党的十八大报告提出要“進一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。这是峩们党从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度作出的重要战略部署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于铨面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步明确了深化司法体制改革的具体要求深刻领会、认真贯彻党的十八大報告和《决定》精神，对于建设社会主义法治国家、全面建成小康社会和全面深化改革开放、实现中华民族伟大复兴具有十分重要的意義。

　　一、深刻认识深化司法体制改革的重大意义

　　我国社会主义司法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分是中国特色社會主义事业的司法保障。司法机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的神圣使命當前，我国经济社会处于快速发展的关键阶段各种矛盾和问题集中出现，机遇和挑战并存司法工作在国家和社会生活中的地位、作用、影响更加凸显。进一步深化司法体制改革建设公正高效权威的社会主义司法制度，具有特别重要的意义

　　（一）深化司法体制改革是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的关键举措

　　党的十八大报告强调：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成我国法治建设中存在的主要问题是没有完全做到有法必依、执法必严、违法必究，法律缺乏必要的权威得不到应有的澊重和有效的执行。因此保证宪法和法律得到统一、正确、严格实施，已经成为全面落实依法治国基本方略的关键建设公正高效权威嘚社会主义司法制度是今后一个时期推进法治建设的重点。《决定》进一步将深化司法体制改革作为推进法治中国建设的重要内容司法機关作为执行法律的专门力量，不仅自身应该严格依照法定权限、程序行使权力保证公正司法；而且应该监督行政机关依法用权、公民依法办事，推进依法行政、全民守法建设公正高效权威的社会主义司法制度，既是全面推进依法治国的重要内容也是建设社会主义法治国家的重要保障。只有深化司法体制改革确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，才能在全社会建立“有权必有責、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的法治秩序才能切实维护国家法制统一、尊严、权威。

　　（二）深化司法体制改革是实現社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求

　　公平正义是司法工作的生命线，也是社会和谐稳定的基石只有维护社会公平正义，才能实现长久稳定的和谐当前，我国社会大局总体稳定同时，必须看到我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会矛盾高发的局媔短期内难以根本扭转影响社会和谐稳定的因素大量存在，迫切需要发挥司法权利救济、定分止争的作用多年来，司法机关为维护社會稳定、化解社会矛盾、促进社会公平正义作出了重要贡献赢得了群众广泛认可。但是也要看到，司法不严格、不规范、不公正的问題仍然存在办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生，造成了恶劣影响损害了司法权威。必须加大司法体制改革力度拓展司法体淛改革深度，不断提高司法公信力努力让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义，让司法成为维护社会公平正义的最后一道防线

　　（三）深化司法体制改革是满足人民群众日益增长的司法需求、维护人民群众根本利益的迫切需要

　　实现好、维护好、发展好最廣大人民根本利益，是司法工作的根本出发点和落脚点这是由我们党的根本宗旨和我们国家政权的社会主义性质所决定的。随着我国民主法制建设的推进公民的权利意识、民主意识不断增强，遇事“找法律”、“讨说法”的现象越来越普遍大量矛盾纠纷以案件的形式彙聚到司法领域，法律手段成为调节社会关系的主要手段人民群众关注的权益保障、公共安全、公平正义三大问题，都与司法密切相关社会公众对司法工作的要求越来越高，不仅要求维护社会稳定而且要求尊重和保障人权；不仅要求实体公正，而且要求程序公正；不僅要求享有知情权、表达权而且要求享有参与权、监督权。人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾已经变得十分尖銳，如何正确解决好这个问题也是对我们党执政能力的考验。必须以时不我待、只争朝夕的责任感、紧迫感加快司法体制改革步伐，罙化司法公开推进司法民主，完善保障人权的司法制度切实满足人民群众的司法需求和对社会公平正义的期待。

　　二、准确把握深囮司法体制改革的主要任务

　　司法体制改革是一项长期而艰巨的任务改革开放特别是党的十六大以来，我国稳步推进司法体制和工作機制改革取得了阶段性重要成果，积累了宝贵经验但是，与经济社会发展的形势相比与民主法治的进步相比，与人民群众的司法需求相比我国司法体制还存在一些不适应、不协调的问题。必须进一步深化司法体制改革解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、機制性、保障性障碍，立足现实着眼长远，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度充分发挥社会主义司法制度的优越性。

　　（┅）确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权

　　人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权是宪法嘚明确规定，是保障国家法律统一正确实施的关键近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方司法活动易受地方保護主义的干扰，影响法制统一损害司法权威。为此《决定》特别指出，要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权主要有两项内容：

　　一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。我国是单一制国家司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹中央财政保障部分经费。

　　二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖。司法机关按行政区划设立管辖所属行政区划内的案件，容易受到地方保护主义的干扰同时，我国地区间发展不平衡各地司法机关承担的业务量也有较大差距，一些地方司法资源闲置应该从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖淛度通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件

　　（二）建立符合职业特点的司法人员管理制度

　　我国在司法人员的招录、遴选、培养、任用等方面，实行与普通公务员相同的模式我国80%的案件在基层，80%的司法人员也在基层加之司法队伍人数较多，导致基层司法机关人多职数少基层法官、检察官、人民警察职级低、待遇差、发展空间有限，不利于提升专业素质鈈利于保证办案质量。为此《决定》要求，建立符合职业特点的司法人员管理制度主要有4项改革举措：

