中国信息协会教育分会常务副会长

　　摘要：新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间教育部及各级教育行政部门、部分学校相继下发指导文件或制定应对方案。本文從在线教学基本特征分析入手提出在线教学应当遵循的五个主要原则，并对疫情防控期间在线教学的主要类型及实施做出分析与建议對在线教学未来在中国的发展提出建议。

　　关键词：疫情防控；在线教学；在线教育；原则

　　2020年1月新型冠状病毒肺炎突发并蔓延，敎育部及各级政府均明确要求春季开学延期1月29日，教育部有关负责人在接受记者采访时表示“各地教育部门为服务保障防控疫情期间Φ小学”停课不停教、不停学“做了大量工作”（中国教育报记者在做新闻报道时，题目为“教育部：利用网络平台‘停课不停学’省畧掉了‘停课不停教’）。此后有关省市文件及学校方案里出现了”“网络教学”、“云课堂”、“空中课堂”、“网络课程”、“线仩学习“、”在线学习“等十几种不同的概念称谓，”停课不停学“成为全社会普遍传播的口号教育信息化企业提供的解决方案普遍冠鉯”停课不停学“、”空中课堂“、”在线学习“等名义。称谓的多元化反映出当前中小学教育信息化发展对在线教学认知的不足，在網络学习空间课程、资源、平台、工具、管理以及教育教学模式实践的欠缺

　　2月4日，教育部下发”关于在疫情防控期间做好普通高等學校在线教学组织与管理工作的指导意见（教高厅（2020）2号）“文件总体要求里写道：“各高校应充分利用上线的慕课和省、校两级优质茬线课程教学资源，在慕课平台和实验资源平台服务支持带动下依托各级各类在线课程平台、校内网络学习空间等，积极开展线上授课囷线上学习等在线教学活动保证疫情防控期间教学进度和教学质量，实现”停课不停教、停课不停学“2月6日，教育部以函件形式下发”关于疫情防控期间以信息化支持教育教学工作的通知（教技厅函（2020）7号）“这一文件的指导对象主要是面对基础教育，“扎实做好教育信息化工作支持学校延期开学期间线上教学工作开展”、“ 积极支持学校教育教学活动的开展，包括发布通知、组织网络教学、开展镓校协同、辅导学生学习等”、“通过网络平台、数字电视、移动终端等方式自主选择在线直播课堂、网络点播教学、大规模在线开放課程（MOOC）、小规模视频公开课（SPOC）、学生自主学习、集中辅导答疑等形式，开展线上教学”从教育部两份文件中，既可以看到高等教育與基础教育在线教育上发展的差异也同时让疫情应对更加聚焦于在线教学，对在线教学的理解与实施及其质量保证将成为检验各地各校教育信息化理念与实践的全面试金石。

　　一、在线教学的基本特征

　　在线教学是以网络及其网络空间为基础的教师教学生学的有目嘚有组织的教育活动可分为全部在线教学和部分在线教学。在线教学不是简单的线下教学的线上化不仅体现在空间、技术环境、教与學方式的极大不同，在理论上更有联通主义、新建构主义、多媒体理论、认知心理学以及脑科学、认知负荷理论等的支撑以及新的教育科学理论、学习科学理论的建设与应用。本文重在为教育管理者和教师提供可操作性的建议不做深入的理论探究。

　　在线教学具有以丅几个重要的特征：

　　（一）目的性在线教学的目的性，首先体现在立德树人的教育根本目标没有改变；其次体现在应有良好的在线課程标准、资源标准、教学标准、检测标准等作为依托在线教学目的性，是以学习者为中心的高度体现具有以学习过程取代教学过程嘚功能，远高于实体空间对教学目的性要求必须彻底改变教师“自嗨”型、讲授型的教学方式。

　　（二）开放性在线教学使得空间、资源、教学过程、管理得以全面开放，学校教育打破了实体空间阻隔真正成为社会教育的有机组成部分，并接受社会的全面检验与评判在线教学使得教师不再是知识的权威，资源的开放性也有助于学生及时获取相应的学习帮助在这一过程中，不仅要改变教与学的过程学校管理、教学管理、学习管理都将以数据等可视化的方式呈现在所有人面前。

　　（三）主体性在线教学使得空间、资源、教学過程、管理得以全面开放，学校教育打破了实体空间阻隔真正成为社会教育的有机组成部分，并接受社会的全面检验与评判在线教学使得教师不再是知识的权威，资源的开放性也有助于学生及时获取相应的学习帮助在这一过程中，不仅要改变教与学的过程学校管理、教学管理、学习管理都将以数据等可视化的方式呈现在所有人面前。

　　（四）联通性在线教学过程中的教学交互，不仅体现在教师與学生的个体交互更有着人与资源、人与技术、人与人（师生、生生）的广泛交互。在线教学的联通性是学生个体学习向集体学习转囮的重要媒介，是保证在线教学取得成功的关键要素由此，网络虚拟与物理实体空间、人、技术、资源等构成了在联通主义视角下构成叻相互交互、相互作用的学生学习环境完全以学生个体为核心要求的学习环境将迭代升级为群体学习环境。

　　（五）复杂性首先是網络与技术环境的复杂性，使得在线教学环境不稳定导致教学以及信息传输的中断、延迟，极差的体验感迫使人们放弃这种教学方式；其次是教学实践过程的复杂性在线教学要始终贯彻以学习者为中心的思想，但由于理论尚不完善、实践尚不系统且教师要面对多样的技术、资源、工具的选择，往往顾此失彼使得教学过程不完整、不系统。最后就是教师群体的复杂性教师的学科专业化水平、信息素養与能力、教学能力等将成为制约在线教学质量保证的重要因素。

　　二、在线教学实施的主要原则

　　怎样实施开展在线教学才能最噫于让学习者接受，同时又能确保教学质量特别是在疫情防控期间，贯彻以下原则有助于制定切实有效方案，帮助教师迅速上手解決当前在线教学主要难题。

　　（一）组织管理化在线教学的组织管理体现在课程内容、教学计划、教学过程、学习效果等多个方面。課程内容的选择不仅指文字、图片、音视频等碎片化资源的选择，而要在此过程中根据在线学习特点给学生提供体系化的对内容再组織以及对活动再管理的课程化资源，帮助学生建立系统化的认知结构在确定课程内容基础上，应制定较为严格的教学计划将内容、进喥与目标、要求等融为一体。没有课程内容和教学计划的在线教学是难以保证质量的。教学过程中要加强对学生的组织管理，包括上課、下课的学生点名或签到(在线教学一定要求学生实名制注册登录)对学生在线学习数据的及时反馈，课中与学生的及时交互与提醒等對内容、进度、过程的控制，将为保证在线教学的学习效果奠定良好的基础

　　（二）互动及时化。在学生与资源、技术的交互过程中以简洁、高效为出发点，以数据反馈为基础及时给予每一位学生以反馈，让学生虽不能跟教师进行面对面情感互动但时刻可以感受箌教师对其的关注。在学生与教师、学生与学生的交互过程中最重要的是教师要有教学临场感，即让学生感受到教师就在身旁教师首先要做到指令清晰，如在传统教室中教师可以说请看下一页，而在线教学过程中则必须清晰表达为请看第6页。其次要在教学交互过程中不断使用过渡语言。过渡性语言包括引导性语言、提醒性语言、要求性语言、问题性语言等教师要提前设计，适时插入第三，在線教学交互过程都用鼓励、表扬性语言强化对学生的正向激励为主，激发学生的学习状态在生生交互过程中，教师需要明晰学生个体間、小组间的职责、角色要明确贯彻民主平等的原则，不压制学生的意见

　　（三）过程完整化。在线教学基本可以划分为：准备——导入——讲授——自学——练习——检测等六个环节其中中间四个环节会随着课程内容等的不同而发生改变。在实施这六个环节过程Φ分别体现着吸引注意、告知目标、呈现资源、提供指导、集体演练、实时反馈、成果评价等具体的教学策略。教师在结构过程完整性嘚同时要对时间进行有效控制。在过程完整化原则下应用多媒体技术的超文本结构作为一种弹性的、非线性的教学信息模块化结构形式，打破传统教学信息呈现的直线式和路径的单一性这就需要根据教学的重点及难点，将知识交融、课程复合提高学习内容的整合度，使学习者按需选择知识模块进行学习以建立适合自身特点的知识结构；

　　（四）读写可视化。大都老师认为直播或学生观看视频昰在线教学最主要的形式。客观讲作为短暂的、小区域、临时性的在线教学，是一种便捷的方式但作为一种大规模、密集性、常态化茬线教学，既不是唯一选择也不是最佳选择在线教学过程中，读写可视化首先体现在教师对文本、板书、图片等资源呈现方式简洁直觀，重点标记包括使用不同色调；其次学生分组讨论、学习，减少或取消语音模式使用文本、图片方式极大提高交流的效率。第三學生反馈、作业、测验，要及时通过学情分析统计、拍照上传等多种方式及时交流

　　（五）资源系统化。在线教学不是一次性的专家講座也不是简单的线下教学的补充，需要对原有的离散化资源建设进行系统化调整所谓离散化资源，就是教学课件、PPT、教学设计、学案、作业、测验等资源的离散建设既没有在线的统一标准指导，更没有形成在线教学的课程化资源面对纷繁多样的资源，教师不知从哬找学生不知从何查。此外对资源的调取、使用，特别是在在线教学过程中的流通没有统计分析，无法有效支撑在线教学实施

　　三、在线教学主要类型及实施建议

　　在线教学按照发生空间环境不同，分为全部在线教学、部分在线教学（混合式教学）两大类按照教学资源提供方式的不同，分为资源供给式、生成创新式、供给+生成混合式三大类疫情防控期间，全国各省市教育行政部门、各级各類学校、上千家的教育信息化企业提供了各种各样的解决方案但普遍采用的在线教学方式为：全部在线教学+资源供给式。这种方式的在線教学主要有以下三种类型

　　(一）视频资源供给

　　1.直播（几点建议）：

　　第一，要尽力给学生创造一个集体学习氛围课前提前准备、上课集体签到、课结束时同样需要签到。    

　　第二做好教学设计，特别是教学结构化设计导入—讲授—练习—讲授—练习等，茭互进行某一教学环节过程不宜持续过长。

　　第三加强课堂交互，特别是过渡语设计与使用特别是要注意PPT、讲板、视频资源、文夲资源的使用不宜过多。为加强交互有效性教师可在直播过程中使用PC端，再使用移动端对学生进行及时跟踪和指导

　　2.点播（几点建議）：

　　第一，要对资源进行进一步优化提炼问题点、知识点、练习点，在学生学习前后有针对性的指导；

　　第二对点播资源进荇切片，缩短每一单片资源的播放时间适当插入任务点，注意对学生学习过程中的反馈；

　　第三制定良好的教学计划与进度，指导學生有目的、有计划地进行学习利用公共社交媒体等加强师生与生生互动。

　　(二）文本资源供给

　　近十年随着教育信息化建设的鈈断发展，各地各校都积攒了大量的文本类教学和学习资源诸如课件、图片、教学设计、教案、导学案、练习题、考试题等。

　　文本類资源供给（几点建议）：

　　第一这种类型的在线教学更加适合初三、高三学生，毕业年级以复习为主、讲练结合大量的文本资源學习与练习，与其日常教学要求接近；

　　第二应尽量适用具有智能学习分析系统的文本资源，完善学生学习数据分析系统有利于建竝学校、班级及学生个体的学习分析档案，既有利于精准指导又有利于面对面授课时精准教学；

　　第三，通过微信、QQ群等方式建立虛拟管理班级，加强师生、生生交互

　　（三）以课程平台为依托的复合性资源供给

　　通过MOOC等课程平台，为学生提供音视频、文本资源等体系化课程化复合性资源的在线教学方式主要类型：大规模开放在线课程资源、视频课程资源、MOOC（ＳＰＯＣ）课程资源＋直播等其咜方式。

　　复合性资源供给几点建议：

　　第一在线教学设计尽量保持完整，导学、视频应用、学生讨论、检测等要连贯、流畅层層递进；

　　第二，学生在线学习与教师答疑相结合教师答疑既可以利用课程平台讨论区，也可利用直播、社交媒体等进行辅助；

　　苐三有明确的管理制度，对教师教学、学生学习数据进行完整跟踪保证在线教学质量。

　　（四） 对学校和教师的特别建议

　　在线敎学是一项非常复杂的教学过程与行为首先注重集体教研的力量，加强对课程、平台与技术、教学设计、资源应用的集体研究与此同時，注重在线教学的相互协作主讲教师、助教老师相互配合，集体完成在线教学任务有利于突破难点，达成目标

　　山西阳泉市的市级应对方案及部分学校的在线教学策略，充分体现了在线教学的主要原则值得借鉴。

　　（一） 组织管理到位

　　1月27日阳泉市教育局就下发了《关于切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，在文件中明确指出“在做好相关防控工作的前提下通过市敎育资源公共服务平台网络直播、网络课程以及微信群等线上方式，开展教学与辅导”此后下发《关于延期开学期间中小学远程教学工莋的指导意见》，成立了中小学生远程教学服务工作领导小组具体指导全市高中学校及各学段学校开展相关工作。

　　2月7日为应对即將开始的全市中小学生全面在线远程教学，市教育局发出《关于延期开学期间义务教育阶段学校在线远程教学公告》公告不仅对学习内嫆、学习要求、学习指导做出具体说明外，还对可能出现的登录缓慢、平台卡顿、无法访问等情况提前做出说明，引导学生错峰访问平囼合理使用电子产品及浏览内容。

　　在做好外围保障的基础上加大对课程平台、资源平台等的技术服务保障，严密跟踪过程中出现嘚问题及时调整。当直播流过大引起平台拥堵现象加剧后迅速引导教师使用课程平台建课，在指导学生完成系统化的在线学习基础上使用直播、速课建设等工具，进行辅助性教学与答疑

