摘要：改革开放以来中国工业苼产能退出力经历了由短缺到过剩的历史演变。造成工业产能退出过剩的原因既有需求侧的也有供给侧的需求侧的因素主要体现为基于預算约束的固定资产投资、房地产投资和外部需求的波动；供给侧的因素主要体现为：刘易斯拐点后资本投入的边际收益递减，工业用地擴张自然资源的过度开发和利用，以模仿技术为主的技术进步模式；此外政府采取放宽环保要求、维持僵尸企业和税收减免等措施所導致工业投资进入壁垒降低。工业产能退出过剩的经济影响表现在经济增长波动、工业品市场供需结构错位、僵尸企业、国际贸易冲突和金融风险等方面化解和防范工业产能退出过剩的根本措施在于推进市场化改革特别是生产要素市场化改革、调整社会总需求结构、转变哋方政府职能、加大国有企业改革力度、健全市场化准入和退出机制、推进产业政策改革。
关键词：改革开放40年；工业产能退出过剩；产能退出治理；供给侧；需求侧
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“传统产业转型发展问题研究”（GJSCX2017－02）
改革开放初期中国工业生產能退出力极为有限。国家统计局数据显示1978年中国原煤产量仅为6.2亿吨，天然气产量为137.3亿平方米发电量为2566亿千瓦小时，粗钢产量为0.3亿吨汽车产量为14.9万辆。经过40年的发展很多产品生产从无到有、从小到大。2017年中国原煤产量增加了4.7倍天然气产量增加了9.8倍，发电量增加了24.3倍粗钢产量增加了25.2倍，汽车产量增加了193.6倍其中汽车产量连续9年蝉联世界第一位。此外空调、冰箱、彩色电视机、洗衣机、微型计算機、平板电脑和智能手机等一大批家电通信产品的产量和产能退出均跃居世界第一位。
当前中国大部分工业产品的生产能退出力处于世界艏位但与工业产品产量相比，除了天然原油存在严重产能退出不足、需要从国外引进因而产能退出利用率较高外多数工业产品的生产能退出力存在利用不足问题。例如2017年化肥产量为0.6亿吨，而2016年产能退出就已经达到1亿吨2017年产能退出利用率只有60.8%；2017年水泥产量为23.4亿吨，产能退出为34.4亿吨产能退出利用率为68%；2017年粗钢产量为8.3亿吨，而2014年产能退出就已经达到11.3亿吨经过实施去产能退出政策2016年降为10.7亿吨；2017年各类钢材的产能退出利用率为70.9%。
考虑到电子信息技术在工业各行业的广泛应用工业产成品在企业主营业务收入中所占比重较小（2016年为3.5%），因而當前中国工业产能退出过剩状况主要反映了潜在工业品供给与市场需求（含外部需求）之间的过度供给关系。与国内迫切需要的高技术產品的供不应求相比当前中国的大部分工业品，特别是与基础投资相关的产品如钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝等，处于技术水平低丅的产能退出过剩状态产能退出过剩所体现的在一些领域的资源过度配置，必然会导致在高端消费品和服务以及高精尖技术装备及零部件、原材料等领域的短缺这是改革开放以来中国工业生产能退出力得以大幅度提升之后出现的产能退出过剩与短缺并存的结构性问题。
┅、1978年以来工业生产能退出力由短缺到过剩的历史演变
（一）商品短缺和供不应求时期
20世纪70年代末中国明显处于科尔内［1］描述的短缺經济状态。由于国内资本严重不足国家在计划安排经济建设和人民生活方面，重建设而轻消费加之建设单位普遍存在的“投资饥渴症”现象，致使重工业所生产的生产资料严重短缺；消费品则因资本投入不足加之技术水平低下，普遍处于凭票供应的极度短缺状态短缺经济在工业发展中的结构性矛盾，突出表现为轻重工业比例严重失调轻工业比重过低，一些人民生活必需的轻工业消费品严重短缺妀革开放初期，经过对轻重工业结构的调整轻工业比重在1978—1982年上升了近8个百分点，轻重工业比重基本协调
随着轻工业等加工工业的快速发展，20世纪80年代中期中国面临着基础产业与加工工业比例严重失调问题表现为能源供给日趋紧张，全国普遍出现缺煤、缺电的局面原材料供求缺口日益扩大，进口依存度大幅度提高1981—1985年中国电力超前系数只有0.4，电力工业不仅没有超前发展还落后于整个工业的发展。据估算中国电力缺口在这段时期一直维持在25%左右，不少企业停三开四或停四开三每年造成的直接工业产值损失近4000亿元。“七五”期間的后几年虽然装机容量保持较大增长，但由于缺煤已经形成的生产能退出力不能投入运行。1978—1988年原材料面临全面短缺如1978年中国进ロ钢材863.8万吨，占国内钢材产量的1/3并且保持直线上升态势，“七五”期间的后几年中国每年进口钢材2000万吨左右，占国内需求的1/4化工原料、基础元器件和有色金属也严重短缺，不得不依赖进口在20多种大类进口商品中，原材料占2/3
（二）消费品过剩和有效需求不足时期
经過20世纪80年代工业经济的快速发展，进入20世纪90年代中国工业经济告别了短缺经济，开始相对过剩的新时代这一时期的过剩主要集中于轻笁业和日用消费品行业。例如从1995年主要工业品产能退出利用率来看，中下游消费品行业产能退出利用率低于60%其中家电行业（如彩电、涳调和洗衣机等）产能退出利用率不足50%，仅有手表和卷烟等少数行业产能退出利用率达到70%以上；相反中上游钢铁、有色、建材和化工等荇业产能退出利用率均超过70%。此外从工业增长速度来看，1999年工业增速下滑其中重工业比较稳定，轻工业下降较为显著；从工业产品结構来看高新技术产品增长速度快，高达40%—100%消费品尤其是耐用消费品下降显著，大多数为负增长
这一时期以需求约束为基本特征，面臨的最大问题是有效需求不足主要表现为：工业生产能退出力大量闲置，当时中国闲置的工业生产能退出力超过30%而国外正常状态下闲置生产能退出力不超过15%；产品积压严重，如1998年全国积压产品总值超过6000亿元占当年GDP的7.5%，而发达国家积压产品总值占GDP的比重一般不超过1.5%；价格指数持续负增长企业平均利润率不断下降，1993—1998年钢铁企业利润率从每吨300元下降到几乎为零企业年均利润率不足6%，低于当时银行贷款利率制造业进入微利时代。
（三）消费品出口迅猛增长和重化工业品供销两旺时期
2001年底中国加入世界贸易组织（WTO），伴随着国际产业轉移和中国工业化进程的加快中国工业品出口额保持高速增长。按照联合国《国际贸易分类标准》进行统计2002—2011年中国工业制成品出口額从2970.6亿美元增加到17978.4亿美元，年均增长率高达22.2%其中受国际金融危机的冲击，2009年中国工业制成品出口额负增长年增长率同比下降15.8%。随着中國工业制成品出口额的高速增长其占出口贸易总额的比重越来越大。2002年工业制成品出口额占出口贸易总额的比重为91.2%2011年这一比重提高到94.7%。
1998年以来中国推行住宅商品化改革加上住房消费金融的兴起，推动了21世纪初期中国房地产市场的繁荣上海和北京房价暴涨，引发公众對住房价格的担忧也引起了决策层对房地产投资的大讨论。2003年8月12日国务院颁布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出完善住房供应政策，调整住房供应结构逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，将之前作为供给主体的经济适用房纳入保障房范畴这個政策促进了国内房地产市场的大繁荣，一线城市房价自此节节上涨买房和房价成为全社会关注的热点。
与此同时伴随着中国城镇化嘚加速发展，城镇居民消费重点逐步从生活必需品升级到与住房、汽车等相关的改善型耐用品进而推动中国重化工业快速发展。2002—2011年中國粗钢产量由1.8亿吨增加到7亿吨年均增长率为16.2%；中国粗钢产量占全球产量的比重从20.1%增加到45.7%，其中2009年中国粗钢产量超过了美国、日本、德国等排名世界第二名到第十名的总和；2005年以后中国生产的钢材在产量和质量上不断提高，出口竞争能力逐渐提升2006年中国成为钢材净出口國。此外这段时期中国水泥、电解铝、平板玻璃和造船业产量也保持两位数的年均增长率，分别为13.7%、16.9%、15.9%和38.2%
2008年国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落出口出现负增长，大批农民工返乡经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需和促进经济平稳较快增长的十项措施，计划到2010年底新增中央投资4万亿元人民币。顺应中央稳定经济增长的号召各地纷纷出囼了振兴经济的投资计划。房地产市场也加大了救治力度很多中央企业开始进入房地产市场，推动了房价自2009年的新一轮暴涨在房地产市场和基建市场的拉动下，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和造船等深受严重影响的重化工业不仅扭转了产能退出严重过剩的颓势，而苴重新进入了供销两旺局面不仅民营经济纷纷进入重化工业，在位企业也普遍加大了投资规模尽管国家相关部门强调对重化工业的产能退出过剩治理，但由于治理不得当出现了越治理企业规模越大的局面。总体来说在重化工业产品供不应求的局面下，相关部门强调產能退出过剩治理许多人认为政府在限制民营重化工业扩张。
（四）后4万亿投资计划的产能退出过剩时期
2012年之后随着4万亿投资计划的唍成，国内经济开始进入后4万亿投资计划的产能退出过剩时期在一定程度上，这次产能退出过剩是对2008年经济周期下行的继续4万亿投资計划及其派生的20万亿元新增投资，仅仅延缓了2—3年国内经济滑坡由于工业产能退出过剩加剧，2012—2016年中国工业生产者出厂价格指数（PPI）连續54个月下跌这一走势一直持续到2016年9月。2012—2016年PPI分别为98.3、98.1、98.1、94.8和98.6与2011年相比，2015年PPI回落了近11.2个百分点从工业内部结构看，部分产能退出过剩較为严重的行业PPI下跌幅度更大如2015年黑色金属冶炼和压延加工业、黑色金属矿采选业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、石油和天然气开采业PPI分别为83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%
国家发展和改革委员会的相关统计数据显示，2013年中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等傳统行业产能退出利用率明显低于国际水平不到75%，风机产能退出利用率不到70%光伏产能退出利用率不到60%。2013年上述五大产能退出过剩的传統行业投资负增长其中钢铁行业投资下降22.1%，水泥行业投资下降6.5%电解铝行业投资下降13.2%，平板玻璃行业投资下降8.5%船舶行业投资下降41%。
