我国中小学学校管理体制存在的问题及其对策
日 10:46 来源：《教育科学研究》2014年6期
作者：石长林
内容摘要：学校管理体制指的是学校管理组织机构与管理规范的结合体或统一体。从学校领导体制、学校执行体制、学校咨询体制和学校监督反馈体制四个方面分析我国中小学学校管理体制存在的主要问题及其产生原因，结合我国国情，有针对性地提出解决我国中小学学校管理体制现存问题的若干对策。
关键词：学校管理体制;学校领导体制;学校执行体制;学校咨询体制;学校监督反馈体制
作者简介：
　　作者简介：石长林，重庆师范大学教育科学学院副教授，博士。　401331　　内容提要：学校管理体制指的是学校管理组织机构与管理规范的结合体或统一体。从学校领导体制、学校执行体制、学校咨询体制和学校监督反馈体制四个方面分析我国中小学学校管理体制存在的主要问题及其产生原因，结合我国国情，有针对性地提出解决我国中小学学校管理体制现存问题的若干对策。　　关 键 词：学校管理体制 学校领导体制 学校执行体制 学校咨询体制 学校监督反馈体制　　一、学校管理体制的内涵　　学校管理体制指的是学校管理组织机构与管理规范的结合体或统一体。准确把握学校管理体制的概念，就需要分别了解学校管理组织机构和管理规范的内涵。按照学校管理过程的维度，学校管理组织机构可以划分为学校决策机构、学校执行机构、学校咨询机构和学校监督反馈机构。管理规范主要指的是学校章程以及各种机构的规范、各种人的规范、各种工作的规范。四类学校机构分别与一定的规范相结合，就构成学校领导体制、学校执行体制、学校咨询体制和学校监督反馈体制。学校管理体制即由学校领导体制、学校执行体制、学校咨询体制和学校监督反馈体制四部分组成。①　　建立科学的学校管理体制要以科学的理论为指导，其总体要求可分为两方面：其一，从学校管理组织机构来讲，学校要根据其工作性质、工作任务和难易程度设置相应机构，合理确定管理宽度与管理层次，科学划分工作部门，即设置的管理组织机构能向学校各类人员提供参与学校事务的途径或渠道，有助于组织各种培养人的活动的开展。其二，从教育规范来看，则需要先确定规范的内容，然后依次制定各类规范，即首先制定机构规范，其次是工作规范，最后才是人员规范。②在制定各类规范时，要体现主体性原则，即应明确制定规章制度的目的：要弘扬主体精神，让学校各类人员积极参与学校事务，能够充分发挥自身的积极性、创造性。学校管理体制的四大组成部分——学校领导体制、学校执行体制、学校咨询体制和学校监督反馈体制的具体构建依然要遵循上述两方面要求。　　随着我国改革开放的不断推进，教育事业也得到快速发展，旧有的学校管理机构已不能完全适应现代学校教育的发展，有些部门和岗位需要削减，有些则必须加强，为了适应新形势的需要还应增设新的部门和岗位。另外，以前制定的部分教育规范也需要在素质教育思想的指导下重新加以确定。　　二、我国中小学学校管理体制存在的问题及其原因　　(一)学校领导体制：党政分工体制存在弊端，不利于提高行政效率　　我国普通中小学的学校领导体制实行校长负责制，但大多数学校有一个共同点，就是校长、书记往往由两人分别担任，即党政分工的领导体制。这种领导体制的主要特征是拥有两个领导主体，形成两个系统。在中小学内部实行党政分工的领导体制，也许是受到我国各级政府实施党政分工的影响进而借鉴而来，具有一定的合理性，它的好处是可以互相监督，但其弊端是容易导致学校领导机构膨胀而显得臃肿，相应地增加人员会产生人浮于事的不良后果，不利于调动下属的积极性。另一方面，校长和书记分别是各自系统的负责人，在工作中常常发生矛盾和不协调，往往需要两个领导主体把相当多的精力放在处理相互关系上，不利于他们把主要精力集中在如何办学这一根本问题上，这表明党政分工领导体制无助于学校领导者主体性的发挥。③　　(二)学校执行体制：机构之间的关系亟待理顺，规范需进一步完善　　1.学校执行机构的设置需要进一步健全　　我国很多中小学在学校执行机构的设置方面存在的重要问题之一，就是没有专门负责教育科研工作的管理机构，这不利于学校组织教育科研活动的顺利开展。早在1996年召开的全国师范教育工作会议上，时任国家教育委员会主任的朱开轩同志就强调要“培养一批骨干教师和学科带头人，并使其中的一部分同志成长为中小学教育专家”。要实现这个任务，开展教师教科研活动是很有必要的。事实上，教科研活动本身是一项主体性极强的活动，参加教科研的教师不仅在从选择课题、文献检索、形成假说到制定研究方案整个准备阶段需要发挥自身的主体性，而且在教科研过程中更离不开教师本人充分弘扬主体精神，力求正确选择研究方法、合理分析研究现象、科学控制研究进程等。因此，教师参加教科研活动，一方面能提高自身教育理论水平，另一方面还可将在科研中所揭示的教育规律运用到实际工作中，有利于提高教育教学质量。另外，要培养出高素质的学生，就必须改变传统的不合时宜的教育教学体系，实行教育改革，而教科研是教育改革的先导与基础，教育改革需要教科研提供经验、指明方向、寻找突破口等。总之，引导教师参与科研活动，加强对教师科研的管理具有重要意义。我国很多中小学没有设置专门负责教育科研工作的专业管理机构，最主要的原因还是长期以来我们对教师的定位就是“灌输知识的工具”，认为中小学教师根本不需要从事教育科研工作，最多也只是局限于针对教学过程中存在的教学法问题展开具体研究，因此，早在20世纪50年代，我国中小学就纷纷设立了以学科为单位的教学研究组(教研组)。虽然在后来的发展过程中，中小学的教研组在引导教师开展教育科研方面取得了不少成绩，但仅仅依靠以学科为单位而建立的教研组来组织每门学科内部教师开展教育科研存在局限性，因此，在学校成立专门负责教育科研工作的专业管理机构，已经成为我国中小学学校管理发展的迫切需要。　　2.学校执行机构的设置存在不合理之处　　20世纪80年代以来，随着学校规模的不断扩大和管理活动的增多，中小学原有的职能部门不断分化，比较典型的是取消教导处，建立教务处和政教处。