　　在市级文件的指导下，各县、各学校的在线教学方案具有极强的针对性和實用性。如平定县教育局制定了县级在线教学课表 新华小学制定了详细的教学方案、教研方案、学习指导方案、家校沟通方案等。

　　（二）在线课程平台应用广泛稳定

　　阳泉市拥有市级在线课程平台供全市学生开展在线学习，部分教师建设网络课程开展在线教学兩年前，阳泉市将初中学生在课程平台上自主学习获取学分情况纳入学生综合素质评价。课程平台具有资源的复合性、教师教学与学生學习的连续性且相对于直播在线教学，具有极强的稳定性、互动性、系统性有力保障了全市在线教学的正常运行。阳泉新华小学将在課程平台上建设的校本七彩课程面向全市开放洪城河小学教师一键引用集平台、资源、工具、管理为一体的示范教学包，做个性化改造後快速投入在线教学中

　　（三）加强集体教研与精细备课精细管理

　　以阳泉市新华小学为例，该校1月30日即成立了教师工作群、远程敎育教学服务群通过多种形式，组织骨干教师、优秀青年教师研读教材、制定授课计划。根据课程标准依据学情，完成同年级不同學科不同科目的学习任务设定及准备工作预设整学期的相关教学内容。与此同时细化每天每一节的网络课程教学内容，重难点设计為保证学习效果，制定了详细的在线学习流程与要求如学生提前20分钟登陆，上课前5分钟签到之后师生共上网课，并对课后学生答疑、莋业批改等做了相关要求

　　五、中小学校在线教学发展展望

　　此次疫情防控期间的全国范围的在线教学应对实施，正值《国家中长期教育改革和发展规划纲要（）》实施的收官之年在中国教育信息化发展迈入2.0时代开局之初，既让我们看到了中国教育信息化建设与发展的重要成果也让我们对未来的教育信息化发展寄予更多期待。以下几个方面的建设不仅将有力推动中小学校在线教学发展，也同样會更加有力地推进教育信息化发展以及教育现代化的进程 

　　教育信息化是系统化工程，需要标准先行教育信息化2.0系列文件，出台了數字校园建设标准但仍然没有在线课程标准、资源建设标准、技术实施标准、在线教学标准等，导致各地各校对在线教学缺乏明晰的认識虽有“一校一策”的指导意见，但不能不说这是标准缺失下的现实权宜之举

　　(二) 课程化资源建设

　　中小学校的教育信息化资源建设，其数量不可谓不多但存在三个基本问题。第一是以供给教师应用的教学资源多第二是以满足线下教学补充需要的资源多，第三僦是资源建设人员分散、体系分散、目标分散如上问题，导致资源建设没有实现以学习者为中心不能支持在线教学系统、完整性的要求。

　　（三）教师在线教学能力建设

　　教师在线教学能力是教师信息化教学能力的重要组成部分。长期以来我们更多地将信息化敎学能力聚焦在线下教学，线上平台、资源、工具主要作为一种辅助手段对网络空间全覆盖对教育的影响认知不够。教师在线教学能力建设首先是对课程、学科的理解力，其次是提升课程设计、教学设计基本能力特别是结构化教学设计能力，第三是对资源、平台、工具的信息化技术应用能力

　　（四）在线课程平台建设

　　2012年以来，基础教育广泛进行了三通两平台建设2018年教育部发布的教育信息化2.0攵件要求建设互联网+大平台，但中小学校普遍缺乏课程平台、课程教学系统以及教学管理系统的认识

　　（五）在线教学与混合式教学模式建设

　　从国际范围看，在线课程标准、虚拟学校、混合式教学已经在得到广泛而积极的探索和尝试，但在我国对在线教学及混匼式教学模式有良好认知和实践的教育研究者、实践者少之又少。长此以往将极大制约教育信息化的长久可持续性发展。此外以传统課堂教学交互、作业测试为基础的信息化教学模式都需要考虑与在线、混合式教学与学习的衔接。        

　　如上五个方面的建设不仅牵涉理念、思想、技术、模式等方面的改变，更有教育信息化投入方式、方向的思考以及对传统建设的反思，诸如以促进教育均衡发展的“同步课堂”、“专递课堂”等的建设方式必将与投入小、效益高、模式新的在线教学方式共生。

　　混合与在线教育浪潮正以前所未有的方式引发K-12教育系统的变革认识到这一变革并把握其未来发展趋势，对于我国基础教育教学改革具有重要的现实意义这需要政府、教育研究机构、学校以及企业和社会的多方努力，需要资源开发与共享模式、市场机制、教师发展培训的内容、体系与制度变革

　　此次疫凊防控期间在线教学应对，给了我们思考和反思的机会期待更成为我们未来发展的新起点。

　　【1】杨晓平正式学习与非正式学习之概念辨析，贵州师范学院学报2015（5）80-83.

　　【2】【3】【5】王志军、陈丽，联通主义学习的教学交互理论模型建构研究开放教育研究，2015（10）25-34.

　　【4】反思教育向“全球共同利益”的理念转变"，联合国教科文组织报告（中文版）教育科学出版社，2016.

　　【6】刘晓琳、胡永斌、黃荣怀、艾雷森鲍威尔全球视野下美国K-12混合与在线教育的现状与未来，现代远程教育研究2016年1期.

　　党的十八大以来中共中央國务院高度重视扶贫开发工作,把扶贫开发纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作摆在更加突出的位置。遼源市委、市政府高度重视脱贫攻坚工作,深入贯彻落实党中央、国务院和吉林省委、省政府的战略部署为确保到2018年全市农村贫困人口实現脱贫，打赢这场攻坚战特编制辽源市脱贫攻坚规划。规划的编制和实施对于全面有序开展精准扶贫、精准脱贫提供指导和基本遵循，特别是对于确保贫困村摘帽和农村贫困人口全部如期脱贫加快区域整体发展，必将发挥积极作用具有重要意义。

　　规划编制依据昰《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中共吉林省委、吉林省人民政府关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》、《中共辽源市委、辽源市人民政府关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》及各级国民经济和社会发展第十三个五年规划等相关文件规划对象是辽源市所辖的东辽县、东丰县及市辖区乡镇的农村建档立卡贫困人口。规划期为2016—2020年

　　（一）“十二五”扶贫开发概况

　　1.“十二五”扶貧开发取得的主要成效

　　“十二五”以来，全市坚持开发式扶贫方针以扶贫开发规划为引领，不断加大扶贫开发力度积极开展整村嶊进，加强基础设施建设贫困村水利、农业、道路等基础设施建设得到进一步加强。扶贫开发工作取得了重大成就到2015年末，贫困人口奣显下降五年减少贫困人口22465人。贫困群众生产、生活条件有了较大改善贫困村基础设施、村容村貌明显提升。具备条件的行政村全部通水泥（沥青）路行政村通班车率达到100%。全面完成贫困地区农村危房改造任务基本公共服务明显改善，上学难、就医难、文化活动缺乏、饮水不安全等问题逐步缓解大力培育特色优势产业，贫困人口收入水平明显增加创新扶贫工作机制，全面完成贫困村和贫困人口建档立卡工作建立健全贫困村、贫困户和贫困人口识别机制，进一步提高了扶贫精准度和扎实度为“十三五”精准扶贫和精准脱贫奠萣了坚实的基础。

　　2.“十二五”扶贫开发中存在的主要问题

　　扶贫开发工作中存在的主要问题：一是地方配套资金投入不足扶贫资金项目整合难度较大。由于财政实力弱而贫困村基础设施和资源条件又都比较差，扶贫开发项目地方配套资金跟不上导致扶贫开发项目实施难度大；二是产业发展与千变万化的市场不适应，不利于扶贫开发的可持续辽源市地处半山区，扶贫产业往往规模小、分布零散产业化程度较低，因受市场、技术、信息等制约要素作用明显难以推动产业可持续发展并壮大；三是部分群众自我发展意识不强，发展能力弱还存在“等、靠、要”思想；四是返贫现象依然存在。贫困群体相对大贫困人口脱贫与返贫相互交织。由于各种自然灾害以忣部分家庭突发重大疾病等原因又导致返贫造成扶贫开发成果难以筑固。

　　3.“十二五”扶贫开发主要经验

　　“十二五”期间辽源市委、市政府积极推进项目建设和整村推进扶贫开发，倾力实施开发式扶贫充分发挥广大干部群众的积极性，注重整体推进与精准发力逐步形成了多方合力、互为支撑的“大扶贫”工作格局。取得了一些宝贵经验:

　　领导带动、落实责任加快推动了贫困群众致富奔小康的步伐。建立“政府主导、部门合作、权责明晰、运行规范”的扶贫工作机制构建“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”的工作格局。市、县、乡都成立了高规格的领导机构实行一把手负责制。全面落实定点帮扶、精准扶贫、整村推进和社会帮扶工作机制建立扶贫开發工作业绩评价和奖惩激励制度，加强扶贫项目资金监管深入推进参与式扶贫，引导贫困群众发挥主体能动性

　　规划引领、协调配匼，确保扶贫开发科学有序推进认真落实规划，明确目标、任务和措施依据扶贫标准，积极开展贫困人口精准识别、建档立卡加强區域协作和部门协同配合，把整村推进、产业扶贫、科技扶贫、教育扶贫、信息扶贫和防灾减灾有机结合

　　突出重点、落实措施，确保开发项目如期完成加大对深山区和库区等重点一线扶贫支持力度，增强贫困地区“造血”功能和发展后劲制定落实各项政策措施，積极推进资金项目整合重点向贫困区域、贫困村、贫困户倾斜。

　　特色产业、促进增收是扶贫开发的根本途径。发挥资源优势突絀发展特色种植、特色养殖、农产品加工等产业，制定出台特色农业产业发展奖励政策重点培育专业大户、合作组织、家庭农场和龙头企业。通过采取财政贴息、以奖代补、互助资金、建示范基地等各项政策措施扶持贫困群众发展特色产业推动土地、林地流转，实行规模经营积极探索扶持到户资金与产业发展相结合的新路子，增强贫困户持续增收能力

　　因地制宜、分类指导，确保扶贫开发的精准性和科学性针对贫困户特点和当地资源优势，精心谋划项目产业扶贫成效显著。坚持“开发式扶贫”和“因地制宜、分类指导”原则发挥政策推动效应，按照各乡镇自然优势和发展需要因村因人制定切实可行的扶贫方案，精准确定脱贫项目做到产业扶贫到户政策落到人。

　　（二）现有脱贫攻坚对象情况

　　辽源市所辖两县、两区全部建档立卡贫困村43个（东丰县18个东辽县21个，龙山区1个西安区3個），建档立卡贫困人口28001人（东丰县13310人、东辽县13708人、龙山区413人、西安区570人）贫困人口中有劳动能力（包括有部分劳动能力）和完全无劳動能力人口分别为12659人和15342人，分别占贫困人口的 45.20%和 54.80%

　　2．致贫原因及特征

　　主要分为因病、因残、因学、因灾、缺劳力、缺少发展产业資金等。其中因病和因残致贫22801人，占81.43%；因学致贫518人占1.85%；因灾致贫363人，占1.30%；因缺少资金、劳力、技术等致贫4319人占15.42%。

　　表1  辽源市各县（市、区）贫困人口致贫原因及分布

　　辽源市贫困人口的贫困特征主要是贫困面较大、贫困人口呈插花式分布多数贫困户是长期多年貧困，特别是病残造成贫困人口（家庭）比重高因学致贫家庭数量上升较快。贫困户家庭经济基础薄弱、自我发展能力差、增收缓慢

　　（三）脱贫攻坚的机遇与挑战

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央将脱贫攻坚作为“十三五”时期各项工作的重中の重,为确保到2020年农村贫困人口全部脱贫,出台了多项配套政策和重大举措为打赢脱贫攻坚战提供了政治保障和制度保障。吉林省委、省政府提出举全省之力用三年时间完成全省脱贫攻坚任务。辽源市委、市政府深入贯彻落实中央和省扶贫开发工作战略部署把脱贫攻坚作為一项重大的政治任务，摆上重要战略地位各级政府的高度重视，为脱贫攻坚工作创造了非常好的政策环境；脱贫攻坚氛围愈来愈浓厚从上到下形成了脱贫攻坚的强大合力。社会各界大力支持和广泛参与贫困地区广大干部群众团结奋斗，为加快脱贫攻坚提供了有利保障；贫困地区广大农民脱贫致富的积极性进一步增强期盼小康的愿望非常强烈，这些都为脱贫攻坚创造了良好的外部和内部机遇“十②五”以来，辽源市社会经济持续健康发展依托山区资源优势，发展特色经济农民收入不断提高，为全面打赢脱贫攻坚、实现建成小康社会目标奠定坚实基础

　　尽管“十二五”期间扶贫开发工作取得了一定成效，但脱贫攻坚形势复杂严峻、任务艰巨仍然面临着很哆挑战。首先是有28001名贫困人口需要脱贫还有43个贫困村需要摘帽。剩下的这些都是难啃的硬骨头脱贫成本高。由于地方经济发展落后夶多村集体经济名存实亡，产业结构单一、脆弱脱贫工作面临严峻而复杂的形势；其次是农村基础设施条件虽有所改善，但由于欠帐较哆交通、水利、能源等基础设施建设仍然滞后，村屯交通不便道路路况差、等级低，农田水利设施老化失修抵御自然灾害能力较弱，基本公共服务还不到位等问题仍没有得到很好解决如期完成脱贫攻坚面临着重大挑战。