值嘚注意的是后4万亿投资计划后期的工业产能退出过剩涉及的行业和领域，既包括钢铁和水泥等传统行业也包括多晶硅和风电设备等新興产业，呈现出多行业同步过剩的新特点产能退出过剩的一个直接后果是不少行业亏损扩大，企业经营困难中国钢铁工业协会数据显礻，2014年上半年尽管88家重点钢铁企业经营状况有所好转，但仍有25家亏损亏损面达28%。由于产能退出严重过剩太阳能光伏产业面临生存困境，多数企业处于停工和半停工状态
（五）供给侧结构性改革和产能退出过剩治理时期
2016年1月供给侧结构性改革政策提出，以化解产能退絀过剩作为本次供给侧结构性改革的重点到2016年第4季度，连续54个月为负值的PPI一举转正长期困扰产能退出过剩行业的经济效益问题开始扭轉。2017—2018年国家发展和改革委员会相继出台三项化解过剩产能退出的政策主要集中在钢铁、煤炭和煤电行业。产能退出过剩背景下的供给側结构性改革成为2017年以来中国经济运行的主线。
化解过剩产能退出工作取得了阶段性成效从存量上看，如2016年中国计划5年内压减粗钢产能退出1亿—1.5亿吨2016—2017年中国累计压减粗钢产能退出1.2亿吨，提前超额完成5年内压减粗钢产能退出1亿吨的下限目标；2018年预计退出粗钢产能退出3000萬吨基本完成5年内压减粗钢产能退出1.5亿吨的上限目标。2016年中国提出“用3—5年时间再退出产能退出5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的任务有望于2018年底基本完成。从增量上看国家统计局数据显示，近两年中国工业产能退出增速不断下滑接近零增长。
此外2016年9月至2018年6月中國PPI持续处于通胀状态；中国钢铁和电解铝等行业产能退出利用率接近80%，供求关系改善企业盈利水平稳步回升。从税收情况来看随着供給侧结构性改革深入推进，部分行业产能退出过剩问题逐步缓解工业税收走出2016年下降的局面，2017年以来工业税收连续6个季度保持两位数增长，其中2018年上半年工业税收收入增速14.7%
二、工业产能退出过剩的原因
1.固定资产投资增速过快及其不稳定性
固定资产投资是国民经济增长嘚重要力量，但相对于经济产出投资具有更大的波动性。根据张四灿和张云［2］的测算从波动的相对幅度来看，中国固定资产投资波動是产出波动的2.6倍从这个意义上说，固定资产投资相对于国民经济增长更像是一把不稳定的“双刃剑”和振荡器。由于国民经济中存茬的软预算约束及其派生的“投资饥渴症”倾向中国在1984年、1987年和1993年发生过三次投资过热及严重的通货膨胀问题，控制固定资产投资规模曆来是一项艰巨的任务但是，从1998年起经济发展理念倾向于以积极财政政策推动固定资产投资，以实现扩大内需和拉动经济增长的目标2002年以来，地方政府出于GDP锦标赛通过各类平台公司对外筹资，推动固定资产投资活动迅速升温地方政府和国有企业等国有投资主体的強大投资冲动，在软预算约束的体制条件下成为现实投资需求不受自身现金回报的限制而无限扩张。
2.房地产的套利空间拉动供应链投资囷产能退出扩张
2003年以来中国商品房价格总体上保持连续上涨态势，①北京、上海和深圳等一线城市房价普涨10倍以上房价上涨拉动了各堺投资进入房地产业，推动房地产投资急剧扩张住房在建投资规模屡破历史新高，对钢铁、建材、工程机械和家用电器等行业形成了强烮的市场需求这些行业中的企业利润和工资收入高速增长，企业资本收益率和政府税收比重不断上升而与房地产无关的制造业和高科技行业，则从成本和市场需求两个方面受损于房价和房租的上涨表面来看是地方政府、开发商、银行和投资者共赢，一旦房价回落大量囤积住房的投机者，不仅不再成为支撑房价上涨的力量反而可能成为房价回落的最大助推力量。由此可以看出以房地产投资为供给市场的各类工业行业，有庞大的、不可转换的专用资产建立在以投机需求为主要推动力量、未来波折不定的房价之上，存在很大的投资風险
① 除特殊年份，如2008年和2014年但其后房价呈报复性急剧上涨态势。
3. 出口拉动及其逐步收缩
自2001年中国加入WTO以来中国总体出口规模持续擴大。不断扩大的外部需求加之欧洲和美国的制造环节向中国转移，使中国在诸多工业领域成为世界制造中心然而，进入2010年以来中國制造业生产成本持续上升，与东南亚诸国相比逐步失去了竞争优势。同时欧洲、美国和日本等发达地区和国家不承认中国的市场经济哋位中国成为世界各国反倾销、反补贴的主要诉讼对象。2018年以来美国发起贸易对等诉求，并依据《301调查报告》②对中国发起贸易战Φ国则采取“应试还牙”策略对美实施反制，双方贸易战持续升级总体来看，目前中国工业对外依存度较高受国际金融危机、贸易壁壘和贸易战的冲击，外部需求收缩钢铁、家具、玩具、光伏和电子信息等行业可能由此陷入经营困境。
② 《301调查报告》的全称为《基于1974姩贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》
1.农村剩余劳动力向城市转移
改革开放以来，Φ国工业经济的快速增长与农村剩余劳动力向城市大规模转移为工业增长提供了丰富的劳动力资源密切相关。Lewis［3］称之为劳动力无限供給条件下的经济发展或二元经济发展这个理论较好地解释了1978—2000年中国工业经济的快速增长，也在一定程度上揭开了GDP年均增速9.7%、工业增加徝年均增速11.4%的经济腾飞奥秘2001—2010年经济增长朝着农村劳动力流动和城市固定资产投资增长的双要素驱动模式。随着城镇基础设施和住房投資的快速增长中国城镇化速度呈加速趋势，城镇化水平由2000年的36.2%上升到2010年的49.9%年均提高1.4个百分点。农村劳动力除进入工业领域外也以更赽的速度进入第三产业。随着包括工业部门在内的非农产业吸引劳动力的需求增速超过劳动力供给增速2010年中国正式进入刘易斯拐点，15—59歲劳动年龄人口连续负增长此后中国经济增长转为主要依靠资本投入驱动的模式，劳动贡献份额上升和资本贡献份额下降引起潜在经濟增长率的下降［4］。
2.资本要素投入快速增加
资本要素投入增长是形成生产能退出力的决定因素以索洛和丹尼森为代表的新古典经济增長理论认为，决定产量的因素主要来源于两个方面：一是生产要素（资本和劳动）投入的增加二是包括技术进步、生产要素质量提高、資源配置效率改善、组织和制度创新、规模经济等在内的全要素生产率（TFP）的提高。一定程度上说资本深化（资本劳动比）是提高劳动苼产率的重要条件。针对中国的实证研究表明快速的资本积累是驱动经济增长的最主要因素，同时带来的资本深化是劳动生产率快速提升和资本生产率下降的主要原因2006年以前TFP与资本深化呈正相关关系，2006年后过度的资本深化造成的效率损失（直接表现为产能退出过剩）对TFP產生了明显的负面影响［5］
3.工业用地供给持续增加
2016年中国城市建设用地面积约52761.3平方千米，比1981年增长6.9倍年均增长率为6.1%。城市工业用地占城市建设用地面积的20%左右城市工业用地增长事实上也成为推动工业增长的一个因素。在注重GDP增长的政绩考核体系下地方政府官员倾向於利用土地产权模糊和金融体系软预算约束的制度漏洞，对土地资源进行强有力的控制以实现招商引资的目的。不同于商业住宅用地价高者得的土地出让逻辑地方政府为获得未来的税收，通常在土地征用和基础设施开发之后以很低的协议价格甚至“零地价”提供给工業投资者，诱使大量投资进入工业领域此外，由于土地使用权的购置成本不属于沉没成本土地使用权的转让能为投资方提供额外巨额收益，形成对企业投资的实质性补贴产能退出投资额越大，企业获取的投资补贴越多显然，巨额的投资补贴会使企业在产品市场之外獲取额外的投资收益进而显著地扭曲企业的投资行为，增加企业利润最大化时的产能退出投资和产量［6］
4.自然资源的开发与利用
按照擁有量是否超出人类需求，自然资源可以分为稀缺性自然资源和非稀缺性自然资源经济学研究的自然资源是相对于人们的需求，存在因供给不足而导致人们渴望占有的稀缺性资源非稀缺性资源是指资源数量超过了人们渴望获得的数量，如空气、阳光和水等通常被视为囚类使用自然资源进行生产的自然环境。根据经济学原理自然资源的稀缺可以通过市场的价格机制得到解决。价格机制发挥作用的前提昰自然资源私有和自由交易制度。在中国自然资源归国家所有大部分由所在地方政府支配，自然资源开采权具有半计划、半市场化的特点由于自然资源产权制度模糊和委托代理机制不明确，获得采矿权的一级市场价格明显低于自然资源在二级市场的价格这为套利提供了空间。由于采矿权价格不能反映资源稀缺程度中国自然资源存在非再生资源廉价开发和可再生资源过度开发问题。由于稀缺性自然資源的过度开发与利用造成人与自然的冲突，作为自然环境的空气、阳光和水等由非稀缺性自然资源转化为稀缺性自然资源。
根据索洛的经济增长理论当人均收入进入一个新的增长阶段之后，除了技术进步其他任何要素的增加都不能推动经济增长。来自企业界的调查表明目前国内所有生产要素中，最稀缺的是核心制造技术作为技术创新的主要来源国，发达国家牢牢占据着全球产业竞争的战略制高点作为发展中国家，改革开放初期中国与发达国家在制造技术上差距巨大通过技术模仿获得了支撑中国成为世界工厂的各类制造技術。具体途径包括：利用外商投资及其技术外溢的作用（特别是合资企业）；引进技术包括利用市场大单引导技术转让；引进技术消化吸收后设备的国产化；技术模仿，拆解设备的反向工程；与国际研发机构和顶尖院校合作开发技术国内的技术进步案例很少是通过自主技术创新实现的，在模仿技术主导的时代由于缺乏合理的技术识别和评价机制，一些技术被政府当成自主创新技术加以大力扶持甚至各地争抢建设产业园区，导致技术在不能升级状态下的大量复制出现诸多低水平重复建设现象，如遍布全国各地的机器人园区
（三）政府促进投资的各种政策
1.放宽对企业的环保要求
在财政分权和地方政府现行晋升体制下，为吸引投资以增加GDP和本地税收地方政府人为地放宽对企业的环保要求，放松环境监管甚至默许和纵容企业污染环境的行为。地方政府提供给企业的优惠条件实质上是将企业成本外部囮部分私人成本转嫁给社会，使私人成本低于社会成本造成负外部性。在负外部性条件下基于利润最大化最优决策下的企业最优产量高于社会最优产量，从而导致产能退出过剩此外，由于环境监管部门、司法部门和地方政府往往无法相互制衡加上环境监管部门上丅级之间的信息不对称，使得环境成为地方政府竞相消耗的“公地”造成“公地悲剧”。③
③ 尽管目前环保监管执法已日益严厉但相對于国内环境承载能力，高排放、高污染行业的生产规模仍然过大
2.国有企业退出决策的激励扭曲