应当肯定，按职能的分化设置更多的职能部门，从总体上讲符合专业化原理，有利于提高学校各部门的工作效率；具体来讲，当时这样做的主要原因就是希望通过分别设置这两大机构，让它们分别负责学校教务工作和德育工作，这不仅有助于提高工作效率，而且能显示学校对这两项工作的重视，尤其是通过政教处这一机构的单独设置来加强和改善学校政治思想工作，以达到促进学生全面发展的最终目标。但是，思想政治教育是德育的一部分，因此，政教处的设置容易使我们进入一个理论误区，即把教育内容的组成(德育、智育、体育等)作为学校职能部门划分的依据。不少教育理论家从学生身体、智慧和品德发展的角度，把教育内容分为德育、智育和体育等。但是，这种分解不能作为学校工作分工的基础，因为学校中每项工作不能归于某一育(例如教学不等于智育)，而任何一育的实现是学校各项工作综合作用的结果。从学校管理实践的角度，政教处的设置具有以下弊端：(1)政教处无法全面履行思想政治教育的职能。正如赫尔巴特所指出的“不存在‘无教学的教育’这个概念”④，思想政治教育必须通过教学、生产劳动等活动去实现，而政教处却无权指挥教务处、总务处等部门。(2)各科教学是进行思想政治教育的主渠道，因此，建立政教处人为地分解了教导处不可分割的“教”与“导”的职能，教务处与政教处各布置各的事，不利于组织任课教师教书育人，又不利于政教处专职人员深入教学领域，组织德育渗透各育也较弱。实践表明，不见得设什么处就加强了哪方面的工作，不设就是削弱。因此，分别设立教务处和政教处，不利于厘清学校执行体制内部机构之间的关系，也不利于合理、充分地发挥机构的功能。　　3.学校执行机构的职责权限划分不科学　　我国普通中小学校内部机构越来越多，权力往往都集中在学校职能部门，而且这些职能部门在实际运行中把自身不恰当地定位为领导机构，不断地向同为学校中层机构的年级组发号施令，完全忘记了自身本应该发挥参谋服务作用的根本使命。另一方面，学校许多事情都要在年级组具体落实，但学校赋予年级组的权力相对过小，导致年级组承担的任务及责任与所拥有的权力极不相称，最终阻碍了学校工作的高效运行。产生如此结果的原因主要有：学校组织执行系统内部的各个机构间的关系没有理顺，同时对职能部门的定位存在偏差，还有就是在制定教育规范时没有将职务、机构、人员进行有机结合，没有对岗位的责、权、利进行科学限定，最终导致上述情况的出现。　　(三)学校咨询体制：缺乏权威的学校咨询机构，其成员代表性不强　　我国中小学的学校咨询体制存在的问题主要表现在两方面：第一，缺乏权威的专业性咨询机构。我国中小学的教职工代表大会(简称教代会)虽然能够发挥一定的咨询功能，但它不是专门的咨询机构，只能在每年教代会开会期间发挥定期咨询的作用，因此无法完全胜任学校咨询工作；另外，有些中小学虽然成立了一些专门的咨询委员会(如教学委员会、分房委员会等)对学校相关问题进行咨询，但权威性不强，因为这些专门咨询委员会的大多数成员是来自于相关职能部门内部的人员，因囿于部门的立场、个人的利益导致其对问题的认识往往存在一定的片面性。我国大多数中小学没有建立权威的专业性咨询机构，其主要原因就是很多学校领导者没有认识到学校管理的复杂性、专业性，总以为依靠学校各级管理部门就能顺利解决出现的各项问题，说到底还是相信依靠经验就能管理好学校，所以他们才会认为根本不需要建立专门的学校咨询机构，于是多数中小学的解决办法就是依托教代会完成学校的主要咨询任务，建立一些临时性的咨询委员会去应对学校临时需要解决的重要问题。第二，咨询委员会成员的代表性不强。这具体表现在：我国中小学的各种咨询委员会，其成员的主体往往由学校领导班子、各级职能部门负责人组成；虽然多数咨询委员会都有教师代表，但其所占比例偏低；更需要引起注意的是，学校各级咨询委员会一般没有学生参与其中，也很少吸纳来自学校外部的人士。导致咨询委员会成员的代表性不强的症结在于，学校各级领导没有树立“以人为本”的办学思想，深受我国“官本位”思想的毒害，总以为包括学校咨询在内的学校管理事务主要是由学校各级管理者负责完成，教师的主要任务是教学，是负责执行各级管理者安排的各项教育教学事务，根本不需要教师参与学校咨询工作，即使吸纳部分教师进入咨询委员会，也只是基于能通过教师代表了解教育教学情况的考虑，没有充分认识到“以师为本”的价值，至于对学生、校外人士参与学校各级咨询委员会的意义更是没有充分重视。　　(四)学校监督反馈体制：监督反馈机构薄弱，其功能发挥存在偏差　　长期以来，我国中小学一般只有决策机构和执行机构，缺乏专门的监督反馈机构或无专人负责监督反馈。很多带有制约性的管理制度让执行者自己制订，自己立法自己执行，缺少监督的环节。执行系统兼作反馈系统，学校工作通过行政系统布置下去，经过一段时间，又召开行政办公会或者教研组长、班主任会议听取汇报，这种由执行系统反馈的信息，往往会掩盖事实真相，使信息在很大程度上失真。总之，由于执行者身兼数职(执行、监督、反馈等)，关于决策是否正确，指挥是否得当，执行是否走样，效果是否良好，都难以得到及时的客观的反映，出了偏差也不易及时纠正。造成上述情况的主要原因在于，一是人们没有真正认识到监督反馈在学校教育和学校管理中的重要性，以至于以为可有可无；另一原因就是由于“官本位”思想的存在，导致学校决策执行部门尤其是学校各级职能部门不习惯在自身以外另设一套机构来监督自己，同时认为增设机构必然产生机构臃肿的情况，再加上监督反馈完全可以通过执行系统自身来完成，所以就忽视监督反馈机构的设置。　　由于中小学校不重视监督反馈机构的建设，导致其机构比较薄弱，因而这项工作主要是通过学校执行系统自身来完成，于是大多数中小学在现实中更多的是一种消极监督、事后监督，往往是学校某部门出了问题以后才去监督。导致学校监督反馈体制只发挥消极监督功能、事后监督功能的情况，除了人们对监督反馈的认识不到位之外，更重要的原因也许在于，学校没有专门的机构设置或没有专人负责该项工作，从而无法保证学校监督反馈工作的相对独立性，正确发挥学校监督反馈的功能就无从谈起。