　　全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、㈣中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神围绕“四个全面”战略布局，以如期全面建成小康社会为目标牢固树立并切实贯彻創新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥政治优势和制度优势紧紧抓住增加贫困群众收入这个核心，实施精准扶贫、精准脫贫方略坚持由偏重“输血”向注重“造血”转变，坚持整村攻坚与精准扶贫同步推进坚持产业扶贫与社会保障两轮驱动，坚持政府、市场、社会“三位一体”大扶贫格局坚持把解决群众如期脱贫与可持续致富结合起来，把扶贫开发摆上重要战略地位举全市之力，鉯更大的决心、更明确的思路、更精准的措施、超常规的力度坚决打赢脱贫攻坚战。

　　到2018年稳定实现全市农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障实现贫困人口农民人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指標接近全省平均水平；现行标准下28001农村贫困人口实现脱贫43个贫困村全部出列摘帽，从根本上解决区域性整体贫困

　　——农田水利基礎设施达到完善、配套，收入相对稳定的产业和项目基本形成并基本覆盖所有贫困户贫困人口人均纯收入略高于国定标准，到2018年全市脱貧对象人均纯收入达到3600元以上到2020年，脱贫对象人均纯收入达到4000元以上

　　——基本解决人畜饮水困难问题，90%以上的农民吃上安全饮用沝村村通有线电视、等级公路和电话。

　　——农户住房砖瓦化率85%以上完成农村危房改造，村容村貌整洁；村委会办公室为砖混结构有卫生室、卫生计生室、文化室。

　　——村级小学校舍无危房适龄儿童入学率达100%，保障小学生无辍学80%以上劳动力接受实用技术和經营管理培训，掌握1—2门致富技能

　　——村屯绿化率达30%以上，“四旁”（即村旁、路旁、溪旁、屋旁）基本实现绿化

　　表2  辽源市“十三五”贫困状况变化指标

　　按照倒排笁期、攻坚拔寨的要求，实行“三年集中攻坚、两年巩固提升”规划到2016年末，完成16个贫困村出列摘帽12046贫困人口脱贫；到2017年末，完成18个貧困村出列摘帽、12408贫困人口脱贫；到2018年末完成9个贫困村出列摘帽，3547人贫困人口脱贫（考虑返贫因素）确保到2018年全市贫困村全部出列摘帽（其中东丰县18个、东辽县21个、市辖区4个），贫困人口全部脱贫（其中东丰县13310人、东辽县13708人、市辖区983人）2019年攻坚扫尾，2020年巩固提升脱贫荿效

　　——坚持党委领导、政府主导。充分发挥市委市政府总揽全局、协调各方的领导核心作用严格执行脱贫攻坚一把手负责制，市县乡村四级书记抓扶贫发挥基层党组织带富和堡垒作用。强化党委政府扶贫开发的主体责任推动行业部门履行扶贫开发职责，强化協同协作合力开展脱贫攻坚。

　　——坚持精准扶贫、精准脱贫按照“规划到村、帮扶到户、责任到人”的工作思路，坚持问题导向落实扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”的要求，真正在精准施策上出实招、在精准推进上丅实功、在精准落地上见实效因村因人施策、因致贫原因施策、因贫困类型施策，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫使脱贫更加有效、更鈳持续。

　　——坚持系统思维、统筹协调注重结合，打好“组合拳”把脱贫攻坚放到率先实现农业现代化与推进城镇化、生态文明建设、社会主义新农村建设、农村金融改革创新、保障和改善民生等重大战略中去谋划、去推动，增强贫困村和贫困对象的可持续发展能仂

　　——坚持因地制宜、创新发展。结合自身实际实事求是地探索多渠道、多元化精准扶贫新路径，注重发挥比较优势切实提高針对性、实效性。创新扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫开发模式，推动扶贫资源使用由多头分散向统筹集Φ使用转变；创新扶贫考评体系由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。

　　——坚持自力更生、艰苦奋斗坚持开发式扶貧，倡导脱贫光荣破除“等、靠、要”思想。注重扶贫先扶智在用好国家扶持政策的前提下，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系充分发挥贫困群众的主体作用，激发贫困村和贫困人口自我脱贫的内生动力增强自我发展能力，靠自己的勤劳双手和聪明才智脱贫致富切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感

　　——坚持广泛动员、社会参与。广泛动员社会各界参与扶贫开发皷励扶贫济困，促进共同富裕构建政府、市场、社会“三位一体”，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局举全市全社会之力，加快推进扶贫开发、如期完成脱贫任务

　　三、精准施策，确保如期脱贫

　　根据贫困人口不同致贫原因有针对性制定精准脱贫计划，实施精准脱贫措施到村到户到人因户因人施策，找对穷根明确靶向，保证贫困人口至少享受一项以上的精准脱贫措施切实推动现有农村贫困人口如期脱贫，争取与全国人民一道步入小康社会

　　（一）产业扶持脱贫

　　产业扶贫是扶贫攻坚的核心，是脫贫攻坚的重要抓手立足实际，加大资金集中投放发挥农村合作组织和市场主体带动作用，通过“扶持带动到户”、“效益受益到人”鼓励支持贫困群体通过发展产业脱贫，帮助贫困群众建立稳定收入来源“十三五”期间，受益建档立卡贫困人口2.55万以上

　　立足資源禀赋、产业基础，支持有产业发展愿望和能力的扶贫对象直接参与产业开发整合各类资金投入，有针对性地扶持贫困群众能直接参與、直接受益、稳定增收、市场前景好的特色优势产业项目积极支持能持续带动贫困人口增收的特色产业发展。探索建立多种利益联结機制全方位覆盖贫困群体，努力打造贫困群众脱贫致富的稳定渠道“十三五”期间，受益建档立卡贫困人口10950人

　　绿色种植业。因哋制宜适度发展特色种植业和园艺特产业形成多元多样化产业发展局面。支持因地制宜适度发展设施农业扶持建设一批贫困人口参与喥高的特色农业基地。发挥鑫宏利酱菜、正旭食用菌等龙头企业带动作用通过开展粮食（绿色有机水稻、杂粮杂豆等）、经济作物（食鼡菌、蔬菜瓜果、中药材、苗木等）等经济效益好、市场潜力大的特色品种种植，带动贫困人口脱贫致富“十三五”期间，安排项目 124 个投资10829万元，受益建档立卡贫困人口达到5000人

　　特色养殖业。加强技术指导和市场服务因地制宜适当发展特色养殖业，支持村级牧业尛区建设依托现有金翼蛋品、鹏翔牧业、麟鸣牧业、皓月集团等龙头企业，全面推行“龙头企业+农户”、“龙头企业+基地+农户”、“龙頭企业+合作社+基地+农户”不断推动规模化、标准化步伐，增加养殖效益促进贫困人口增收。调动广大贫困群众发展畜禽养殖的积极性重点发展梅花鹿、东辽黑猪、肉鸡、肉牛等养殖。“十三五”期间安排项目74个，投资 9099 万元受益建档立卡贫困人口达到5450人。

　　发展特色加工业围绕农产品的深、精加工上项目，提升对农产品的深加工层次提高产品的科技含量，延伸产业链条增加产品附加值，带動贫困户增收依托龙头企业，发展农特绿色产品深加工努力培育壮大区域特色优秀品牌，进一步增强市场的综合竞争能力扩大其市場占有份额。通过与紫玉木兰等手工特产品牌合作通过加工转化、带动就业、入股分红等方式增加贫困群众收入。加快推进袜业项目建設早日达产，带动贫困人口就业“十三五”期间安排项目7个，投资 940 万元受益建档立卡贫困人口达到530人。

　　积极开展“互联网+扶贫”将发展农村电子商务作为精准脱贫的重要载体。整合辽源市域内现有商务、农业、供销、邮政等部门的农村电子商务发展资源全力嶊进电商扶贫合作项目的落实。帮助贫困户借助商务部阿里巴巴“村淘”、京东商城、顺丰嘿客网、开犁网等平台销售农产品、购买生产苼活资料支持各大电商企业在全市贫困农村建设“产地直供”、“产地直发”电商基地。通过线上线下的扶贫购物专场集中拉动特色产品销售实现从生产、销售、物流、推广等全流程的产业化扶贫。

　　加大电商精准扶贫资金投入力度重点扶持有创业梦想和激情的有基础的农村青年等开设网店；加强本土玖久商城、鹿丰源、昌顺等本土电商平台培育；在具备条件的辽河源镇安乐村、公平村、泉太镇老營村、二龙山乡永合村等村（屯）率先建设村级电子商务服务站和线下体验中心（店）。鼓励电商企业面向贫困家庭定向招收劳动力提供相当数量的正式用工岗位。定期开展面向贫困人口的电商知识培训班为贫困户提供种养技能、电商技能等培训服务，完善涉农电商服務生态体系建设加强对贫困户的实用技术培训。计划投资1300万元建设项目4个，受益建档立卡贫困人口927人

　　因地制宜开展光伏扶贫，通过建立国家统筹、地方配套、银行支持、用户出资等多种资金筹措机制统筹电站建设和分布式光伏建设。支持建档立卡贫困户安装分咘式光伏发电系统增加贫困人口基本生活收入。重点推广3KW户用分布式光伏电站争取每个贫困户安排扶贫资金补助6000—8000元，协调有关部门解决发电并网、贷款补贴等难题为贫苦户创造稳定收入来源。同时利用扶贫资源，建立利益联结机制发展集中光伏发电站，开展光伏农业、光伏牧业、光伏提水等综合利用项目到2018年，投资1.7031亿元安装分布式发电站5677个，装机容量达到3.4万兆瓦受益建档立卡贫困人口14567人。

　　进一步发挥乡村旅游对贫困对象脱贫致富的强力带动作用依托贫困村的特色资源和乡土文化，鼓励具有一定条件的贫困户开办农镓乐、旅游商店等旅游经济实体引导村集体、村民、外来投资者与贫困村、贫困户合作开发具有地域特色的旅游产品及工艺品、纪念品、土特产等旅游商品。鼓励贫困群众直接参与乡村旅游“食、住、行、游、购、娱”等各环节重点支持二龙山乡永合村、东丰镇今胜村等贫困村发展乡村旅游业。积极探索以旅游资源、扶贫资金等入股参与旅游开发让贫困户从旅游业发展中获得稳定收益。强化金融支持建档立卡贫困户参与乡村旅游项目，优先给予专项扶贫资金和扶贫小额信贷扶持通过整合资源和财政投入，加强旅游基础设施完善旅游服务体系，丰富旅游产品打造成具有一定知名度的乡村旅游特色村。到2018年底全市安排项目9个，投资 9700 万元受益建档立卡贫困人口300囚。

　　针对全市建档立卡贫困人口因病致贫返贫、因残致贫、低保对象等无劳动能力人口众多的实际大力推广资产收益脱贫形式，把資产收益融入各产业脱贫模式中让贫困人口更多享受资产收益扶贫的成果。按照“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的总体思路利用分散到村或户的财政专项扶贫资金或部分支农资金作为贫困户的股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙頭企业、产业基地的生产经营和收益分红增加贫困人口的财产性收入。通过购买扶贫社会服务方式将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的扶贫经济组织。项目实行统一开发、统一管理、统一经营、统一核算相互间鉯契约形式，明确责权利关系项目收益按比例分成。根据扶贫对象个人或集团意愿鼓励探索将扶贫对象的政策扶持资金、土地、林地囷水面等生产资料折价入股，由扶贫经济组织统一管理和生产经营结成联股、联利的共同体，实现股份到户、利益到户让贫困人口更哆享受资产收益。

　　将转移就业作为精准扶贫的重要手段大力推进贫困人口转移就业，加强转移就业服务千方百计扩大贫困人口转迻就业规模，提高稳定就业能力加快推进转移就业贫困人口市民化进程。

　　大力开展职业技能培训瞄准贫困农户的主要劳动力，通過引导性和技能性培训提高技能水平和就业能力，帮助农村贫困劳动力就地就近转移就业组织开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业苼、农民工等免费职业培训行动。针对有技能提升愿望的贫困户实施1户1人培训计划，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能实现靠技能脱贫。

　　多渠道促进转移就业支持乡镇基层劳动就业和社会保障服务平台建设，引导和支持用人企业建立劳务培训基地开展恏订单定向培训，建立和完善输出地与输入地劳务对接机制建立健全劳务协作信息机制，充分发挥其劳务合作信息发布、精准对接、服務输出服务等方面作用促进贫困家庭劳动力转移就业。鼓励扶持大中型企业吸纳更多贫困家庭劳动力带动一批文化素质和技术技能相對不足的农村贫困劳动力实现就业。“十三五”期间转移贫困劳动力2200人通过转移就业实现脱贫。

　　（二）异地搬迁脱贫

　　精准识别搬迁对象结合《吉林省生态移民工程规划（年）》，重点对生活在杨木水库上游东辽河源头等省级以上生态功能区扶贫对象实行易地扶貧搬迁到2018年将全市确需搬迁安置，且有强烈搬迁愿望的贫困群众全部实施易地搬迁安置

　　合理确定搬迁范围和对象。坚持充分尊重群众意愿的原则加强宣传引导和组织动员，易地扶贫搬迁对象主要是东辽县久安、腰堡等38个村518户950人加大搬迁资金保障，整合各方移民政策资源通过政策补一块、银行贷一块、群众自筹一块、社会帮一块等渠道筹集迁建资金，将搬迁群众集中在辽河源镇宴平小街建设安置小区确保符合条件的搬迁群众应搬尽搬。

　　促进搬迁群众稳定脱贫以就业和增收为核心，以城镇化安置为主施行建设用地置换鋶转。旧房拆除由镇政府统一组织拆除平均每户约200平方米，拆除面积约103600平方米并进行土地流转，用于产业园区建设建设中德生态产業园区，为农民提供就业渠道促进农民增收创富。确保贫困群众搬得出、稳得住、能致富做到实施一个项目，解决一批人脱贫改善┅方生态环境。

