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农村信用合作社的法律地位
　　[摘要]在我国，农村信用合作社的法律地位含混不清，其主要原因是理论界、立法者、管理层对农村信用合作社性质的认识比较模糊。农村信用合作社是从事金融活动的、非营利性的特殊合作社法人，它是为适应农业生产资金需求的特殊性而产生的，由农民自愿组织并实施共同管理，以满足自身需求、改善自身生产条件。农村信用合作社具有特殊的民事权利能力和民事行为能力，但它与公司法人、商业银行存在差异。 　　　　 　　近年来，随着我国城乡金融体制改革的逐步深人，商业银行基本上已经退出广大的基层农村市场；与此同时，乘势兴起并蓬勃发展的农村各类金融合作组织，逐渐发挥了农村资金融通的重要职能。目前在我国，对于农村信用合作社这样一种农村金融合作组织中最主要的形式，没有完善的法律制度予以规范，这不仅影响了农村金融活动的顺利进行，也制约了农村信用合作社的发展。在当前建设社会主义新农村的形势下，在中国加人WTO的过渡期行将结束、金融业即将全面开放的情形下，探讨农村信用合作社的法律地位问题，具有十分独特的现实意义。笔者在此不揣浅陋，略谈一管之见。 　　 　　一、我国农村信用合作社当前法律处境的尴尬 　　 　　(一)农村信用合作社法律处境尴尬之一：法律地位模糊对农村中的集体经济采取合作组织形式，在我国很早就实行了。20世纪50年代，我国在对集体经济进行社会主义改造过程中，就掀起了农村合作化运动，但对合作组织的法律地位一直没有确切的规定，对合作组织中的一些特殊组织，如从事金融活动的信用合作社，则更是没有明确的法律规范。 　　1954年的《宪法》规定：“合作社所有制，即劳动群众集体所有制。” 1982年的《宪法》中对合作经济也作了规定。其中第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。” 　　日，第八届全国人民代表大会通过的《宪法修正案》将《宪法》第8条修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。” 　　1999年3月，第九届全国人民代表大会通过的《宪法修正案》又将《宪法》第8条修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。” 　　从上述文字的表述中可以看出，我国宪法将“合作经济”视为“集体所有制经济”的表示形式之一，“合作经济”就是“集体所有制经济”。《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”因此，“合作经济”是“社会主义公有制”经济形式的组成部分，发展“合作经济”是符合宪法规定的。 　　1986年颁布的《民法通则》根据《宪法》明确的精神，进一步明确了合作经济组织的概念。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。” 1993年颁布、2002年修订的《农业法》对农村中的合作经济组织也有详细规定。《农业法》第2条规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”与此同时，《农业法》第11条规定：“国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自主权。” 　　从上述法律的规定来看，发展合作经济组织是法律许可的，也是符合宪法规定的。但上述法律存在一些共同的问题：一是没有说清楚什么样的组织才是合作经济组织；二是合作经济组织具有怎样的法律地位；三是合作经济组织具有怎样的权利能力和行为能力。而对农村中专业从事金融业务活动的特殊合作经济组织――农村信用合作社，则根本没有谈及。 　　 　　(二)农村信用合作社法律处境尴尬之二：法律性质含混 　　日中国人民银行颁布的《农村信用合作社管理规定》第2条明确规定：“本规定所称农村信用社，是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。” 　　从这一条款规定的内容来看，金融管理部门已经明确意识到农村信用合作社是由社员人股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，但同时又把农村信用合作社当作企业法人来看待，这就将其等同于从事金融活动、以营利为目的的商业银行，这一点在《农村信用合作社管理规定》的第1条同样有明显的体现。《农村信用合作社管理规定》第1条明确：“为加强对农村信用合作社(以下简称农村信用社)的监督管理，规范农村信用社行为，保障其依法、稳健经营，促进农村经济发展，根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和有关法规，制定本规定。”
