地下综合管廊建设时总体态度是审慎的，“谋定而后动”。目前，有关方面正在制定全市层面的地下综合管廊规划。
早在2003年至2004年，本市编制的《上海市地下空间概念规划》中已经提出，由于城市道路下的地下空间资源有限，使得管线敷设的空间容量日趋饱和，管线扩容、增设的难度与管线间的相互干扰也越来越大，提高城市管线建设的集约化已成为当务之急。因此，中心城有条件的地区应规划考虑设置共同沟。共同沟大致可分为干线共同沟、支线共同沟、专业线缆沟三种类型。
“目前我国南方地区主要是电力、通信、给水管线入廊，张杨路共同沟在设计时引入了燃气管线。而北方地区，还有供热管线可以入廊。”上海市城市建设设计研究总院副总工程师王家华介绍说，因地制宜是地下综合管廊设计时的重要一环。他举例说，张杨路共同沟设计时，有人提出雨污水管道也入廊，其实有的地方天然有起伏，可利用重力差，很适合布置污水雨水管线，但张杨路地势平坦，当时专家论证后认为暂不需纳入。
同济大学教授束昱认为，上海城市地下综合管廊的规划建设任重道远，在规划编制、建设规模、投资模式等方面已滞后于国内其他城市。目前，上海正在研究编制《上海市城市总体规划（）》，这是一个重要契机。他建议，目前应创建由干线、支线、缆线组成的城市综合管廊网络体系，考虑与城市未来地下道路、地铁、地下物流等设施整合共建，制定“十三五”及、2040的建设发展目标，抓紧时间修订完善适合上海市建设发展的技术标准、管理法规及引入民间资本参与投资建设新模式。
瓶颈二：入廊成本
“地下综合管廊，有点‘叫好不叫座’的味道。”一位业内人士如是说。
让我们先来分享一组数据：
国内地下综合管廊的建设成本，目前已经达到每公里1.2亿元左右。
上海张杨路和世博园地下综合管廊的运营维护成本，每年均达到四五百万元。
“对于管线单位来说，开挖的一次性成本和管线入廊每年要缴纳的费用相比，一个可能是一次100万元，另一个可能是每年20万元，于是天然就缺乏入廊的意愿。”
张杨路地下综合管廊的建设由政府全额投入，并不存在钱的问题。但管线不入廊，则直接影响到地下管廊的实际效用和成本回收。
记者多次试图联系张杨路地下综合管廊的管理单位进行采访，对方均婉言谢绝。
上海市城市建设设计研究总院曾承接不少城市地下管廊设计工作，在进行地下管廊必要性分析中发现，入廊管线的维护、抢修成本低于直埋。“地下管廊的社会效益远大于经济效益。光靠收费，不可能回本，政府势必要对入廊单位进行补贴。但从社会效益层面讲，避免了多次开挖带来的交通问题、路面损耗，也避免了管线开挖中误损。”朱浩川说。
强制入廊、平衡收费，这是众多地下空间工程师和规划专家从张杨路共同沟的发展中得出的结论。在今年地下管廊试点城市的申报要求中，是否制定强制入廊政策、建设费用和运营费用合理分担政策、运营管理办法等成为重点评审内容之一。
“我相信这个问题会逐步得到解决。”上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司副总工程师王恒栋主编过城市综合管廊的国家标准，他向记者透露，今年住房城乡建设部印发了《城市地下综合管廊工程规划编制指导》，修订发布了《城市综合管廊工程技术规范》，制定发布了《城市综合管廊工程投资估算指标》（试行）。
这些文件中透露的信息是，国家层面下一步将编制专项规划，建立项目库——会同有关部门和国家开发银行共同建立地下综合管廊建设项目库，明确5年滚动项目规划和年度建设计划，优先支持成熟的项目。
为了加强入廊管理，在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。同时，鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊，创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。
瓶颈三：运营安全
“地下空间防灾是个大问题。建设和运营中的灾难类型和发生机理与防御对策都不同。我们的确要重视，要研究，需要制定预案及配套技术措施。”束昱特别提到了许多人可能忽视的安全。近些年来，他带领的研究团队一直研究地下空间使用安全技术规程及风险评估实用技术，研制了成套安评技法及应急预案。
地下空间存在的致灾风险有火灾、水灾、恐怖袭击、地下空间犯罪、地下空间疏散难、污染及有毒化学品泄漏、供电故障、地下空间车祸等。
“张杨路地下综合管廊设置了中央计算机数据采集与显示系统，还配套有灵敏的感温消防系统。”朱浩川说。
建设专家分析说，地下防灾考验三种能力：抗灾恢复保障力、灾害损失评估力和灾后恢复重建能力。 （新民晚报记者 陈杰）
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