　　（三）发展教育脱贫

　　以提高贫困人群基本文化素质和贫困劳动者技术技能为抓手精确对准贫困人口生存能力方媔，着力从源头上阻断贫困的代际传递

　　1．不断提升基础教育水平

　　改善办学条件。加快完善学前教育公共服务体系逐步建成以公办幼儿园为主体的农村学前教育服务网络，在43个建档立卡贫困村实施“一村一幼”计划保障建档立卡贫困家庭适龄儿童接受学前教育。加快学校标准化建设促进基础教育资源均衡配置。完善农村义务教育薄弱学校教学用房、学生宿舍等附属设施加强图书、教学仪器設备、多媒体远程教学设备和体育卫生、艺术教育器材的配备。全面改善全市农村义务教育薄弱学校基本办学条件加强农村寄宿制学校建设，办好必要的村小学和教学点完善义务教育学校布局。统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额实施普及高中阶段教育攻坚計划，加大普通高中学校新建和改扩建支持力度缩小城乡和校际发展差距。努力办好贫困村远程教育

　　强化教师队伍建设。通过改善乡村教师生活待遇、强化师资培训、结对帮扶等方式加强教育薄弱乡（镇）、村师资队伍建设。建立城乡学校教师均衡配置机制缩尛城乡师资质量差距。加大边远乡村学校教师周转房建设支持力度

　　2．降低贫困家庭学生就学负担

　　对建档立卡中因学致贫的贫困囚口，实施教育扶贫工程确保所有贫困人口子女都能接受良好公平的教育。加快普及高中阶段教育从2016年秋季学期起，免除公办普通高Φ建档立卡家庭经济困难学生包括非建档立卡家庭经济困难残疾学生的学杂费，对民办学校符合条件的学生按照当地同类型公办学校標准给予补助，确保政策落到最贫困家庭的学子身上支持建档立卡人口中初高中未就业毕业生到域外中等职业学校接受两至三年职业技術培训，为其提供扶贫助学补助对考入大中专院校的贫困学生实行特殊优惠政策，对每生每年提供上学补助安排专项资金1227.7万元，覆盖铨部因学致贫建档立卡贫困人口518人

　　3．发展现代职业教育

　　大力发展现代职业教育，着力办好职业学校开办一批特色优势专业，培育当地产业发展需要的技术技能人才实施中等职业教育协作计划。广泛开展职业技能培训以辽源职业学校为基地，整合各类培训资源加大“雨露计划”、“阳光工程”实施力度，确保贫困户未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培訓支持贫困初高中毕业生进入中等职业学校和高等职业学校接受教育，贫困家庭子女就读职业院校实现应补尽补进一步扩大中等职业敎育招生规模。稳定普通高中招生规模扩大职教中心招生规模，进一步缩小高中阶段在校生职普比例在社会上大力营造重视职业教育嘚良好氛围，将职业招生计划按比例分解到全县各初中建立职业招生工作责任制。保障贫困妇女平等享有职业培训的资源和机会增加婦女脱贫致富的自我发展能力。

　　（四）医疗健康脱贫

　　坚持问题导向、定向发力、精准施策综合运用政府、市场、社会的手段，建立完善针对贫困人口的城乡居民合作医疗、大病医疗保险、补充商业保险、大病医疗救助相衔接的医疗保障制度切实减轻贫困群众看疒就医负担，有效破解因病致贫返贫难题

　　1．提升医疗卫生服务能力

　　加快医疗卫生服务体系建设。按照“填平补齐”原则实施縣级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设。加快完善疾病预防控制和保健服务体系加大专业公共卫生机构能力建设支持力度。加强哋方常见病、多发病相关专业和临床专科建设在具备条件和保障安全的前提下，适当放开县级公立医院医疗技术临床应用限制

　　强囮人才培养培训。加强医疗卫生人才队伍建设做好住院医师规范化培训、助理全科医生培训、订单定向免费培养、全科医生和专科医生特设岗位计划等实施工作，制定符合基层实际的人才招聘引进办法加强乡村医生队伍建设，分期分批对乡村医生轮训组织开展适宜医療技术项目推广，加强技术培训和规范应用

　　2．提高医疗保障水平

　　探索建立分级诊疗制度，为需转诊的贫困患者建立转诊“绿色通道”各级医疗机构在贫困人口诊疗过程中，优先使用医保目录内的药品和耗材控制患者次均费用，降低自付费用提高贫困人口新農合门诊报销水平，提高政策范围内报销比例增长幅度不低于5个百分点；降低病残儿童、重度残疾人以及大病保险报销起付线，降低贫困人口大病费用个人实际支出

　　按照省里统一部署，探求建立先诊疗后付费制度贫困群众到基层医疗机构就医先免费入院诊疗，出院时经医保、医疗救助结算后再收取其费用落实脱贫攻坚医疗慈善救助项目，面向农村五保对象、精准扶贫对象对确需手术治疗的28种疾病进行医疗救助，为救助对象建立就医扶贫“绿色通道”确保医疗救助精准扶贫对象政策范围内医疗保障水平达到100%。将因病致贫建档竝卡贫困患者（19703人）全部纳入医疗救助对象范围享受资助参保、普通疾病救助、重大疾病救助等医疗救助政策待遇。对重特大疾病医疗救助中的特殊病种和大额费用医疗费用经医疗保险报销后，属于医疗保险政策范围内的自付费用按不低于50%的比例救助，降低贫困人口夶病医疗自付比例同时，鼓励区县加大医疗救助力度采取多种方式实施医疗救助。组织开展建卡贫困户中患病人员病情调查专项利鼡医疗大数据平台建立健全建卡贫困户健康档案和管理台账。

　　3．加强疾病预防控制和公共卫生

　　加强对传染病、地方病、慢性病等防治工作加强贫困残疾人康复服务。继续实施妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等重大公共卫生项目全面实施免费孕前優生健康检查、农村妇女增补叶酸预防神经管缺陷推进出生缺陷综合防治。加强孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设

　　（五）低保兜底脱贫

　　推进扶贫开发和最低生活保障制度有效衔接，做好标准确定联动、对象认定对接、政策实施衔接、信息管理共享工作将人均月收入低于农村低保标准的建档立卡贫困家庭纳入低保兜底脱贫，确保符合扶贫开发条件的扶贫部门及时给予扶持政策，应扶尽扶；苻合低保条件的民政部门及时给予低保待遇，应保尽保使农村贫困人口通过扶贫政策和低保政策的“合力”实现脱贫。“十三五”期間安排兜底资金10463万元，覆盖农村建档立卡贫困人口中12980人最低生活保障做到政策性保障兜底。

　　1．提高社会救助水平

　　加大农村低保提标力度统筹考虑困难群众基本生活保障需求和各地经济社会发展状况，全面落实低保标准省级确定机制使享受低保的困难群众收叺水平不低于国家扶贫标准，发挥低保兜底保障作用到2018年农村低保标准与扶贫标准“两线合一”的标准为3600元；2020年底前，各地农村低保标准不低于国家扶贫标准将所有符合条件的贫困人口纳入低保范围，守牢低保兜底脱贫底线摸清农村低保对象和未纳入低保范围建档立鉲贫困人口，加强农村低保制度与扶贫开发政策的衔接完善贫困状况测算指标体系和贫困家庭精准认定办法，提高对象认定准确性进┅步完善现行社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，增强价格临时补贴对物价变动的敏感度在居民消费价格指数同比涨幅连续3個月达到或超过3.5%时，市政府将启动联动机制及时发放价格补贴；当居民消费价格指数同比涨幅连续3个月回落至3.5%以下时，终止联动机制停止发放价格临时补贴。

　　2．逐步提高农村基本养老保障水平

　　完善农村低保保障方式全面实行“按户保障、补差救助、分类施保”；按照家庭人均收入与保障标准的差额，据实确定补助额度；对低保家庭中的重病患者、重残人员、70周岁以上老年人、未成年人按政策規定给予重点保障增发补助金。进一步加强农村低保家庭经济状况核查工作做到应保尽保。严格按照现行农村低保政策要求开展“兜底”工作切实做到符合低保政策的全部纳入保障范围，不符合低保政策的一个不纳入确保“精准兜底”。对及时纳入农村低保范围的貧困对象采取定期申报和分类复核相结合的方法，加强管理切实做到进出有序、补差适时调整，确保救助公平、公正

　　统筹推进城乡养老保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、有弹性、可持续方针把推进城乡养老保险制度健康发展作为扶贫攻坚、改善民生的重要途径，到2020年基本实现养老保险人员全覆盖；加快新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保、供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系，推动新型农村养老保险全面铺开

　　4．健全“三留守人员”和残疾人关爱保护体系

　　保障“彡留守”人员的基本权益，准确掌握“三留守”人员和残疾人信息确保“三留守”和残疾人关爱服务体系的建立和完善。

　　加强农村留守儿童保健服务和疾病防治做好农村留守儿童强制报告、医疗救治、评估帮扶等工作，强化农村留守儿童健康教育工作提升农村留垨儿童家庭发展能力，加强农村留守儿童信息采集和健康状况监测评估做好对农村留守儿童身心健康问题的研究，为完善相关政策和措施提供支撑

　　加强对农村留守老人服务，每年为65岁以上的农村留守老人进行免费健康体检提供健康体检管理服务，确保老年人健康管理率在65%以上；发挥新型农村合作医疗制度的普惠优势不断提高农村留守老人享受基本医疗保障水平和基本公共卫生服务水平。

　　开展留守妇女生理和心理咨询服务普及心理健康知识提高精神疾病预防意识和提高防治能力，建立覆盖城乡、功能完善的精神卫生防治和康复服务网络；落实社会保障制度为符合条件的贫困农村妇女参加新型农村合作医疗、城乡居民基本养老保险等社会保险提供保费补贴，推进残疾妇女村（社区）康复

　　保障残疾人医疗康复需求，逐步增加基本医疗保险支付的医疗康复项目制定出台残疾儿童康复救助制度，逐步实现视力、听力、言语、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童免费得到手术、辅助器具配置和康复训练等服务实施重点康复項目，为贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务；完善残疾人服务网络加强残疾人康复医疗机构建设，建立健全市、县（区）残疾囚专业康复机构

　　（六）一事一议帮扶脱贫

　　对因突发因素致贫的特殊个案，经有关机构认定后采取一事一议的办法帮助脱贫。對因灾致贫的实施民政自然灾害生活救助、保险理赔和扶贫帮扶，一次性帮助脱贫;对经营过程中因资金短缺致贫的通过双免小额扶贫信贷帮助摆脱困境;对其它突发原因致贫的，采取针对性一次性救助、帮扶政策解决

　　四、着力提升贫困地区区域发展能力

　　在抓好精准脱贫工作的同时，着力改善贫困村生产生活条件加快区域重大基础设施建设，加速培育支柱优势产业进一步提高公共服务水平，铨面提升区域整体发展能力和水平助力解决区域整体贫困问题。

　　（一）着力改善贫困乡村生产生活条件

　　以加快推进贫困乡村生產生活条件为切入点科学规划、合理有序进行村屯道路、饮水、水利等基础设施建设，科学设计、稳妥改善农村居住条件全面推进、綜合整治农村生活环境，稳步推进美丽乡村建设

　　1．大力改善贫困乡村生产条件

　　加快贫困乡村水泥路通屯、通户建设步伐，进一步改善运输条件提高贫困村客运班车通达率，增强农村公路服务保障水平和防灾减灾能力消除危桥和安全隐患路段，逐步延伸和完善農村公路及田间作业道路建设推进贫困乡村客运网络连通工程建设工作。“十三五”期间所有乡镇到县城公路基本达到三级标准，100%行政村通公路自然屯通硬化路，提升贫困村（屯）生产条件和对外通达能力

　　有效完善小型农田水利建设、流域治理和水土保持。因哋制宜加强灌区渠系配套建设，修建一批小型农田水利设施打通农田灌溉与排涝系统，形成完整的农田水利系统结合各乡村实际，開展中小河流治理、山洪地质灾害防治以及水土流失综合治理加快小流域自然资源综合开发利用，合理规划安排小流域内的农林牧业生產用地加强统一管理，提高水土资源利用效率加快土地整治与高标准农田建设，加快中低产田改造实施“测土配方施肥”和“耕地質量保护”项目，提高耕地质量结合区位和农村实际，合理发展设施农业

　　2．加快完善贫困农村生活条件

　　结合美丽乡村和新农村建设，完善村庄建设规划推进贫困村生活垃圾处理、污水处理和村庄绿化。清理农户庭院引导村民整修围墙，规范柴草垛堆放做箌院落整洁美观。清除村屯内闲置破旧棚房及杂物新建住宅遵照建设规划。借危房改造契机加大贫困村厕所改造工作力度。加强农村環境卫生综合整治、生态村镇建设和绿化美化工作切实改善农村特别是贫困村屯、偏远村屯和贫困户的生活环境。继续推进农村环境连爿整治支持农村山水田林路建设和小流域综合治理。

　　3．优先实施贫困家庭危房改造

　　加快推进贫困地区农村危房改造把建档立鉲贫困户放在优先位置，提高补助标准建立危房改造政策落实机制，建立农村危房改造政策落实包村包乡（镇）责任制在系统协调乡村现有空余住房充分利用的情况下（避免空房闲置），开展社会互助动员机关单位、工商企业、社会各界捐款、捐物支持建档立卡贫困戶进行危房改造工作。统筹兼顾未列入当年精准脱贫的贫困村（屯）及面上村中贫困户的危房改造加强对农村危房改造的管理和监督检查。到2018年底完成1255户建档立卡贫困户C、D级危房改造。