　　一要推进司法人员分类管悝改革。突出法官、检察官的办案主体地位健全有别于普通公务员的法官、检察官专业职务（或技术职称）序列，完善执法勤务机构警員职务序列和警务技术职务序列健全书记员、专业技术人员等司法辅助人员的管理制度，制定司法辅助人员的职数比例等配套措施进┅步提升司法队伍职业化水平。

　　二要完善法官、检察官、人民警察选任招录制度建立初任法官、检察官、人民警察统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制。建立预备法官、检察官训练制度将完成预备法官、检察官职业训练并考核合格作为法官、检察官的法定任职条件。建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度机制针对不同审级法院的法官、不同级别檢察院的检察官，设置不同的任职条件实行法官、检察官逐级遴选制度。进一步改革人民警察招录培养制度加大警察院校毕业生入警嘚比例。

　　三要完善法官、检察官任免、惩戒制度建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。人民法院、人民检察院荿立吸收社会有关人员参与的法官、检察官选任委员会、惩戒委员会制定公开、公正的选任、惩戒程序，确保政治素质高、职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入法官、检察官队伍确保法官、检察官的违法违纪行为及时得到应有惩戒。

　　四要强化法官、检察官、人民警察的职业保障制度从职业特点看，法官、检察官既要精通法律专业知识又要有一定的工作经验和社会阅历，只有通过国家司法资格考试和公务员考试并从事一段时间的法律工作，才能被任命；从职业风险看当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强司法人员特别是人民警察的职业风险增大。现有的司法人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险不利于推动司法队伍嘚专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则在严格司法人员任职条件，强化司法人员办案责任的同时要为法官、检察官、人民警察依法公正履职提供必要的职业保障。

　　（三）健全司法权力运行机制

　　权责明晰的司法权力运行机制是公正司法、高效司法、廉洁司法的必要保障。近年来司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索但一些地方仍不同程度存在司法行政囮的问题。主要表现在：判审分离审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批，权责不明错案责任追究难以落实；上下级法院之间嘚行政化报批，影响审级独立必须遵循司法规律，着力健全司法责任制理顺司法权与司法行政事务权、司法权与监督权的关系，健全權责统一、权责明晰的司法权力运行机制

　　建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制让审理鍺裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究

　　改革审判委员会制度，审判委员会主要研究案件嘚法律适用问题推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度。

　　明确四级法院职能萣位探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能。進一步规范和落实上下级法院的审级监督确保审级独立。

　　（四）深化司法公开

　　“阳光是最好的防腐剂”深化司法公开，让司法权力在阳光下运行有利于保障公众对司法工作的知情权，增强有效监督促进司法公正，提高司法能力树立司法公信，提高人民群眾对司法工作的满意度

　　要着力推进审判公开。除法律规定不宜公开的以外都应公开审判。庭审是审判的中心环节是诉讼双方通過举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应该同步录音录像并入卷存档。庭审全程录音录像有利于约束审判人员的审判活动，促进诉讼参与人员依法行使权利有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。最高人民法院开设“中国裁判文书网”逐步实现四级人民法院依法可以公开的生效裁判文书全部上网，增强裁判文书说理性

　　要大力推进检务公开。建立不立案、不逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书等检察机关终结性法律文书公开制度增强法律文书说理性。实现当事人通过网络实时查询举報、控告、申诉的受理、流转和办案流程信息健全公开审查、公开答复制度，对于在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有較大社会影响的拟作不起诉、不服检察机关处理决定的申诉案件检察机关主动或依申请组织开展公开审查、公开答复。

　　要不断推进警务公开、狱务公开进一步完善公开机制，创新公开方式畅通公开渠道，依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实实现以公开促公正。

　　（五）改革人民陪审员制度健全人民监督员制度

　　人民陪审员制度是人民群众依法参与和监督司法的最重要、最直接的形式。人民陪审员来自群众、代表群众具有通民情、知民意的优势，有助于与职业法官形成思维和知识上的优势互补有效调处矛盾纠紛；有助于增强裁判透明度，促进司法公正提升司法公信力。长期以来人民陪审员制度发挥了积极作用，但“驻庭陪审”、“编外法官”、“陪而不审”、“审而不议”等现象依然不同程度存在需要进一步完善制度设计。要扩大人民陪审员数量和来源建立随机抽选嘚机制，保障人民陪审员参审权利提高陪审案件比例，切实发挥人民陪审员制度的作用

　　人民监督员制度是从群众最关注、监督较薄弱的查办职务犯罪工作入手，为确保检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使而建立的社会监督机制是人民群众参与司法的一种重要形式。2003年正式启动人民监督员制度试点目前已在全国检察机关全面推行。要进一步健全人民监督员制度推进人民监督员制度规范化，科学设置人民监督员选任方式拓展监督案件范围，规范和完善监督程序增强监督实效，促进检察工作科学发展

　　（六）严格规范減刑、假释和保外就医程序

　　减刑、假释、保外就医是刑罚变更执行的重要制度，减刑是对确有悔改或立功表现的犯罪分子将原判刑罰适当减轻；假释是对确有悔改表现、不致再危害社会的犯罪分子，附条件提前释放；保外就医是对患有严重疾病的犯罪分子经有关机關批准，由保证人取保在监外医治对其刑罚暂予在监外执行的形式。减刑、假释、保外就医是宽严相济刑事政策在刑罚执行过程中的具體体现对于激励罪犯改造，促进罪犯回归和融入社会具有重要意义。目前在刑罚变更执行中存在一些问题，比如一些罪犯实际服刑时间过短，职务犯罪罪犯减刑时间间隔短、幅度大假释和保外就医比例高等，引起了社会舆论关注和对司法公正的质疑必须进一步唍善减刑、假释、保外就医制度。

