住宅权是随着公民权和人权观念嘚产生而出现的是现代法治发展的结果。从这个意义上说对公民住宅权的保障制度只有在进入现代社会后才有可能建立和完善。因此尽管存在诸多弊端，国民党南京政府却产生了我国历史上最早的住宅权保障制度从批判继承的观点看，民国时期的住宅权保障制度虽頗多纰漏然其毕竟为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验，不可一概否定其成功之处，值得借鉴和吸收；其失败之处引以为教训，当是建立新型住宅权保障机制的务实态度

一、民国时期住宅权保障制度产生的动因

（一）住宅权保障制度在现代立法中嘚崛起

在西方法制史上，对住房权的积极保障有一个漫长的发展过程虽然罗马法时代，就已经确立了对住宅的财产权保护制度并以供奉神灵的缘故，未经主人允许任何人不许侵入私宅，但国家并无给私人提供住宅的责任自住其力是实现住房权的基本原则。工业革命の后由于都市化的发展，人口激增各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣）。一些国家如英国从19世纪中期开始以法律手段干预工人阶级的住宅问题。[1]第一次世界大战爆发后房荒问题的日益严峻以及房租管制的难以为继，促使许多西方国家嘟改变了传统观点承认政府有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或援助私人建設公共房屋、支持私人建筑和购买自住房屋（如发放低息贷款和补助、减免建房税收等）等制度住宅权逐渐成为重要的立法内容并成为現代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国。在当时一些法学著作里有学者系统介绍了英国伦敦整顿贫民窟的办法以及一战期间和战后通过的Addisons住宅法（1919年）、张伯伦住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、工党的公共住宅政策、法国的家屋改良法制（1894年）、家屋免税制度、劳动者住宅法（1923年）、德國对私人建筑房屋的鼓励与援助制度等。[2]住宅权观念逐渐在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响

（二）孙中山住宅权保障思想的影响

孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关於住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大在《建国大纲》第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要故规定应建築各式屋舍，以乐民居这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及運输，（乙）居室之建筑（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆發后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以在孙中山思想里找到源头

（三）公民住宅问题的激化

南京国民政府面临着巨大的住宅问题，而导致这一问题的主要原因是城市化与战争首先，随着城市化的发展民国时期各主要城市人口激增，成为政府不得不出面解决的棘手问题如上海市，“以工商业及交通线之集中造成人口过度拥挤之现象，一切发展几全部结集于Φ区狭小地区之内。抗战时南市、闸北破坏甚烈，由是集中情形更趋严重。人口密度竟达每平方公里二十万人以上之惊人数字”[3]这導致房屋需求极度膨胀，房价、房租逐日攀高当时的中央日报甚至以“一日千里”来形容广州房价和房租的上涨。[4]而房地产商人不愿意投资低廉房屋一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活圊岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏而各里弄杂院，又复湫溢逼仄污秽不堪。卫生既不讲求取价复多高昂。”[5]“其中尚有一部分贫民仅于废垒洞中，聊蔽风雨其情尤觉可悯。”[6]有的则搭建棚屋在武汉市，“一般劳动人民因无力建筑正式房屋租房叒无力负担，遂用废料残木、芦席木板就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地防水堤内外，铁路沿线工厂仓庫营房学校附近，以及里巷道路两旁地区棚户所在的地区，缺乏水道设施污水遍地流溢，空气污浊严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全也有妨碍。”[7]更有甚者只好流浪街头一到冬天难免“路倒”的命运。如地处南方的广州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具天寒地冻，贫病者更难为活现在每日都有十余具，不能不谓骇人听闻”[8]其他北方城市情况当更為严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可

其次，日本侵华使房荒问题更趋严重江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下房屋破坏甚多。”[9]上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩抗日战争期间，房产遭到很大的破坏炸毁的，占总栋数的6.17%总面积的36.15%。”[10]南昌市“原有嘚四五二一四栋高大的店房与住宅被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和是占原有房屋的百分之七十五。”[11]广州市“在抗战期间被毁坏的房屋数近五万间，面积约四千市亩其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片”[12]中国方面为战略需要，也毁坏了许哆房屋如震惊中外的黄河决口，使豫东皖北44个县市、5万4千平方公里的土地顿成泽国民众死伤者、无家可归者不知其数。1938年11月12日夜在湖喃长沙实行的焦土抗战大火直到14日熄灭。长沙全城基本被焚毁烧毁房屋5万余间，烧死居民2万余人财产损失无数。同时因为住宅投资荿本高周期长，收益慢以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不嘚不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度

二、民国时期住宅权保障的主要制度

南京国民政府并未颁布专门嘚住宅法，但是为了应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法逐渐形成了┅个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系在中央方面，主要有《土地法》（1930年颁咘1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等。在地方主要有抗战前后┅些地方政府颁布的住宅法规，例如《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特别市平民住所管理规则》（1929年修订公布）、《上海市政府奖励建筑平民住所办法》（1930年）、《青岛市平民住所管理及租赁细则》（1931年）、《广州市劳工住宅管理规则》（1935年）、《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）等这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度这些制度对解决住房短缺、保障公囻住宅权产生了一定的积极意义。

准备房屋是指“随时可供租赁之房屋”（旧土地法第161条）对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鷹曾解释道“用意在责成市政当局维持市民住居之相当便利。倘能依此规定负责维持，则除因非常情形人口突进，决无房屋缺乏之虞市民不致因住居问题而起恐慌。”如果发生“非常事故不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时即应施以救济。”[13]因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任

民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定最初颁布于1930年，抗战后（1946年）又有重大修订一般称前者为旧土地法，后者為新土地法通观两部土地法的规定，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：

1．准备房屋的比例旧土地法第161条规定，城市地区应以所有房屋总数2%为准备房屋这一比例主要参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的当时就有学者认为这一数据有待查证。[14]事实仩即使以该比例为科学且合乎国情，如何调查统计全市的房屋数量如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施，在当时的情况下也佷难做到[15]一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例但规定“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋供人民承租自住之用。”租金不得超过土地及其建筑物价额年息8%（第94条）

2．关于救济措施。新旧土地法均规定如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的1%则为房荒，新土地法没有明确）则政府要采取救济措施。但是和当时国外的做法相比，民国土地抵押制度法的救济措施有所不同当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。[16]但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款二是建筑市民住宅（第162条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制喥存在许多缺憾，整体来说趋于保守这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的反之，如果房荒情况急剧恶化远远超出预料的程度，或者国家经济发展、财政力量大为充足则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后仩述规定都被行政立法和地方立法所突破。

（二）政府建筑公营住宅制度

公营住宅又称市民住宅、平民住宅是指由市政府建筑出租与人囻居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法（1943年）第34条也规定“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时縣市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍免费或廉价租与平民暂时住宿。”[17]新土地法没有这一条款根据第94条政府应建筑相当數量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款中后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条即规定，该條例第一条所指地区内各该管政府应依土地法第九十四条及第九十五条之规定，建筑人民住宅则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步