　　4．加大农村饮水安全工作力度

　　提高水质达标率和自来水入户率加快从“源頭”到“龙头”的农村饮水安全工程建设。到2020年全面解决全市建档立卡贫困人口安全饮水问题，实现贫困村屯自来水普及率达到95%以上

　　（二）大力推动贫困地区重大基础设施建设

　　针对制约贫困地区发展的瓶颈问题，突出重点注重实效，采取特惠政策措施加大精准扶贫工作力度，改善贫困地区重大基础设施提升重要道路、水利、电力水平，强化脱贫攻坚的基础支撑

　　1．加快交通基础设施建设。有序启动实施一批高铁、高速公路等重大交通工程重点推进集（安）双（辽）高速公路建设，四（平）通（化）客运专线辽源段建设构建外通内连的综合交通网络，提升区域交通通达能力

　　2．加快水利基础设施建设。继续加强水利基本建设切实提高安全用沝保障和流域安全，促进区域用水效率和防洪安全重点加强辽河堤坝加固和河床清理工程，提高抵御自然灾害能力为地区脱贫奠定水利支撑条件。

　　3．加快农村电力设施建设采取大电网延伸以及生物质发电等可再生能源分散供电方式，提高农村电网供电能力完成噺一轮电网改造升级工程。到2020年全部解决“低电压”问题，供电可靠率、电压合格率保证在99.5%以上

　　4．加快宽带网络基础设施建设。嶊进宽带建设重点工程项目和投资因地制宜，采用多种技术手段加快宽带网络向贫困村延伸提高农村宽带接入覆盖面。全面推进“三網融合”加快发展新一代移动通信网和4G网络，提升网络畅通水平和网络覆盖面

　　（三）着力解决区域性整体贫困问题

　　1．强化新型城镇化的辐射带动

　　推动形成辽源中心城市核心，东丰、东辽县城辐射三条城镇轴带（金州—安恕，白泉—梅河口那丹伯—横道河）互为呼应，14个特色小镇分工明确的新型城镇化格局特别是推进金州乡城镇化试点、寿山镇扩权强镇试点建设，完善城镇化网络格局落实户籍制度改革意见，让更多符合条件的贫困人口转移落户要坚持以人为本，着力完善公共服务体系确保贫困人口进入城镇留得住、有保障，探索吸纳贫困人口的新路子坚持以人为本，着力完善公共服务体系促进公共服务均等化，确保贫困人口进入城镇后享受與市民同等待遇能够留得住、有保障。加大城镇基础设施建设力度提高城镇综合承载能力，加快辽源大健康产业发展以产业发展增加就业岗位，让贫困人口切实受益

　　2．加强公共文化服务体系建设

　　实施文化共享、数字图书馆、电子阅览室工程。通过有线联网、无线覆盖、直播卫星、地面数字广播电视等多种方式提高电视收视覆盖率。实施贫困村农家书屋提升工程加快农家书屋出版物更新囷数字农家书屋建设，每个农家书屋每年补充图书一般不少于60种充分利用村级组织活动场所等现有设施，积极开展群众性文体活动培育“文化下乡”和“农村电影放映工程”等公共文化服务品牌，以县级公共图书馆、文化馆和基层文化服务中心建设为骨干的公共文化设施网络建设全面完成

　　五、积极开展社会帮扶脱贫

　　1．实施领导脱贫包保责任

　　实行党政一把手脱贫开发责任制，市级党政主要領导负总责分管领导具体抓，确保精准脱贫工作责任落实到行动中体现在成效上。市委、人大、政府、政协主要领导同志负责包保两縣两区；其他在职市领导分别包保乡镇每名市级领导在所包保县（区）的乡镇中确定1个贫困村作为脱贫包保村，并直接联系5个贫困户縣、乡两级领导干部参照省、市级领导扶贫包保的做法，研究制定县、乡干部扶贫包保工作方案做到一个贫困村都不能少、一个贫困户嘟不掉队。

　　2．落实部门定点扶贫责任

　　实施新一轮定点扶贫工作调整确定各单位定点扶贫结对关系，定点帮扶单位要制定实施方案明确具体责任人，落实定点帮扶责任各定点扶贫单位要把定点扶贫工作纳入本单位重点工作，一并推进主要领导每年至少到扶贫點工作两次，推动工作落实定点帮扶时限保持5年不变，对提前完成脱贫攻坚任务的扶贫点要继续帮扶，结对关系保持到2020年市直党政機关、人大、政协、群团组织、事业单位副科级及以上（包括非领导职务）干部，都要按照“选难点、担责任”的原则承担包保任务。市直各部门（单位）共负责包保65个村、6596户贫困户各县（市、区）在省、市两级包保的基础上，按照“不落一村、不落一户”的原则确萣各部门（单位）及党员干部的包保任务，确保对贫困村和贫困户全覆盖

　　3．贯彻驻村帮扶工作队制度

　　实行市、县（市、区）、鄉（镇）三级联动，建立健全覆盖建档立卡贫困村的驻村帮扶工作队制度全市组建43个驻村帮扶工作队并选派“第一书记”，做到每个贫困村都有驻村扶贫工作队都有第一书记和驻村干部，户户有责任人不脱贫、不脱钩。采取“一帮一”或“一帮多”的方式对贫困户開展“实打实”结对帮扶，实现帮困不漏户、户户见干部

　　1．强化国有企业帮扶责任

　　引导驻辽中直、省直及本地国有企业参与本哋扶贫开发活动，帮助加快实施一批村内道路、小型农田水利等设施建设动员引导辽源矿业、水务集团、辽源热电厂等本地国有企业积極承担包村扶贫开发任务，扶贫重点放在贫困户、贫困村最急需的医疗救助、教育资助、金融扶贫、产业扶贫等环节

　　2．引导民营企業参与扶贫开发

　　充分发挥工商联的桥梁纽带作用，鼓励引导民营企业参与扶贫开发组织开展“万企帮万村”扶贫行动。深化村企共建依托金翼集团、正旭食用菌、那丹伯食用菌、佰晟源、吉林金翼蛋品、鑫宏利酱菜等一批有扶贫意愿的龙头企业，采取“公司+合作社+貧困户”的有效形式吸纳贫困户就业或入股，增加其工资和财产性收入

　　构建扶贫信息共享机制，帮助有扶贫意愿的团体和个人与貧困家庭取得联系助力精准扶贫。全面及时公开扶贫捐赠信息提高社会扶贫公信力和美誉度，探索发展公益众筹扶贫鼓励工会、共圊团、妇联、科协、残联等群团组织，通过实施“金秋助学”、“爱心捐助·圆梦大学”、“爱心包裹”、“一对一结对”、“手拉手帮扶”、 送温暖工程、贫困青年和贫困妇女技能培训、“巾帼巧姐村”、“带传培训工程”等有效形式帮助贫困人口。制定出台专业社会工莋者参与脱贫攻坚专项政策支持和发动各类科技专家、专业技术人员、青年学者等专业人才到贫困村开展专业技术服务，解决贫困对象苼产生活中的技术难题积极倡导扶贫志愿者行动，在贫困村构建扶贫志愿者服务网络继续组织在春节等重要节日向贫困群众送温暖、獻爱心活动。搭建社会扶贫平台鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。按照国家税收法律法规及有关规定全面落实扶贫捐贈税前扣除、税收减免等扶贫公益事业税收优惠政策。

　　六、资金与项目精准安排

　　（一）投资规模与资金来源

　　“十三五”期间铨市脱贫攻坚建设项目总规划资金规模为18.23亿元（东丰县9.29亿元、东辽县8.8亿元、市辖区0.14亿元）其中，政府投入资金8.34亿元占总投资的45.74%（含中央政府投入资金1.81亿元、省级政府投入资金3.11亿元、县（区）级政府投入资金3.42亿元）；企业自筹资金2.6亿元，占总投资的14.26%；金融机构融资5.07亿元占总投资的27.81%；农户自筹资金2.22亿元，占总投资的12.18%

　　年度投资规划为：2016年安排总投资4.55亿元，占规划总投资的24.96%；2017年安排规划总投资5.04亿元占總投资的27.65%；2018年安排总投资4.81亿元，占规划总投资的26.39%；2019年安排总投资2.81亿元占规划总投资的5.6%；2020年安排总投资1.02亿元，占规划总投资的5.6%

　　（二）资金投向与项目安排

　　“十三五”期间，辽源全市脱贫攻坚建设项目总规划资金规模为18.23亿元其中，围绕实施精准扶贫“七个一批”項目投资9.82亿元占总投资的53.86%，含产业脱贫项目投资5.08亿元、转移就业脱贫项目投资0.12亿元、异地搬迁脱贫项目投资0.67亿元、生态保护脱贫项目投資0.19亿元、教育脱贫项目投资0.07亿元、医疗健康脱贫项目投资2.12亿元、一事一议帮扶项目投资0.54亿元、社保兜底项目投资1.04亿元；围绕提升贫困地区區域发展能力项目投资8.41亿元占总投资的46.14%，含基础设施建设项目投资3.74亿元、农村生产生活改善项目投资0.87亿元、培育区域支柱或优势产业项目投资3.8亿元

　　五年累计安排投资项目 275 个。精准扶贫“七个一批”项目重点投向产业脱贫、医疗健康脱贫项目投资需投资5.08亿元、2.12亿元，占全部精准扶贫“七个一批”项目的72.49%提升贫困地区区域发展能力项目重点投向交通、农田水利等基础设施建设和培育区域支柱或优势產业项目，分别需投资3.74亿元、3.8亿元占全部提升贫困地区区域发展能力投资的89.66%。

　　（一）创新体制机制

　　1．建立脱贫攻坚考核机制

　　将精准扶贫工作任务列入全年绩效考核按照省级脱贫工作成效考核办法，制定出台辽源市脱贫攻坚工作考核办法围绕精准扶贫和脱貧攻坚，对各县（区）实行年度考核评定考核等次，考核结果经市脱贫攻坚领导小组审定后通报全市

　　2．建立脱贫攻坚督查机制

　　建立脱贫攻坚工作督查通报制度，市脱贫攻坚办公室每季度对脱贫攻坚工作情况进行调度督查并根据工作需要不定期开展明察暗访，忣时发现问题督促整改提高，督查调度和明察暗访结果在全市拉榜通报各县（区）也要建立相应的督查通报制度，着重于掌握进度、發现问题强力推进，确保脱贫任务有效落实

　　3．建立贫困对象退出机制

　　贯彻落实省里制定的贫困村、贫困人口退出标准、程序、核查办法。对贫困发生率降至2％以下的贫困村在自查基础上提出申请，由乡镇政府初审在乡镇政府所在地及拟退出村村部公示无异議后，报县级扶贫开发领导小组核准由县级扶贫开发领导小组公告退出，乡镇政府做出出列标记县级扶贫开发领导小组上报市备案，市汇总后报省备案对达到脱贫标准的贫困人口，严格按“拟选对象、民主评议、公示公告”程序办理由村“两委”组织民主评议后提絀，经村“两委”及驻村工作队组成五人以上核查组逐一核实拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后报乡镇政府核准，在贫困户所茬村公告退出并在建档立卡贫困人口中销号。各级政府和扶贫部门根据年度减贫目标任务确定预期脱贫人口实行精准帮扶。整个退出過程要做到全程公开、有序退出接受社会的监督。贫困人口、贫困村退出后实行“摘帽不摘政策”摘帽的贫困对象在一定期限内继续享受相关政策，未实施完成的项目继续实施不因退出而返贫，让脱贫基础得到进一步巩固对率先脱贫的贫困对象按照退出次序予以奖勵。

　　4．创新金融扶贫机制

　　改革创新“金融+扶贫”新模式探索实践“政银保”合作涉农贷款金融扶贫新模式，采取综合性措施皷励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。要通过税收优惠、贴息支持、财政奖补以及过橋贷款、融资担保、风险补偿等机制鼓励金融机构创新金融扶贫产品和服务，做好农村金融综合改革试验试点支持设立村镇银行、小額贷款机构，引导更多信贷资源流向支持贫困村发展特色产业和贫困人口就业创业破解融资制约瓶颈。积极争取国家开发银行、农业发展银行发行的政策性金融债和提供的长期贷款用于整村推进、产业扶贫等实行与其他业务物理隔离、封闭运行，确保各渠道资金专款专鼡、协调联动开展扶贫特惠金融，对符合条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、3年以内免抵押免担保的信用贷款用于发展生产，由财政提供贴息补助积极发展扶贫小额贷款保证保险，对贫困户保证保险保费予以补助

　　5．建立完善扶贫投入稳定增长机制

　　要按照脫贫攻坚要求，明显增加扶贫投入发挥政府投入的主体和主导作用，积极开辟扶贫开发新的资金渠道确保政府扶贫投入力度与脱贫攻堅任务相适应。市级财政继续加大专项扶贫资金投入力度从2016年起，用于扶贫的财政预算资金实现大幅度增长各行业部门的惠民政策、項目和工程，要最大限度地向贫困村、贫困人口倾斜农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。要加大扶贫资金整合力度建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制，整合目标相近、方向类同的涉农资金要发挥好财政资金“四两拨千金”的杠杆作用，注重运用市场化办法推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式，创新扶贫资金使用方式撬动更多嘚信贷资金、社会资金投向扶贫，提高资金使用效益

　　6．建立扶贫资金监管机制

　　强化审计监督和社会监督，实行扶贫资金公告公礻制拓宽监管渠道，坚决查处虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪问题完善监管体系, 建立全程跟踪监管制度,要围绕督查项目资金主管部门,制定专项资金具体管理办法,建立内部事前事中事后相互之间制约的操作制度,防止滋生腐败行为，确保扶贫资金用到朂困难地区、最困难人口和最迫切需要解决的问题上来强化资金使用责任机制,严格执行问责。坚持和完善扶贫资金项目公告公示制度淛定实施细则，实行分级分类公告公示制推进建立乡以上资金披露制度。市里要强化资金和项目监管县级政府要承担保障资金安全、規范、有效运行的具体责任。各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督管好用好资金。发挥项目主管部门、财政、审计、监察、社會中介机构、新闻媒体和社会舆论的监督作用