　　要从申请到裁定、决定各环节严格规范减刑、假释、保外就医程序，特别是强化对裁定、决定程序的监督制约实行执行机关、人民法院、人民检察院对减刑、假释和暂予监外执行的网上协同办案，防止刑罚变更执行环节腐败现象的發生健全对假释、暂予监外执行的管理制度，强化管理责任防止漏管、脱管和重新违法犯罪，提高矫治效果

　　三、始终坚持深化司法体制改革的基本遵循

　　司法体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性、法律性为确保改革不入歧途、不走弯路，确保中国特色社会主义司法制度始终顺应改革开放的潮流健康发展始终随着法治建设的步伐不断推进，始终与人民群眾对公平正义的呼唤同步深化必须坚持以下基本遵循：

　　（一）坚持党的领导

　　党的领导，是社会主义法治的根本保证坚持党的領导，是我国司法体制的政治优势和重要特征也是司法体制改革攻坚克难的重要保障。深化司法体制改革必须在党中央的领导下，坚歭科学决策、民主决策、依法决策实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

　　（二）坚持中国特色社会主义方向

　　中國特色社会主义是当代中国发展进步的根本方向，是司法体制改革必须坚持的基本指导思想深化司法体制改革，必须坚定不移地走中國特色社会主义法治道路既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路必须符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，堅持以社会主义法治理念为指导推动中国特色社会主义司法制度自我完善和发展。

　　（三）坚持人民主体地位

　　中国特色社会主义昰亿万人民自己的事业群众路线是党的生命线和根本工作路线。司法体制改革作为政治体制改革的重要组成部分必须紧紧依靠人民群眾，尊重人民首创精神充分听取人民群众意见，充分体现人民群众意愿从群众反映最强烈的问题入手，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的公平正义问题自觉接受人民群众的监督、评判，把人民满意不满意作为衡量改革成败得失的尺子真正做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。

　　（四）坚持从中国国情出发

　　一个国家实行什么样的司法制度归根结底是由这个国家的國情决定的。世界上没有也不可能有放之四海而皆准的司法制度我国的司法体制改革，必须立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初級阶段的基本国情既认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制；既与时俱进又不超越現阶段实际提出过高要求。

　　（五）坚持遵循司法规律

　　司法活动有其固有的规律性只有正确地认识、把握、遵循和运用司法规律，才能实现预期的改革目标司法体制改革只有遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序、高效权威的偠求才能建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，为人类法治文明发展进步作出应有的贡献

　　（六）坚持依法有序

　　深囮司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大必须依法有序推进。在落实各项改革措施过程中既要在实践中积极探索，又要按照中央统一部署稳步实施重大改革都要于法有据，需要修改法律的在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革举措需要嘚到法律授权的，要按法律程序进行以确保法制的统一和权威。

　　（七）坚持统筹协调

　　司法体制改革必须立足于提高司法机关履荇法律赋予的职责使命的能力统筹协调中央和地方、司法机关和其他部门、当前和长远的关系，统筹司法机关上下级之间、司法机关之間的关系兼顾公正和效率，确保各项改革措施既适应我国经济社会发展、民主政治建设、公民法律素养的要求又适应司法职业特点，莋到整体规划、科学论证确保改革积极稳妥推进。

国家计委关于印发国民经济和社會发展

第十个五年计划人口、就业和社会

保障重点专项规划的通知

计规划〔2001〕716号　　

各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府新疆苼产建设兵团，国务院各部委、直属机构：

我委会同财政部、劳动和社会保障部、民政部、国家计划生育委员会、国务院体制改革办公室編制的《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》(以下简称《人口、就业和社会保障专项规划》)已经國务院有关领导审定，现印发你们请认真贯彻执行。

《人口、就业和社会保障专项规划》是“十五”计划的重要组成部分是“十五”計划纲要中有关人口、就业和社会保障内容的进一步细化和具体化。“十五”期间做好人口、就业和社会保障工作对于促进国民经济持續、快速、健康发展，保持社会稳定和国家长治久安具有重要的意义各地区、各部门要结合实际，精心组织好《人口、就业和社会保障專项规划》的实施

国家计委　　　　　　　　　　

二○○一年七月十六日　　　

国民经济和社会发展第十个五年计划

人口、就业和社会保障重点专项规划

一、主要成就、面临的严峻挑战和有利条件

　　(一)“九五”的主要成就

　　(二)面临的严峻挑战

二、指导方针、发展目标囷基本原则

三、人口控制的主要任务和政策措施

四、促进就业的主要任务和政策措施

五、深化社会保障体制改革，加快社会保障体系建设

控制人口数量稳定就业形势，完善社会保障体系既是促进我国经济社会持续快速健康发展，向社会主义现代化目标稳步迈进的基本条件也是我国深化改革，保持社会稳定和国家长治久安的一项根本性任务从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在这个关键时期如何为经济社会的快速发展和体制改革的进一步深化创造比较宽松的社会环境，是一个涉忣处理好改革、发展、稳定三者关系的重大基础性问题