此后，承接中国人民银行职能的银监会保持同样的观点，将农村信用合作社与从事金融活动、营利性质的公司法人――商业银行混同。 　　日《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2003]30号文)中规定：“设立中国银行业监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位。中国银行业监督管理委员会根据授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构(以下简称银行业金融机构)，维护银行业的合法、稳健运行。” 　　$cpage$日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》第1条规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”第2条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。” 　　这些法律和行政法规的立法宗旨，都是为了对银行业进行监管，防范和化解银行业风险，以促进银行业健康发展。但依照《银行业监督管理法》第2条的规定，“农村信用合作社”就是“银行业金融机构”。 　　综上所述，立法者以及金融管理部门已经意识到农村信用合作社是由社员人股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，但在具体规定中又将农村信用合作社定义为银行业金融机构，或者确切地说，是将农村信用合作社等同于商业银行，纳入银行业金融机构，由对银行业实施监督管理的中国银行业监督管理委员会统一来管理。这种立法规定使农村信用合作社与商业银行发生法律性质上的混淆，不仅导致农村信用合作社的法律定位模糊，将农村信用合作社视同公司法人，使农村信用合作社监管失范，更为严重的是，在2006年我国加入WTO的过渡期结束后、银行业即将全面开放的情形下，被纳入银行业管理的农村信用合作社将面临严重冲击，这对本来就相当落后、急需金融事业支持来发展自己的中西部地区广大农村无疑是雪上加霜，必将严重阻碍中国农村经济社会的发展。所以，必须厘清农村信用合作社的法律性质，明确其法律定位。 　　 　　二、对我国农村信用合作社法律性质的剖析 　　 　　(一)农村信用合作社具有复合性质 　　对于农村信用合作社，当前学界一般使用“农村金融合作组织”一词进行表述，但这一词语并不是一个严谨的法学术语，而是一个经济学术语。“农村金融合作组织”这一词语概念内涵模糊，外延界限不清，既可表示农村中所有以合作经济形式存在的、从事金融活动的组织，又可表示以合作社法人方式存在的、从事金融活动的社会组织。这些社会组织既有获得法律认可的社会组织即法人，又有不具有法人资格的各类社会组织。而合作社是一种得到法律认可的、具有法律地位的社会组织体，它属于法人范畴，其内涵与外延均较明晰。 　　农村信用合作社是“信用合作社”这一属概念下的种概念，而“信用合作社”则是“合作社”概念的下位概念，它们是包含与被包含的关系。农村信用合作社属于合作社范畴，它应是合作社的一种形式。 　　从概念上分析，农村信用合作社是由“信用”和“合作社”两个概念组成，这说明它是由两事物交叉形成的。从语义上分析，农村信用合作社是偏正词组，由“信用”和“合作社”两个词组成，“合作社”是主语，“信用”是定语，起限定作用，合作社应是其主要属性。从以上对农村信用合作社逻辑和语义的分析可以看出，农村信用合作社是一个复合事物，具有复合性质。 　　 　　(二)农村信用合作社是合作社法人 　　在大陆法系国家，一般是以法人制度来规范各类社会组织体的行为活动。社会组织从事民事活动，首先要获得法律的授权或认可，其行为活动才为法律支持或保护。法人实质上就是为法律认可、具有法律地位的社会组织。依照大陆法系的法人基本理论，具有民事权利能力和民事行为能力、能以自己的名义参与民事活动、享有民事权利、承担民事义务的组织就是法人。 　　在美国，按照被称作“合作社大宪章”的《卡帕一沃尔斯坦德法》的规定，农业合作社是农业生产者在自愿基础上成立的互利组织，它必须符合以下条件：第一，坚持互利原则；第二，实行一人一票和(或)红利分配每年不超过8％；第三，为非社员处理的农产品的价值不超过为社员处理的农产品的价值。在荷兰，农业合作社被定义为“长期从事经营活动的农民组织”，农业合作社共同核算，共同承担风险，同时保持农业活动的独立性以及使有关的经济活动尽可能多地获得利润。 　　在我国台湾省，《合作社法》把合作社定义为“依平等原则，在互助组织的基础上，以共同经营方法谋求社员经济利益和生活改善，而其社员人数及股金总额均可变动的团体”。 　　