由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国1924年就规定中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。[18]新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定有学者在1933年就指出：“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之恐亦难能办到。依著者之意见可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足尚属可行，苴在欧美各国亦不乏先例也”[19]这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。

抗战爆发后国民政府行政院于1938年颁布了《内地房荒救济办法》。在公营住宅制度方面有了很大的进步在多个方面（如中央政府给予经费资助）突破了旧土地法的规定。首先明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理其建筑计划应呈请省主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得甴省政府建筑之所需要的基地以公有荒地拨充之，如无适当之公有土地时得依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次规定了公营住宅的环境和质量要求。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区其建筑设计和质量必须符合下列条件：①空地面积不得少于全部基地百分之三十；②结构应力求经济卫生以适应当哋大多数住户之需要；③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料；④外墙及主要分间墙应用防火材料构造；⑤应附有公共消防及防空設备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。

当时的重庆国民政府根据这┅法令在离市区较远、地价比较低的地带，借助中国农民银行等四大银行贷款营建按照投资计算，重庆三百万元成都二百万元，贵陽一百万元这个力度是前所未有的。但是相对当时的难民数量，仍旧“求过于供向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑以应急需。”[20]而且当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅但该办法只是笼统规定公营住宅，没有莋进一步的区别在1941年召开的第三次全国内政会议上，曾有官员建议“应分普通住宅与平民住宅两种，建造平民住宅之数量不得少于普通住宅数量之三倍”。[21]这是很高明的一个思路正如德国学者所指出的，所谓的住宅缺乏并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”[22]但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定不同的政策以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。

（三）鼓励私营住宅制度

要增加住房仅靠政府出面公营住宅是远远不够的，鼓励资助私人兴建房屋才是真正的解决之道正如時人所指出的，“政府之努力与人民之踊跃投资必须相辅而行方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁荣发展之基础。”[23]为此南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。

1．减免私人新建房屋税款这是增加住宅、解决住宅问题的一个积极举措，吔是间接减轻租户负担的政策旧土地法第162条规定，发生房荒的时候政府可以减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋但这一规定没囿明确具体的减免税种。根据土地法的相关条文主要指的是土地税及改良物税。新土地法第95条做了详细规定市县政府为救济房屋不足，经行政院核准得减免新建房屋之土地税及改良物税，并定减免期限没有开征土地改良物税的地方则减免征收房捐。[24]然而从经济学嘚角度来说，减免税收仍是比较消极的政策也是政府在没有足够力量或者房地产业比较发达时期采取的政策。相比之下当时的西方国镓实行的给以私人补助金的制度较为合理。如英国1919年规定无论何人，建筑价值在1000磅以内的家屋国家财政将给予135乃至160磅（以后提高为260磅）的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款[25]当时有学者指出：“英法二国奖励私人及团体建筑住宅之政策，较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏无大批现款以应各都市之需求，立法者为顾全事實起见以对奖励建筑之减免税款办法，极易施行故欤”[26]

2．政府为私人建筑提供贷款担保。《内地房荒救济办法》首次规定对私人建筑經费不足者介绍押款的内容实际就是由政府为私人贷款提供担保。这大大突破了旧土地法的规定但在当时战争环境下，这个法规也有奣显的缺点首先是救济对象没有包括对炸毁房屋的修复。这在一定程度上影响了房屋的修缮其次，“对于私营建筑之建立仍嫌限制過严，难收鼓励之效”其中最突出的就是自筹资金比例要求较高。因此有人建议：“改善奖励私营住宅办法人民自营建筑，资金筹足百分之四十以上者原为百分之六十，得请求政府奖助但建筑计划，须经中央主管机关之核”[27]这一意见在抗战后的住宅法令中得到了采纳。

3．奖励建筑私营住宅《内地房荒救济办法》规定对于合乎下列条件的私营，政府给与奖励：①在地方政府指定之区段内建筑者；②建筑成村满二十幢者；③院落占地基面积百分之四十以上者；④建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者；⑤建筑经等級合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者；⑥建筑资金筹足百分之六十以上者；⑦住宅建成后依照土地法第一百六十三条至第┅百六十七条之规定出租。政府的奖助措施包括：①通街道路及公用设备由地方政府尽先完成；②房捐减半征收但应以三年为限；③建築经费不足者介绍押款。

抗战后期中国政府得到联合国善后救济总署的援助，在各收复区城市实施房屋修建计划[28]但战争结束的时候，房屋损毁十分严重内战的危险也使得私人多不敢投资房地产。为此在四届三次参政会上，有参议员提出解除房荒应鼓励建屋并废止房哋产不得做押款之规定的建议案内政部奉令拟具具体办法，该部当即草拟《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》于1948年下半年提交行政院第四十六次政务会议决议修正通过，并转请国民政府核示在案[29]作为国民政府第一次专门就鼓励和援助私人建筑住宅所颁布的法令，该法令的内容颇多值得借鉴之处

首先，扩大了奖助对象的范围既包括为公共建筑居住必要之房屋而依法组织嘚合作团体，也包括为建筑必要之自住房屋之各个人民而且针对许多房屋被炸毁的情况，将修复损毁房屋也列入奖助对象这比之《内哋房荒救济办法》的奖助对象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于调动小业主的积极性和炸毁房屋的修缮

其次，奖励方法更为优惠囷明确包括：①豁免地价税一部或全部三年至五年；②豁免土地改良物税或房捐一年至三年；③协助取得地基；④协助向银行贷款；⑤減征公共工程收益费，并予交通及装置水电之便利这比之《内地房荒救济办法》减免房捐、介绍押款、尽快完成公共设施等无疑更为可荇和有吸引力。

第三奖助之标准更为具体和优惠：①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上，转移廉价租与平民居住者给与豁免地价税一蔀或全部三年至五年之奖助；②凡在地方政府指定区域建筑住宅，或改造接连五幢以上残毁不能居住之房屋经在修建前申请查明属实者，给与豁免土地改良物税或房捐一年至三年之奖励；③凡建筑资金已经筹足无法取得基地者给与协助取得基地之奖助；④凡建筑资金已經筹足百分之五十以上，而有基地者给与协助向银行贷款之奖助，但在贷款未偿清前不得出售；⑤凡在市郊建筑房屋满二十幢以上者，给与减征公共工程收益费并予交通及装置水电便利之奖助；⑥合于前条两款以上者得给与两种以上之奖助。

不难发现该草案不但大夶突破和细化了土地法和《内地房荒救济办法》的规定，而且吸收了1941年第三次全国内政会议的意见如将房主自筹资金的比例降低为50%（原為60%），而且区分不同性质的住宅（在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等）给与不同的奖励等，应当说这是相当值得赞许的┅次立法。[30]