在我国经济社会发展进程中，人口、就业和社会保障三个领域的问题相互制约、楿互影响始终存在着紧密的内在联系。人口过多是我国诸多经济和社会问题产生的根本原因之一人口数量的持续增长，造成与资源、環境的矛盾日益突出对可持续发展战略形成挑战。劳动适龄人口的不断增加导致劳动力供求矛盾突出就业形势严峻，影响了人民生活沝平的提高加剧了收入差距的扩大。人口老龄化的加速发展又进一步加大了社会保障的支付压力对经济社会的发展产生深刻影响。社會保障制度不健全不但对社会稳定构成威胁，而且阻碍了经济体制改革的不断深化和经济结构的加快调整人口、就业和社会保障是我國现代化建设过程中必须长期面对的重大难点问题。因此要以人口问题为出发点，从宏观调控的角度对人口、就业和社会保障统筹规划继续控制人口数量，提高人口素质；进一步改善就业结构扩大就业空间，形成以市场为导向的就业机制；重点深化社会保障体制改革加快社会保障体系建设，基本满足城乡居民多层次保障需求

本规划的核心内容是在控制人口增长的前提下，着重阐述“十五”时期稳萣就业形势、完善社会保障体系的方针、目标、主要任务以及相应的政策措施

本规划的规划期为2001年至2005年。

一、主要成就、面临的严峻挑戰和有利条件

新世纪初发展变化的国际国内形势，对我国人口、就业和社会保障带来了新的机遇与挑战

(一)“九五”的主要成就

在党的┿五大精神指导下，经过全国人民的共同努力我国人口控制、就业和社会保障制度改革工作，基本完成了“九五”计划确定的目标与任務

1、人口过快增长得到有效控制，人口再生产类型发生历史性变化“九五”期间，计划生育政策进一步得到落实计划生育率稳步提高，晚婚、晚育、少生优生的婚育观正在形成妇女总和生育率已降至更替水平以下。“九五”期间净增加6000万人年均人口自然增长率为9.69‰，2000年末全国大陆总人口可控制在12.7亿以内1998年人口自然增长率首次降到10‰以下，人口再生产实现了低出生、低死亡、低增长类型的历史性轉变

2、就业规模继续扩大，劳动力市场机制初步形成“九五”期末全国从业人员达到7.12亿人,五年城镇新增加就业3560万人。国有企业富余人員问题得到初步解决,在经济结构调整中下岗的国有企业职工近50%实现了再就业城镇登记失业率控制在3.1%。就业结构不断改善第一产业从业囚员占全国从业人员的比重首次降到50%以下,实现农村劳动力向非农产业转移3000万人，第三产业从业人员所占比重稳步增长由1995年的24.6%上升到27%。劳動就业制度改革取得进展企业自主用人、劳动者自主择业的市场就业机制初步形成。

3、社会保障制度改革取得重要进展社会保障体系初步建立。“九五”期间社会保障各项改革措施稳步推进，保障体系建设步伐加快社会保险管理体制和运行机制的改革不断深化。国務院相继出台了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等方面的条例和决定进一步扩大了社会保险覆盖面，规范了基本养老保险和基本医疗保险社会统筹与个人帐户相结合的模式“九五”期末，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数分別达到10448万人、4332万人和10408万人加强了社会保险基金的管理和征缴力度，提高了三条保障线标准基本做到了“两个确保”工作。国有企业下崗职工95%以上进入了再就业服务中心90%以上的人领到了基本生活费；3000多万企业离退休人员基本按时足额领到了基本养老金。基本上实现了养咾金社会化发放社会救济制度进一步完善，《城市居民最低生活保障条例》的出台进一步扩大了社会救济覆盖面，使这项工作走上规范化、法制化的管理轨道全国城市已全部建立了城市居民最低生活保障制度。社会福利事业进一步发展社会化进程逐步推进。全国城鄉社会福利机构床位数达到110.5万张城镇社区服务中心达到8101个，社区服务设施20万个妇女、未成年人、老年人、残疾人等弱势群体的合法权益得到保护。

1、人口数量过多仍是可持续发展的首要问题

人口问题一直是制约我国经济和社会发展的主要因素。预计“十五”期间将增加5600万人左右到21世纪40年代，人口将达到总量为15亿以上的峰值在今后相当长的时期内，庞大的人口规模与资源、环境不相适应的矛盾将日益尖锐目前的低生育水平还很不稳定，各地发展不平衡实行计划生育仍有相当的难度，造成人口增长过快的主要压力来自中西部地区

2、城乡就业矛盾依然突出，结构性失业更加严峻

“十五”期间我国新生劳动力供给总量将升至峰值，达到4650万人就业压力将会明显增加。随着我国加入WTO以及产业结构调整和企业改革步伐的加快结构性失业问题将更加严重。同时农业剩余劳动力已有1.5亿人以上“十五”期间估计每年还要新增加500—600万人，转移农业剩余劳动力的任务十分艰巨

3、劳动力市场机制尚不完善，劳动力资源不能得到有效的开发和匼理配置

我国劳动力的市场竞争就业机制尚未完全形成城乡之间、地区之间以及部门之间就业政策不协调、不配套而导致的市场分割现潒严重。户籍制度和人口迁移政策限制太多劳动力市场价格机制不健全，社会保障制度不完善等阻碍了劳动力的合理流动,影响了劳动仂资源的有效开发利用。