1995年，合作社国际合作社联盟(ICA)在第31次代表大会上通过的《关于合作社界定的声明》(statement on the Cooperative Identity)将合作社定义为“自愿联合起来的人们通过共同所有与民主管理的组织以实现其共同的经济、社会与文化目标及需求的自治联合体”。该声明中关于合作社的定义得到了日第90届国际劳工组织(ILO)大会通过的《合作社促进建议书》的认可。 　　国际合作社联盟(ICA)和国际劳工组织(ILO)的《合作社促进建议书》均认为：“自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的合作社价值和诚信、开放、社会责任和关怀他人的伦理价值”是合作社遵循的价值，合作社须遵循自愿和开放的社员原则、社员民主管理原则、社员经济参与原则、自主和自立原则、教育培训和信息原则、合作社间的合作原则和关心社区原则等七项原则。国际合作社联盟拥有175个成员国，这说明关于合作社的定义、价值、原则已经成为国际社会高度一致的共识。
依据合作社追求的价值目标和遵循的原则，可以得出这样的结论：合作社是人们自愿联合组成的为满足自身共同的经济、社会及文化方面的需求，共同拥有、共同管理的一个自治社团。当此种社团为法律认可，获取法律地位后，即成为合作社法人。 　　$cpage$在我国，农村信用合作社被金融管理部门界定为经中国人民银行批准设立、由社员人股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，这与合作社国际合作社联盟(ICA)关于合作社的界定相吻合，因此，我国的农村信用合作社应是合作社的一种，它在法律性质上应是合作社法人。 　　大陆法系依据法人设立宗旨的不同，将其划分为营利性法人和非营利法人，因法人承担的社会功用不一致，法律对营利性法人和非营利法人分别采取不同规制方法。所谓营利，学界通说认为就是取得经济利益并分配给其成员的行为，公司就是以营利为目的、以取得经济利益并分配给其股东的法人，营利性是公司法人的本质特性，公司的目的在于使股东盈利。 　　但对于合作社法人，无论是在逻辑严谨的大陆法系的法人体系里，还是在涵盖各类复杂社会组织的英美法系的法人概念中，均不将其视为营利性的社会组织。农业合作社作为农民的自愿联合体，其宗旨是为社员提供服务，改善他们不利的地位，提高竞争力。 　　农村信用合作社与以营利为目的的公司法人有着本质的区别。 　　1．二者的目的不同。公司以利润最大化为目的，并将经济利益分配给股东；农村信用合作社以服务全体社员为宗旨，通过在市场上融通资金，改善农业生产条件，提高农民的市场竞争地位。 　　2．组成方式不同。公司是完全由投资人投资设立的组织，公司中投资人(所有者)与雇员、顾客是分离的，它是投资人谋求投资回报最大化的工具；农村信用合作社是由一定区域内的农民为满足自身需求，共同集资或吸纳一部分社会资金、政府支持资金，共同设立的法人组织，其所有者与劳动者(雇员)、顾客是一致的。 　　3．成员的权利义务不同。公司是由投资人设立的，所有者与劳动者分离，只有投资人拥有表决权，且表决权的行使规则是按投资比例或持有股份比例行使；农村信用合作社是为社员服务，由全体社员共同集资而设立的，合作社的资本需服从这一目的，投资入股只是获取社员资格、享受社员优惠、获得合作社服务的条件。所以，合作社中拥有社员资格的人就应拥有表决权，表决权行使规则是公平投票，或采取加权平均的方式行使。 　　4．盈利分配不同。公司按照投资比例或所持的股份比例分红，将本图利是公司应有的题中之义。合作社因是为全体社员服务的，虽然也按股分红，但分红有限制。公司只是使投资人一方受益；农村信用合作社是使全体社员受益，而不是仅使投资人一方受益。 　　 　　(三)农村信用合作社是从事金融活动的特殊合作社法人 　　前文已经论述，当前我国有关的法律、行政法规将农村信用合作社与商业银行混同，缘由是农村信用合作社与商业银行一样都是从事金融活动的组织，但实则二者存在本质差别。 　　金融业不等同于银行业。金融从词义上理解是指货币流通和信用活动以及与之相联系的经济活动的总称。广义的金融泛指一切与信用货币的发行、保管、兑换、结算、融通有关的经济活动。金融业一般是指在金融市场上各种从事经营金融商品、提供金融服务的公司、企业、其他组织机构的总和。在金融市场上从事金融活动的机构有银行、信托投资公司、保险公司、证券公司，也有信用合作社、财务公司、投资信托公司、金融租赁公司以及证券、金银、外汇交易所等。金融业内部还可细分为银行业、保险业、信托业、证券业和租赁业等行业。银行业是金融业的一个组成部分，是各类商业银行的总和。在我国严格实行金融业分业经营的情形下，商业银行一般认为是在金融市场上从事吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。