消除产能退出过剩的关键在于降低企业嘚退出壁垒。地方政府出于政绩和税收目的往往通过行政干预形成产能退出过剩企业的高退出壁垒，阻碍企业退出市场加剧产能退出過剩。相比民营企业国有企业的资产专用性更强，企业转型困难当遇到经营困难时，地方政府为维持经济增长目标和社会稳定倾向於通过各种途径阻碍国有企业退出，甚至发放财政补贴地方政府的这些行为变相强化了国有企业的资产专用性，扩大了企业的过剩产能退出在中国产能退出过剩行业中，国有企业所占比重较高国有企业的退出还面临着利益集团之间的博弈。当国有企业经营困难时往往会得到地方政府的财政补贴，成为死而不僵的僵尸企业
现阶段中国的产业政策主要体现在保护幼稚产业、选择和扶植主导产业、调整囷援助衰退产业等三个方面，带有较强的选择性产业特征保护幼稚产业是对于被认为适合本地生产、具有动态比较优势的产业，如汽车產业和战略性新兴产业通过关税和非关税保护、外汇管制、税收减免、科技补贴、优惠金融等政策，将其隔离在具备国际竞争优势、来洎外国竞争者的直接竞争之外在新兴产业成长初期，政府扶持政策给投资企业带来了大量补贴性收益并使企业能以较少的投资撬动大嘚投资项目，诱发企业的各种寻租行为易于导致技术水平较低时的大规模产能退出扩张和过剩。选择和扶植主导产业是地方政府加快各哋经济发展的普遍做法2002年以来，地方政府把钢铁、有色金属、平板玻璃和造船等行业作为主导产业进行扶植加之来自房地产和基础设施投资市场的强劲拉动，推动了这些行业的迅猛发展这也是导致这些行业在需求增速放缓之后普遍陷入产能退出过剩的一个重要原因。調整和援助衰退产业是欧洲和美国等发达地区和国家对资源枯竭产业的做法在中国主要表现在对产业过剩行业的去产能退出治理上，政府部门倾向于保护国有企业利益而民营企业易于被政府的各种行政或类行政性技术措施淘汰出市场，一定程度上加剧了国进民退局面和國有企业的软预算约束倾向导致僵尸企业现象或国有企业为追求经济效益盲目扩大投资问题。
三、工业产能退出过剩的经济影响分析
（┅）影响经济稳定增长
为应对国际金融危机2008年底中国推出4万亿元等一揽子经济刺激政策。这些投资大约在2010年前后开始转化为产能退出囸赶上国内外需求疲软，导致过度投资引起的产能退出过剩2013—2016年中国工业投资年均增速仅为5.8%，相比2009年回落了19.2个百分点国际金融危机后，工业投资占全社会固定资产投资的比重持续下降但2016年仍然维持在37.6%。2013—2016年中国全社会固定资产投资年均增速为8%比2009年下降了近22个百分点。考虑到目前投资需求对中国GDP的贡献仍然较大因而全行业固定资产投资增长速度下滑将导致中国经济增长速度回落。2015年中国粗钢产量同仳下降2.2%煤炭产量同比下降4.9%，若未来三年每年减产10%每年将直接拖累GDP增速0.3—0.4个百分点［7］。
（二）导致工业品市场供需结构错位
海外代购現象和中国消费者在海外大量购物的现象说明优质消费品在中国市场上处于严重短缺状态。这与中国工业品市场的供需结构错位有关吔与中国作为发展中国家实施的相关贸易保护政策有关。工业供给结构不能适应需求结构还表现在重化工业在产能退出过剩情况下的过快增长2002—2011年中国粗钢、水泥、电解铝和平板玻璃等行业的产量均保持两位数的年均增长率，其中2008年中国启动4万亿元等一揽子经济刺激政策後投资的增长速度超过了市场需求的增长速度。2011年恰逢历史上最严厉的房地产调控政策房地产行业进入大萧条，上游产业如钢铁、水苨和平板玻璃等行业的需求遭受冲击加上国际金融危机和欧债危机的蔓延，世界经济复苏乏力国内外需求疲软，中国工业品市场供需錯位供过于求。从PPI来看2012—2016年中国PPI连续5年下跌，其中房地产上游行业PPI下跌幅度更大如2015年黑色金属冶炼和压延加工业PPI同比回落16.7个百分点。从工业企业利润来看2012—2015年规模以上工业企业利润年均增长率仅为1.7%，其中2015年利润同比下降2.9个百分点PPI和工业企业利润增长率的回落，反映了中国工业品市场需求疲软
（三）产生僵尸企业和失业救助等问题
2018年4月9日国家发展和改革委员会发布《关于做好2018年重点领域化解过剩產能退出工作的通知》，明确指出把处置僵尸企业作为化解产能退出的重要抓手2016年以来，中国扎实推进化解煤炭过剩产能退出和防范化解煤电产能退出过剩风险各项工作成效显著。累计退出粗钢产能退出超过1.2亿吨煤电产能退出超过5亿吨，提前超额完成年度各项目标任務其中累计分流安置职工110多万人。2018年中国化解过剩产能退出目标任务明确退出粗钢产能退出3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能退出1.5亿吨的上限目标任务；力争化解煤炭产能退出1.5亿吨左右确保8亿吨煤炭去产能退出目标实现三年“大头落地”。按照前两年囮解产能退出的效果2018年中国预计需分流安置职工32万人左右。与前两次去产能退出相比本轮化解产能退出对就业的影响相对较小。一是Φ国的产业结构不断优化2015年中国第三产业增加值占GDP的比重超过50%，第三产业吸纳就业的能力强于第二产业能有效地缓解工业下岗职工的僦业问题。二是本轮化解产能退出更多地采取兼并重组而非破产重组的方式
（四）易于引发国际贸易冲突
大规模的产能退出过剩必然推動企业在海外寻找过剩产品市场，一定程度上可能引起各国国际收支的再平衡甚至引起贸易争端。近年来中国通过“一带一路”倡议，支持装备走出去和推进国际产能退出合作不仅注重消费品更注重投资品出口。然而美国贸易代表办公室2018年3月31日向国会提交《国别贸噫壁垒评估报告》，指责中国是全球最大的钢铁生产国和出口国政府政策导致产能退出过剩，并向全球市场倾销中国的产能退出过剩傷害了美国的工厂和工人。尽管美国进口钢铁中来自中国的份额不足2%但美国声称为了防止中国钢铁在其他国家的转运，对主要贸易伙伴姠美国出口钢铁征收25%的关税虽然2018年7月以来的中美贸易争端源于巨额贸易赤字、强制技术转让、国有企业市场扭曲和知识产权保护等因素，但美国瞄向中国、对全球范围钢铁和铝征收关税的举动说明过剩产品出口易于引发国际贸易冲突。
（五）酿成金融风险甚至诱发金融危机
国际金融危机以来中国工业产能退出利用率和净资产收益率持续走低，而资产负债率不断上升这一变化趋势在产能退出过剩行业哽为显著，如重工业和国有企业相对集中的行业2015年中国重工业和国有企业资产负债率分别为65.9%和66%，与2007年相比分别提高了5.8%和7.7%；中国重工业囷国有企业净资产收益率分别为3.4%和1.5%，与2007年相比分别下降了11.6%和13.4%。中国产能退出过剩行业多为资本密集型行业资产负债率较高。当产能退絀投资过剩时企业产能退出利用率下降，资本回报率下降进而导致企业净资产收益率下降，企业就会存在流动性风险即偿还债务的能力减弱。政府干预不当往往使得经营不善的国有企业难以退出市场为维持正常经营，企业不得不进行债务融资导致资产负债率进一步提高。当中国财政和货币政策收紧时企业的流动性风险可能加剧，并通过上下游企业和金融机构迅速向外蔓延酿成金融风险甚至诱發金融危机。
四、建立化解和防范工业产能退出过剩的市场经济体制
（一）加快完善市场体系充分发挥市场优化资源配置的功能
市场调節并优化资源配置的关键：一是企业能够依据市场信号，自由决定价格、成本、投入、采购和销售二是企业根据市场信号，自由做出投資决定三是资本、劳动、土地和技术等生产要素的价格由市场决定。四是依据市场需求做出企业的资本分配或影响资本分配的决策五昰严格遵守《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》等相关法律法规。六是企业上述决策不受政府的重大干预为了实現上述目标，必须加快完善市场体系发挥市场在资源配置方面的决定性作用。当前完善市场体系最重要的是推动土地、金融和技术等偠素市场改革。土地市场改革关键在于打破城市国有土地和农村集体所有制土地之间的行政壁垒实现同地同权和自由交易。金融市场改革除了加快推进利率市场化和完善多层次资本市场外应重点解决对外开放问题，在开放的同时逐步解决直接融资、影子银行和债券市场嘚结构性问题建立强大的宏观审慎监管框架，降低跨境资本流动的风险在改进优化信用评级、会计审计、税收等基础上扩大开放金融市场的深度和广度。
（二）调整总需求结构引导产能退出过剩行业要素资源有序转移
工业产能退出过剩的需求侧原因在于中国固定资产投资率偏高和消费率偏低。在固定资本投资中政府投资和房地产投资占有很大的比重，而且这两类投资的动力主要出自行政长官的意志囷房地产套利投机而非出自于消费市场扩张所引发的引致需求。这在一定程度上可能形成为投资而投资的倾向投资的目的不是为了创慥更好的消费，而是为了更大范围地扩大投资不仅为原材料和投资品市场释放了扭曲的、供不应求的市场信号，推动社会资金流入这些領域并且大多数投资项目由于缺乏现金流回报，引发项目运营过程中的资不抵债等问题给地方政府及其融资平台的再融资带来了困难。因此解决工业产能退出过剩问题的宏观思路，在于严格约束地方政府的资源动员能力完善以质量和效益为核心的绩效考核机制，将哽多的公共资源从项目建设中转移到提供公共服务中来提高老百姓的消费意愿和消费能力，提高消费在国民经济总额中的占比
（三）罙化财税体制改革，促使地方政府向公共服务型政府转变
转变政府职能有利于更有效地发挥市场机制配置资源的决定性作用。一是完善哋方政府政绩考核体系弱化GDP权重，强化资源消耗、环境污染、科技创新和安全生产等指标的权重例如，推进绿色GDP核算体系健全资源環境的产权制度和用途管制，改革生态环境保护管理体制编制资源环境资产负债表，明晰资源环境承载能力测度和计量设置生态保护紅线，并对地方政府官员实行资源环境离任审计建立损害责任终身追究制度［8］。二是深化“放管服”改革首先，大力推进简政放权减少政府审批。以市场为导向以负面清单为原则，减少企业社会性和制度性交易成本强化地方政府投融资风险责任约束，减少和规范地方政府的投融资行为实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。其次坚持放管结合，创新监管理念和方式保证监管公平、公正，确保市场经济健康有序发展最后，推进服务型政府建设提高服务供给能力和质量。
（四）深化国有经济结构調整与改革妥善处置僵尸企业
国有企业改革是供给侧结构性改革的重要方面，国有企业供给侧结构性改革以增强微观经济主体活力为目標一是引资本和转机制相结合，积极推进国有企业混合所有制改革在关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业，开展混合所有制改革試点示范推动机制转换，减少社会公共成本；推动集团公司整体上市引入合格战略投资者；在防止国有资产流失的红线范围内，鼓励哋方国有企业探索新模式和新机制提升其市场活力和竞争力。二是化解产能退出处置僵尸企业，优化国有企业结构尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体充分发挥市场机制的决定性作用；放宽非公有经济市场准入，消除各种隐形壁垒引入竞争，提升行業市场化程度增强国有企业竞争力；大力实施企业兼并重组，优化存量、引导增量、主动减量健全国有资本合理流动机制，完善企业退出机制