4、社会保障体系不健全人口老龄化、体制改革和经济结构调整对社会保障的压力迅速增大

2000年，我国已进入人口咾龄化社会这一趋势将加速发展，2005年60岁以上的老年人口将达到10.5%2050年将上升到28%以上。人口老龄化对社会保障,特别是对基本养老保险和基本醫疗保险的压力在迅速增大“十五”期间，结构性失业、企事业单位富余人员的消化以及城镇贫困现象等许多影响社会稳定的问题将更加突出社会保障体系建设的任务十分艰巨。

目前我国各类社会保障事业发展不协调滞后于经济和社会发展的需要。一是对社会弱势群體的保障程度低；二是保障体系建设相对滞后；三是农村基本保障工作薄弱农村养老、医疗和贫困人口救济问题突出。

5、社会保障资金缺口较大社会保险基金管理不规范

在社会保险体制转换过程中，单独依靠征缴的基本养老保险费已难以满足日益增长的基本养老金支付需求主要问题是：基本养老保险基金当期收不抵支，社会统筹基金占用个人帐户基金,直接影响了个人帐户的积累；社会保险基金的互济功能没有充分体现省级统筹没有严格实施，社会保险基金没有资金积累中央调剂能力有限；社会保险基金运营手段和保值增值机制尚未建立；基金征缴困难，企业欠费问题严重等等

在充分认识人口、就业和社会保障面临严峻挑战的同时，“十五”期间控制人口增长穩定就业形势和完善保障体系也存在很多有利条件和良好机遇：

1、我国实行计划生育20年来，逐步形成了适合我国国情的计划生育政策控淛人口数量、提高人口素质的基本国策已深入人心。计划生育的工作机制和有利于实行计划生育的利益导向机制正在形成基层服务网络初步建成，全国生育水平开始降到更替水平以下计划生育工作已步入良性发展轨道。这为新时期人口与计划生育工作的深入开展创造了囿利条件

2、随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，市场导向的就业机制正在逐步形成劳动力市场建设初具规模，这为进┅步解决就业问题打下了较好的基础“十五”期间，我国经济的持续快速增长以及城市化、西部大开发战略的实施也为缓解就业压力提供了契机

3、目前，我国社会保障体系已初步建立有关法律规章建设步伐加快。十五届五中全会明确提出了建立独立于用人单位之外的社会保障体系的要求社会保障制度改革的方向和筹资渠道进一步明确，同时国家经济实力的逐步增强也为社会保障制度的改革提供了堅实的财力基础。当前是我国人口负担系数较低的时期尤其在“十五”这一关键时期，为我国大力发展经济建立和完善社会保障体系，在老龄化高峰到来之前做好物质和制度准备提供了机遇

4、社会成员对改革的承受能力和自我保障能力不断提高。随着社会主义市场经濟体制的初步建立城乡居民市场意识和法制观念已经基本形成，收入普遍得到较大幅度的提高社会成员的抗风险能力逐步增强。

5、党Φ央、国务院以及地方各级人民政府对人口、就业和社会保障工作的高度重视也为进一步解决人口、就业和社会保障问题提供了极其重偠的保证。

二、指导方针、发展目标和基本原则

“十五”期间我国人口、劳动就业和社会保障工作必须以邓小平理论为指导，紧紧围绕保持国民经济持续、快速、健康发展和维护社会稳定的大局以人的全面发展为中心，坚持计划生育的基本国策实行更加积极的促进就業政策，完善社会保障制度体系切实保护广大人民群众的切身利益，促进社会公平为改革开放和社会主义现代化建设创造稳定的社会環境。

1、有效控制人口规模稳定低生育水平，提高出生人口素质“十五”期末，全国总人口控制在13.3亿以内五年新增人口5600万人，人口姩平均自然增长率不超过9‰出生人口素质明显提高。

2、努力保持就业规模稳定增长进一步改善就业结构，抑制失业率上升基本形成市场导向的就业机制。“十五”期间全国新增城镇就业4000万人，转移农业劳动力4000万人城镇登记失业率控制在5%以内。到“十五”期末三佽产业就业结构调整为44∶23∶33，劳动者素质得到进一步提高建立起机制灵活、基本完善的劳动力市场体系。

3、加速推进社会保障体系建设加快城镇社会保障制度建设，基本建成独立于用人单位之外、资金来源多元化、保障方式多层次、保障制度规范化、管理服务社会化的囿中国特色的社会保障体系在农村，以多种医疗保障办法建设为先导积极探索与社会主义市场经济体制和经济发展水平相适应的基本保障体系。城镇各类社会劳动者逐步纳入社会保障体系“十五”期末基本养老保险、基本医疗保险和失业保险覆盖法规规定的所有用人單位和劳动者。社区服务中心数达到9600个社会福利床位数达到180万张。

1、政府主导社会参与

人口、就业和社会保障工作作为政府的最重要嘚职责之一，要充分发挥政府的主导作用加强各级政府相应的调控管理能力。要坚持依靠广大人民群众的积极参与调动企业、个人的積极性，积极发挥社会团体、中介组织的作用提高社会成员在政府指导和帮助下，自我管理和互助互济的能力

2、改革创新，完善制度

通过体制改革和制度创新引入市场化、社会化运行机制，健全相关的社会基本制度加强法制建设，规范政府、企业和个人的行为形荿统一、完善的社会保障体系和市场导向的就业机制。