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by . all rights reserved俞敏洪：中国最大的失败是教育
[摘要]尽管中国义务制教育普及已经落实到各个乡村地区，但真正的教育是让受教育的孩子们从心灵思想、自由创新等各方面健康成长，而所有这些东西在中国教育体制中都是缺失的。【编者按】“中国的孩子们长大后有两个问题：第一，没有愉快的童年和少年时光；第二没有自己的思想。”5月22日晚，新东方掌门人俞敏洪携新书《在绝望中寻找希望》做客腾讯思享会。谈及中国教育发展问题，俞敏洪表示对中国教育现状比较绝望。甚至“50%以上的家长在非常认真地、全心全意地‘摧毁’自己的孩子。”，坦言自己更加欣赏美国的教育思路。以下为部分实录：中国式教育制度将人推向功利吕楠（主持人）：我在您书中看到一个很有意思的问题，牵扯到我们国家的教育问题。你觉得现在中国的教育制度，有哪些方面可以进行改革？俞敏洪：今天我看到一篇文章，题目叫“摧毁创造力的中国社会及其教育”。中国在改革开放以后最失败的一件事情就是教育的失败，尽管中国义务制教育普及已经落实到各个乡村地区，但真正的教育是让受教育的孩子们从心灵思想、自由创新等各方面健康成长，而所有这些东西在中国教育体制中都是缺失的。所以中国的孩子们长大以后有两个问题：第一，他们从来没有度过愉快的童年和少年时光；第二他们从来没有过真正拥有自己的思想。因为从小学一年级开始所有一切都要按标准答案来，连写作文都有标准答案。带来的后果就是中国一代又一代人的独立思考能力、创新意识、追求更加广阔学识、智慧和哲学态度的消失。从大方面来说，让人容易变得功利，教育制度将这个国家反过来推向更加功利的层面。我在做家庭教育演讲的时候也常常说，中国50%以上的家长在非常认真地、全心全意地“摧毁”自己的孩子。因为家长对孩子的教育方式，不是为了培养孩子未来有多幸福、自信、积极阳光地生活在世界上，而是教他们如何去斤斤计较，让他们为了自己父母的虚荣心去打拼。所以孩子一代一代地被毁掉。中国老师和家长对孩子基本是系统式的熏陶，所以要想摆脱这些很难。我对中国教育的现状至少是80%、90%的绝望。高考英语制度改革喜忧参半吕楠（主持人）：能否谈谈最近高考英语改革制度？俞敏洪：高考英语改革制度，对于新东方没有任何坏处。如果中国高考制度改革到让孩子们能够去追求自己真实的，带动中国教育制度的改革走向世界教育制度的规范，即使新东方关门我都是愿意的，反正钱我们已经赚到了（笑）。其实新东方还在推波助澜推动改革脚步。其实不考英语存在一个问题，意味着这个孩子在英语上花的时间会更多。因为社会化的考试分数变成高考成绩，只不过给人感觉是能考两次，一次失败还有另外一次机会。这样心理上可以稍微放松一些，但是并没有减轻孩子考试的时间和复习英语的时间。不过英语降到100分是重要的，因为中国高考以每一分来计算，所以英语降到100分，我考95分还是会嫌低，差一分和多一分完全不一样。现在中国还没有任何其他的评价标准可用，因为任何评价标准都可能被民众所反抗。比如，让大学自主招生，由大学决定就是否录取这个学生，那究竟是由教授决定还是校长决定？由该由哪个教授来决定？没法定一个客观标准，老百姓会“造反”的。再比如，上北大不应该定这么高的录取分数线，因为有创造力的孩子不一定都在这么高的分数之中。比如北大录取分数线为620分，但是实际上完全可以划为580分，让580分以上的孩子都可以申请读北大，但是这580分的孩子中，到底谁能进北大，由北大的老师和教授说的算，但关键是筛选这些学生的标准需要得到社会的认可，但是这几乎永远做不到。咱们中国的孩子托福考满分，哈佛大学就是不要。而有些靠托福考勉强过关的学生，却被哈佛大学录取了，为什么？因为他们的创造力体现得淋漓尽致，是否录取一个学生，哈佛大学一个教授就能说了算。其实坦率地说，高考英语制度改革对新东方其实是利好消息，偏向社会化考试能促使参加新东方的人更多。但是还有另外一个原因，至少可以显示中国教育改革破冰的端倪，中国教育制度改革重点不在考试方式上面，而是在录取方式上。相比之下我更加希望国家做的另外一件事情，从今年开始每个学生可以同时填报两个学校的第一志愿，如果这两个学校同时选了该学生，他就可以选择到底去哪个学校继续深造。这个可能比高考本身还要为中国的高考制度的推进起到更大作用。被权利和金钱绑架的教育体制北大学子中，有超过超过60%的人来自政府领导家庭（背景），我回家乡做过调查，从我们村的村长家开始，小孩都是上当地最好的幼儿园，然后是当地最好的小学、初中、高中，是头猪都可以被培养出来，别说是人了。农民的孩子呢？就只能是在当地上最普通的小学，最普通的初中、最普通的高中。所以并不是政府领导作弊，而是政府领导孩子在很小的时候就得到了相对更好的教育资源。现在所谓的国家片区教学，能否阻止这样的行为呢？根本不行，在人大附中，你看看有多少不是政府领导家的孩子就知道了。当然，有钱人家的孩子未来也可能会出名，没有权利，我用钱买教育不行吗？所以有钱人把孩子送到世界名牌中学，让他们享受全球最好的教育。所以中国的教育越来越有问题，挺让人悲伤。所以我在教育界做事不如刘同写写青春文章。我更加欣赏美国的教育思路中国的孩子在学习中的努力、用功，甚至背诵一些东西，这是比较好的，当然不是所有的东西都背诵。但是我不认为中国教育的思路是正确的。我更加欣赏美国的教育思路，举个简单例子，美国的孩子们普遍的数学水平比较差，有一次我到美国商店买东西，价钱是23块3毛，我给他100块，再给他3块3毛，这样刚好找我80，这样很方便。但是他瞪着我说给我那么多钱干什么，他就算不过来。但是另外一方面，你会发现全世界最伟大的数学家大部分都在美国，因为他们是根据个人自身爱好来培养人才。