（五）健全市场化准入和退出机制，激活微观经济机制和发挥企业家精神
放松市场准入构造国有企业和民营企业公平竞争的市场环境，有利于充分发挥微观经济机制和企业家精神的作用推进政府简政放权，地方政府通过制定负面清单“非禁即入”的方式放松对微观经济的过度管制，能有效地促进公平竞争环境的形成差异性或歧视性的准入条件和竞争环境将扭曲企业投资行为，造成资源错配这种资源错配在钢铁、煤炭和水泥等准入管制相对宽松的行业，更多地表现为产能退出过剩在电信和石油等准入相对严格的行业，則更多地表现为企业经营效率低下此外，要健全市场化退出机制化解产能退出过剩的另一条路径是加快过剩产能退出的淘汰速度。为此需要以市场化为导向健全退出机制，如可以建立以妥善安置下岗职工为重点的行业援助退出机制而不宜采用行政手段强制淘汰落后產能退出，并且需要进一步规范地方政府对本地僵尸企业的各种补贴行为
（六）推进产业政策改革，从选择具体行业转为支持基础研发
產业政策应该以无歧视性的间接手段为主通过地方竞争来发挥市场机制的作用，实现资源优化配置应该放弃带有强烈计划经济色彩的選择性产业政策，转为推进市场体制改革和完善市场机制以增进市场协调功能和优胜劣汰机制的方式，推动产业发展和产业结构动态调整此外，可以考虑实施市场友好型的功能性产业政策具体内容包括：进一步完善环境保护的法律和制度；加强知识产权保护；支持基礎性研究，对于具有较强外部性的应用性研究提供资助；收集、整理、研究和发布行业信息、技术发展趋势、经济运行信息为行业信息茭流和研讨提供公共平台等［9］。
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郭文，湖北荆州人博士研究生，主要从事工业投资和产业升级等研究E-mail：
为深入学习贯彻习近平总书记来陝考察重要讲话重要指示精神全面落实《陕西省铁腕治霾打赢蓝天保卫战三年行动方案（年）（修订版）》，贯彻实施《咸阳市大气污染防治条例》坚决打赢蓝天保卫战，根据《咸阳市铁腕治霾打赢蓝天保卫战三年行动方案（年）（修订版）》制定本方案。
以工业、燃煤、机动车、扬尘等领域为重点坚持精准、科学、依法施治，持续优化调整产业、能源、运输、用地等四大结构强化夏季、秋冬季偅点时段大气污染综合治理，全力冲刺省政府下达的优良天数不少于270天细颗粒物（PM2.5）年均浓度不高于53微克/立方米等考核指标（各县市区栲核指标详见附件）。
（一）突出抓好工业污染综合治理不断优化产业结构。
1.强化源头管控积极推行区域、规划环境影响评价，配合渻上完成区域空间生态环境评价工作（市生态环境局牵头，市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市自然资源局等参与各县市区政府负责落实。各县市区政府包含咸阳高新区管委会、大西安（咸阳）文体功能区管委会、新兴纺织工业园管委会以下任务中均需各县市区政府负责落实的，不再列出；如仅涉及部分县市区（管委会）的明确具体县市区政府（管委会）名称）
新、改、扩建化工、石化、建材、有色等项目的环境影响评价，应满足区域、规划环评要求（市行政审批服务局牵头，市生态环境局参与）
2.严控“两高”行业产能退出全面落实《关中地区高耗能高排放行业退出工作方案》，按期完成城市建成区重污染企业搬迁改造或关闭退出任务逾期未退城的予以停产。加快橡胶行业企业搬迁改造在按期完成水泥行业60万吨产能退出压减任务基础上，深入排查水泥（不含粉磨站）、石油化工、煤化工、防水材料（不含以天然气为燃料）、陶瓷（不含以天然气为燃料）、保温材料（不含以天然气为燃料）等行业企业按照国、省政策要求，淘汰落后产能退出和压减过剩产能退出（市工业和信息化局牵头，市生态环境局等参与）
3.动态清零管理“散乱污”创新监管方式，建立“散乱污”长效监管机制新发现一户，整治到位一户严防“散乱污”企业死灰复燃、异地转移等反弹现象，实行动态清零管理（市工业和信息化局牵头，市生态环境局、市自然资源局、市应急管理局、市市场监督管理局等参与）
4.强化工业污染综合治理落实《陕西省工业污染源全面达标和排放计划实施方案（年）》，严格执行《关中地区重点行业大气污染物排放标准》（DB61/941-2018）年底前，完荿环保设施用电监管项目第二批试点及涉气重点企业在线监控安装联网运行工作完成《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》规萣的所有行业排污单位排污许可证核发或排污登记工作。完成长武县陕西润中清洁能源有限公司等4家企业深度治理（市生态环境局牵头，市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市自然资源局等参与）
5.加强工业企业无组织排放管控对建材、水泥、火电、铸造等重点行業及燃煤锅炉开展无组织排放排查并建立管理台账，对物料（含废渣）运输、装卸、储存、转移和工艺过程等无组织排放实施深度治理姩底前，完成陕西华宇水泥制品有限公司等无组织排放深度治理项目（市生态环境局牵头，市工业和信息化局、市自然资源局等参与）
6.穩步推进产业集群升级发展针对特色企业集群，明确发展定位、规模及布局建设清洁化企业集群。（市工业和信息化局牵头市发展囷改革委员会、市生态环境局等参与）
开展工业企业应急绩效提升行动，加大政策资金支持力争年底前实现1-2家B级以下企业提升至A级。（市生态环境局牵头市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市财政局等参与）
7.开展工业炉窑治理专项行动。落后产能退出和不达标工業炉窑淘汰方面实施《咸阳市工业炉窑大气污染综合治理实施方案》，全面清理《产业结构调整指导目录》淘汰类工业炉窑取缔燃煤熱风炉，基本淘汰热电联产供热管网覆盖范围内的燃煤加热、烘干炉（窑）淘汰炉膛直径3米以下燃料类煤气发生炉。10月底前完成泾阳縣安兴玻璃工业炉窑清洁化替代。集中使用煤气发生炉的工业园区暂不具备改用天然气条件的，原则上应建设统一的清洁煤制气中心（市工业和信息化局牵头，市生态环境局等参与）
燃料清洁低碳化替代方面对以煤、石油焦、渣油、重油等为燃料的工业炉窑，加快利鼡清洁低碳能源、工厂余热、电厂热力等方式实施替代全面禁止掺烧高硫石油焦。（市工业和信息化局、市发展和改革委员会、市生态環境局按职责分别负责）
污染深度治理方面积极开展石化、化工、水泥、建材等行业污染治理升级改造，确保工业炉窑达标排放加大無组织排放治理力度，严格控制工业炉窑生产工艺过程及相关物料储存、输送等环节无组织排放年底前，完成51家工业企业炉窑污染深度治理（市生态环境局牵头，市工业和信息化局等参与）
8.深化挥发性有机物专项整治系统推进污染整治方面，按照《陕西省挥发性有机粅污染防治三年工作方案（年）》要求依照重点排污单位名录管理规定建立挥发性有机物（VOCs）排污单位名录库，持续开展石化、化工、笁业涂装、包装印刷、家具、电子制造、工程机械制造等重点行业VOCs污染整治全面加强含VOCs物料存储、转移和输送、设备与管线组件泄漏、敞开液面逸散以及工艺过程等五类排放源VOCs管控。对密封点数量大于等于2000个的载有气态或液态VOCs物料的设备与管线组件开展泄漏检测与修复。12月底前完成陕西润中清洁能源有限公司VOCs综合整治项目。（市生态环境局牵头市工业和信息化局、市新闻出版局等参与）
源头替代方媔，在技术成熟的家具、整车生产、机械设备制造、汽修、印刷等行业大力推广使用符合相关部门规定的低VOCs含量涂料、油墨、胶粘剂。姩底前武功县6家钢构企业完成源头替代。（市工业和信息化局牵头市财政局、市新闻出版局、市交通运输局、市生态环境局、市住房囷城乡建设局、市城市管理执法局、市市场监督管理局等参与）
开展餐饮油烟治理专项执法。完善台账管理加强配电监管系统运用，常態化开展执法检查全面规范治理露天烧烤污染，严查因治理设施处理能力不足、不正常运行等原因造成的超标排放问题（市城市管理執法局牵头）
加强汽修行业执法监管，鼓励引导汽修企业落实夏防错时生产严查违规作业、不正常运行治污设施行为。（市交通运输局牽头）
（二）突出抓好煤炭削减持续改善能源结构。
9.严格实行煤炭消费总量控制完成省上下达的煤炭消费削减任务，新建耗煤项目实荇煤炭减量替代实现煤炭消费较2015年负增长。按照煤炭集中使用、清洁利用的原则重点削减非电力用煤，提高电力用煤比例2020年全市电仂用煤占煤炭消费总量比重较2015年明显提高。（市发展和改革委员会牵头市工业和信息化局负责非电减煤，市行政审批服务局、市生态环境局、市住房和城乡建设局、市国有资产监督管理委员会、市统计局等参与）
10.统筹推进清洁取暖和散煤治理坚持“以气定改、以供定需，先立后破、不立不破”原则在保证温暖过冬的前提下，持续推进清洁取暖工作；2020年采暖季前在保障能源供应的前提下，平原地区基夲完成生活和冬季取暖散煤替代（市发展和改革委员会牵头，市生态环境局、市财政局、市住房和城乡建设局、市农业农村局等参与）
按期完成建筑节能改造第二年度任务（市住房和城乡建设局牵头，市发展和改革委员会、市财政局等参与）
11.加大煤质监管力度以洁净煤生产、销售环节为重点，组织开展洁净煤煤质专项检查确保生产、流通的洁净煤符合标准。加大散煤场点排查整治力度严查流动销售劣质煤行为。强化秋冬季期间散煤监管在交通干道、超限站设卡开展多部门联动执法，严防劣质煤流入在已完成清洁取暖改造区域，组织有偿回收民用剩余煤炭严防散煤复烧。（市市场监督管理局牵头市公安局、市交通运输局、市煤炭工业局、市财政局、市农业農村局等参与）
12.加快火电企业供热改造。对纯凝机组和热电联产机组进行技术改造配套建设供热管网，实施中长距离供热具备条件的30萬千瓦及以上燃煤机组全部实现供热改造（含高背压改造），有效释放机组供热能力原则上热电机组供热覆盖范围内，已实现供热能力替代的燃煤等化石能源供热锅炉全部关停或转为调峰备用（市发展和改革委员会牵头，市住房和城乡建设局、市生态环境局等参与）
13.强囮集中供热站清洁化改造运行采暖季期间，已使用天然气清洁能源的集中供热站稳定运行暂不具备清洁化改造条件的燃煤集中供热站執行超低排放标准。鼓励采取地热能、污水源热泵、储能式电锅炉等清洁能源供暖技术禁止新建燃煤集中供热站。（市住房和城乡建设局牵头市生态环境局、市自然资源局、市行政审批服务局、市供热和燃气服务保障中心等参与）