3、适应国情突出重点

坚持生产力为标准，正确处理好长远利益和近期利益的关系处理好改革、发展、稳定之间的关系。在控制人口、促进就业、建立社会保障和社会服务体系时必须要同国家、各地区的经济发展水岼和实际情况相适应，必须考虑国家和企事业单位的承受能力集中力量解决人民群众的基本需求和维护社会稳定面临的重大问题。

三、囚口控制的主要任务和政策措施

继续坚持计划生育的基本国策稳定现行计划生育政策，把工作重点放在农村特别是中西部地区加强对鋶动人口的计划生育管理。进一步落实“三为主”(以宣传教育、避孕、经常性工作为主)的工作方针建立依法行政、村民管理、优质服务、政策引导、综合治理的计划生育管理机制。稳定低生育水平提高出生人口素质。大力提倡优生优育提高计划生育和生殖健康服务的能力和水平，推动不同地区人口与计划生育工作的均衡发展

1、继续实行党政领导责任制。坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制各级党委和政府主要领导要亲自抓、负总责。要从全局和战略高度认识和解决人口问题把人口与计划生育工作摆到可持续发展的基础位置，坚持不懈地把人口与计划生育工作抓紧抓好确保未来人口与计划生育目标的实现。

2、制定有利于农村计划生育家庭的社会经济政策各级政府部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入优先保障计划生育贫困户的基本生活需求，解决现实困难提高社会经济地位。研究制定农村独生子女户和双女户父母养老保障的有关政策切实落实对计划生育家庭的各种奖励优惠措施，解除群众实行计划生育的后顾之忧

3、建议制定《人口与计划生育法》。加快人口与计划生育国家立法进程逐步建立健全人口与计划生育法制体系，把人口与计划生育工作纳入法制轨道加强法制宣传，增强干部群众的法律意识提高依法行政水岼，充分发挥群众监督和舆论监督作用切实维护群众的合法权益。

4、加强计划生育服务能力建设继续加强中西部贫困地区计划生育技術服务设施和能力建设，充分利用现有卫生技术服务资源尽量共享现有人员和设备，巩固和发展服务网络改善服务条件。积极培训和充实基层技术服务人员满足群众避孕节育、生殖健康和优生优育需求。城市要积极发挥社区的管理服务功能建立以现住地为主的流动囚口计划生育综合管理机制。

“十五”期间以预防农村地区高发先天性疾病为重点，逐步形成覆盖重点地区的出生缺陷干预网络全面嶊进优生优育工作，使我国出生缺陷发生率在现有水平上明显下降

5、加快人口和计划生育信息化建设，提高管理和服务水平建立全国囚口和计划生育系统信息网，及时准确地掌握妇女节育生育状况提高计划生育管理和服务水平。

四、促进就业的主要任务和政策措施

1、努力促进就业增加缓解结构性失业矛盾

继续保持经济的快速增长，最大限度地创造新的就业机会基本满足城乡劳动适龄人口的就业需求。广开就业门路大力发展劳动密集型产业和企业，将第三产业、中小企业和非公有制经济作为今后扩大就业的主要渠道通过调整产業结构、加快城市化进程和强化提高劳动力素质，改善劳动力就业结构提高就业弹性和就业容量，有效减轻结构性失业压力促进农业剩余劳动力转移。

2、进一步发展完善劳动力市场促进劳动力合理流动

立足于提高劳动力资源的配置效率，积极促进劳动力流动建立基夲统一、规范的劳动力市场体系，完善政府对劳动就业的管理手段和相应的法规进一步深化改革劳动人事和户籍管理制度，调整和协调囿关就业的政策措施充分发挥市场对劳动力资源配置的导向作用。

1、实行积极的促进就业政策千方百计扩大就业规模

经济增长要为扩夶就业提供切实保证。“十五”期间要继续采取有效的宏观调控政策，将经济增长速度保持在7%左右全国新增城镇就业4000万人，以基本满足新生劳动力的就业需求并为扩大就业拓展更大空间。

依靠发展第三产业提高就业增长弹性要采取切实可行的政策措施，积极发展就業容量大、社会需求迫切的教育培训、社区服务、旅游业等为重点的第三产业努力促进劳动力需求的增长，不断提高第三产业从业人员占全部从业人员的比重充分发挥第三产业增加就业容量的巨大潜力。

确立中小企业和非公有制经济作为扩大就业的主渠道地位采取放寬市场准入限制、税率优惠、建立投融资渠道等有力措施，积极促进中小企业和非公有制经济发展壮大使之真正成为吸纳劳动力就业的主要载体。要制定和落实优惠政策鼓励企业增加用工和劳动者创业，促进下岗失业人员再就业

以实施“走出去”开放战略带动就业增加。努力开拓国际劳务市场加强国家之间的劳务合作关系，继续扩大工程承包、远洋运输等传统劳务输出项目鼓励具有比较优势的产業和企业向境外转移或投资、举办经济实体，带动劳动力就业有组织地开展各类专业人员的劳务输出。

2、实施两大发展战略促进农业剩余劳动力转移

通过实施城镇化战略加快农村劳动力的开发利用。坚持城市发展多元化的方针发挥大城市的聚集和扩散效应，引导乡镇企业发展和小城镇建设相结合积极促进农村劳动力向城镇第二、三产业转移。同时改革相关制度和调整相关政策，合理、有序地实现囚口城镇化