一个人只要有基本的素质就可以，所以美国GRE只考相当于中国初二、初三的内容，觉得你不傻就可以了，但是数学家不能只知道1+1等于2，你要证明1+1为什么等于2才行。根据不同人专长和爱好加以培养，这样的大脑才能作出更大的贡献。刚才有人说自己记不住东西，但问题是你一点都不笨，现在是一个信息检索无比方便的时代，你在google上能找到的东西，还要去背、去记干什么呢？人要学会的是信息整合能力、信息挖掘能力以及在信息当中创造出新的为别人使用的能力，这是教育的本质。我们的教育还让人死记硬背，我觉得这个很成问题。我女儿从小到大在国外学习，考试就是带电脑、电子辞典、计算机，在中国带计算机考试属于“大逆不道”的行为，机器能算出来的还用人脑干什么？所以我更加支持美国的教育思路，但是需要有中国学生的认真劲儿。高考是中国可执行的最公平教育制度尽管我刚才那么批判中国的教育，但是我依然认为高考是中国现在可以执行的最公平的制度，没有商量余地。至少它让普通老百姓孩子有机会进入北大学习深造。所以我并不反对高考。第二，MOOC课程，这将是一个无边界、无时间限制世界教育公平的开始。只要我们给孩子们足够的信息，在中国“三本”院校学校的学生们也能够听到北大、清华、哈佛、耶鲁等名校教授的课程，当然这需要学生极其强大的学习自觉性。但是世界教育的公平，一定是最重要的MOOC课程。新东方现在也在通过互联网传输课程，我们已经向贫困地区的普通高中输送新东方的物理、数学、语文、英语等课程，我们做了一个试点，那个地区的学生高考分数平均分提高15分，这意味着本来只能一直在农村留守的孩子，因为这15分有可能进入到二本、三本院校继续深造。所以这种现代化的技术和传输，一定能够让教育变得更加公平。第三，50年以后的教育发展不用我们去关心，理由是50年以后的教育现在没有一个人可以想会是怎样的。但是有一点可以肯定，不管形态怎样，教育三大内容（人品人格教育、知识智慧教育、社交能力教育）只要有一个没有完成就是失败。如果现代化技术发展的结果是所有人都变成网络虚拟社交，在现实面前失去交往的能力，甚至连男女关系都可以虚拟完成的话，我想人类社会毁灭的一天就来到了。所以我不希望移动互联网的教育和其他方式把一个人终生幸福需要的三大能力毁灭掉，我不认为人品人格教育通过互联网可以全部完成，我也不认为知识和智慧教育可以全部完成，也许知识教育能完成，但是智慧教育做不到。（编辑：）推荐阅读：《在绝望中寻找希望》，俞敏洪著，中信出版社出版。（本文系腾讯文化“腾讯思享会”独家稿件，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。）
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我国当前十大教育热点问题研究
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　　&简介：该研究成果系中央教育科学研究所2008年科研业务费专项基金集体项目“中国教育热点问题研究”（课题批准号：GY200839；批准单位：中央教育科学研究所）的重要研究成果。课题研究报告结论部分刊登在日《中国教育报》上，并被《人大复印资料》转载（《教育学》2010.10）。
　　问题是时代的呼声。自觉地关注问题、回应问题，是我们的工作不断取得突破和进展的重要前提。当前，我国正处在经济社会转型的关键时期，教育改革也进入深水区。办好人民满意的教育就必须正确对待教育在发展过程中出现的热点问题，使教育的改革与发展步入良性循环的轨道。基于这一目的，中央教育科学研究所教育理论研究中心的科研人员对当前我国十大教育热点问题进行了系统而深入的专题研究。这些研究从教育热点问题入手，努力用科学的教育理念、生动鲜活的案例，解读我国教育热点问题产生的症结和原因，全面总结国内外相关教育改革的成功经验，积极寻求解决教育热点问题的正确思路和有效途径，力图形成促进教育自我完善、科学发展的有效机制。同时，发挥正确的舆论导向作用，化解矛盾，引领教育研究的方向，对推动教育的改革创新与科学发展具有一定的理论价值和现实意义。
　　进入21世纪，党中央提出了全面建设小康社会和建设创新型国家与人力资源强国的战略任务。面对新的形势和任务，我国教育在取得历史性成就的同时，还面临着前所未有的严峻挑战和许多亟待解决的问题。
　　正是在这种背景下，党中央于2008年8月正式启动了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）》制定工作。为了广纳群言、广集民智，《教育规划纲要》工作小组办公室分别于月、月向社会公开征集意见，收集到大量意见和建议，反映出我国教育改革发展中存在着许多热点问题。中央教育科学研究所“中国教育热点问题研究”课题组主要以《教育规划纲要》意见征集为基础，对公众关注的教育热点问题、近年来两会代表意见中显示的教育热点问题、地市级教育局领导关注的教育热点、难点问题进行了系统分析和梳理。课题组采用SPSS15.0的描述统计方法，对确定的教育热点问题进行统计并排序。位列前10位的教育热点问题包括：高考招生制度问题、农村教师问题、职业教育吸引力问题、择校问题、高等教育质量问题、教师评价问题、政府教育投入问题、大学毕业生就业问题、幼儿教育普及问题、中小学生课业负担问题。
　　这些热点问题反映了公众对教育的关切与期盼，其主要特征：一是覆盖面广，涉及学前教育、义务教育、高等教育、职业教育等方面存在的突出问题，其中改革职业教育模式、提高职业教育吸引力、培养应用技能型人才十分突出。二是高度关注教育质量与教育公平，反映了我国教育从规模、数量发展向质量、内涵式发展的大趋势和当前面临的困境。三是教育评价问题凸显，要求以人为本，科学地评价学校、校长、教师和学生的呼声日益强烈，特别是改革高等教育招生考试制度排在首位。四是课程教学改革备受关注，其中培养学生的社会责任感、实践能力和创新精神，切实减轻中小学生的学业负担最为突出，这表明党和政府倡导了多年的素质教育目标还没有真正得到落实。五是直指当前教育存在的结构性、体制性、机制性等深层次矛盾，如政府教育投入不足、教育体制性障碍等，特别是教育管理体制亟待改革。