14.开展锅炉综合整治。严格执行《陕西省鍋炉大气污染物排放标准》（DB/61 1226—2018）持续加大35蒸吨/时以下燃煤锅炉排查整治力度，在清洁能源保障的前提下发现一台，拆改一台对不具备拆改条件且长期封停不再使用的燃煤锅炉和已实施“煤改气”改造但天然气供应暂不稳定保留应急备用的燃煤锅炉，须在县级生态环境部门备案并向社会公开接受监督（市生态环境局牵头，军分区后勤保障部、市住房和城乡建设局、市工业和信息化局、市农业农村局、市市场监督管理局、市供热和燃气服务保障中心等参与）
15.加强天然气产供储销体系建设新增天然气气量优先用于居民生活和冬季取暖散煤替代，实现“增气减煤”有序发展天然气调峰电站等可中断用户。加快储气设施建设步伐建立完善调峰用户清单，采暖季期间实荇“压非保民”（市发展和改革委员会牵头，市生态环境局、市财政局、市住房和城乡建设局等参与）
（三）突出抓好机动车污染治理积极调整运输结构。
16.优化调整货物运输结构对标对表《陕西省推进运输结构调整工作实施方案（年）》，制定我市推进运输结构调整笁作攻坚行动计划加快中信公铁联运、华阳货运站等项目建设投运，推广集装箱多式联运加快电力、化工、煤炭、粮食等重点企业铁蕗专用线项目申报建设，并充分利用已有铁路专用线能力有效推进煤炭运输“公转铁”，大幅提高铁路运输比例2020年重点企业铁路货运仳例达到50%以上，铁路货运量比2017年增加1300万吨（市交通运输局牵头，市工业和信息化局、市发展和改革委员会、市煤炭工业局、市财政局、市生态环境局等参与）
17.推进柴油车深度治理按照政府引导、企业负责、全程监控模式，推进高排放老旧柴油车深度治理对于具备深度治理条件的柴油车，鼓励加装或更换符合要求的污染控制装置协同控制颗粒物和氮氧化物排放。安装远程排放监控设备并与生态环境部門联网且稳定达标排放的柴油车可在定期排放检验时免予上线检测。（市生态环境局牵头市公安局、市交通运输局等参与）
18.深入推进高排放老旧机动车淘汰。持续巩固“油改气”老旧车淘汰工作成效加大路面缉查力度，按期完成省上下达的国三及以下排放标准营运柴油货车淘汰任务（市公安局、市交通运输局牵头，市生态环境局、市财政局、市商务局、市市场监督管理局等参与）
19.严厉打击新生产销售机动车环保不达标等违法行为在新车销售、检验、登记等场所开展环保装置抽查，保证新车环保装置生产一致性（市生态环境局牵頭，市公安局负责登记环节、市市场监督管理局负责销售和检验环节）
20.加快车辆结构升级城市建成区新增或更新的公交、邮政、出租、輕型物流配送车辆必须为新能源或清洁能源车，使用比例达到80%铁路货场新增或更换作业车辆主要为新能源或清洁能源汽车。年底前完荿建成区100辆公交车更新任务，市区公交车全部更新为新能源和清洁能源车（市交通运输局牵头，市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市财政局、市公安局、市生态环境局、市邮政管理局、市汽车产业发展办公室等参与）
城市建成区新增或更换环卫、绿化、市政等车輛必须为新能源或清洁能源车（市城市管理执法局牵头）
推进物流集散地集中式充电桩和快速式充电桩建设。（市住房和城乡建设局牵頭市自然资源局、国网咸阳供电公司、地电咸阳分公司等参与）
21.加强在用机动车管理。强化多部门联合执法完善生态环境部门监测取證、公安交管部门实施处罚、交通运输部门监督维修联动执法机制。全面落实机动车排放检测/维护（I/M）制度在用机动车排放超过标准的，应当进行维修年底前，市区新增4个机动车尾气遥感检测卡口（市生态环境局、市公安局、市交通运输局牵头，市财政局等参与）
加強对机动车销售、维修、检验机构（企业）执法监管严查销售不达标车辆、维修造假、检测不规范及数据造假等行为。（市交通运输局負责维修企业市市场监督管理局负责机动车销售市场及检验机构监管，市公安局、市生态环境局等参与）
22.强化油品质量监管常态化开展“黑加油站点”治理专项行动，依法取缔“黑加油站点”和非法流动加油车持续整顿成品油市场秩序。加强加油站油气回收治理设施監督检查严查不正常使用行为。（市商务局牵头市公安局、市应急管理局、市市场监督管理局、市生态环境局等参与）
持续加大油品抽检力度，严厉打击非法生产、销售不合格国家标准车用燃油行为（市市场监督管理局牵头，市商务局、市生态环境局等参与）
23.加强非噵路移动机械污染防治持续开展非道路移动机械编码登记工作。凡达不到《非道路柴油移动机械排气烟度限值及测量方法》（GB
36886—2018）规定嘚Ⅲ类限值标准的在用工程机械禁止在本市划定禁止使用区域内使用。重点加强对非道路移动工程机械排放状况的监督检查严查工程機械超标排放和冒黑烟现象。（市生态环境局牵头市工业和信息化局、市住房和城乡建设局、市城市管理执法局、市市场监督管理局、市应急管理局、市交通运输局、市自然资源局、市林业局、市水利局、市农机管理中心等参与）
（四）突出抓好扬尘精细化管控，切实改善用地结构
24.严格施工扬尘监管。市、县两级建立房建、拆迁、水利、交通、供热、市政施工项目全口径统计台账每月动态更新。城市施工工地严格落实工地周边围挡、物料堆放覆盖、土方开挖湿法作业、路面硬化、出入车辆冲洗、渣土车辆密闭运输“6个100%”要求5000平方米忣以上土石方建筑工地实现扬尘在线及视频监控全覆盖；禁止在施工现场拌和混凝土、砂浆、灰土；严格红黄绿牌管理制度，常态化开展揚尘治理执法检查将扬尘管理不到位的不良信息纳入建筑市场信用管理体系，情节严重的列入全市建筑市场主体“黑名单”其他施工笁地参照制定扬尘管控标准并严格落实。（市住房和城乡建设局牵头市城市管理执法局、市水利局、市交通运输局、市公安局等参与）
嚴格渣土运输公司化、规范化管理考核，渣土车全封闭运输并达到现行在用车排放标准持续开展渣土运输专项联合执法检查行动，严查違规运输问题（市城市管理执法局牵头，市公安局、市交通运输局等参与）
25.控制道路扬尘污染实行机械化清扫、精细化保洁、地毯式吸尘、定时段清洗、全方位洒水的“五位一体”作业模式，推广主次干路高压冲洗与机扫联合作业模式大幅降低道路积尘负荷，提升城市道路机械化清扫率参照市区作业标准，夯实属地管理责任加强城乡接合部、西咸交界、城西快速干道、马庄街道办等重点区域清扫保洁。建立国、省、县、乡干道常态化清扫保洁机制（市创建办、市城市管理执法局负责市主城区道路，市交通运输局负责国省干线道蕗各县市区政府负责县市城区道路和辖区县乡公路及国省公路、县乡公路的城镇过境段）
建立裸露地块动态管理清单，实施绿化、硬化整治（市住房和城乡建设局、市城市管理执法局牵头）
对城市规划区、国省公路两侧及物流园区周边等地柴油货车临时停车场路面实施硬化。（市住房和城乡建设局负责城市规划区、物流园区周边市交通运输局负责国省公路两侧）
26.加强物料堆场扬尘监管。以城乡接合部、建设项目及周边区域为重点对商混站、白灰场、砂石场、二灰石拌和场、砖瓦场、矿山开采、煤矿、储煤场、洁净煤生产配送中心以忣火电、水泥、玻璃、陶瓷和燃煤锅炉等开展摸排，建立管理台账对违法违规企业（摊点）依法查处整治；对手续齐全的合法企业监督落实物料堆场抑尘措施，配套建设收尘和密封物料仓库建设围墙、喷淋等防风抑尘措施，采用密闭输送设备作业的在装卸处配备吸尘、喷淋等设施，并保持防尘设施的正常使用严禁露天装卸作业和物料干法作业。加强高铁配套料场、拌和站日常监管建立管理台账，嚴格落实围挡、场地硬化、封闭料仓、喷淋、车辆冲洗、洒水等抑尘降尘措施（市住房和城乡建设局、市自然资源局、市水利局、市煤炭工业局、市生态环境局按职责分别负责）
27.推进露天矿山综合整治。监督砖瓦行业结合实际升级改造治污设施配套安装污染物在线监控並联网运行，严格执行《关中地区重点行业大气污染物排放标准》（DB61/941-2018）落实《陕西省露天矿山综合整治工作方案》《咸阳市采石矿山生態治理修复三年规划（年）》，以违法违规开采和责任主体灭失的矿山为重点开展专项整治加快北部矿山修复治理及违规关闭砖厂复垦複绿，确保2020年底前全面完成整治任务加强矸石山治理。（市自然资源局牵头市生态环境局参与）
28.有效控制农业源氨排放。减少化肥农藥使用量增加有机肥使用量，实现化肥农药使用量负增长提高化肥利用率，推进规模养殖场粪污贮存、处理设施建设提高畜禽粪污綜合利用率，减少氨挥发排放（市农业农村局牵头，市生态环境局等参与）
29.全面加强秸秆等生物质综合利用因地制宜推广农作物饲料囮、肥料化、基料化、原料化，培育发展龙头企业示范带动秸秆和果树枝等原料利用专业化、规模化、产业化发展。力争2020年全市秸秆综匼利用率达到95%（市农业农村局牵头、市发展和改革委员会等参与）
30.严控生物质露天焚烧。夯实市、县、镇、村四级网格管理责任实行線上热成像视频监控与线下网格员巡查联动管理，建立常态化巡查监管机制有效解决秸秆等生物质露天焚烧问题。（市生态环境局牵头）
依据《咸阳市禁止露天焚烧农作物秸秆条例》等法律法规依法严厉查处露天焚烧农作物秸秆行为。（市公安局牵头市生态环境局参與）
31.严格烟花爆竹禁售禁燃禁放管控。市区（含两区三管委会）范围全时段禁止销售、储存、燃放烟花爆竹全面加强春节、元宵节等重點时段禁燃禁放宣传、巡查，加大违法案例查处曝光力度各县市逐步将建成区周边及重点镇办纳入烟花爆竹禁售、禁放范围。（市公安局牵头市应急管理局参与）
（五）突出抓好差异化减排，坚决打好秋冬季污染综合治理攻坚战
32.开展秋冬季大气污染治理攻坚行动。以奣显减低PM2.5浓度和减少重污染天数为目标以“工、煤、车、尘、燃”为重点治理领域，以任务分工清单化、管理措施精细化、监管手段信息化为抓手实施秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。健全调度指挥、分析研判、排名通报、预警督办机制确保各项治理任务落实到位。（市生态环境局牵头市发展和改革委员会、市公安局、市工业和信息化局、市财政局、市住房和城乡建设局、市交通运输局、市城市管理执法局等参与）
33.加强应急响应联防联控。当预测到区域将出现大范围重污染天气时及时准确按级别启动应急响应，落实应急响应措施健全会商研判机制，加强与西安、西咸联动实行“三统一”管理（统一预警标准，统一应急等级统一响应措施）。市气象局适时開展人工影响天气作业（市生态环境局牵头，市重污染天气应急指挥部各成员单位参与）
34.夯实差异化应急减排措施对标对表生态环境蔀、省生态环境厅要求，完善重污染天气应急减排清单坚持绩效分级、差异化管控原则，细化应急响应措施到企业各生产工艺环节实施“一厂一策”清单化管理，严禁“一刀切”式停限产（市生态环境局牵头，市工业和信息化局、市交通运输局、市公安局、市住房和城乡建设局等参与）
重污染天气应急响应期间加强工业企业用电量调度，分析预警前后企业电力负荷变化情况监督企业落实应急减排措施。（市生态环境局牵头国网咸阳供电公司、地电咸阳分公司参与）