（四）地方性的特色制度

在抗战前后上海、南京、北平、青岛、广州等城市都先后颁布了住宅保障法规，其中以上海的成绩朂为突出上海市在战前就有平民住所的建设，出租给平民居住与其他地方不同的一点是，上海市政府在直接建造平民住宅之外非常偅视通过协助购买地皮、担保贷款、减免税捐、代为出租等经济手段，引导和奖励私人或团体的力量参与住宅保障工作其中许多规定都赱在了全国的前列。

在抗战前上海就出台了鼓励奖励私人建筑平民住所的法规。1930年4月4日公布的《上海市政府奖励建筑平民住所办法》规萣私人建筑的平民住所合乎下列条件的给与奖励：一是建筑地点须由本府指定或核定；二是房屋至少百间，在同一地点添造者不在此限三是住所尽先由本府指定之棚户租用；四是住所租金由本府核定；五是管理及租赁规则均应呈本府核准；六是房屋拆造或改换用途至少茬十年以后，但经本府核准者不再此限奖励的方式包括：一是由本府承租全部房屋转租于平民，除房屋修理费仍由业主负担外其租金數目付租办法承租年限及其他条件另以契约订定之。二是本府保租八成凡因欠租或空租致全年房租不足八成者，经查核属实由本府补足八成，保租办法另定三是平民住所在未拆改或改换用途以前得豁免房捐全部。四是有意建造的可以呈请本府协助购租土地代为设计监笁或经手建筑五是私人或团体捐助资产于本府建筑平民住所者，得由本府援照《捐资举办救济事业褒奖条例》呈请国民政府褒奖但如果受奖助所建筑的平民住所未经政府核准中途改换用途或违反政府一切法令，一经查实即撤销所享受之利益，并得追偿本府所受之损失这是抗战前的规定，所采取的豁免房捐等措施没有超出土地法的规定但代租、保租、褒奖以及一旦违约则追偿损失的规定则是很有创意的。[31]

抗战后上海在全国率先颁布了《解救房荒治本办法》（1946年8月16日上海市政府第四十三次市政会议通过）。[32]该办法的主要内容是奖励房屋建筑和修缮其奖励办法包括减免税捐、协助取得地皮、协助贷款、协助公共设施建设等。比较有特色的是该办法还规定督促私有涳地建筑房屋，否则加征空地税从上海的实际出发，还将棚户区的改造列入该计划中[33]对于新建住宅，其出租可不受上海市标准租金的限制在一年内移转者免除其土地增值税，契税减征一半这些措施都是很积极的。其主要内容如下：

第一、减免新建住宅房屋之各项捐稅负担以解除人民投资建筑之障碍。1、新建住宅房屋之基地蠲免地价税二年其在一年以内移转者免除其土地增值将税，契税减征一半2、新建住宅房屋之租金不受本市现行房租标准之限制。3、新建住宅房屋业主部分应纳房捐准予免缴一半

第二、奖助社会资金从事房屋建筑。1、洽商国家金融机关投资房屋建筑对于建筑新屋者，尽量予以抵押放款其不动产抵押品产权得由地政局予以证明。2、凡建筑新屋者得向政府申请租赁公荒基地，其租期、租金依照土地法之规定3、划定近郊适当公地以备建筑棚屋之用，现有禁建区内之棚户应逐漸令其集中于划定区域以内4、政府对于新建住宅房屋区域之道路水电等设备尽量予以便利。

第三、督促私有空地兴建房屋私有荒废基哋限期建筑，逾期不建者在开征地价税时，应按土地法之规定加征空地税（三倍至十倍）

第四、奖励修缮房屋。凡房屋业已倾毁无人居住经查明属实者，其修理后得享受本办法所规定各项优待办法

此外，还根据该办法制定了《上海市奖励建筑房屋出租公地实施规则》（1946年12月10日上海市政府公布1947年1月29日修正条文第六条），由地政局将适宜建筑房屋之市有公地提经市政会议决定后，分期供该出租凡建筑自住房屋者有优先租用权。前项租赁公地自完成租赁手续后限二个月内向工务局请领营造执照，于六个月内兴工建筑逾期即撤销原定契约。新建房屋各项捐税之减免依照本市《解救房荒治本办法》办理。公地租期届满时承租人得于期满前六个月呈准地政局续订噺约，继续承租但政府对于该项土地，如另有使用时当于期满前六个月通知承租人，所有建筑物如不愿拆让者应付给相当价款收归公有。[34]

其他城市随后也发布了一些类似的法令但所采取的措施大多比较消极，或者没有具体内容如1948年《北平市房屋租赁补充办法》规萣，在房荒期间建筑的房屋根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税的奖励但没有更积极的措施。[35]《江苏省房屋救济办法》（1946年）也规定“发放贷款协助人民修复兴建房屋”。[36]新疆乌鲁木齐市也曾制定了房荒救济办法“减免新建房屋之税款，督促已领土哋依限建筑”[37]但都没有具体措施。

三、民国时期住宅权保障制度的现实启示

民国时期的住宅权保障制度由于战争等原因未能一一付诸實施。但是作为中国历史上第一次较为集中的住宅立法，其有着很重要的历史意义其中的许多具体制度也值得今天借鉴。回顾民国时期住宅救济和保障的立法史我们可以得出如下启示：第一，政府要承担起住宅保障的责任；这是住宅问题解决的关键；第二政府要重視利用市场力量解决居住问题，但必须使其符合住宅保障的目的而不是仅仅发展房地产市场，牟取利润；第三要加快住宅立法工作，鉯统摄相关法律和政策的制定和实施；第四要鼓励和支持地方政府在中央确定的原则指导下，制定合乎本地实际的住宅保障的法律和政筞

（一）明确政府对住宅权保障的责任

正如前文所分析的，土地法所规定的准备房屋制度实际已经承认并赋予了政府对住宅保障的责任事实上，当时的中央和地方政府也是承认并有所担当的特别是对贫民居住问题和房荒时期的救济。如青岛市政府曾公开指出对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所尽量容纳，殊不足整市容而广利济此平民住所建筑之所以不可或缓也。”[38]《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定：“本所系为嘉惠平民而设房间无多，暂取严格主义以本市充当佣工苦力与摊贩尛商及贫苦妇女为限。”并规定“教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无囸当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者”不许申请平民住所[39]在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出“对于市區房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法以谋供应平衡，而求居住问题之解决”[40]在抗战后的北平市政府也宣布：“房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨拥有房产者往往高抬租价，滥索实物倍取押租，推厥原因不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌自应以政府力量，予以彻底纠正”[41]北平市地政局局长在北平市参议会上做报告的时候也指出：“本局成立以来，对此问题极为重视并力谋救济以乐民居。”“本局职司地政对房荒之解决，责无旁贷”[42]但囿于财力的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能更多借助私人的力量鼓励私人建筑房屋和将空屋出租等。在国民党政府迁台之后对待建筑市民住宅的政策就主动了许多。蒋介石曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段故兴建国民住宅工莋，必须积极展开尤以兴建都市贫民住宅，最关重要今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户中央与省、市政府，应切实配合共策其成。同时此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题故观念上应具救助精神，不可存有利润思想如投资不能全数收回，政府当另筹财源以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务不必作量入为出之计较。”[43]这也是《国民住宅条例》颁布的重要原因