　　近年来，我国教育中出现的热点问题不仅是教育大发展中产生的问题，也是经济社会大发展、大转型时期产生的问题。这些问题不仅要靠教育的改革创新来破解，还要通过经济社会发展、国家政策调整和相关社会制度的创新来改善。
　　我国现行高考招生制度的突出问题是不利于全面推进素质教育和创新人才的培养，具体体现在：高考导致中小学教育的唯“分数”现象，不利于人的全面发展；“一考定终身”不利于社会对人才的多样化需求，也不利于杰出人才脱颖而出；高考太重知识基础，不能很好地反映学生的综合素质和能力；高考导致学生的思维方式僵化，不利于创新人才的培养。因此，改革高考招生制度势在必行。
　　第一，必须坚持统一高考。高考是人才选拔质量、公平选拔人才和提高教育教学质量的保证，关乎着国家的长远发展与社会的持续稳定。作为我国教育事业的一项基本制度，我们必须全面、客观、公正地看待我国的高考，坚持统一高考不动摇，绝不能盲目废止或变动高考。
　　第二，改革高考管理体制，实行“教、考、录”三者相对分离。为了理顺高考与教育的关系，提高高考在选拔人才和造就人才方面的效能，有必要改革高考管理体制，明晰政府、高校、考试机构和中学等各自的责权关系，实现“教、考、录”三者分离、各司其职，从而实现良性互动。
　　第三，高考改革要稳步推进。因为高考招生制度改革关系到社会和教育的公平与公正，涉及千家万户的切身利益，要避免急风骤雨式的激进改革，否则会造成更多矛盾、更大混乱。此外，高考招生制度改革还是一项系统工程，需要充分考虑到考生、教师的适应性以及多部门的协调性，要避免否定式的改革方式，更不能是推倒重来。
　　目前，农村中小学教师主要面临的问题有以下几方面：农村中小学教师待遇低，教师津贴补贴拖欠严重；农村中小学教师县镇超编和乡村缺编（包括结构性短缺）现象并存，边远地区教师严重短缺且补充困难；农村中小学教师结构性短缺与师范院校毕业生无法入编并存；农村中小学教师学历、职称有待提高；农村中小学骨干教师流失现象突出，边远农村地区教师流失更为严重；农村中小学教师培训经费缺乏保障，教师专业化水平有待提高；清退农村代课教师难度大、遗留问题多。
　　解决农村教师问题的目的在于建设一支以解决农村教育症结为出发点、以促进农村现代化发展的队伍。农村教师问题涉及政府、市场、教师教育机构、中小学校与教师个体等诸要素的关系。农村教师问题的解决依赖政府、市场、教师教育机构、中小学校和教师个体等要素的共同参与，并通过退出规则、吸入规则、价值规则和提高规则四个基本规则维持其运转，达到农村教师队伍建设目标。
　　解决我国农村教师问题可以采取八大举措：一是制定适合农村学校情况的教师编制标准、职称名额。二是设立具有切实奖励作用的农村教师特殊津贴制度。三是中央、省级财政统筹农村教师工资。四是师范院校和地方政府双管齐下，确保农村教师培养质量和入编上岗。五是建立政府教师培训经费支付制度，建立教师培训学分管理制度。六是改革农村教师职称评审制度和方法。七是建立教师退出机制和县域内交流制度。八是与代课教师签订劳动合同，妥善解决代课教师问题。
　　我国职业教育吸引力不足的原因：一是悠久的历史文化传统对职业教育吸引力的影响：我国主流文化教育思想是“学而优则仕，仕而优则学”，求学，求的是圣人之道，讲求的是“大道不器”、雄才大略。“技”、“艺”都属于雕虫小技，这似乎是在教育领域之外的。这从深层心理上影响着人们对职业教育的看法。二是社会现实劳动分工中存在的劳动环境、工资待遇等问题的影响：职业教育培养生产、服务一线的劳动者，而我国一线劳动者的就业稳定性差、劳动环境差、工资待遇低直接降低了职业教育的吸引力。三是职业教育有关管理与政策的不完善降低了职业教育的吸引力：办学体制、招生政策等所导致的重职前教育轻在职培训、中职与高职的脱节等问题使职业教育没有吸引到有潜在需求的人群。四是职业教育本身存在种种问题所导致的质量不高的影响：我国职业教育资金投入严重不足、工学结合模式推行困难等问题导致一些职业教育质量不高，也降低了职业教育的吸引力。
　　提高职业教育吸引力的七大政策建议：一是真正提高职业教育的地位。二是切实提高技能岗位的经济待遇与社会地位。三是完善现代职业教育体系。四是提高质量，满足学生与社会的需要。五是充分调动地方政府等利益相关者对职业教育的积极性。六是改善职业教育的形象，让全社会都了解职业教育。七是满足各类人群尤其是处境不利人群对职业教育的需求。
　　自20世纪90年代以来，随着我国大中城市中择校现象的逐渐显现和扩大，各级政府和教育主管部门出台了一系列政策对择校问题进行规范治理。在政策的总体思路上，概括来说经历了一个从禁止择校，到“堵”、“疏”结合，再到以均衡发展破解择校问题的转变过程。
　　最初，择校及其收费问题被认为是部门和行业不正之风的表现，政策上要求学校不得搞“计划外”招生，向学生收取高额费用。从1995年开始，政府强调对择校生高收费问题进行综合治理，并认识到义务教育阶段乱收费和“择校生”问题，不单纯是收费行为不规范的问题，进而提出继续采取措施加强薄弱学校的建设，逐步缩小学校间办学水平上的差距，是解决“择校生”问题的根本途径。同时，鼓励和支持社会团体、公民个人依法开办民办学校，以满足一些家长的择校要求。然而，在随后出台的政策中，既要求义务教育阶段公办学校不得招收“择校生”和变相“择校生”，又提出在一些大中城市经审批可允许少数义务教育阶段公办学校近期内招收“择校生”，择校费等收入由所在地教育行政部门统筹管理使用。政策本身的自相矛盾使得治理择校的初衷无法实现，将社会上择校需求向民办学校引导的设想在现实中也严重走样。21世纪初，义务教育阶段学校均衡发展的呼声日高。新修订的《义务教育法》贯彻了教育公平与义务教育均衡发展的精神，为促进义务教育均衡发展、有效治理择校难题提供了有力的支撑。以均衡发展化解择校问题成为政府和社会的共识。