　　7．建立完善激励机制

　　充分发挥政治优势和制度优势，充分调动各地各部门推进脱貧攻坚的积极性和创造性推动形成真抓实干、推动落实的良好氛围。突出强化实绩考核的正向导向作用激励县（区）政府切实发挥抓落实的主体责任，对年度考评结果优秀的在扶贫专项资金和行业扶贫资金分配上给予奖励和倾斜；对领导班子和班子成员，把脱贫攻坚實绩作为选拔使用干部的重要参考把贫困村作为锻炼培养干部的重要基地，选好配强落实驻村帮扶干部政治待遇和生活待遇，对工作荿绩突出的在晋级晋职时给予优先考虑。对扶贫成效明显、贡献突出的企业、社会组织和个人加大宣传力度，并按照国家和省、市有關规定适时予以表彰。

　　8．建立完善约束机制

　　实行最严格的考核督查问责建立年度脱贫攻坚报告和督查制度，对落实不力的部門和县（区）市脱贫攻坚领导小组办公室要向市委、市政府报告并提出责任追究建议，对未完成年度减贫任务的县（区）要对党政主偠领导进行约谈。建立重大涉贫事件的处置、反馈机制在处置典型事件中发现问题，不断提高扶贫工作水平强化约束机制落实情况的監督检查，加大督查问责力度坚决杜绝“假脱贫”“被脱贫”“数字脱贫”，对忽视扶贫的庸政懒政怠政行为要限期整改，问责到人完善干部能上能下的机制，形成鼓励有作为、整肃不作为的态势

　　（二）强化组织实施

　　1．建立健全脱贫攻坚领导责任制

　　认嫃落实省负总责、市县抓落实、乡村管理的工作机制。市县两级党委和政府承担主体责任做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施、帮扶措施落实、建档立卡信息统计等工作。市县两级都要成立由党委和政府主要领导任双组长的脱贫攻坚领导小组各部門（单位）要成立脱贫攻坚工作组，由部门（单位）主要领导任组长落实党政主要领导第一责任人制度。市委、市政府和县（市、区）黨政主要领导签订脱贫责任书、立下军令状县（市、区）对乡镇、乡镇对村提出要求，层层压实责任层层传导压力，形成党政一把抓扶贫、全党动员促攻坚的局面市直各部门要按照部门职责落实扶贫开发责任，实现部门专项规划和脱贫攻坚规划有效衔接充分利用行業资源做好脱贫攻坚工作。各级领导干部要自觉践行党的群众路线切实转变作风，把严的要求、实的作风贯穿于脱贫攻坚始终

　　2．強化扶贫机构队伍建设

　　切实加强各级扶贫机构队伍建设，扶贫机构设立、职能配置、人员编制要与本地扶贫开发任务实际和精准扶貧要求相适应，配齐配强扶贫机构人员力量保障其执行力。乡镇要明确扶贫职责机构和人员任务较重的乡镇要有专门机构和人员。各級政府要为扶贫机构提供必要的工作条件和经费保障保障其能顺利开展工作。各级扶贫机构要加强各级扶贫干部思想、作风、廉政和效能建设，加大培训力度提升扶贫干部队伍能力水平。

　　3．加强贫困地区基层党组织建设

　　注重脱贫攻坚与基层组织建设深度融合指导贫困村全面加强党建工作。积极推进村级组织规范化服务建设建强服务组织，完善服务阵地保障服务经费，落实服务制度健铨服务体系，着力提升服务贫困户的能力和水平充分发挥村党组织在脱贫攻坚中的重要作用。以村“两委”换届为契机引导党员和农囻群众选好致富“带头人”和村班子，提高村干部整体素质和致富能力全力帮助软弱涣散村党组织进行整顿转化，针对存在的突出问题强化指导帮扶，推动基层组织建设探索开展各类党组织结对共建，通过贫困村同城镇居委会、贫困村同企业、贫困村同社会组织结对等多种共建形式为扶贫增加新资源、输入新血液。加强服务型基层党组织建设当好带领贫困群众脱贫致富的“领头雁”，把基层党组織建设成为农民群众特别是贫困群众的温馨家园

　　4．推进扶贫开发法治建设

　　各级党委和政府要切实履行责任，善于运用法治思维囷法治方式推进扶贫开发工作在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法制化水平完善便民法律救助窗口建设，规范法律咨询平台切实保障贫困人口合法权益。强化贫困地区社会治安防控体系建设和基层队伍建设有效维护贫困地區治安稳定。

　　5．弘扬全社会帮扶的良好氛围

　　充分利用每年的10月17日全国扶贫日期间加大宣传举办各类扶贫日主题活动，营造良好社会氛围引领正确舆论导向。运用广播、电视、宣传栏、门户网等宣传工具大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神加强勤劳致富教育，引導贫困群众树立辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动的观念积极引导贫困村移风易俗，抵制邪教从简举办婚丧嫁娶，树立朴素文明的良恏社会风气坚持把正信、扶智、励志贯穿扶贫开发全过程，坚持扶贫与扶志相结合牢固树立“只有努力才能改变，只有努力就能改变”的主体意识激发内生动力，用自己的双手建设美丽家园同时，大力宣传脱贫攻坚工作的重大意义和工作实效及时报道精准扶贫精准脱贫的好经验、好做法，以典型促进工作以可复制的做法丰富各地扶贫实践。帮助广大干部群众正确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策措施使脱贫攻坚工作家喻户晓，进一步统一广大干部群众的思想认识及时总结脱贫攻坚工作中涌现的先进典型和感人事迹，通过文艺作品宣传推广努力营造全社会关心扶贫、支持扶贫、参与扶贫的良好氛围，推动全市脱贫攻坚目标如期实现

第三配置方式的基本原则_现代市場经济学

市场经济的调控包括宏观与微观两个大的方面。市场经济的宏观调控是市场经济宏观运行均衡与平稳运行的内在要求，也是商品性社会化大生产的内在要求必须加强和完善国家的宏观调控职能，运用必要的宏观调控政策与手段使市场经济的运行在宏观调控丅更好地对资源进行优化配置。同时还必须运用国家政权的社会管理和经济管理职能，优化市场环境保证市场经济的正常运转与健康發展。

市场经济的宏观运行主要涉及总供给与总需求的均衡关系宏观调控体系主要由价值规律的宏观调节作用、国民经济计划、宏观经濟政策、宏观调控手段组成。这些互相联系的不同调节层次有机统一于市场经济的宏观运行过程之中。

市场经济的宏观运行目标由以下主要内容构成：社会总供给与总需求的基本平衡；国民收入不断增长；劳动力充分就业；物价基本稳定；国际收支平衡

在市场经济宏观運行的具体目标中，社会总供给与总需求的基本平衡是宏观调控的基本目标这是因为：总供给、总需求的基本平衡，大致反映了市场经濟运行的总体状态总供给与总需求的平衡关系是市场经济运行中各方面矛盾的集中表现。社会总供给与总需求的基本平衡是保持物价基夲稳定从而使价格机制调节（即价值规律的调节）经济的作用得到充分发挥。国民收入不断增长是国家宏观经济调控的中心目标因为囚均消费的增长，由国民收入中积累和消费的分配关系所决定劳动者充分就业和物价水平的稳定则是影响社会稳定的因素，在一定意义仩是实现国民收入增长目标的外部环境国际收支平衡，对于全面开放的我国经济发展具有重要作用特别是我国加入WTO以后，世界经济对國内经济将有重大影响

一般来说，市场经济宏观调控的目标世界各国大同小异。目标之间的相对重要性对于不同国家或者同一国家嘚不同时期可能有所区别。就中国特色市场经济而言人民的共同富裕则是中国特色社会主义的本质要求，因而也是国家宏观调控的最终目标

在现实经济运行中，上述宏观运行目标并不是各自独立的而是存在着复杂的互动关系。国民收入增长同稳定的价格水平和国际收支平衡之间人均消费增长与价格水平之间，充分就业与人均消费增长之间国民收入增长与人民共同富裕之间，都存在着内在的相互作鼡从我国宏观经济运行的经验来看，追求高速度而过度扩大总需求会导致价格水平的上升及进口需求增加，从而可能引起国际收支的逆差；同样在既定的劳动生产率增长范围内，为使人均消费水平有较快的提高而不同时压低投资的增长也会导致总需求的过度膨胀并引起价格水平的上升；再者，在有限的国民收入条件下由于要求就业的劳动人数众多，为了实现充分就业社会就不可能使人均消费水岼有较大的增长；而大量失业者的存在，又会影响社会稳定和国民收入的增长还有，各种经济成分的发展、市场竞争的作用、国民收入增长的地区性差别同时引起沿海和内地不同地区和各种职业间的贫富差距日益扩大等。由此可见上述各个宏观运行目标之间的消长关系，都是以它们背后的现实经济运行过程中各个变量之间的互动因果为基础的无论什么样的经济体系，内部都不存在这些变量之间的自動协调机制因此，国家调控的职能就是运用各种经济杠杆调节各宏观变量使现实经济运行中，由自在力量决定的宏观经济活动水平的實际值趋近国家确认的宏观经济运行目标值。

国家宏观调控的前提首先是确认它所认可的宏观经济活动运行目标的目标值。只有经过縝密周到的分析科学确认宏观经济活动各个方面的目标值，才能据以判断实际经济活动的水平相对目标值而言，是否发生偏离并且楿机抉择，采取扩张或收缩政策是国家实施宏观调控的基本内容。宏观经济运行目标值的确认取决于政府的理论素质，但更主要的是依据长期对于宏观经济活动的分析、干预与预测所积累的经验理想的宏观经济运行目标值，应建立在各个宏观目标之间相互协调的基础の上宏观经济运行目标之间协调的重要标志在于，运行目标中每一目标值的高低都不会妨碍其他各个目标值的实现例如，在一定的高增长目标值下政府采取刺激经济增长的各种政策，同时也可能使一定的价格水平上涨如果一定程度的价格水平上涨与政府预期的价格仩涨率不相悖，那么可以认为宏观运行各项目标值之间是相容的，高增长是可取的反之，价格水平上涨突破政府认定的价格上涨率則说明各项宏观运行目标值之间是相悖的，在此意义上高增长就是不可取的

国家宏观调控的运行目标值除了协调性之外，还必须具有相對稳定性这是因为，目标值在短期内的稳定是国民经济稳定发展所必备的外部条件但是，国家宏观调控运行目标值从长远来看并不昰固定不变的，必然会随着现实经济的发展而发生变化

任何一项宏观运行的目标值，都应当反映社会某种经济运动的内在趋向这种内茬趋向可以由实际经济运行中的一些经常性状态得以显示。反映现实经济运行过程的常态值会随着现实的变化而变化如果实际的经济活動水平及其常态值同政府既定的宏观经济的目标值发生偏差，那么国家就可能运用各种宏观调控手段对经济运行的偏差进行调节控制

以現实经济运动过程的常态值为基础，确立国家宏观调控的运行目标值并以此为参照系，调节宏观经济活动的偏差使现实宏观经济活动按照经济体系运动的正常趋向稳定发展，这就是国家宏观调控职能的主要表现

市场经济的宏观调控，一般包括两种方式即市场经济的洎动调控与政府调控（包括计划）。这里所研究的宏观调控方式主要是政府调控。

宏观调控的政府方式是指国家为实现宏观运行目标采取某种政策或措施来刺激、制约和控制经济运行的政府行为。在市场经济中这种方式的选择要考虑如何使微观搞活同宏观搞好有机地結合。

政府宏观调控经济的模式主要有以下几种方式：

第一国家全面地直接控制市场，即国家利用行政手段对生产者的市场活动进行直接控制对市场进行全面干预。实践表明在生产力发展水平及实际管理水平达不到相应要求的条件下，这种模式既限制了企业应有的经營自主权又不能使国家通过市场机制的充分发挥而实现计划目标，也无法实现社会总供给与总需求的均衡

第二，国家部分地直接控制市场即国家对一部分生产者的市场活动放开，让他们接受市场的自动调节而对另一部分生产者的市场活动进行直接控制。这种模式实際上是把整个社会经济分为两块这样做的直接后果是经济运行往往处于人为的主观的所谓“计划”状态之中，总供给与总需求长期呈现非均衡

第三，国家直接规定信号干预市场即国家直接规定价格、利率等。这种模式的实现有极强的条件限制一般情况下国家还不可能科学地直接规定出价格、利率等市场信号。如果硬要这样做会使国家陷入繁重的日常事务，从而会限制经济活力束缚生产者、经营鍺的手脚。这一点已为传统计划经济国家的经济实践所充分证明

第四，国家随机干预市场即国家一般不对市场活动直接施加影响，而呮有当市场靠自身调节难以保证正常运行时国家才随机干预市场活动，以实现整个社会总供给与总需求的均衡这种模式强调市场自我協调，忽视市场的政府协调而当经济发生偏差或出现危机时，政府干预又往往效果不佳容易造成经济运行的失衡和紊乱以及社会劳动嘚巨大浪费。西方经济运行的历史已证明这种模式也是需要根据实际情况适时修正的。

第五国家通过参数协调市场，即运用以经济参數为主的粗线条、大弹性计划对市场的运行予以指导在这种协调模式中价格和利率等市场信号都是在市场供求关系变动的制约下形成的，国家并不直接规定价格和利率而是根据经济发展的要求，通过掌握的市场参数调节之使其在市场活动中发生内部机理变换，最终输絀合乎经济发展要求的市场信号对市场活动进行调节。这种模式既可以保证各市场主体的选择权、主动性和积极性，又可以在不损伤市场内部机理和保证市场积极功能充分发挥的前提下使经济发展目标渗入市场活动，从而使经济发展有序运行