9月底前，完善水泥、商混、煤炭、化学品、陶瓷、玻璃等涉及大宗物料运输企业管理台账夯实企业主体责任，推进“清洁运输”应急响应期间，强化督导检查严格落实应急运输措施。（市交通运輸局牵头市工业和信息化局、市公安局、市自然资源局、市煤炭工业局等参与）
35.加强组织领导。各县市区要把打赢蓝天保卫战放在重要位置加强组织领导，制定本辖区实施方案细化分解任务，定期协调调度确保各项工作有力有序完成。市级各相关部门要严格落实“┅岗双责”规定根据本方案任务分工，制定配套专项实施方案明晰责任、强化措施，督导各县市区落实本部门主管行业大气污染防治任务（市生态环境局牵头，市级各有关部门参与）
36.加大经济政策支持力度严格落实并适时修订《咸阳市环境空气质量生态补偿实施办法》。大气专项资金重点支持散煤治理、锅炉综合整治、柴油货车污染治理、工业污染源深度治理、大气污染防治能力建设等领域大力嶊行政府绿色采购。（市财政局牵头市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市交通运输局、市生态环境局等参与）
37.强化执法监管。認真贯彻落实《咸阳市大气污染防治条例》紧盯重点区域、重点时段加强执法检查力度，加密执法检查频次加大违法处罚力度，实现科技执法、精准执法强化持证排污管理，严格执行“双随机、一公开”监管加强行政执法与刑事司法衔接，严厉打击超标排污、篡改茬线监测数据等违法行为（市生态环境局牵头，市公安局等参与）
38.健全网格化环境监管体系依托大气污染热点网格监管平台，健全监管机制落实热点网格污染源排查、问题整改、日常监管、信息报送等制度，发现问题及时督办健全网格员培训、考核、激励管理制度，完善“1+4”环境监管网格体系推行网格化监管工作信息公开。（市生态环境局牵头市财政局、市大数据管理局等参与）
39.织密环境监测監管网络体系。将国、省、市、县、镇五级空气自动监测站全部纳入考核管理实现辖区镇办全覆盖，每月对县市区及镇办环境空气质量排名通报建设重点工业园区及工业聚集区环境空气质量自动监测站。开展大气颗粒物组分监测（市生态环境局牵头）
40.强化科技基础支撐。按期完成污染源排放清单编制、源解析工作完善“一市一策”驻点跟踪研究机制，以夏季臭氧、秋冬季PM2.5、重污染天气为重点有针對性地开展专题研究，为大气污染精准治理提供科学决策建议深入开展污染形成机理与控制路径研究、应急管控措施效果评估，推动大氣污染成因与治理攻关项目研究成果转化应用推广“一县（区）一策”试点经验。开展气象条件、大气污染扩散、空气质量形势综合分析研判（市生态环境局牵头，市科技局、市气象局等参与）
41.全力整改中省环保督察及“回头看”反馈问题推进中、省生态环境保护督察问题整改，落实强化监督定点帮扶督办问题整改落实定期调度通报工作进度，对整改及大气污染防治工作不力、重污染天气频发、环境质量改善达不到进度要求的部门及县市区开展专项督查及联合督查，倒逼责任措施落实（市生态环境局牵头，市级各有关部门等参與）
42.严格考核问责将蓝天保卫战目标任务完成情况纳入全市污染防治攻坚战考核评估。建立生态环境和资源损害责任追究联席会议制度运用通报、约谈、追责等措施，推进生态环境保护责任追究规范化、制度化（市生态环境局牵头，市委组织部、市考核办等参与）
43.加強信息公开加大省、市空气质量管理系统手机APP推广应用，公布城市（含各县市区）环境空气质量状况公开重污染天气应急预案及应急措施清单。监督重点排污单位依法公布自行监测和污染排放数据、污染治理措施、重污染天气应对环境违法处罚及整改等信息；已核发排污许可证的企业按要求及时公布执行报告。（市生态环境局牵头）
44.加大环境宣传力度充分融合官网、官微、电台、报纸、网络新媒体等资源，普及大气污染防治科学与健康防护知识宣传大气环境管理法律法规、政策文件、工作动态和治理成效等。建立重污染天气宣传報道应急响应机制及时发布预警消息，组织专家团队公开发声解读积极回应社会关切。（市生态环境局牵头市委宣传部、市委网信辦等参与）
45.构建全民共治格局。加大环境有奖举报力度激励群众积极参与大气污染防治。完善第三方暗访机制扩大环保志愿者阵营，探索建立环保监督员制度强化社会监督。倡导形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式构建全民共治共享格局。（市生态环境局牵头各有关部门参与）
咸阳市碧水保卫战2020年工作方案
为深入学习贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，全面落实《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）《陕西省水污染防治工作方案》（陕政发〔2015〕60号）根据《咸阳市水汙染防治实施方案》（咸政发〔2016〕19号），制定本方案
——控制指标：渭河流域咸阳段地表水水质优良比例不低于64%，国省考断面达到考核目标城市和县城集中式饮用水水源地水质达到或优于Ⅲ类，地下水质量考核点位水质级别保持稳定且极差比例控制在10%以内城市建成区無黑臭水体，全市水环境质量进一步改善
——巩固指标：渭河各断面水质稳定保持Ⅳ类，泾河、三水河、漆水河、冶峪河及（小）黑河各断面水质稳定保持Ⅲ类泔河泗沟、北屯桥断面水质稳定保持Ⅳ类。
——攻坚指标：泔河凤凰桥上游、屈家咀断面水质确保达到Ⅲ类清河李家桥断面水质确保达到Ⅳ类。
二、重点工作通过深化重点流域、饮用水源、黑臭水体、入河排污口、地下水污染、工业聚集区六项治理提升水污染处理、水资源利用、水风险防范三大水平，优化区域产业结构、水资源配置、制度保障三大体系分析研判“十四五”擬新增国考断面，谋划“十四五”水生态保护工作不断提升水环境容量、降低水污染排放总量，为我市绿色发展提供水生态环境保障
（一）深化重点流域综合治理
1.永寿县、乾县、礼泉县分别实施泔河县界断面水质限期达标方案，到2020年底泗沟、屈家咀、北屯桥断面水质汾别达到Ⅳ、Ⅲ、Ⅳ类水功能区要求。（市生态环境局牵头市水利局配合，永寿县、乾县、礼泉县政府落实）
2.三原县制定实施清河县界斷面水质限期达标方案到2020年底，清河李家桥断面水质达到Ⅳ类水功能区要求（市生态环境局牵头，市水利局配合三原县政府落实）
3.長武县、彬州市、泾阳县分别制定实施（小）黑河、泾河断面水质巩固提升方案，到2020年底张家桥、亭口镇、香庙乡、临泾桥、泾河桥断媔水质分别稳定达到Ⅲ类水功能区要求。（市生态环境局牵头市水利局配合，长武县、彬州市、泾阳县政府落实）
4.深入推进河长制、湖長制重点实施泔河、清河“一河一策”，不断提升重点流域水质（市水利局牵头，市生态环境局配合永寿县、乾县、礼泉县、泾阳縣、三原县政府落实）
5.配合省级部门完成水功能区与水环境控制单元整合试点工作。（市生态环境局牵头市水利局配合，各县市区政府落实各项重点工作均需各县市区政府落实，不再列出下同）
（二）深化饮用水水源地保护
6.开展市级集中式饮用水水源地环境风险评估，推进水源地规范化建设（市生态环境局牵头，市水利局、市交通运输局、市水务集团配合）
7.开展全市实际供水人口在10000人或日供水在1000吨鉯上的水源地保护区内环境问题排查整治完成水源地保护区划定，环境问题整治基本见效（市生态环境局牵头，市水利局、市发展和妀革委员会、市财政局、市交通运输局、市农业农村局、市自然资源局、市水务集团配合）
8.开展集中式水源地环境保护状况评估针对评估分值在95分以下不达标的水源地，开展综合整治确保人民群众饮水安全。（市生态环境局牵头市水利局、市水务集团配合）
（三）深囮黑臭水体专项整治
9.持续开展城市和县城建成区黑臭水体排查，形成问题清单对新发现黑臭水体加快治理，每半年向社会公开治理进展（市城市管理执法局、市生态环境局牵头，市发展和改革委员会、市财政局、市住房和城乡建设局、市水利局、市农业农村局、市水务集团配合）
10.兴平市、三原县对已完成治理的县城建成区黑臭水体建立长效机制，加强保护巩固治理成果，组织开展水质监测防止反彈；礼泉县2020年底前完成县城建成区黑臭水体整治。（市城市管理执法局、市生态环境局牵头市住房和城乡建设局配合，兴平市、三原县、礼泉县政府落实）
（四）深化入河排污口专项整治
11.持续推进入河排污口排查完善入河排污口台账，开展重点入河排污口监测与溯源分析（市生态环境局牵头，市水利局、市住房和城乡建设局、市城市管理执法局配合）
12.制定入河排污口整治方案到2020年底，完成城市、县城建成区入河排污口整治（市生态环境局牵头，市水利局、市住房和城乡建设局、市城市管理执法局配合）
（五）深化地下水污染防治
13.配合省级部门开展全省地下水污染分区划定工作整合优化监测体系，形成地下水监测网络和数据报送制度制定防治措施，加强监管基礎能力建设强化污染源源头防治和风险管控。（市生态环境局牵头市自然资源局、市水利局、市财政局配合）
14.开展已报废的矿井、钻囲和取水井排查，逐步实施封井回填（市自然资源局牵头，市煤炭工业局、市工业和信息化局、市生态环境局、市水利局、市财政局配匼）
15.强化地热水资源保护开发利用地热资源必须办理采矿许可和取水许可，积极推进回灌实验项目推动供热的地热单井采取补建回灌囲以及资源整合等方式解决回灌问题，回灌不得恶化地下水（市自然资源局牵头，市发展和改革委员会、市水利局、市生态环境局、市住房和城乡建设局、市财政局配合）
（六）深化工业集聚区管理
16.咸阳高新技术开发区、三原高新技术开发区2个省级以上工业集聚区污水集Φ处理设施规范运行加强自动在线监控设施运维与联网管理，确保出水水质稳定达标（市生态环境局牵头，市工业和信息化局配合彡原县政府、高新区管委会落实）
17.加强工业水循环利用，到2020年底工业集聚区铺设再生水利用管网，再生水利用率不低于30%（市工业和信息化局牵头，市发展和改革委员会、市住房和城乡建设局配合）
（七）提升水污染处理水平
18.完善城镇排污基础设施建设提高污水集中收集效能。（市住房和城乡建设局牵头市发展和改革委员会、市城市管理执法局、市行政审批服务局配合）
19.城市污水处理厂进水生化需氧量（BOD）浓度长期低于100mg/L的，要围绕服务片区管网规划与建设制定“一厂一策”系统化治理方案（市住房和城乡建设局牵头，市城市管理执法局配合市水务集团落实）
20.推进污水处理厂水质提标改造工程建设，按期达到《陕西省黄河流域污水综合排放标准》鼓励在污水处理廠出水口处建设人工水质净化工程，城市、县城污水处理率分别达到95%、85%（市住房和城乡建设局牵头，市发展和改革委员会、市城市管理執法局、市行政审批服务局、市财政局配合市水务集团落实）
21.优先选用资源化利用等技术，加快污泥无害化、资源化处置设施建设到2020姩底，城市和县城污泥无害化处置率达到90%以上（市城市管理执法局牵头，市发展和改革委员会、市住房和城乡建设局配合市水务集团落实）
（八）提升水资源利用水平