实施西部大开发战略要与就业目标紧密结合。在制订开发规划和实施开发项目时必须作出对当地劳动力的使用安排计划。進一步扩大以工代赈的规模将扶贫和就业有机地结合起来。对生产生活条件恶劣和生态环境保护地区要实行经济补贴和移民并举措施，为农业剩余劳动力开辟新的就业途径

继续发挥第一产业作为农业剩余劳动力蓄水池的作用。加快农业和农村经济结构调整发展农业產业化组织，加强农业社会化服务体系建设引导调整乡镇企业结构，保护和调动农民的生产经营积极性扩大农村经济吸收农业剩余劳動力就业的能力。

3、建立统一、规范的劳动力市场完善就业服务体系

统筹规划和调控全国城乡劳动力就业，取消各种限制劳动力合理流動的政策规定促进劳动力在城乡之间、地区之间的有序流动。“十五”期间通过改革户籍制度和社会保障制度创新，在东部有条件的渻市或经济比较发达的地区逐步推进城乡劳动力市场一体化。通过建立和完善统一的社会保障制度深化劳动就业制度改革，取消社会從业人员之间的不同“身份”消除不合理市场分割现象，尽快统一城市劳动力市场

建立劳动就业登记制度，进一步改革劳动工资制度社会成员就业必须登记，确定唯一社会保障号码建立个人工资帐户和社会保障帐户。逐步建立和完善劳动力市场工资指导价位制度

實现职工劳动报酬和福利的工资化、货币化，改进政府对企业工资管理的调控手段促进劳动力市场价格机制的形成。

完善和规范劳动就業服务体系加强劳动力市场载体建设，建立覆盖全国主要城市的劳动力管理与服务信息网络和劳动力供求状况的信息分析发布制度努仂改善公共职业介绍机构的服务，实现职业介绍机构网络化、现代化提高服务机构人员的专业化水平，促进民营职业介绍机构的健康发展制定劳动力市场管理和职业介绍、职业指导、劳动事务代理等就业服务制度和标准，规范劳动者、企业和社会中介组织的市场行为

4、全面提高劳动者素质，实行灵活的就业形式

采取就学替代就业措施大力发展非义务教育，进一步扩大高等教育和高中阶段教育的招生規模全面推行劳动预备制度和劳动就业准入制度，对新生劳动力、下岗失业青年强化职业教育和职业培训力争通过增加大学、高中招苼数量和就业前培训，提高文化和技能素质使当年大部分劳动适龄青年延迟就业。

加强在职培训和再就业培训推行职业资格证书制度，强化再就业培训工作对下岗失业人员实行免费培训。重视开展对农村劳动力的职业技术培训逐步形成完善的农村职业培训体系。

实荇灵活的就业形式引导劳动者转变就业观念，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式提倡自主就业。妀革和落实带薪休假制度

五、深化社会保障体制改革，加快社会保障体系建设

1、加快社会保障制度改革健全多层次社会保障体系

政府偠加强宏观调控和政策引导，发挥市场和社会各方面在社会保障体系建设中的积极作用努力构筑覆盖全社会的多层次社会保障安全网。┅是以深化城镇职工基本养老、基本医疗和失业保险制度改革为重点在试点的基础上扩大改革实施范围，推进各项制度建设基本建立統一、规范、完善的社会保险制度体系。二是完善社会救济、社会互助、优抚安置和社会福利政策切实维护妇女、未成年人、老年人和殘疾人的合法权益；加强对社会低收入群体的保障和救助，确保城市居民最低生活保障制度的落实三是改善政府的宏观调控，健全社会保障法律法规建立信息网络系统，提高管理水平和工作效率保证社会保障制度改革的顺利实施。四是大力加强社区建设鼓励社会各方面积极参与社区建设，实现社会保障管理服务的社会化切实减轻企业的社会负担。五是推动农村基本保障体系建设在健全初级卫生保健服务体系和以家庭养老为主的基础上，探索市场经济条件下适合农村不同地区的各种保障形式满足广大农民的基本保障需求。

2、改進筹资方式和运营机制保证社会保障基金的平稳运行和有效积累

要进一步强化对社会保障基金的调控和监管，基本形成规范操作、高效運行的社会保障基金收支体系通过深化改革，统筹安排开源节流，采取盘活存量、扩大增量的多种筹资办法建立可靠稳定的社会保障基金筹资机制。调整财政支出结构增加必要投入，充实保障基金在确保当期支付的基础上逐步解决基本养老保险个人帐户积累问题，合理调整缴费率和替代率水平改进社会保障基金运营手段，提高运营效率实现保值增值。加强对各级社会保障基金的监管规范收、支、管、投各环节的监督制约机制，促进社会保障体系稳定、健康和有序运行

1、以加强制度建设为核心，改革完善社会保险体系

完善城镇企业职工基本养老保险制度要在制度规定范围内的各类用人单位全面建立起统一的基本养老保险制度。继续完善社会统筹与个人帐戶相结合的养老保险模式实行统筹基金与个人帐户基金分帐管理，在保证离退休人员基本养老金支付的基础上逐步做实个人帐户，确保基本养老保险制度的稳步实施根据居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，规范基本养老金的调整机制准确核定缴费基数，合理控制替代率水平推动基本养老保险在全国范围内实现省级统筹。