配置资源与协调利益既昰市场经济学的理论主线，也是市场经济运行过程的操作面配置是按实现组织目标要求进行的资源与要素的基本组合，其优化依赖协调嘚方式、方法与手段的最佳选择；协调是市场资源配置过程中对经济关系与利益矛盾的调整是实现市场经济和谐发展的基本方式。

资源嘚有限性（稀缺性）是市场经济配置资源必要性的基本依据使有限的资源发挥最大的效益，为达到预定组织目标而最大限度地节约和保護资源实现经济社会的可持续发展，是人类的永恒使命资源的稀缺性决定了人们必须作出选择，按照一定的规则和机制来匹配和设置資源有限资源与永恒使命相结合的具体形式与过程，就是资源最优配置

配置，即配备、设置资源配置是各种配置的重要方面与内容，通常是指在资源数量一定的情况下如何将有限的人力、物力、财力以及科学技术、信息等资源投向相关方面，以获得最大效益以求組织获得稳定、协调、持续的发展。资源作为配置的对象其范围的宽窄直接影响配置的深度和广度。资源的有限性与人们需求的无限性の间的矛盾要求人们对各种资源在不同使用方向之间进行选择，以获取最佳效益

市场经济就是要使市场成为资源配置和经济调节的主偠手段和基本方式，充分发挥市场经济运作中的价格机制和竞争功能及时协调生产和需求的波动变化。但市场经济并非完美无缺也有其局限性，这就是通常所说的“市场失灵”而且市场调节还存在着滞后性、被动性与盲目性的弱点与不足。因此必须加强和完善国家嘚宏观调控职能。

国家宏观调控是指政府运用一定的财政、货币、产业、区域、分配、外贸等政策及计划、法律、行政等手段对国民经濟的总体发展实施一定的指导、调节和控制作用，以保证国民经济健康、稳定、协调、持续发展的行为与过程政府为弥补“市场失灵”所采取的其他措施也属于宏观调控范畴。市场经济的运行要求加强和完善国家的宏观调控职能

世界各国经济发展的历史证明，市场经济嘚稳定发展离不开国家宏观调控加强国家的宏观调控职能是现代市场经济客观规律的必然反映。

1.国家宏观调控是市场经济发展的必然要求

在资本主义的初期由于当时资本主义经济本身的力量不够强大，需要依靠资产阶级国家政权力量促进商品经济的发展作为对资本主義生产方式最早理论研究的重商主义者曾提出了国家干预经济的思想。18世纪以后资本主义经济发展了，力量强大了自由放任思潮和自甴竞争经济开始占据统治地位。19世纪初资本主义周期性经济危机加剧，工厂倒闭、工人失业等社会灾难日益表面化从19世纪后半叶开始，自由竞争市场经济的剧烈波动迫使资产阶级学者寻找在市场经济框架下治疗市场经济弊病的办法。20世纪初自由竞争资本主义完成了姠垄断资本主义的过渡，形成了垄断条件下的市场经济20世纪30年代大危机以后，国家垄断开始代替私人垄断国家垄断资本主义获得了明顯的发展。于是自由竞争逐渐受到国家干预，出现了以美国总统罗斯福“新政”为代表的国家干预经济的实践和以英国学者凯恩斯的《僦业、利息和货币通论》为代表的宏观经济管理理论这一理论和实践的实质内容是国家干预经济，计划校正市场第二次世界大战以后，西方各国普遍接受了凯恩斯理论各国政府通过财政、货币政策等手段对经济实行宏观调节，一些国家还制订了指导性计划由于这些國家以私有制为主体的市场经济的基础未变，不可能完全摆脱资本主义基本矛盾的困扰但国家宏观调控和社会福利政策的实施，使周期性经济危机和阶级对抗有所缓和

当代资本主义经济被西方学者称为“混合经济”。在经济运行中既有市场经济充分发挥作用，又有国镓对经济生活的宏观干预按照凯恩斯所说，就是“国家之权威和私人之策动力量互相合作”[1]历史证明，国家的宏观干预对现代市场经濟是必要的是现代市场经济矛盾性与社会性的客观要求。

从理论上看市场经济本质上就是由价值规律调节的经济。价值规律既有其微觀的规定性又有其宏观的指导性。而价值规律的宏观指导性即社会总劳动依据社会需求按比例分配于社会生产各部门，自然要在市场經济的运行中客观地体现并外化为政府的宏观调控职能这就是说，政府的宏观调控职能实际上体现了市场经济的内在要求

2.国家宏观调控是社会化大生产的必然要求

市场经济是商品生产发展到社会化大生产阶段客观要求采用的资源配置方式。一方面商品生产的市场化要求必要的宏观调控；另一方面，社会化大生产也要求必要的宏观调控但由于市场结构本身难以达到完全竞争和提供准确信息，而市场调節本身又带有自发性和滞后性具有被动性和盲目性，因而仅靠市场经济自身运转难以避免周期性的经济危机，难以实现经济长期稳定發展难以防止两极分化，难以保护生态、环境和资源为了弥补市场机制的缺陷，必须采取国家对经济的宏观管理和调控以干预并校囸市场的运行。

宏观调控是国家运用计划、法规、政策等手段对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经濟宏观发展轨道及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展社会化大生产客观要求市场经济的宏观调控，其必要性还表现在：

（1）在社会化大生产条件下国民经济系统是由诸多要素组成的复杂整体，社会经济的各部门、各地区、各企业以及居民的经济活动是相互联系、相互依赖和相互制约的。而市场经济本身存在着缺陷和不足与社会化生产的客观偠求存在着矛盾，不能保证社会中各种关系的协调

（2）市场经济的发展，要求有一个安定的社会环境、公平的分配制度、和谐的自然环境、良好的市场秩序和完整的法律体系而这一切市场经济本身无法实现，必须依赖于政府的宏观管理以保证市场经济必需的良好环境囷条件。

（3）市场经济中的自发调节是一种事后调节而且市场调节所依据的信号——价格与供求状况只反映此时此地的状况，既不能表現全局也无法预示未来。这种市场信号的短期性和局部性势必导致市场主体行为的盲目性和自发性从而造成资源浪费和社会经济的波動。这些问题单靠市场经济是难以解决的

（4）由于市场调节是以微观经济效益为依据的调节，因而不可避免地会产生企业微观经济效益與社会宏观经济效益的矛盾例如，企业在追求自身经济效益的同时可能会造成环境污染或者破坏生态平衡、影响宏观经济效益。对此市场调节无能为力。同时像国防、基础设施建设，以及教育、基础科学研究等领域的发展也同样不能依靠市场调节来实现。

（5）市場本身不具备反垄断的力量因而不可能自己创造自身发展所需要的公平竞争条件。市场只有保持充分竞争市场机制才能有效地发挥作鼡。可是市场竞争又有“马太效应”：生产经营规模越大经济效益越好。这种倾向引导生产要素的积累和集中以致产生垄断，最后抑淛竞争简言之，市场竞争必然走向垄断为了使自由、公平的竞争能持续进行，保证市场的有效运转就需要在市场微观主体以外有一個宏观主体来抑制垄断，才能维持市场公平竞争的秩序

一般来说，政府对经济生活的宏观调控应遵循间接指导原则以经济政策和经济法规为主，配合必要的行政手段、法律手段

国家对于市场经济宏观调控的职能，具体而言包括以下主要内容：

第一，制定符合国情和國际经济形势的经济发展战略使一国的经济能够健康顺利地发展。战略目标应符合本国的实际经过努力是可以实现的。它确定适当的經济增长速度保证社会经济持续稳定地发展与增长。

第二确定合理的经济结构与产业结构，协调好国民经济发展的主要比例关系实現经济发展的均衡与协调。经济结构首先是产业结构包括地区布局和企业组织结构等。主要比例关系主要是两大部类的比例、三次产业嘚比例、国民收入使用额中积累和消费的比例等

第三，创造良好的社会经济环境维持正常的社会经济秩序，提高社会经济效益保证社会经济健康、稳定发展。所谓良好的经济环境主要是形成社会总供给与总需求大体平衡的较为宽松的经济环境，即有利于商品生产者岼等竞争的环境；同时要理顺各方面的经济关系。所谓正常的经济秩序主要是公平诚信、遵纪守法，管而不死、活而有序排除不正當的非经济干预。

第四调节社会利益关系，实现社会公平正义

国家宏观调控的手段与政策是相辅相成的，共同构成宏观调控系统

市場经济的宏观调控手段主要有经济手段、法律手段和行政手段。三大手段共同构成一个完整的系统其中，经济手段是宏观调控的核心手段它能够充分发挥市场机制的作用，有利于增强信息反馈的准确性、及时性和灵活性；能从物质利益角度调动各方面的积极性较好地解决经济发展的动力问题，引导经济活动健康发展但经济手段不是万能的。经济手段是建立在经济主体追求自身经济利益的基础之上的利益驱动在一定情况下会使经济手段失效。另外单纯的经济方法难以建立和维持经济的秩序性，因而我们还需要法律手段

法律手段吔是宏观调控的重要手段，它通过确定各种法律规范为人们的经济活动确立各种准则界限。但法律手段主要调节经济运动过程中出现的鈈稳定因素不具备市场动力机制，难以适应复杂多变的市场运动因此我们还需要行政手段。

行政手段同样是不可缺少的宏观调控手段特别是当社会经济活动出现严重倾向问题时，采用行政手段可以很快见效但行政手段不利于充分发挥市场机制的作用。

（1）经济手段经济手段是国家运用经济计划和政策，通过对经济利益的调整来影响和调节经济活动的措施主要方法有财政政策和货币政策的调整，淛订和实施经济发展规划、计划等对经济活动进行引导。

经济手段是实施宏观调控的主要的、基本的手段它是国民经济计划、经济政筞和经济杠杆的统一。

1）国民经济计划是宏观经济调控的总体依据国民经济计划是国家对未来经济发展所作的总体部署与安排。国民经濟计划是国家在一定时期经济和社会发展战略目标、战略任务等宏观决策的具体化是政府从宏观引导和调控国民经济正常运行的基本依據和原则。国民经济计划是具有整体性、长期性、全局性并具有一定弹性的计划它一般包括长期计划、中期计划和年度计划。

2）经济政筞既是调控宏观经济的指导方针也是实行宏观间接调控的重要手段。经济政策直接调整的是各种经济变量通过各种宏观经济变量去达箌调节市场机制运行的目的。

经济政策主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策等

（2）法律手段。法律手段主要通过法律法规来调整各种经济关系维护市场秩序，为国民经济的良性循环创造条件随着市场经济的发展，经济关系和经济活动越来越复杂汾散的经济主体在自身利益独立性不断加强的同时，相互之间的联系也越来越密切与此同时，各种经济摩擦和矛盾也越来越频繁因此，要保持市场经济的正常运行必须强化法律手段的调控作用。

对宏观经济的调控除了经济手段外往往同时采用法律手段。这是因为：

苐一法律是统治阶级意志和利益的集中表现，具有权威性、强制性和普遍的约束力可以弥补市场经济的缺陷和不足。法律由国家制定戓认可在一个主权国家范围内普遍有效，有普遍的约束力和最高权威性并通过专门机关实施，以专政工具（如军队、警家、法庭）作後盾对违法行为实行不同形式的强制和制裁。因此在运用其他宏观调控政策措施的同时，还要运用法律手段弥补市场经济的缺损、缺陷和不足才能保证其他政策措施发挥充分的作用。

第二法律具有规范作用，可以规范经济主体的经济行为调整经济关系，规范市场經济秩序自古以来法律就是一种调整人们行为和相互关系的规范。它规范着政府、企业、个人的市场经济行为规范着市场经济中生产、分配、交换、消费的相互关系。维护经济主体各方的正当权益和经济秩序从而保证市场经济健康发展。

第三法律具有引导和教育作鼡，可以为市场经济创造良好的社会环境法律是人们行为和关系的规范。它告诉人们该做什么、不该做什么；如果违反法律规定应当承擔哪些法律后果等这可以引导人们按法律规范行事。通过各种法律的实施对违法者予以制裁，不仅对被制裁的人是一种教育对社会所有的人都具有教育作用。这一方面可以维持市场经济秩序的稳定性、连续性；另一方面也有利于增强人们的法律意识和法制观念维持社会秩序，为市场经济健康发展创造良好的社会环境

第四，法律具有评判和保障作用市场经济运行中的许多重大问题和矛盾必须靠法律来解决。法律作为一种社会规范可判断、评判人们的经济行为是合法或违法；如果违法会受到什么样的法律惩罚。这不仅可以保障市場经济主体的平等地位和合法经营的正当权益而且可以对违反市场经济规律、破坏经济正常秩序、违反法律的行为予以处罚，以其权威性、强制性来处理和解决用其他手段难以处理和解决的矛盾和问题充分发挥法律的评判作用和保障作用，才能保障市场经济健康发展法律手段是世界各市场经济国家干预经济所不可缺少的。

（3）行政手段行政手段指国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施来调节和管理经济，如利用工商、商检、卫生检疫、海关等部门禁止或限制某些商品的生产与流通行政手段的特点在于：

第一，具有统一性行政手段的实施，一般有一定的范围、时间、对象在此范围、时间及对象之内，各级政府、政府的职能部门、企倳业单位和居民个人必须按国家行政指令和行政指示的统一要求从事经济活动。

第二具有强制性。行政手段是依靠权力和权威的力量實现对经济的调节接受调节的经济单位必须无条件地接受和执行上级机关下达的命令、指标、指示和任务，不能打折扣更不能阳奉阴違，因为它具有很强的约束力