　　我们应当对义务教育阶段公众的择校需求与公众对现实中择校的不满有一个理性的认识，应当反思公众究竟是反对择校，还是反对目前失控、无序以及越来越远离教育本义的择校？二者不应混为一谈。治理择校的政策不应以消除择校为目标。注重优质教育的生成而非单纯扩充，提供可选择的优质特色教育，使人人各得其所，各择其校，才是真正让人民满意的教育。
　　随着高等教育大众化的进程，高校功能的拓展，社会主义市场经济的发展对教育的影响，国外高等教育改革建议的不断引进，以及中国在发展中出现的各种问题对高校的冲击，传统的高校教学面临着诸多的问题与挑战，传统的教学在异化和改变，行政化的问题和政绩观的影响使得高校教学更加关注表面现象，而使受教育者的需求受到一定程度的漠视。对此，需要教育界和全社会给予充分的关注和清醒的认识，严重的偏向需要及时加以调整和改善。
　　提高高等教育质量的政策建议：一是应把提高教学质量放在重要的位置，要树立正确的高校质量观，强调“以人为本”，增强教育服务的意识，最核心目标的确立要指向提高大学毕业生的水平和质量，既有学术学习的维度，又有社会适应性、创造力、社会服务能力和意识等。二是应关注专业设置、课程改革与教学评价等方面的导向作用对教学质量提高的影响。三是调整对教师“双肩挑”等要求的政策导向，使高校教师能用心教学，通过高质量的教学发挥重要的作用。四是要从思想转变到制度完善，再到文化建设，使教学质量的提高得到多方面的支持。五是改善和优化高校本科教学的质量评价，增加学生、教师、社会和行业的参与，使教学评价工作的服务性、专业性、系统性、参与性、互动性、诊断性、建设性、可信性等均得到保证。六是鼓励高校因校制宜的教学创新探索，加强相关成功案例的研究与推广，特别应在提供经费、政策支持、培训教师、专业设置、课程安排、更新内容、探索教学方法、完善学籍管理、优化实习和就业指导、健全教学组织、改善评价、进行毕业生追踪调查等方面给予导向性的支持，使高校的教学质量提高有更开阔的探索和发展空间。
　　我国教师评价制度大致经历了从无到有，从确立而不规范到制度化，再从制度化到不断完善的三个历史阶段。现阶段，由于我国存在行政化与应试弊端，教师评价制度不利于教师专业自主发展，教师职业倦怠现象严重。高等教育阶段教师学术腐败现象频出，改革现行教师评价制度十分必要。
　　在教师队伍中推行绩效评价目前还存在一些问题：一是绩效评价的价值取向不被业界人士接受。二是评价量化标准难以确定，教育的本质是育人，而人的发展是不能够或者不完全可以量化的。三是绩效工资改革中，教师同工不同酬的问题难以解决。四是难以保证教师最低收入不低于公务员，并不断提高。五是难以保证绩效评价不以学生的考试分数和升学率为依据。六是绩效评价不能减轻教师负担，反倒会增加不必要的负担，对于改善和根治教师职业倦怠无益。七是教师作为教育教学的主体，对于自身评价制度的设计以及是否应该实施绩效评价往往没有发言权，利益诉求没有表达的途径。这些均不利于教师的专业发展。
　　我国推行教师绩效评价，实行绩效工资制度已成定势。如何使这一评价制度设计能够最大限度地促进教师专业发展，服务于教师队伍建设，服务于我国推行素质教育的改革是一个重要的课题。在我国实施绩效工资需要具备一定的前提条件：首先，要有可为广大一线教师接受并认同的标准。这一标准的产生和实施都要有能够真正代表教师利益的群体组织监督和参与。在教师绩效评价制度实施的过程中，教师主体不能缺位。第二，要实现教师专业发展的主体性，保障教师评价的主体地位。因此，要发展并培养教师行会，赋予其一定的政策空间，使得教师这一教育评价中现实的弱势群体有自己利益诉求的代表。第三，对教师进行绩效评价的主体应该是多元的，而不仅仅是教育系统中的权力部门。已有的研究表明，提高教师工资起点，保证客观，不设上限，这些是对教师实施绩效工资制度的必要条件。
　　我国的教育投入一直严重不足，国家财政性教育支出占GDP的比重较低。这是制约我国教育事业发展的重要因素之一。我国公用教育经费投入不足的原因是：政府收入多头管理，支出重经济轻民生；教育财政责任过多下放到基层政府，中央和省级政府负担过低。
　　建立政府教育投入保障机制的理念和思路是：一是保障教育投入须有法可依。为保障教育投入的稳定来源和增长，还需要进一步充实和完善法律法规，使法律责任具体化、规范化，增强可操作性。教育投入有法可依的另一方面是要有标准可依。如制定义务教育财政支出标准要遵循保障基本支出的原则、承认地区差别的原则、通用和简便的原则。二是政府行为必须到位。要合理确定各级政府对教育投入的责任。根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，从建立公共财政的基本要求出发，合理划分各级政府对教育投入的责任。政府履行自身责任，行为必须到位。三是建立完善的监督制度。全国人大和地方各级人大应依法加强和改善对同级政府教育投入情况的监督。既要对预算进行监督，又要对预算执行过程和决算进行监督。要在明晰教育法律责任的基础上，按照国家有关法律规定，细化教育行政处罚办法，增强可操作性，加大处罚力度。可以考虑通过建立教育法庭等，保证司法尊严，维护教育权益。
　　大学生就业难的主要原因，包括主观原因和客观原因。前者主要是：自我认识不足；知识结构单一，实际能力欠缺，人文精神缺失；就业观不科学，就业心理脆弱；创业意愿和意志薄弱，创业准备不足。后者主要包括：在金融危机的影响下和经济体制转轨的过程中，促进就业的社会政策有待于进一步完善；高校的教育体制不完善和教育体系不合理，存在着与市场经济不相适应的方面；大学生缺乏系统的就业教育。
　　大学生就业教育的主要问题：部分高等学校对就业指导教育认识不足、重视不够；就业教育的课程内容体系不完善；就业教育的相关理论研究不够深入；就业教育方法手段比较单调；就业教育的机构建设和队伍建设有待提高；就业指导教育的个性化指导不够；就业指导教育的社会化程度不够；就业指导教育缺乏系统性和连续性；就业指导观念存在误区；创业教育发展严重滞后。