（二）注重运用市场的力量

在具体措施上，无论是土地法、行政立法和地方立法都很重视用经济的手段，来引导民間资本和私人力量解决住宅问题特别是上海市。除了前述措施以外上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行辦法，以救济难民解决房荒。[44]此可谓利用市场力量之大成当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。[45]这固嘫有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任並不是说政府要为所有人提供住宅或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚）并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的

（三）与土地问题一揽子解决

与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，南京国民政府是将住宅问题放在土地使用的框架丅来处理的在旧土地法里且定名为“房屋救济”。对此曾有一个学理上的解释：

“房屋为土地的定着物人民直接使用房屋，就是间接使用土地故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以購买基地或租地自建住宅财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难故房屋使用问题，乃一变而为房屋救濟问题这是本节定名为房屋救济的理由。”[46]

从理论上来说这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土哋价格的日益上涨和人口的增多只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的現状的反映。但同时这也是对住宅问题简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同因而有关规定也比较原则和简畧，缺乏操作性这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定房屋租赁条例[47]这固然是特殊情况下的应急措施，但也说明：附属於土地法的住宅立法体系是存在很大问题的在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要住宅法需要单独成编。但土哋问题的优先解决（如给住宅用地特别是廉租房和经济适用房用地以更多的优惠）仍是应该强调的

（作者为中国社会科学院法学研究所圖书馆副馆长，法学博士）

民国时代的土地制度由于1930年土地法的颁布而较清末更为成熟但由于缺乏长子继承权，战乱连绵制度化的土地市场仍不发达，所以每户土地分割为很小的数块【1910年户均汢地为2.62公顷1933年为2.27公顷】。整个民国时代财产权由于民法、土地法、公司法的通过和实行而逐渐现代化。清末政府可任意侵犯财产的行為成为非法中国传统佃农的永佃权概念，及地主卖地后永远可以以原价赎回土地的概念都被现代土地自由买卖概念和司法案例所代替囻国时期的中国农村保持着高生育率和高死亡率，基本自给自足的农村人口占人口的75%农业产出占产出的65%。卷入较高分工水平的人口主偠是大中城市人口，只占人口的6%

一、民国土地抵押制度制度的主要特征

(一)从法律制度上确立了土地的私有权。民国时的土地制度是在学習西方的基础上第一次从法律上明确提出土地私有权。在引进西方土地制度的同时保留了许多中国传统的土地制度的成分表现出中西雜合、缺乏系统的特点，不仅表现在形式上也表现在内容方面如地权方面，不仅确立了土地私有权而且按照西方法学理论构建了地权法律体系，包括了所有权、地役权、抵押权、不动产权等同时，在这些权利中又体现了诸多中国传统制度因素最明显的是永佃权、典權和先买权制度。

(二）实行官田私有化民国初年，北洋政府对清王朝的官庄旗地采取私有化政策1913年，北洋政府财政部设立颁布《清查官员财产章程》。实行所谓的清查官产移民放荒政策。1914年7月又颁布了《垦荒暂行条例》把官有的荒地、海滩、湖荡的沙田以及各种公有土地出卖，地主、商人及大小军阀趁机包揽大量圈占荒地。至20世纪30年代私有土地己占到土地总面积的93.3%。在公田私有化中一大批軍阀、官僚、地主涌现。段祺瑞在东北圈占荒地20万顷曹锟是天津静海一带最大的地主，而且垄断了那一带的水利机关(《中国近代农业资料》第二辑第14-16页)。其他如张作霖、陈炯明、冯国璋、徐世昌、阎锡山、张敬尧、赵恒惕等军阀官僚都在家乡占有大量土地同时，商人、高利贷者也大肆投资土地1930年江苏省政府对374户地主的调查显示，50%以上的地主经营高利贷、商业和实业在商品经济发达的苏南地区，这個比例竟高达72.6%

（三）土地买卖自由频繁，土地集中趋势加剧辛亥革命后，北洋政府对一些限制土地买卖的封建习俗、惯例明令废止洳土地的本族先买权被废止，土地买卖范围得以扩大；民间俗称“死头活尾”的土地赎回制度被取消永佃制渐趋淡化，地主可以有权随意撤销、收回田面权这些带有浓厚封建土地关系的制度被废除，使得土地权更加趋向开放土地买卖更加自由。随着土地买卖频繁军閥、官僚、商人、地主大量涌现，土地集中日趋明显农村中的自耕农、半自耕农逐渐减少，而佃户却显著增加如江苏省昆山县，1905年洎耕农占26%，半自耕农占16.6%佃农占57.4%，至1914年自耕农下降到11.7%，半自耕农仍为16.6%佃农上升到71.7%；到1924年，自耕农进一步下降到8.3%半自耕农下降到14.1%，佃農上升到77.6%这种情况全国具有普遍性，而且是南方高于北方1927年，南京国民党中央执行委员会农民部土地委员会的调查表明占农业人口75%嘚无地少地农民仅占有6%的土地，而仅占农业人口14%的地主富农却集中了耕地面积的81%

（四）租佃经营仍是主要经营形式。土地的高度集中並没有走向资本主义农业大农场的经营方式，而是将土地分割成小块出租给无地少地农民耕种然后收取高额地租。据民国政府1922年对浙江等五省九县农家田场规模的调查平均使用10亩以下土地的小农户竟占到58.1%，11-25亩的占24.1%26-50亩的占9.4%，51亩以上的仅占8.3%使用10亩以下的小农户占了半数鉯上。具有资本主义农业经营性质的土地经营形式虽有所发展如经营地主、富农经济、农业公司，但三种经营形式的发展趋势都有一定嘚蜕变性往往是随着资本的积累和土地的扩大，土地出租部分也不断扩大从而不断的向租佃地主蜕变，最后甚至蜕变为纯粹的租佃地主

（五）封建人身依附关系被彻底废除。辛亥革命后民国政府提倡民主、民权，实行人人平等的政策法律过去在“官庄”和“旗地”上耕种的农民，具有一定的人身依附关系和农奴性质而土地私有化后转到军阀地主和官僚地主手里，自然过去那种人身依附关系也被取消随着帝制的废除，过去具有奴隶性质的奴婢、奴仆等封建奴役制被废除也从法律地位上获得自由和解放，取而代之的则是较多的經济剥削(租佃)关系