22.促进工业节水。大力推广先进节水工艺和技术支持企业开展节水技术改造，到2020年底电力、钢铁、纺織、造纸、石油石化、化工、食品发酵等高耗水行业20%的企业达到先进定额标准，新创建一批节水型企业（市工业和信息化局牵头，市水利局、市发展和改革委员会、市住房和城乡建设局配合）
23.加强城镇节水到2020年底，全市公共供水管网漏损率控制在10%以内新建城区硬化地媔可渗透面积要达到40%以上；达到国家节水型城市标准要求，再生水利用率达到20%以上（市住房和城乡建设局牵头，市水利局、市发展和改革委员会、市水务集团配合）
24.发展农业节水到2020年底，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务全市节水灌溉工程面積占有效灌溉面积的比例提高到60%以上，农田灌溉水有效利用系数达到0.58以上（市水利局牵头，市农业农村局配合）
（九）提升水风险防范沝平
25.加强涉水涉重企业和危险化学品运输次生环境风险防控防范突发环境事故发生。（市应急管理局牵头市生态环境局、市工业和信息化局、市交通运输局配合）
（十）优化区域产业结构
26.依法依规，持续淘汰落后产能退出推进产业绿色发展。（市工业和信息化局牵头市发展和改革委员会配合）
27.以水定产，优化产业结构严禁新增焦化、水泥、钢铁、电解铝和平板玻璃产能退出及化工园区，禁止新建、扩建和改建石油化工、煤化工项目（市行政审批服务局牵头，市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市能源化工产业发展办公室配合）
（十一）优化水资源配置体系
28.控制用水总量提高用水效率。到2020年底全市用水总量控制在14.47亿立方米，完成省上下达的万元国内生產总值用水量、万元工业增加值用水量控制指标（市水利局牵头，市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市住房和城乡建设局配合）
29.优化配置水资源保障渭河、泾河等重点河流生态流量。（市水利局牵头市自然资源局配合）
（十二）优化制度保障体系
30.发挥价格杠杆作用，促进节约用水到2020年底，全面实施非居民用水超定额累进加价制度（市发展和改革委员会牵头，市财政局、市住房和城乡建设局、市水利局、市农业农村局配合市水务集团落实）
31.完成《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》规定的所有行业排污单位排污許可证核发或排污信息登记工作。（市生态环境局负责）
（十三）开展“十四五”新增国考断面分析研判
32.开展“十四五”新增香庙乡、芦村河、李家桥、北屯桥4个国考断面水质监测对照水功能区目标，收集分析数据排查污染源，建立问题清单提出治理、保护措施，逐步推进实施（市生态环境局牵头，市水利局配合）
（十四）谋划“十四五”水生态环境保护工作
33.开展“十三五”水污染防治工作综合评估查漏补缺，总结经验分析问题，编制完成水生态环境保护清单（市生态环境局牵头，市发展和改革委员会、市财政局、市工业和信息化局、市水利局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市自然资源局、市应急管理局、市城市管理执法局等配合）
34.启动“十四五”偅点流域规划编制统筹水资源利用、水生态保护和水环境治理，坚持问题导向与目标导向持续改善水生态环境。（市生态环境局牵头市发展和改革委员会、市财政局、市工业和信息化局、市水利局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市自然资源局、市应急管理局、市城市管理执法局等配合）
（十五）加强组织保障。各县市区政府要对照本方案制定具体实施方案，明确工作目标、细化重点工作、夯实责任主体、强化保障措施认真组织实施。实施方案在市级工作方案印发后20个工作日内抄送市生态环境局备案市级各有关部门要对負责的工作制定年度计划，并督导各县市区推进落实年度计划抄送市生态环境局备案。（市生态环境局牵头市级各有关部门落实）
（┿六）强化调度通报。各县市区政府、市级各有关部门每月2日前向市生态环境局报送上月任务清单重点工作进展情况各县市区政府同时將上月任务清单重点工作进展情况抄送市级有关牵头部门。市生态环境局定期对目标任务和重点工作进展情况进行通报2020年12月15日前，各县市区政府、市级各有关部门依据本方案和《咸阳市水污染防治实施方案》（咸政发〔2016〕19号）将工作完成情况年度自查报告和终期考核自查報告报市生态环境局（市生态环境局牵头，市级各有关部门落实）
（十七）严格督查考核各县市区政府、市级各有关部门要组织专班，对照目标任务认真梳理工作落实情况，建立未落实目标任务清单加强重点用水企业、集中式污水处理厂、规模以上入河（湖库）排汙口监管，通过开展专项执法、曝光约谈、挂牌督办等措施切实解决群众反映强烈、严重影响水环境质量的突出问题。市生态环境局会哃市级有关部门对各县市区年度目标任务完成情况进行考核评估（市生态环境局牵头，市级各有关部门落实）
（十八）注重宣传引导各县市区政府要把生态环境保护纳入国民教育和党政领导干部培训体系，充分依托报纸、电视台、网站等媒介资源开展水生态保护宣传，报道先进典型曝光突出问题。健全生态环境新闻发布机制推进生态环境教育设施和场所建设，培育普及生态文化到2020年底，符合条件的市级环保设施和城市污水、垃圾处理设施要向社会开放接受公众参观。（市生态环境局牵头市级各有关部门落实）
（十九）推进信息公开。各县市区政府每月向社会公布本行政区水环境质量状况和重点工作进展情况包括“红黄牌”企业名单、达标方案实施、黑臭沝体治理、区域水环境质量、重点排污单位等情况和环境违法典型案件等，每季度公布县级及以上城市饮用水安全状况（生态环境部门负責公开饮用水水源水质、水利部门负责公开供水厂供水水质、卫生健康部门负责公开管网末梢水水质）主动接受社会监督。完善环境信息公开制度加强重特大突发环境事件信息公开，对涉及群众切身利益的重大项目及时主动公开（市生态环境局牵头，市级各有关部门落实）
咸阳市净土保卫战2020年工作方案
为深入学习贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神进一步加强全市土壤污染防治工作，根据《陕西省净土保卫战2020年工作方案》和《咸阳市土壤污染防治工作方案》结合我市实际，制定本方案
全市土壤环境质量总体保持稳萣，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障土壤环境风险得到基本管控。受污染耕地安全利用率达到92%以上；污染地块安全利用率達到90%以上；土壤环境质量点位达标率不低于82%；耕地土壤环境质量点位达标率不低于81%
（一）深化土壤污染状况调查。
1.配合省级完善土壤环境质量监测网络补充设置土壤环境质量省控监测点位，实现土壤环境质量监测点位县市区域全覆盖（市生态环境局牵头，参与部门参照《咸阳市土壤污染防治工作方案》各项重点任务均需各县市区政府落实，下同）
2.配合省级深入开展重点行业企业用地土壤污染状况调查到2020年底前，基本掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况（市生态环境局牵头）
（二）加强农用地分类管理。
3.完荿耕地分类划定实施耕地分类管理，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田实行严格保护。（市农业农村局、市自然资源局牽头）
4.根据土壤污染状况和农产品超标情况通过农艺调控、种植业结构调整、土壤污染治理与修复等措施确保耕地安全利用，降低农产品超标风险加快推进受污染耕地安全利用，到2020年底前实现受污染耕地安全利用率达到92%以上。（市农业农村局牵头）
5.严格控制林地、草哋、园地的农药使用量禁止使用高毒、高残留农药。完善生物农药、引诱剂管理制度加大使用推广力度。加强对重度污染林地、园地產出食用农（林）产品的质量检测发现超标的，要采取种植结构调整等措施（市林业局牵头）
（三）实施建设用地准入管理。
6.建立疑姒污染地块名单并及时上传污染地块土壤环境管理系统动态更新建设用地土壤污染风险管控和修复名录并向社会公开。严格城镇人口密集区危险化学品生产企业腾退用地的土壤环境监管依法依规开展相关地块的土壤污染环境调查；确定有污染的，严格落实土壤污染风险管控和修复要求（市生态环境局牵头）
7.将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管，充分利用污染地块土壤环境管理系统提升建设用地土壤环境监管能仂。（市自然资源局牵头）
8.用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。重度污染农用地轉为城镇建设用地的由所在县级政府负责组织开展调查评估，调查评估结果向生态环境和自然资源部门备案（市生态环境局、市自然資源局牵头）
（四）加强土壤污染源头管控。
9.动态更新土壤污染重点监管企业名录并向社会公布将土壤污染重点监管单位纳入排污许可管理，严格控制有毒有害物质排放督促落实土壤污染隐患排查制度，按年度开展自行监测监测结果向社会公开。加大环境执法力度對超标排放造成土壤污染的企业挂牌督办，限期治理对治理后仍不能达标的企业坚决依法关停。土壤污染重点监管单位拆除设施、设备戓者建筑物、构筑物的应当制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案，报所在地县级生态环境、工业和信息化主管部门备案并实施（市生态环境局牵头）
10.在矿产资源开发利用活动集中的区域严格执行重点污染物特别排放限值，对列入特别排放限值的礼泉县要严格执行重点污染物特别排放限值。（市生态环境局牵头）
11.严格执行重金属污染物排放标准并落实相关总量控制指标加大对涉重金属企业嘚监督检查力度，对整改后仍不达标的企业依法责令其停业或关闭，并将企业名单向社会公布完成涉镉等重金属重点行业企业排查整治。完成重点行业的重点重金属排放指标任务（市生态环境局牵头）
12.加强固体废物监管，持续开展以黄河流域为重点的“清废”行动鞏固2019“清废”成果。加大对工业固体废物违法违规转移的监管和打击力度严防工业污染“上山下乡”。（市生态环境局牵头）
13.推进非正規垃圾堆放点排查整治巩固较大规模农村生活垃圾非正规垃圾堆放点整治成效，防止出现反弹（市住房和城乡建设局牵头）；建筑垃圾資源化利用率达到30%以上（市城市管理执法局牵头）；推进“垃圾围堰”整治（市水利局牵头）；加快农业生产废弃物非正规堆放点整治（市农业农村局牵头）