农村信用合作社虽然也是金融市场上提供金融服务的组织机构之一，但前文已论，它不是公司法人，自然也就不是商业银行。仅就在金融市场上提供金融服务这一点而言，农村信用合作社仍然与商业银行存在根本差别。 　　1．二者产生的基础不同。现代商业银行严格意义上说是现代工业化大生产的产物。在市场经济的生产方式条件下，人类的整个生产过程分为生产、分配、交换、消费四个部分。人们的生产是为交换(他人需求)而生产的。所以马克思说，商品在交换时实现了惊人的一跳，商品的使用价值转换成为价值。但商品的再生产并不总是十分顺畅和衔接平稳，总会有产品积压或闲置的回笼货款。这样，市场上就出现了需要大量生产资金和大量社会资金闲置并存的情况，吸收存款、发放贷款的商业银行就是在这种背景下产生的。 　　但农村信用合作社产生的基础条件却不同。从合作社产生的条件和历史过程来看，农村信用合作社虽然也是在现代工业化生产背景下产生的，但具有其特殊性。人类进入大工业生产时代后，社会分工十分细致，人们之间协作十分密切。因此，整个工业生产组织十分严密，人们对生产过程的控制也是十分严密。而农业生产中的社会分工远没有工业生产细致，人们之间的相互协作也不十分密切。农业生产还是一个以自然生产为主的过程，所以农业生产效率低于工业生产。农业的组织化程度也远没有工业生产高，这样，农民在进入市场时，与严密组织的工业生产者相比，明显处于劣势地位。此外，依赖自然条件进行生产的农业，基本上是一个自然生产过程(靠天吃饭)，生产周期长，自然气候的变化对农业生产影响极大，故农业生产风险远较工业生产大。正因为农业生产与工业生产相比较，存在生产单独化、周期长、低效率、高风险等特点，使得农业生产天然处于一种弱势地位。正因如此，才产生了使农民联合起来、改善其生产条件、提高其市场竞争力、为全体人社农民服务的共同体――合作社。世界上第一个合作社罗虚代尔合作社建立的原因也正在于此。 　　2．二者适用的对象、环境和目的不同。商业银行是由商业公司转变过来的。它主要是为工业生产过程中的资金需求和资金闲置服务的，它本质上是在工业化生产环境下，为工业化再生产循环服务，其目的是追逐更多利润。对于低效率、高风险、投资周期长、收益低的农业，资本的逐利特性使得商业银行难以将大量资金投入农业，这也是当前我国众多商业银行退出农村市场的根本原因。农村信用合作社是在工业化生产时代下，为适应农村经济发展需要资金支持而商业银行又无法满足此需求的特殊情况产生的。它是农业生产者在面临市场竞争的情况下，联合团结、共同集资、为改善自身条件而形成的。它虽然进入金融领域，从事金融活动，提供金融产品和服务，但为农民社员服务、改善农业生产条件的目的宗旨没有变，与谋取利润最大化、只顾投资人一方利益的商业银行存在根本性不同。所以，农村信用合作社作为农业生产需要融通资金，农业产业内部为应对市场竞争而进行自我调整的产物，是涉足金融领域的特殊法人。它的生存基础就是农业生产环境，其服务对象也是农民，其目的宗旨是融通资金，改善农业生产条件、服务全体社员。 　　综上所述，可将农村信用合作社定义为：一定农村社区内的农民农户依据自愿和平等原则、在互利互助和自治的基础上设立的、为改善农业生产条件、从事融通社会资金、主要按照交易额度分享利润和分担经营风险的为全体社员服务的社团法人。其法律性质是从事金融活动的特殊合作社法人。 　　$cpage$农村信用合作社具有以下几方面特点：第一，农村信用合作社的宗旨是融通资金，实现社员之间的互助互利，为社员提供全面服务；第二，以农户家庭经营为依托，为农户家庭的农业生产经营活动提供服务；第三，人社自愿、退社自由是农业合作社组织原则；第四，农村信用合作社归社员共同拥有，实行民主管理，重大问题必须由其成员共同决策；第五，农村信用合作社以满足农户需要为目的，所获利润主要按照各成员发生交易量的比例返回，如发生亏损，也主要按相同比例分摊。 　　 　　三、我国农村信用合作社的法律地位 　　 　　农村信用合作社的法律地位主要包括两方面的内容，即农村信用合作社在法律上享有的权利、承担的义务以及与其他民事主体的关系，这是由我国的社会客观实际与农村信用合作社固有的法律性质决定的。 　　 　　(一)农村信用合作社的法律性质 　　农村信用合作社是民事主体，也是应当具有特殊权利能力和特殊民事行为能力的法人。 　　上文已经论述，合作社是市场中的弱势群体，是为应对市场竞争、改变自己的地位联合起来成立的。在我国，赋予农村信用合作社的民事主体地位，使其成为从事金融活动的非营利性的合作社法人，具有特殊的权利能力和特殊的行为能力，已是当务之急。 　　当前我国农村中实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中土地所有权属于农民集体所有，土地使用权由农民承包使用，这创设了独一无二的具有中国特色的农村土地承包经营权制度。