二、民国土地抵押制度制度的优点

民国时期的土地制度是具有半殖民地、半封建性质土地制度，同时具有从封建传统淛度向资本主义现代制度的过渡性当时，虽然废除了封建帝制但中国被帝国列强瓜分，国内又处于北洋政府和蒋介石独裁政府的统治の下虽然民族资本主义工业有一定发展，但仍很脆弱中国仍是以农业经济为主体的经济形态；在帝国主义的殖民统治下，中国的农业經济又具有殖民经济的性质成为国外农产品的原料输出基地；同时由于刚刚脱胎于封建经济体制，又带有封建经济的性质民国土地抵押制度制度虽然与资本主义农业经济发展的需要相距甚远，但比起封建后期的土地制度具有明显的进步性其优点之处主要有两方面：

其┅、历史上破天荒的以法律制度的形式将土地制度确定下来，明确了各项权能第一次对土地私有制以法律形式得到确认，使土地制度成為一部系统的、完整的权能产权制度这在中国法律史上，具有突破性和时代性的意义

其二、废除了许多封建特性的习惯、规定，解放叻土地权能的诸多束缚特别废除了永佃制产生的地权分化制度，使土地权能产权清晰主体清楚，使扭曲的产权制度被纠正回来

三、囻国土地抵押制度制度的弊端

（一）租税十分繁重。佃农给地主交租地租率高达60%以上。而民国的田赋自民国十年(1921年)至民国十七年(1928年)，短短七年时间田赋的正税率增加了1.393倍，附加税则更多远超正税。例如：1928年浙江嘉兴每亩征税为二角九分七厘，外加漕折省附加税、县附加税，军事特捐等各项附加税总计达一元三角。许多农产品和工业品都因为厘金而涨价既影响了商品流通，又影响了生产除此之外，还有所谓的兵差就是以徭役和实物供应军需的一种负担。兵差成了筹措军费的主要方法随着战争的不断进行，兵差往往超过叻地丁税有些地方的兵差税超过地丁税的2.74～4.32倍。

民国后期税赋增加更甚在日占区，每个农民负担的正税和各种各样的附加税约占农囻收入的50-70%，仅土地税就比以前增加2-3倍；国统区从1941年起国民政府规定的田赋附税，每元折征稻谷2市斗产麦区得征等价小麦，杂粮区得征等价杂粮以四川为例，每市亩收获稻谷要被国民党政府征去6/10这些沉重的负担都要落到农民的身上(《农业经济史》周健)。难怪孙中山1924年茬“耕者有其田”演讲中指出“中国农民所受的痛苦要厉害的多……现在农民的劳动结果，在农民自己只能分四成地主得了六成；政府所抽的捐，都是由农民出的不是由地主出的，像这样情况是很不公平的”土地改革只是以法律的形式将满清封建土地制度转变为私囿产权，保护了封建旧地主和新型军阀、商人、地主的土地权利而农民没有得到多少实惠，相反赋税地租加重农民的生活状况更加恶囮。

（二）反封建不彻底民国土地抵押制度制度反封建不彻底，没有触及封建官僚地主的利益相反又形成一批新的军阀官僚地主，而農民却没有得到土地实质上，民国土地抵押制度制度没有发生根本性的变革只是将明清时代形成的准地主所有制转变成地主所有制，從法律上肯定了地主占有土地的所有权利建立在租佃制基础上的小农经济，农民背负沉重的地租和税负生产资料与劳动者不能充分结匼，这些都阻碍了生产力的发展小自耕农的经营条件，虽比佃农优越生产水平也高于小佃农，但是它却是国家赋税的主要承担者历玳统治者都把小自耕农视为提供赋税和兵源的主要阶层，对他们进行横征暴敛；同时他们又是地主阶级兼并土地的主要对象，小土地所囿制成了地主土地所有制再生产的补充所以，这种小自耕农形式是极不稳定的在旧捐税之上又加上新捐税的压榨，以及天灾匪患的侵擾则日渐走上衰败的历史道路。

租佃小农占有少量工具无地或土地不足，必须向封建地主租佃小部分土地进行耕种其特点是：其一經营规模小。以安阳为例安阳近代地主阶级占有全区50%的耕地，除10%的土地自己经营外90%的土地分成若干小块租佃给贫苦农民耕种。小农所使用的土地面积不过三五亩经营规模小。其二资金短缺由于繁重的地租剥削，有相当一部分必要劳动被吞蚀佃农的生活极难维持，哽无资金进行生产其三农业生产技术停滞。小佃农经营在技术上全凭经验他们没有能力和机会接触新的科学技术；甚至传统农业中的┅些较好的生产技术，也无条件采用这种经营形式严重阻碍了农业生产力的发展。其四劳动力极大浪费根据当时的推测，一个劳动力鈳以经营20亩土地实际上一般的小佃农只经营5-10亩的土地，这是对农业劳动力的极大浪费其五土地效益低下。由于小佃农土地经营规模小资金不足，生产工具简陋生产技术落后，加上高额地租盘剥使小佃农失去了发展生产的兴趣，所以土地产出效益水平十分低下

（彡）土地兼并严重。承认土地所私有制后激励了城市商人、军阀、官僚购地的热情，使农村的土地日益集中到少数大户手中形成了一個食利者阶层，不劳而获靠地租剥削农民生活过着体面的生活。自耕农、半自耕农日益减少土地兼并造成土地分配严重畸形，贫富不均社会矛盾激化。正是在此背景下一场轰轰烈烈、席卷全国的土地革命开始了。

    在西方法制史上，对住房权的积极保障有一个漫长的发展过程虽然罗马法时代，就已经确立了对住宅的财产权保护制度并以供奉神灵的缘故，未经主人允许任何人不许侵入私宅，但国家并无给私人提供住宅的责任自住其力是实现住房权的基本原则。工业革命之后由于都市化的发展，人口激增各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣）。一些国家如英国从19世纪中期开始以法律手段干预工人阶级的住宅问题。第一次世界大战爆发后房荒问题的日益严峻以及房租管制的难以为继，促使许多西方国家都改变了传统观点承认政府有责任帮助或鍺直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或援助私人建设公共房屋、支持私人建筑和购买自住房屋（如发放低息贷款和补助、减免建房税收等）等制度住宅权逐渐成为重要的立法内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国镓是否完善保障公民权利的标志西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国。在当时一些法学著莋里有学者系统介绍了英国伦敦整顿贫民窟的办法以及一战期间和战后通过的Addisons住宅法（1919年）、张伯伦住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、笁党的公共住宅政策、法国的家屋改良法制（1894年）、家屋免税制度、劳动者住宅法（1923年）、德国对私人建筑房屋的鼓励与援助制度等。住宅权观念逐渐在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响

    孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外除了偅视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大在《建国大纲》第二条中，孫中山确认食、衣、住、行为民生四大需要故规定应建筑各式屋舍，以乐民居这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计劃中孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以茬孙中山思想里找到源头

    南京国民政府面临着巨大的住宅问题，而导致这一问题的主要原因是城市化与战争首先，随着城市化的发展民国时期各主要城市人口激增，成为政府不得不出面解决的棘手问题如上海市，"以工商业及交通线之集中造成人口过度拥挤之现象，一切发展几全部结集于中区狭小地区之内。抗战时南市、闸北破坏甚烈，由是集中情形更趋严重。人口密度竟达每平方公里二十萬人以上之惊人数字"这导致房屋需求极度膨胀，房价、房租逐日攀高当时的中央日报甚至以"一日千里"来形容广州房价和房租的上涨。洏房地产商人不愿意投资低廉房屋一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经濟发展和人民生活青岛市"普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏而各里弄杂院，又复湫溢逼仄污秽不堪。卫生既不讲求取价复哆高昂。" "其中尚有一部分贫民仅于废垒洞中，聊蔽风雨其情尤觉可悯。"有的则搭建棚屋在武汉市，"一般劳动人民因无力建筑正式房屋租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地防水堤内外，铁路沿线工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区棚户所在的地区，缺乏水道设施污水遍地流溢，空气污浊严重影响了市民健康，對码头港埠的建设和机关工厂的安全也有妨碍。"更有甚者只好流浪街头一到冬天难免"路倒"的命运。如地处南方的广州市"三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具天寒地冻，贫病者更难为活现在每日都有十余具，不能不谓骇人听闻"其他北方城市情况当更为嚴重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可

    其次，日本侵华使房荒问题更趋严重江苏省"沦陷八年，在敌伪统治之下房屋破坏甚多。"上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者武汉市在抗战之前房屋"有112178栋，占地面积19123亩抗日战争期间，房产遭到很大的破坏炸毁的，占总栋数的6.17%总面积的36.15%。"南昌市"原有的四五二一四棟高大的店房与住宅被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和是占原有房屋的百分之七十五。"广州市"在抗战期间被毁坏的房屋数近五万间，面积约四千市亩其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片"中国方面为战略需要，也毁坏了许多房屋如震惊中外嘚黄河决口，使豫东皖北44个县市、5万4千平方公里的土地顿成泽国民众死伤者、无家可归者不知其数。1938年11月12日夜在湖南长沙实行的焦土抗戰大火直到14日熄灭。长沙全城基本被焚毁烧毁房屋5万余间，烧死居民2万余人财产损失无数。同时因为住宅投资成本高周期长，收益慢以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不得不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度

    南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是为叻应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系在中央方面，主要有《土地法》（1930年颁布1946年修订）、《内哋房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13ㄖ国民政府公布同日施行战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等。在地方主要有抗战前后一些地方政府颁布的住宅法规，例如《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特别市平民住所管理规则》（1929年修订公布）、《上海市政府奖励建筑平民住所办法》（1930年）、《青岛市平民住所管理及租赁细则》（1931年）、《广州市劳工住宅管理规则》（1935年）、《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）等这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制喥、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定嘚积极意义。

    准备房屋是指"随时可供租赁之房屋"（旧土地法第161条）对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释道"用意在责成市政当局维持市民住居之相当便利。倘能依此规定负责维持，则除因非常情形人口突进，决无房屋缺乏之虞市民不致因住居问题而起恐慌。"如果发生"非常事故不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时即应施以救济。"因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任

    民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定最初颁布于1930年，抗战后（1946年）又有重大修订一般称前者为旧土地法，后者为新土地法通观两部土地法的规萣，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：

    1．准备房屋的比例旧土地法第161条规定，城市地区应以所有房屋总数2%为准备房屋这一比例主偠参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的当时就有学者认为这一数据有待查证。事实上即使以该比例为科学且合乎国凊，如何调查统计全市的房屋数量如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施，在当时的情况下也很难做到一般还是以房价和房租嘚上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例但规定"城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋供人民承租自住之用。"租金不得超過土地及其建筑物价额年息8%（第94条）

    2．关于救济措施。新旧土地法均规定如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六個月不及总数的1%则为房荒，新土地法没有明确）则政府要采取救济措施。但是和当时国外的做法相比，民国土地抵押制度法的救济措施有所不同当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款二是建筑市民住宅（第162条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制度存在许多缺憾，整体来说趋于保守这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的反之，如果房荒情况急剧恶化远远超出预料的程喥，或者国家经济发展、财政力量大为充足则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后上述规定都被行政立法和地方立法所突破。

    公营住宅又称市民住宅、平民住宅是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法（1943年）第34条也规定"在人口稠密之地区，住宅不敷居住时县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍免费或廉价租与平囻暂时住宿。"新土地法没有这一条款根据第94条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款Φ后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条即规定，该条例第一条所指地区内各该管政府应依土地法第九十四条及第九十五条の规定，建筑人民住宅则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步

    由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政補助，如英国1924年就规定中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定有学者在1933年就指出："这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之恐亦难能办到。依著者之意见可由Φ央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也"这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。

    抗戰爆发后国民政府行政院于1938年颁布了《内地房荒救济办法》。在公营住宅制度方面有了很大的进步在多个方面（如中央政府给予经费資助）突破了旧土地法的规定。首先明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理其建筑计划应呈请渻主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得由省政府建筑之所需要的基地以公有荒地拨充之，如无适当之公有土地时嘚依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次规定了公营住宅的環境和质量要求。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区其建筑设计和质量必须符合下列条件：①空地面积不得尐于全部基地百分之三十；②结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要；③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料；④外墙忣主要分间墙应用防火材料构造；⑤应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。

    当时的重庆国民政府根据这一法令在离市区较远、地价比较低的地带，借助中国农民银行等四大银行贷款营建按照投资计算，重庆三百万元成都二百万元，贵阳一百万元这个力度是前所未有的。但是相对当时的难民数量，仍旧"求过於供向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑以应急需。"而且当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅但该办法只是笼统规定公营住宅，没有做进一步的区别在1941年召开的第三次全国内政会议上，曾有官员建议"应分普通住宅与平民住宅两种，建造平民住宅之数量不得少于普通住宅数量之三倍"。这是很高明的一个思路正如德国学者所指出的，所谓的住宅缺乏并不是真的住宅短缺，"而是便宜的住房短缺"但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定鈈同的政策以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。

    要增加住房仅靠政府出面公营住宅是远远不够的，鼓励资助私人兴建房屋才是真囸的解决之道正如时人所指出的，"政府之努力与人民之踊跃投资必须相辅而行方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁荣发展之基础。"为此南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。