　　科学发展观是指导就业教育对策与措施建议的指导思想，要从科学发展观的角度探讨建立大学生就业的长效机制。具体建议有：政府积极引导，加强宏观调控；大胆创新，转变教育思想，完善高校教育体制，培养满足市场需要的人才；完善就业教育；加强宣传，促进用人单位树立良好的用人观；转变大学生就业观念，增强大学生心理素质，提高大学生综合能力；优化市场结构，协调其与政府、高校的信息沟通；完善创业教育，鼓励和扶持大学生自主创业。
　　目前，我国儿童接受学前教育远未达到普及的程度，尤其是经济欠发达地区农村学前教育普及率远低于经济发达地区与城镇地区。当前我国农村学前教育主要问题有：农村学前教育的普及率低，中西部贫困地区的学前教育迄今没有改变“一穷二白”的面貌；农村学前教育资源配置欠缺，普惠性优质资源少；政府对于农村学前教育的责权不清，管理不力；农村学前教育、教学“小学化”倾向严重；农村学前教师队伍素质低且稳定性差；农村幼儿园保教质量的评估监控力度不够。产生上述问题的原因主要是：城乡二元经济结构与农村经济发展弱势拉大了城乡教育差距；精神贫困与家长教育消费理念欠缺；政府责任未落实，规划、督导等制度性偏差等。
　　发展农村学前教育建议对策：第一，把学前教育纳入当地经济和社会发展的总体规划，统筹发展农村学前教育。探索建立“县乡结合，以县为主”的农村学前教育管理体制，明确各级政府发展和管理学前教育的具体责任。健全管理机构，配备专职人员，建立学前教育联席会议制度，加大对农村学前教育工作的管理力度。第二，完善政府、社会和家庭共同分担学前教育和托幼服务成本的机制，建立补偿救助制度。合理调整布局，大力发展农村学前教育机构，实施乡（镇）中心幼儿园标准化建设工程。第三，加强农村幼儿教师队伍建设，落实幼儿教师的地位和待遇，制订幼儿教师的资格标准和工资标准，稳定教师队伍，提高教师整体素质。第四，深化学前教育改革，推进素质启蒙教育，提高农村学前教育质量。建立和完善教育督导制度，加强对农村学前教育的督导评估。加快学前教育立法进程，促进农村学前教育发展与管理更加科学化、规范化。
　　中小学生课业负担主要有：课业负担、活动负担、心理负担、身心负担、多重负担等。形成这些负担的根本症结在于体制障碍，即由巨大的就业压力造成的一种不良的社会、学校、家庭联动竞争与博弈机制的存在，这种竞争与博弈机制就是人才选拔与考试制度，它成为一只“看不见的手”，控制着学校教育的走向，引发恶性竞争。教育系统内的学业负担只是这种不良机制的产物，其发生的机理是竞争与博弈过度；其根本动因是人们想通过竞争与博弈获得稀缺的优质教育资源，提高自己的教育水平实现向社会上层的流动，而人才选拔与考试制度是实现社会分层的“过滤器”，只要社会分层存在，这种“过滤器”就有存在的可能。这正是改革开放三十多年来高考制度不断改革而依然无法改变现状的根本症结所在。
　　减负是一个复杂的教育、社会问题，不是单一的教育系统可以解决的问题，它需要对社会、学校和家庭进行综合治理。人力资本竞争与博弈、用人制度缺陷、社会评价误导是产生学业负担过重的社会历史根源；传统人才观、功利主义教育价值取向是产生学业负担过重的思想基础；教育质量低是产生学生学业负担过重的教育内部原因。
　　真正实现减负，要认真研究并处理好减负与就业、减负与升学、减负与提高教育教学质量、减负与择校、减负与学生自主发展等问题之间的关系。具体对策主要有：正确认识学生负担过重问题；制定完善的减负政策，减小政策代价；继续扩大高校招生规模，提高高中入学率；推进义务教育均衡发展，切实缩小校际差距；切实提高教师的专业素质和道德素养；课程改革应积极稳妥地进行；建立现代教育评价体系；建立现代国民教育体系等。
　　教育热点问题是当前我国教育实践提出的、人民群众热切期盼解决的真问题，反映了经济社会又好又快发展对高质量、多样化人才需要与教育培养能力不足、人民群众期盼优质教育与教育资源相对短缺、增强教育活力与体制机制约束等诸多矛盾。这些热点问题既关系到民生，又关系到教育自身的健康发展，还关系到经济社会发展，甚至关系到国家安全。然而，揭示出真问题只是破解教育热点问题的第一步，更为重要的是切实地去解决这些问题。解决教育热点问题要靠改革与创新，必须努力冲破传统教育观念和体制机制的束缚，着眼于建设中国特色社会主义现代教育体系。
　　第一，更新人才培养观念是破解教育热点问题的前提。人才培养观念是人们对于人才培养及其发展规律的总看法或根本观点。人才培养观念是一切教育行为的先导，更新人才培养观念是深化教育改革的前提。
　　长期以来，我国传统文化中“望子成龙”、“学而优则仕”、“万般皆下品，唯有读书高”等思想仍然深刻地影响着社会。有些家长根本不管孩子应该学什么、适合学什么，认为只要考上好学校就行，分数越高素质就越高。有些地方的党政领导对辖区内学校的评价主要以高考中考成绩为依据；相应地，校长对教师的评价、教师对学生的评价、家长对学校的评价都围绕考试成绩做文章，从而导致应试教育愈演愈烈。
　　由于传统教育观念的影响根深蒂固，我国人才培养观念的转变将是一个长期的过程，不可能一蹴而就。按照《教育规划纲要》的精神，我们要树立人才培养的“五个观念”：一是要树立全面发展的观念，努力造就德智体美全面发展的高素质人才；二是要树立人人成才的观念，面向全体学生，促进学生成长成才；三是要树立多样化人才的观念，尊重个人选择，鼓励个性发展，不拘一格培养人才；四是要树立终身学习观念，为可持续发展奠定基础；五是要树立系统培养观念，推进大中小学有机衔接，教学、科研、实践紧密结合，学校、家庭、社会密切配合，加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作以及中外合作办学等多种联合培养方式，形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。