它实现了中国农民耕者有其田的愿望，但同时也形成了极具中国特点的一家一户的分散式、小规模的农业生产经营方式。这使得我国农民在面对市场竞争时，处于劣势地位。 　　在中国近二十多年经济快速发展过程中，农业生产与农村社会并没有得到相应的发展，已形成城乡明显差别的二元社会结构，这已经严重影响到社会的稳定和经济的进一步发展，发展农村社会经济已经是势在必行。而融通资金、组成农民的生产联合体、将分散的一家一户的经营联合起来是发展农村社会经济的关键一环。在当前我国农村地区，农民拥有的主要财产就是土地承包经营权和自有房屋，而农村中又存在土地承包经营权承载过多。社会保障功能、农民集体成员身份使土地承包经营权流转受限，农民自有房屋流转困难，农村土地小块化等特点，这使商业银行融资困难且成本高，加上农业生产本身存在的周期长、高风险、收益低的特点，使得商业银行难以向农村市场融资。在当前农村生产急需资金的情况下，组建规范农村信用合作社，赋予其民事主体地位，已是客观必需。 　　因此，农村信用合作社首先应是具有一般民事权利能力和一般民事行为能力的合作社法人，其次是具有从事金融活动的特殊民事权利能力和特殊民事行为能力的特殊法人。为此，未来的民法典中应明确规定合作社法人这一类法人的法律地位，同时，还应规定，特别法对法人的权利能力和行为能力有特别规定的从其规定。 　　 　　(二)农村信用合作社与相关经济主体的区别 　　1．农村信用合作社与农民集体经济组织。“农民集体经济组织”严格意义上不是一个法学术语，而是一个政治学上的概念。一般认为，它是以集体所有制为基础的经济组织。集体所有制又叫集体制，集体制概念是斯大林在苏联发动农业集体化时提出来的，而且是作为替代合作制的概念提出的。它的内涵和外延较为含糊。什么是“集体”不清楚，如何界定“集体”也不清楚。依照现实情况，似乎有一套组织体系，其内部存在自上而下的管理制度的劳动群众的集合就是集体了，农民集体经济组织的边界和成员事实上是比较模糊的。 　　农村信用合作社由农民集资入股，从事金融活动，内部实行民主管理，使所有者和雇员均受益，它是一种特殊的合作社法人，其概念明确、边界清晰，其产生的目的和内部的结构均清楚，与模糊含混、内涵宽泛的农民集体经济组织还是存在着明显的区别。 　　2．农村信用合作社与农民经济合作组织的区别。“农民经济合作组织”应该是一个经济学的概念，是指参与经济活动的某一类组织，此组织是由农民以合作方式组成。这里的合作可以理解为广义的合作，有意思对立型的契约型合作，有意思并向型的合同型合作，有合伙型合作，有股份型合作等等。它们有的是法人(含公司法人、合作社法人)，有的是社会组织。 　　农村信用合作社是合作社法人中的一种，是专门从事金融活动、提供金融商品和服务的特殊合作社法人。 　　3．农村信用合作社与公司的区别。农村信用合作社与公司均是民事法律主体，均是法人。它们的本质区别是，农村信用合作社属于非营利法人，公司属于营利性法人，法律因社会公共利益的需要，对此两类不同性质的法人，分别采取不同的法律规范规制其行为活动。 　　4．农村信用合作社与商业银行的区别。二者虽然均从事金融活动，提供金融服务和产品，但也存在不同。首先，二者存在性质的差别。农村信用合作社是合作社法人，是非营利法人。商业银行是公司法人，是营利性法人。其次，农村信用合作社的服务对象是农村经济社会，活动范围基本上局限于农村社会和农业生产领域。商业银行以工业化的市场经济为基础，服务市场经济，活动领域主要为工业和商业活动领域。 　　 　　四、结论 　　 　　综上所述，笔者认为，农村信用合作社是为适应农业生产对资金需求的特殊性而产生的、为满足自身的需求、改善自身生产条件而由农民自愿组织起来的并实行共同管理、从事金融活动的非营利性的特殊合作社法人，它具有特殊民事权利能力和民事行为能力，与公司法人和商业银行不同。农村信用合作社的行为活动不宜由银监会监管，应由中央政府设立相应的金融管理机构对其实行监管。银监会从本质上说是银行业的同业公会，肩负维护银行业的金融秩序，因法律的授权，代行部分政府监管银行业秩序和行为的权力。农村信用合作社虽然涉足金融领域活动，但它不是公司、不是商业银行，不能由银行业的同业公会的银监会进行行政监管。由于农业生产与工业生产相比较，具有周期长、可控性差、高风险、低效率等特点，天然地处于劣势地位，因此，担当促进农业生产发展任务的农村信用合作社具有自己的特殊性，它不仅需要从事融通资金，还需要社会和政府对农业和农村社会发展的扶持。因此，对于农村信用合作社的行为监管，应由中央政府设立特别的金融管理机构对其监管和扶持。惟信盛
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