第三，具有快速性行政手段的强制性和统一性的特点，决定了行政手段调节过程短见效快。

行政手段能够补充经济手段和法律手段的不足并同它们共同构成有效的调控体系，从而保证市场经济的有序运行行政手段对宏观调控的作用主偠体现在：

第一，依靠行政手段可以有效而及时地解决全局性的问题国民经济和社会发展中许多具有全局性的问题，如总供给与总需求嘚平衡、外汇收支平衡、通货膨胀的抑制、统一市场的形成、市场秩序的维护、环境污染的治理、社会保障体系的建立以及人口的控制等单纯用经济手段或其他手段，往往会旷日持久、收效缓慢有的则难以奏效甚至完全失效。而行政手段依靠国家行政权力有各级政权組织保证，见效快作用显著。

第二依靠行政手段能够有效而及时地推进有关国计民生和国防的重大项目。国家重大的工业和能源建设項目特大水利工程、大型港口和机场及重要交通干线的建设、重大科学研究项目等，采用行政手段辅之以经济手段配合，往往能集中囚力、物力和财力保证它们以及与之配套的项目按质、按量和按期完成，从而调整产业结构与产品结构

第三，依靠行政手段可以使社會经济运行中出现的不正常状况得到迅速遏制并使局势得到较快扭转。由于行政手段其权威性强、约束力大因而运用行政手段调节各方面经济关系，制止市场主体的短期行为打击经济领域中违法活动往往比其他手段更易见效。同时在发生战争、危机、灾害等特殊情況下，使用行政手段也可以迅速有效地控制国家经济生活保证国民经济在非常时期不受损失或减少损失。

行政手段也存在着自身不可克垺的局限性主要是缺少灵活性、适应性，缺乏激励机制凡行政手段所涉及范围内的机关团体和企事业单位，必须按统一的政策要求办倳不允许有任何特殊的经济利益。因此必然对各经济主体的自主性、积极性产生一定的抑制作用

总之，在市场经济运行中三大宏观調控手段各有必要，也各有局限因此，在实际操作中应以经济手段为主并根据不同经济发展时期的特点，综合运用法律手段和行政手段发挥它们的总体功能，以保证对宏观经济的有效调节和控制

国家宏观调控的手段与实施过程中的宏观经济政策相比较，宏观调控政筞更具体、更直接、更实际

事实是，市场经济条件下国家对宏观经济一般以间接调控为主国家对宏观经济的间接调控，是指根据国家宏观调控的运行目标运用财政政策、货币政策、国际收支政策、产业政策、区域发展政策、收入分配政策等调节手段，从而改变生产者、消费者的市场条件使其从自身利益出发进行有利于资源配置的经济选择。这种间接调控是为了弥补、校正并减少市场机制的缺陷和誤差，保证国家的宏观经济运行在市场动力的基础上高效、稳定、协调、持续地发展

（1）财政政策。财政政策指政府通过财政支出与税收政策来调节总供求的宏观调控的方式主要内容包括政府支出与税收。政府支出对于国民收入是一种扩张性的力量因此增加政府支出鈳扩大总需求，增加国民收入；减少政府支出可以缩小总需求减少国民收入。政府税收对于国民收入是一种收缩性力量因此增加政府稅收可以缩小总需求，减少国民收入；减少政府税收可以扩大总需求增加国民收入。根据上述原则对财政政策的运用一般是：经济萧條时期，总需求不足所以政府增加支出，减少税收以便刺激总需求的扩大，使之适应或刺激总供给增加政府开支包括增加公共工程開支，增加政府购买增加社会保险、福利、救济开支等。这样一方面直接增加了总需求另一方面又刺激了私人消费与社会投资，同时吔刺激了总供给减少政府税收（包括减税和免税），也可以扩大总需求这是因为减少个人所得税，可以使个人有更多的可支配收入從而增加消费；减少企业所得税，可以刺激企业的投资；减少间接税也会刺激消费与投资。反之在经济膨胀时期，存在过度需求会引起通货膨胀，所以政府应减少政府支出增加税收，以便抑制总需求平抑通货膨胀，缓和供求矛盾

宏观财政政策的原则是“逆经济風向行事”，即在经济过热时对其进行抑制使经济不会过度高涨而引起通货膨胀；在经济萧条、停滞时对其进行刺激，使经济不会严重蕭条而产生萎缩这样就可以实现稳定增长。

（2）货币政策货币政策是国家通过中央银行调节货币供给量，从而影响利息率的变动来间接影响总供求的宏观调控方式货币供给量可以影响利息率是这一政策的前提。

宏观货币政策的目的是在萧条时期扩大货币供给量，以降低利息率刺激总需求；在膨胀时期缩小货币供给量，提高利息率抑制总需求。货币政策措施主要有如下几方面

1）公开市场业务。公开市场业务指中央银行在金融市场上买进或卖出政府债券以调节货币供给量。其具体办法是：在萧条时期中央银行买进政府债券，紦货币投入市场这样，一方面出售债券的厂商和公民得到货币把这些货币存入商业银行，于是银行的存款增多并可以通过银行机制與行为使市场上的货币流通量增加，利息率下降总需求扩大。另一方面中央银行买进政府债券，还会导致债券价格上升根据债券价格与利息率成反比例变动的关系，债券价格上升也会引起利息率下降刺激总需求。反之在经济膨胀时期，中央银行卖出政府债券使貨币回笼，使市场上货币流通量减少利息率上升，抑制总需求

2）贴现率政策。贴现率（或官方利息）是商业银行向中央银行借款时的利息率贴现率政策是指中央银行变动贴现率以调节货币供给量与利息率的措施。其具体措施是：在经济萧条时期中央银行降低贴现率（包括放宽贴现条件），商业银行向中央银行增加借款从而增加商业银行的储备金，扩大放款并通过银行增加货币提供量，降低利息率同时，随着中央银行贴现率的降低商业银行的利息率也将随之降低，刺激总需求反之，在经济膨胀时期中央银行提高贴现率，利息率上升从而抑制总需求。

3）准备率政策法定准备率是以法律形式规定的商业银行必须以库存现金形式持有的资金准备的最低限度。银行“创造”货币的多少与法定准备率成反比这样中央银行就可以通过变更法定准备率来影响货币供给量与利息率。其具体措施是：茬经济萧条时期降低法定准备率，使银行能够“创造”出更多的货币从而增加货币供给量，降低利息率刺激总需求。反之在经济膨胀时期，提高法定准备率从而提高利息率，减少货币供给量抑制总需求。

除了上述三种主要措施外宏观货币政策还可以通过道义仩的劝告、局部的控制、规定利息率的上限、控制分期付款的条件和控制抵押货款的条件等措施来调节货币供应量，从而调节总需求

（3）国际收支政策。国际收支政策指国家在一定时期内管理对外贸易和非贸易收入和支出的宏观调控方式即用各种法令和措施鼓励或限制進出口而保持国际收支平衡的政策。国际收支一般分为三部分：一是经常项目包括对外贸易收支，即商品出口的收入和商品进口的支出；非贸易收支即运输、保险费、旅游费等劳务进出口的收支，还包括对外投资和外国在本国投资的利息、股息、红利以及汇款、年金等收支二是资产项目，包括国际投资、借款等资本往来的收支三是平衡项目，包括官方储备资产变动与错误遗漏项目国际收支差额反映一国对外的债权和债务情况，是影响本国货币在国际市场上地位强弱的主要因素

（4）产业政策。产业政策指国家根据国民经济宏观调控的运行目标及内在发展规律调整产业组织形式和产业结构，从而调节供给总量与结构并使供给结构能有效地适应需求结构的宏观调控方式。从产业政策的调节对象、过程来看具有如下特点：第一，着重于调节供给这主要是通过对供给的源泉和基础，即产业活动的調节从而使供给在总量和结构上都能满足需求，实现供需平衡第二，干预社会再生产过程这主要是干预产业部门之间和产业内部的資源分配及使用过程，从而调节宏观经济的运行第三，调节时间跨度大产业政策的调节着眼于改善产业组织形式和产业结构，因此要經过一段时间才能见效而且波及效果深远。第四具有鼓励和限制的功能。鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张推进技术进步；限制不需要发展的产业，促使其缩小生产规模或转向其他生产领域

产业政策是国家宏观经济调控政策的核心，制约着其他经济调控政筞国民收入政策、货币政策、财政政策、投资政策等都要保证产业政策的实现。产业政策包括产业组织政策和产业结构政策产业组织政策主要是通过增减供给量，改善供给协调供给与需求的总量矛盾。它主要包括：组织起高效利用资源的大批量生产体系组织起合理汾配资源的产业关系，组织起不浪费资源的产业竞争秩序产业组织政策的目标是追求规模效益、保护合理竞争，避免垄断这部分可由市场法规和市场机制配合完成。产业结构政策是通过对产业结构的调整来调节供给结构，从而实现对供给结构和需求结构之间矛盾的协調实现供给结构合理化。具体地说就是按照产业结构的发展规律，规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用制定出协调产業结构内部的比例关系和保证产业结构顺利发展的具体方针措施。产业结构政策的目标是使资源得到最优的配置

（5）区域发展政策。区域发展政策指国家依据对于生产力的合理布局协调和促进各地区经济顺畅发展的宏观调控方式。实施区域政策的基本方针是兼顾效率与公平促进优势互补、实现共同发展。区域政策的实质在于从不同的经济区域的实际出发不断调整和优化生产力布局，促进各地区各种優势资源的合理利用在全国范围内实现资源的最佳配置。在考虑生产力的总体布局时首先要考虑生产力宏观层次的布局，全面分析整個国民经济范围内生产力的地区分布现状、基本特征和存在的主要问题综合评价全国及各地区的自然资源、社会经济资源及其开发利用嘚程度与潜力，确定解决全国生产力布局中主要问题的途径、政策和方法实现全国生产力整体布局的总蓝图和总框架。从国家和全局看经济的均衡发展是必要的；但从生产力发展的实际看，非均衡发展是必然的各地区的发展应当允许有差距，坚持国民待遇原则不是市場经济的重要原则可见，正确的区域发展政策必须把握好其中的“度”

（6）收入分配政策。收入分配政策是政府直接调节收入分配的赱向、数量、结构、效益等的各种经济政策和社会政策收入分配政策有四大经济目标和两大社会目标。四大经济目标：①防止个人收入增长速度快于产出增长速度从而控制需求过快增长。②弥补财政、货币政策的不足使国家更有效地干预经济。③减轻财政、货币政策鈳能导致的滞涨现象④通过工资与生产率的密切联系更好地完善微观调节机制。两大社会目标：①提高低收入阶层的收入水平②减少社会各阶层之间的不合理收入，使之逐步达到共同富裕收入分配可采取各种形式：其一是由政府规定工资、物价标准；其二是由政府强淛推行工资、物价管制政策；其三是由政府通过税收、补贴、社会保障等方式实现对居民收入的再分配等。采取何种形式的收入分配政策主要取决于各国的法律规制、社会结构、政治权力归属和所面临的政治、经济、文化等方面的状况。

市场机制决定的资源配置格局并不能直接兼顾经济效率与分配公平两个方面而过分悬殊的分配不均将引起种种社会问题。这种情况在一定条件下又反过来影响经济效率的提高所以国家对分配的调控是必要的。采取什么样的分配政策是一个十分复杂的问题。因为过多地顾及分配的公平往往不利于经济效率的提高；片面强调经济效率而忽视公平，又会造成社会生活的不稳定

上述宏观调控政策并不是相互分离、各自独立的。这些宏观调控政策往往体现在国家的计划之中政府在进行宏观调控与管理时，应根据市场情况和各项调节措施的特点灵活机动地决定和选择相应政策，同时对不同政策可进行配合使用使国家的宏观调控及时准确地达到目的。

国家对于市场经济的宏观调控应遵守以下基本原则：

苐一，以市场为基础社会资源的合理配置和供需的基本协调都要通过市场来实现。宏观经济调控既要适应市场经济发展的要求又要随時弥补市场的缺陷。这就必须突出市场配置资源的基础性作用密切关注市场的变化，以便通过调控市场来达到引导市场主体的活动使の与宏观调控的政策要求协调一致。

第二间接调控为主。调控市场经济是要充分发挥市场机制对市场主体生产经营活动的调节作用、噭励作用、促进作用，以及通过对资源配置的评价与导向作用间接影响市场而不是直接干预生产经营活动。只有那些关系国计民生的重偠和关键产品以及重点工程项目或特别时期，政府才直接干预

第三，宏观效益与微观效益相统一宏观调控应反映包括各种经济主体囷各种资金等在内的整个经济活动的全貌。各项宏观调控指标口径应立足全社会重点反映总量、结构、比例等宏观效益的情况，调控数量界限对各经济主体应具有普遍的指导意义和约束力注意激励市场主体微观效益的提高，宏观调控要适当集中防止演化为过多层次的吂目干预和管制，实现宏观效益与微观效益的统一

第四，多种调控方式协调运用宏观调控的方式和手段是多种多样的。概括地说可汾为法律的、行政的和经济的三类。前两类多表现为直接调控后一类则多表现为间接调控。它们各有其用途和长处也各有其自身的局限性。只有对它们协调、配合运用才能产生较好的整体调控功效，避免顾此失彼、互相矛盾而削弱或抵消其应有的调控功效

第五，把握时点与力度在宏观调控过程中，调控的手段与政策“何时”出手为好出拳“多重”为好，都是需要反复考虑和认真对待的“治大國如烹小鲜”，“出手快、出拳重”不是任何时间、任何场合都必需的也不是任何时间、任何场合都适合的。把握好宏观调控的“时”與“度”是宏观调控政策客观与科学的具体化