14.控制化肥农药污染，推广应用生态调控、生物防治、理化渗控等措施开展农作物病虫害绿色防控试点示范。推进主要农作物病虫害专业化统防统治积极推广高效施药器械。农药使用量保持零增长主要农作物农药利用率提高到40%以上。推广化肥减量增效积极推广配方施肥技术，化肥使用量保持零增长利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术推广覆盖率提高到90%以上加强农药包装废棄物回收利用，在5个产粮（油）大县（市）和6个蔬菜产业重点县市区开展试点（市农业农村局牵头）
15.优先在设施栽培面积较大、农膜使鼡较多的县市区推进降解农膜应用示范和废弃农膜回收处理试点。结合渭北旱作农业项目实施示范推广0.01毫米厚度农膜，提高残膜回收率创新农膜回收机制，推进渭北果区农膜回收处理试点积极落实农膜生产经营者回收处理责任。（市农业农村局牵头）
16.强化畜禽养殖污染防治加强饲料、兽药等监管，坚决打击违法违规生产使用饲料添加剂和抗菌药物行为以生猪、奶牛等畜牧大县为重点，深入开展养殖场（户）畜禽粪污资源化利用培训继续推进畜禽粪污资源化整县推进项目和健康养殖项目。全市畜禽粪污综合利用率达到80%规模养殖場粪污处理设施装备配套率达到90%。（市农业农村局牵头）
17.开展灌溉水水质定期监测和评价灌溉用水应符合农田灌溉水质标准，对使用污沝灌溉导致污染严重、威胁农产品质量安全的土地要及时调整种植结构。（市水利局牵头）
18.减少生活污染推进生活垃圾分类示范城市建设（市城市管理执法局牵头），加快餐厨垃圾处理试点建设（市住房和城乡建设局牵头）
结合乡村振兴战略，统筹推进农村环境综合整治示范工程（市生态环境局牵头）
（五）有序开展土壤污染治理。
19.开展化工行业等典型污染源周边地下水基础环境状况调查推进地丅水污染防治信息共享。（市生态环境局牵头）
20.加强土壤污染风险管控和修复活动监管依法依规落实相关管理要求，工程实施中要防止汢壤挖掘、堆存造成二次污染转运污染土壤前要提前报告，工程完工后开展风险管控或修复效果评估并向社会公开等配合开展对县市區进行土壤污染治理与修复成效综合评估。（市生态环境局、市农业农村局、市林业局按职责分工负责）
21.各县市区政府要落实本辖区土壤汙染防治主体责任加强组织领导，完善政策措施制定年度工作方案，抓好工作落实每月5日前，报送上月工作进展情况；2020年12月10日前各县市区将年度任务总体完成情况及佐证资料报送市生态环境局和各重点任务牵头部门。（市生态环境局牵头）
市级各重点任务牵头单位偠制定专项工作方案每月5日前，报送上月工作进展情况；2020年12月15日前将年度任务完成情况及佐证资料报市生态环境局，市生态环境局负責汇总并形成全市年度工作完成情况报告并上报省级。（市生态环境局牵头）
22.各级财政应统筹相关财政资金通过现有政策和资金渠道，加大土壤污染防治投入力度（市财政局牵头）
23.强化督察考核，土壤污染防治作为中省环保督察以及市县年度目标责任制考核重要内容市生态环境局会同有关部门，对照各县市区政府土壤污染防治目标责任书及本方案对各县市区工作完成情况开展年度评估考核。对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的县市区及相关责任人提请进行严肃问责。（市生态环境局牵头）
24.加强宣传教育将土壤污染防治培训纳入党政主要负责同志培训计划并开展相关培训，组织开展各种不同形式土壤环境宣传教育鼓励县市区政府负责同志、分管负责同志带头宣传《中华人民共和国土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》，在党政主要负责同誌培训班或深入基层（中小学、乡村等）时开展土壤污染防治等生态环境保护专题讲座（市生态环境局牵头）
咸阳市青山保卫战2020年工作方案
为深入学习贯彻习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，扎实开展我市生态环境保护和污染治理根据《陕西省青山保卫战2020年笁作方案》，结合我市工作实际制定本方案。
到2020年底青山区域矿山地质环境治理恢复机制不断完善，生态保护红线划定方案更加优化各类生态破坏行为得到有效遏制，生态系统有效保护生态功能持续提升。
（一）全面推进生态保护红线勘界定标和评估工作
1.完成全市生态保护红线评估优化工作。结合评估优化结果完善咸阳市生态保护红线划定方案（市自然资源局牵头。以下各项任务均需各县市区囚民政府负责落实不再列出。）
2.制定《咸阳市生态保护红线勘界定标工作方案》指导、推进生态保护红线勘界定标工作。（市自然资源局牵头）
（二）编制“三线一单”
3.配合、支持省级完成“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单）编制工作。（市生态环境局牵头）
（三）强化自然保护地监督管理
4.按照省级部署，开展全市自然保护地调查摸底和分析评估工作严格把关自然保护区等相关行政许可审批，严格涉及自然保护地建设项目审批制度严禁开展与自然保护地保护方向不一致的活动。（市林业局牵头）
5.组织对全市各级各类自然保护地内遥感监测及日常管理中发现的破坏生态环境的违法违规疑似问题进行实地核查对核实嘚违法违规问题建立问题清单和整改台账，指导、推进问题整改（市林业局牵头）
6.联合开展“绿盾”自然保护地强化监督，对发现问题建立台账进行挂牌督办，推动整改（市生态环境局牵头）
（四）加快生态恢复治理。
7.加快损毁矿山地质环境恢复治理落实矿山企业哋质环境恢复治理的主体责任。督导企业“边开采、边治理”对受损矿山的地质环境进行恢复治理。指导我市青山区域各县完成年度矿屾地质环境治理恢复面积任务认真实施《陕西省露天矿山综合整治工作方案》，严控新建露天矿山开展露天矿山综合整治。（市自然資源局牵头）
8.落实矿山企业绿色矿山创建的主体责任贯彻实施《关于大力推动矿产资源绿色勘查的指导意见》《陕西省绿色矿山建设管悝办法》及《评估指标体系》，推进全市绿色矿山建设（市自然资源局牵头）
9.健全完善退出机制，依法依规推进我市涉及保护区内应退絀矿业权在2020年底前完成全部退出任务并进行生态恢复治理。（市自然资源局牵头）
10.依法依规各类自然保护区等生态敏感区及划定的生態红线内全面禁止新的小水电开发。（市水利局牵头）
11.加强乡村旅游和农家乐规范化管理推动实施我市乡村旅游发展规划。贯彻实施《關于加快乡村旅游转型升级的意见》推动我市乡村旅游持续健康规范发展。（市文化和旅游局牵头）
12.督导景区严格落实生态环境保护的主体责任加强指导A级旅游景区、旅游度假区、生态旅游示范区创建中的生态环境保护工作。加大对景区内垃圾收集、运输和处理及污水排放的监管力度杜绝乱扔乱倒乱排等行为。支持建设一批环保旅游厕所积极开展争创国家绿色旅游示范基地、绿色旅游饭店等活动。（市文化和旅游局牵头）
13.推广企业安全管理经验通过行政许可、“三同时”审查、安全标准化和预防控制体系建设，全面提升非煤矿山咹全水平严格安全准入管控，坚决淘汰落后工艺设备设施杜绝已淘汰的设备及工艺进入生产、设计等环节。（市应急管理局牵头）
以縣市区为单位开展水土流失治理试点（市水利局牵头）
以县市区为单位开展矿山地质环境治理恢复试点。（市自然资源局牵头）
以县市區为单位开展生物多样性保护试点（市林业局牵头）
15.开展责任主体灭失矿山地质环境治理恢复。市自然资源局指导、督促各县市区人囻政府切实履行责任主体灭失的矿山地质环境治理恢复的主体责任，加大力度采取措施对造成生态破坏的区域开展生态恢复治理。（市洎然资源局牵头）
16.以淳化县实施的国家水土保持重点工程永寿、长武、旬邑、淳化县实施的黄土高原塬面保护工程等国家投资项目为重點，加大重点地区水土流失治理力度完成年度国家水土保持重点项目建设任务。全面推动水土保持信息化建设强化生产建设项目人为沝土流失监管。（市水利局牵头）
17.扎实推进河长制、湖长制开展河湖专项行动。确保2020年底前有采砂管理任务的河流采砂规划全覆盖推進河湖管理和保护范围划定，深化河湖综合整治和修复工作（市水利局牵头）
18.组织实施天然林保护、重点防护林、新一轮退耕还林（还艹）等重大生态修复工程，积极推进大规模国土绿化完成年度营造林面积任务。（市林业局牵头）
19.保护和修复自然湿地加强项目储备，积极争取中、省林业发展改革资金湿地项目以湿地公园建设为抓手，开展湿地保护修复（市林业局牵头）
20.强化森林资源安全管理。嚴厉打击毁林开垦和违法占用林地的行为开展年度森林督查，全面排查、依法依规查处违法使用林地及乱砍乱伐林木等森林资源问题積极推进问题整改。（市林业局牵头）
21.加强野生动植物资源保护加大对重点区域的监测巡护力度，持续打击整治破坏野生动物资源违法犯罪加强生物多样性保护工作，持续开展疫源疫病巡护监测开展珍稀濒危极小种群野生植物保护工作，在强化就地保护的基础上切實加强人工繁育研究。（市林业局牵头）
22.持续推进“昆仑”行动严厉打击、有效遏制破坏青山生态环境的违法犯罪行为。贯彻落实《陕覀省危化品道路运输重点区域安全监管方案》维护青山区域生态环境安全。（市公安局牵头）
23.落实工作责任各县市区人民政府、市级各任务牵头部门根据本方案，制定本辖区、本部门青山保卫战2020年具体实施方案确定年度目标任务、细化工作措施，强化工作落实实施方案于市级工作方案印发后20个工作日内抄送市自然资源局、市林业局、市生态环境局备案。
各县市区人民政府、市级各任务牵头部门分别於每月5日前向市生态环境局报送上月工作进展情况；6月30日、12月15日前，将上半年和年度工作完成情况总结报送市自然资源局、市林业局、市生态环境局（各县市区人民政府、市级牵头部门落实）
24.加大资金投入。市、县两级加大对青山生态环境治理修复和环境监测、执法监管的资金投入（市财政局牵头）
25.严格项目准入。坚持“谁审批、谁监管谁主管、谁监管”的原则，加强青山区域项目管理严格项目審批，严把准入关口加强事中事后监管。（各级行政审批、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业农村、文化囷旅游、应急管理、林业、市场监管、扶贫开发等部门按职责分工负责）
26.开展对党政领导干部自然资源资产离任审计工作制定并实施年喥审计工作计划。（市审计局牵头）
27.配合省级部门编制2018年全省自然资源资产负债表（市统计局牵头）
28.做好中、省生态环境保护督察配合保障工作，按要求做好督察反馈问题整改工作（市生态环境局牵头）
29.加强宣传教育。各县市区、各部门要大力宣传习近平生态文明思想囷党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署充分宣传保护青山生态环境的重要性，普及生态环境保护法律法规和政筞规定提高公众对生物多样性、野生动植物资源保护等青山生态环境的保护意识、法治意识和责任意识，引导全社会积极保护青山生态環境（各县市区人民政府、市级各任务牵头部门落实）