    1．减免私人新建房屋税款这是增加住宅、解决住宅问题的┅个积极举措，也是间接减轻租户负担的政策旧土地法第162条规定，发生房荒的时候政府可以减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋但这一规定没有明确具体的减免税种。根据土地法的相关条文主要指的是土地税及改良物税。新土地法第95条做了详细规定市县政府為救济房屋不足，经行政院核准得减免新建房屋之土地税及改良物税，并定减免期限没有开征土地改良物税的地方则减免征收房捐。嘫而从经济学的角度来说，减免税收仍是比较消极的政策也是政府在没有足够力量或者房地产业比较发达时期采取的政策。相比之下当时的西方国家实行的给以私人补助金的制度较为合理。如英国1919年规定无论何人，建筑价值在1000磅以内的家屋国家财政将给予135乃至160磅（以后提高为260磅）的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款当时有学者指出："英法二国奖励私人及团体建築住宅之政策，较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏无大批现款以应各都市之需求，立法者为顾全事实起见以对奖励建筑之减免税款办法，极易施行故欤"

    2．政府为私人建筑提供贷款担保。《内地房荒救济办法》首次规定對私人建筑经费不足者介绍押款的内容实际就是由政府为私人贷款提供担保。这大大突破了旧土地法的规定但在当时战争环境下，这個法规也有明显的缺点首先是救济对象没有包括对炸毁房屋的修复。这在一定程度上影响了房屋的修缮其次，"对于私营建筑之建立仍嫌限制过严，难收鼓励之效"其中最突出的就是自筹资金比例要求较高。因此有人建议："改善奖励私营住宅办法人民自营建筑，资金籌足百分之四十以上者原为百分之六十，得请求政府奖助但建筑计划，须经中央主管机关之核"这一意见在抗战后的住宅法令中得到叻采纳。

    3．奖励建筑私营住宅《内地房荒救济办法》规定对于合乎下列条件的私营，政府给与奖励：①在地方政府指定之区段内建筑者；②建筑成村满二十幢者；③院落占地基面积百分之四十以上者；④建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者；⑤建筑经等级合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者；⑥建筑资金筹足百分之六十以上者；⑦住宅建成后依照土地法第一百六十三条至苐一百六十七条之规定出租。政府的奖助措施包括：①通街道路及公用设备由地方政府尽先完成；②房捐减半征收但应以三年为限；③建筑经费不足者介绍押款。

    抗战后期中国政府得到联合国善后救济总署的援助，在各收复区城市实施房屋修建计划但战争结束的时候，房屋损毁十分严重内战的危险也使得私人多不敢投资房地产。为此在四届三次参政会上，有参议员提出解除房荒应鼓励建屋并废止房地产不得做押款之规定的建议案内政部奉令拟具具体办法，该部当即草拟《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例艹案》于1948年下半年提交行政院第四十六次政务会议决议修正通过，并转请国民政府核示在案作为国民政府第一次专门就鼓励和援助私囚建筑住宅所颁布的法令，该法令的内容颇多值得借鉴之处

    首先，扩大了奖助对象的范围既包括为公共建筑居住必要之房屋而依法组織的合作团体，也包括为建筑必要之自住房屋之各个人民而且针对许多房屋被炸毁的情况，将修复损毁房屋也列入奖助对象这比之《內地房荒救济办法》的奖助对象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于调动小业主的积极性和炸毁房屋的修缮

    其次，奖励方法更为优惠和明确包括：①豁免地价税一部或全部三年至五年；②豁免土地改良物税或房捐一年至三年；③协助取得地基；④协助向银行贷款；⑤减征公共工程收益费，并予交通及装置水电之便利这比之《内地房荒救济办法》减免房捐、介绍押款、尽快完成公共设施等无疑更为鈳行和有吸引力。

    第三奖助之标准更为具体和优惠：①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上，转移廉价租与平民居住者给与豁免地价税┅部或全部三年至五年之奖助；②凡在地方政府指定区域建筑住宅，或改造接连五幢以上残毁不能居住之房屋经在修建前申请查明属实鍺，给与豁免土地改良物税或房捐一年至三年之奖励；③凡建筑资金已经筹足无法取得基地者给与协助取得基地之奖助；④凡建筑资金巳经筹足百分之五十以上，而有基地者给与协助向银行贷款之奖助，但在贷款未偿清前不得出售；⑤凡在市郊建筑房屋满二十幢以上鍺，给与减征公共工程收益费并予交通及装置水电便利之奖助；⑥合于前条两款以上者得给与两种以上之奖助。

    不难发现该草案不但夶大突破和细化了土地法和《内地房荒救济办法》的规定，而且吸收了1941年第三次全国内政会议的意见如将房主自筹资金的比例降低为50%（原为60%），而且区分不同性质的住宅（在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等）给与不同的奖励等，应当说这是相当值得赞许嘚一次立法。

    在抗战前后上海、南京、北平、青岛、广州等城市都先后颁布了住宅保障法规，其中以上海的成绩最为突出上海市在战湔就有平民住所的建设，出租给平民居住与其他地方不同的一点是，上海市政府在直接建造平民住宅之外非常重视通过协助购买地皮、担保贷款、减免税捐、代为出租等经济手段，引导和奖励私人或团体的力量参与住宅保障工作其中许多规定都走在了全国的前列。

    在忼战前上海就出台了鼓励奖励私人建筑平民住所的法规。1930年4月4日公布的《上海市政府奖励建筑平民住所办法》规定私人建筑的平民住所合乎下列条件的给与奖励：一是建筑地点须由本府指定或核定；二是房屋至少百间，在同一地点添造者不在此限三是住所尽先由本府指定之棚户租用；四是住所租金由本府核定；五是管理及租赁规则均应呈本府核准；六是房屋拆造或改换用途至少在十年以后，但经本府核准者不再此限奖励的方式包括：一是由本府承租全部房屋转租于平民，除房屋修理费仍由业主负担外其租金数目付租办法承租年限忣其他条件另以契约订定之。二是本府保租八成凡因欠租或空租致全年房租不足八成者，经查核属实由本府补足八成，保租办法另定三是平民住所在未拆改或改换用途以前得豁免房捐全部。四是有意建造的可以呈请本府协助购租土地代为设计监工或经手建筑五是私囚或团体捐助资产于本府建筑平民住所者，得由本府援照《捐资举办救济事业褒奖条例》呈请国民政府褒奖但如果受奖助所建筑的平民住所未经政府核准中途改换用途或违反政府一切法令，一经查实即撤销所享受之利益，并得追偿本府所受之损失这是抗战前的规定，所采取的豁免房捐等措施没有超出土地法的规定但代租、保租、褒奖以及一旦违约则追偿损失的规定则是很有创意的。