　　在上述“五个观念”中，有的其实是“老”观念，如第一个观念是新中国教育方针一贯倡导的核心教育观念，第一、第二、第四个观念也是多年来我国素质教育重点倡导的观念。之所以仍然称之为“更新人才培养观念”，是因为自20世纪80年代中期以来，由于多种缘故，这些观念没有得到真正落实，中小学“应试教育”倾向愈演愈烈，严重妨碍了学生的全面发展和高素质人才的培养。所以，我们有必要超越现实，坚决纠正“应试教育”倾向，牢固树立全面发展的观念、人人成才的观念、终身学习的观念。“五个观念”中的第三、第五个观念真正体现了近年来我国教育研究的新成果、新思想，同时也触及了教育改革的深水区——教育体制和机制的改革，旨在形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。
　　更新人才培养观念的核心是始终坚持教育以育人为本的理念，把促进人的全面发展、适应经济社会发展需要作为一切教育工作的出发点和落脚点。
　　第二，创新人才培养模式是破解教育热点问题的重点。人才培养模式是在一定教育思想指导下为实现一定的教育目标而形成的相对稳定的教育教学组织形式的简称，主要是指人才培养的教育结构特征及其运行机制。
　　新中国成立后，我国人才培养模式的创建与发展是一个不断超越传统和勇于创新的过程。特别是改革开放以来，随着人才培养观念的不断更新，我国对人才培养模式的研究和实践取得了一些新的突破和成果。近年来，我国的招生和考试评价制度发生了积极的变化；教育结构方面的改革取得一定成效；基础教育课程改革及相关教材建设取得了重大进展；以素质教育为导向的教学方式的改革正在探索和实验中，并取得积极成果。但我国现行人才培养模式离新课程改革和推进素质教育的要求以及人民群众的期盼还有较大差距，有待深化改革、不断完善。
　　我国现行人才培养模式存在的突出问题表现在：第一，人才培养模式单一，应试教育模式至今未能得到根本扭转；各级各类教育对学生创新精神与实践能力的培养力度有待加强。第二，课程设置缺乏多样性和选择性，学业负担的安排没有充分考虑不同学段学生及学生个体的身心承受能力，做到因人而异。第三，教育教学方法和组织形式缺乏灵活性，教育教学过程基本上还是以教师、教材、课堂为中心，学生的自主学习与合作学习未受到应有的重视。
　　破解教育热点问题，创新人才培养模式，要求我们必须遵循教育规律和人才成长规律，深化教育教学改革，创新教育教学方法，探索多种培养方式，形成各类人才辈出、拔尖创新人才不断涌现的局面。《教育规划纲要》提出的创新人才培养模式的具体思路：一是注重学思结合，倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学，帮助学生学会学习。二是注重知行统一，坚持教育教学与生产劳动、社会实践相结合，开发实践课程和活动课程，增强学生科学实验、生产实习和技能实训的成效。三是注重因材施教，关注学生不同特点和个性差异，发展每一个学生的优势潜能。上述三个要点反映了时代对创新人才培养模式的新要求，提出了创新人才培养模式的新内容和实现创新人才培养模式的新途径。
　　第三，消除体制性障碍是破解教育热点问题的关键。自1985年以来，我国教育体制改革取得了重要进展，但是教育体制改革的目标还没有完全实现。这是由于我国正处在社会转型期，教育系统内外均存在尚未消除的体制性障碍，或称内生性体制性障碍与外生性体制性障碍。外生性体制性障碍主要包括：城乡二元结构、社会用人制度、教育投资体制、教育的外部管理体制。同时，教育系统自身也存在一定程度的内生性体制性障碍，主要包括：教育管理体制障碍、教育评价体制障碍，以及来自教育体系的障碍。教育系统内外部存在的体制性障碍和深层次矛盾，已经成为制约教育事业科学发展的瓶颈。
　　我国现行教育体制存在的突出问题表现在：政府统得过多、管得过死，不利于因地因校制宜地发展教育和办出特色；各类教育制度设计不够灵活多样（如现行高考招生制度），不利于多样化人才和杰出人才的遴选与造就；各级各类教育的宏观结构、专业结构、课程结构等还没有形成衔接合理、四通八达的立交桥结构。
　　要消除教育系统内外的体制性障碍，首先，应充分认识到推进教育改革是一项社会系统工程。比较健全的社会保障体系，能有效地缓解教育的压力及化解教育领域的一系列矛盾。以我国的国情而论，在完善社会保障体系的过程中，应加快城乡一体化的步伐，尽量缩小城乡物质文化差别。此外，改革社会用人制度、理顺教育投资体制、加强教育的外部管理等，也将成为破解教育热点问题的重要外部条件。
　　其次，要以体制机制改革为突破口。着力破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，重点是改革人才培养体制、办学体制、管理体制、考试招生制度、质量评价制度、社会保障机制，建设现代学校制度等。通过体制机制的改革与创新，建设多样化教育。多样化教育主要表现为衔接合理的多类型、多层次、多形式的教育体系，多样化的培养目标和培养规格，多样化的质量观和管理模式等。多样化教育有利于提高各级各类教育的活力，形成不同特色；有利于为我国的现代化建设事业提供多样化的人才；有利于为人民群众提供多样化的教育选择。
　　最后，要尊重广大教育工作者的首创精神，支持鼓励地方和学校大胆探索和试验。要使改革真正成为推动教育事业科学发展的强大现实力量，发挥地方和学校改革的主动性、积极性和创造性是关键环节。因此，要鼓励地方和学校开展重大改革试点，同时要认真总结各地各校成功经验，组织交流、积极推广，为全面推进教育改革提供经验和保障。
课题主持人：方晓东；核心成员：程方平、陈金芳、吴安春、李水山、李玉非、姚宏杰、郭元婕、郭红霞、徐卫红、刘巧利。
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