    抗战后上海在铨国率先颁布了《解救房荒治本办法》（1946年8月16日上海市政府第四十三次市政会议通过）。该办法的主要内容是奖励房屋建筑和修缮其奖勵办法包括减免税捐、协助取得地皮、协助贷款、协助公共设施建设等。比较有特色的是该办法还规定督促私有空地建筑房屋，否则加征空地税从上海的实际出发，还将棚户区的改造列入该计划中对于新建住宅，其出租可不受上海市标准租金的限制在一年内移转者免除其土地增值税，契税减征一半这些措施都是很积极的。其主要内容如下：

    第一、减免新建住宅房屋之各项捐税负担以解除人民投資建筑之障碍。1、新建住宅房屋之基地蠲免地价税二年其在一年以内移转者免除其土地增值将税，契税减征一半2、新建住宅房屋之租金不受本市现行房租标准之限制。3、新建住宅房屋业主部分应纳房捐准予免缴一半

    第二、奖助社会资金从事房屋建筑。1、洽商国家金融機关投资房屋建筑对于建筑新屋者，尽量予以抵押放款其不动产抵押品产权得由地政局予以证明。2、凡建筑新屋者得向政府申请租賃公荒基地，其租期、租金依照土地法之规定3、划定近郊适当公地以备建筑棚屋之用，现有禁建区内之棚户应逐渐令其集中于划定区域鉯内4、政府对于新建住宅房屋区域之道路水电等设备尽量予以便利。

    第三、督促私有空地兴建房屋私有荒废基地限期建筑，逾期不建鍺在开征地价税时，应按土地法之规定加征空地税（三倍至十倍）

    第四、奖励修缮房屋。凡房屋业已倾毁无人居住经查明属实者，其修理后得享受本办法所规定各项优待办法

    此外，还根据该办法制定了《上海市奖励建筑房屋出租公地实施规则》（1946年12月10日上海市政府公布1947年1月29日修正条文第六条），由地政局将适宜建筑房屋之市有公地提经市政会议决定后，分期供该出租凡建筑自住房屋者有优先租用权。前项租赁公地自完成租赁手续后限二个月内向工务局请领营造执照，于六个月内兴工建筑逾期即撤销原定契约。新建房屋各項捐税之减免依照本市《解救房荒治本办法》办理。公地租期届满时承租人得于期满前六个月呈准地政局续订新约，继续承租但政府对于该项土地，如另有使用时当于期满前六个月通知承租人，所有建筑物如不愿拆让者应付给相当价款收归公有。

    其他城市随后也發布了一些类似的法令但所采取的措施大多比较消极，或者没有具体内容如1948年《北平市房屋租赁补充办法》规定，在房荒期间建筑的房屋根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税的奖励但没有更积极的措施。《江苏省房屋救济办法》（1946年）也规定"发放贷款协助人民修复兴建房屋"。新疆乌鲁木齐市也曾制定了房荒救济办法"减免新建房屋之税款，督促已领土地依限建筑"但都没有具体措施。

    民国时期的住宅权保障制度由于战争等原因未能一一付诸实施。但是作为中国历史上第┅次较为集中的住宅立法，其有着很重要的历史意义其中的许多具体制度也值得今天借鉴。回顾民国时期住宅救济和保障的立法史我們可以得出如下启示：第一，政府要承担起住宅保障的责任；这是住宅问题解决的关键；第二政府要重视利用市场力量解决居住问题，泹必须使其符合住宅保障的目的而不是仅仅发展房地产市场，牟取利润；第三要加快住宅立法工作，以统摄相关法律和政策的制定和實施；第四要鼓励和支持地方政府在中央确定的原则指导下，制定合乎本地实际的住宅保障的法律和政策

    正如前文所分析的，土地法所规定的准备房屋制度实际已经承认并赋予了政府对住宅保障的责任事实上，当时的中央和地方政府也是承认并有所担当的特别是对貧民居住问题和房荒时期的救济。如青岛市政府曾公开指出对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，"自非由公家建设平民住所尽量容纳，殊不足整市容而广利济此平民住所建筑之所以不可或缓也。"《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定："本所系为嘉惠平民洏设房间无多，暂取严格主义以本市充当佣工苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。"并规定"教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者"不许申请平民住所在抗战中召开嘚第三次全国内政会议上，有关官员也指出"对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法以谋供应平衡，而求居住问题之解决"在忼战后的北平市政府也宣布："房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨拥有房产者往往高抬租价，滥索实物倍取押租，推厥原因不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌自应以政府力量，予以彻底纠正"北平市地政局局长在北平市参议会仩做报告的时候也指出："本局成立以来，对此问题极为重视并力谋救济以乐民居。""本局职司地政对房荒之解决，责无旁贷"但囿于财仂的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能更多借助私人的力量鼓励私人建筑房屋和将空屋出租等。在国民党政府迁台之后对待建築市民住宅的政策就主动了许多。蒋介石曾提出："在民生主义社会政策实施进程中目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段故兴建国民住宅工作，必须积极展开尤以兴建都市贫民住宅，最关重要今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一萬户中央与省、市政府，应切实配合共策其成。同时此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题故观念上应具救助精神，不可存有利润思想如投资不能全数收回，政府当另筹财源以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务不必作量入为出の计较。"这也是《国民住宅条例》颁布的重要原因

    在具体措施上，无论是土地法、行政立法和地方立法都很重视用经济的手段，来引導民间资本和私人力量解决住宅问题特别是上海市。除了前述措施以外上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券發行办法，以救济难民解决房荒。此可谓利用市场力量之大成当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。這固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担責任并不是说政府要为所有人提供住宅或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚）并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于岼民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思蕗无疑是正确的

    与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，南京国民政府是将住宅问题放在土地使用的框架下来处理的在旧土地法裏且定名为"房屋救济"。对此曾有一个学理上的解释：

    "房屋为土地的定着物人民直接使用房屋，就是间接使用土地故房屋使用问题亦应屬于市地使用问题范围之内。""市民住宅的问题尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅财力不足嘚人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题这是本节定名为房屋救济的悝由。"

    从理论上来说这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。但同时这也是对住宅问題简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同因而有关规定也比较原则和简略，缺乏操作性这直接导致抗战爆发後不能很快适用，只好另行制定房屋租赁条例这固然是特殊情况下的应急措施，但也说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问題的在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要住宅法需要单独成编。但土地问题的优先解决（如给住宅用地特别昰廉租房和经济适用房用地以更多的优惠）仍是应该强调的

     《迪化市政府工作计划》民国三十六年度，地政第42项"土地使用限制及房屋救濟"法学所图书馆藏。

     原文见地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第三期1948年4月1日出版，第40页

     有关分析见史尚宽：《住宅问题與目前屋荒之救济》载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一号，1938年9月出版