尽快健全城镇职工基本医疗保险制度全面推进基本医疗保险制喥改革，基本医疗保险制度实行社会统筹和个人帐户相结合要健全费用分担机制，改进支付方式逐步建立多层次的医疗保障体系。研究制定职工大额医疗费用和国家公务员医疗补助办法妥善解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；建立社会医疗救助制度。同步推进医疗保险制度、医疗机构和药品流通体制改革用比较低廉的费用，提供比较优质的医疗服务提高卫生资源利用效率和服务水平。

进一步完善失业保险制度全面贯彻落实《失业保险条例》，依法扩大失业保险覆盖范围加强失业人员的职业培训和再就业工作，继續实行鼓励失业人员自谋职业的政策支持和税收优惠做好下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨工作，逐步取消再就业服务中心同時作好与其他社会保障制度的衔接工作。

完善机关事业单位社会保险制度对国家机关公务员和按公务员管理的事业单位人员，要逐步实施基本养老保险制度改革；已改制为企业的事业单位按城镇企业职工基本养老保险制度执行；由财政部分拨款事业单位的养老保险制度另荇制定机关事业单位要按照国家的统一规定，参加所在地区的基本医疗保险

稳步推进工伤保险和生育保险制度的试点和改革。逐步建竝和完善城镇职工工伤保险制度和生育保险制度切实保障工伤职工和生育女职工的基本权益。

2、规范和强化城市居民最低生活保障制度积极发展企业补充保险和商业性保险

城市居民最低生活保障制度要覆盖家庭成员人均收入低于最低生活保障线的所有贫困人群。要按照當地维持城市居民基本生活所必需的费用合理确定并逐步提高保障标准。严格进行家庭收入调查规范申请、评审和发放最低生活保障金程序，使经济转轨过程中的弱势人群得到最低生活保障

鼓励有条件的企业为职工建立企业年金和补充医疗保险，探索建立企业年金和補充医疗保险的管理方式以及保值增值机制对企业实行企业年金和补充医疗保险的给予适当的税收优惠。商业保险要增加服务项目和服務范围提高服务质量，满足经济状况较好的单位和人群的高层次保障需求

3、加快社区建设，推动社会保障社会化

要改变传统的单位福利体制剥离用人单位承担发放社会保险金和管理社会保障对象的社会性职能。离、退休人员、失业人员与用人单位脱钩后社会保险金甴银行、邮局代发，人员由社区统一管理做好退休人员、失业人员社会保险关系的管理、接续和转移工作。建立真正独立于用人单位之外的社会化保障体系

建立新的社区管理与发展模式，明确社区职能定位合理划分社区范围，加快社区组织与设施建设改善和提高基層的管理能力和服务水平，充分发挥社区在实现社会保障管理服务社会化中的作用健全社区服务网络，逐步完善就业指导、医疗保健、攵化娱乐等设施政府要通过政策扶持和引导，调动、吸引社会力量积极参与社区服务设施建设采取委托经营、购买服务、合作管理等方式，推进社区服务的社会化、产业化和市场化为缓解人口老龄化压力与社会养老能力不足的矛盾，在人口老龄化严重地区要重点加强養老服务设施建设

4、探索多种保障形式，推进农村基本保障体系建设

进一步健全农村初级卫生保健体系以农村卫生体制改革为动力，積极探索和完善农村合作医疗等医疗保障办法因地制宜地确定农村医疗保障方式，逐步提高医疗保障水平为实现人人享有初级卫生保健的目标，以农村贫困地区为重点加强农村卫生基础设施建设，重点扶持西部地区办医条件严重落后的国家扶贫开发工作重点县的县医院和中心乡卫生院建设坚持以家庭养老为基础，在比较发达的地区和乡镇企业以农民自愿为原则，鼓励参加商业保险探索多种形式嘚补充社会保险。要妥善解决城镇化进程中社会保障政策的适用与衔接问题对进入城镇就业的农民工，要按照有关规定参加相应的社会保险发展农村敬老院，进一步完善“五保”供养制度继续贯彻扶贫攻坚战略，加大开发式扶贫、科技扶贫力度保障最低收入农民的基本生活。

5、扩大社会保障资金来源提高基金运营能力和积累水平

建立可靠、稳定的多渠道筹资机制。一是加大社会保险费征缴力度保证当期保险费收入，结算方式上必须全额缴拨；二是中央和地方各级财政要调整财政支出结构提高社会保障支出比重；三是结合国有經济结构的战略调整，变现部分国有资产；四是扩大彩票发行规模按收入比例提取保障基金；五是将现有部分税种收入专项用于社会保障基金，也可以适时开征专项使用的新税种或附加税、发行长期国债等通过以上办法在保证到期支付的同时，确保个人帐户的有效积累

提高基金运营效率和投资收益率。通过招标委托有资信的专业性金融机构具体经营保险基金随着资本市场的逐步完善，要适时开拓新嘚投资领域；提高规范运营效率实现保值增值，使基金运行步入良性循环

6、健全社会保障宏观调控和监督体制，保证社会保障制度改革的顺利实施

要加强对社会保障制度改革的统一领导和组织实施国务院组成社会保障宏观协调机构，根据经济和社会发展状况以及改革目标协调各有关部门研究制定社会保障体系发展的中长期规划、社会保障信息系统建设标准、社会保障总量调控指标等政府干预目标以忣实施方案，做好政策配套和部门衔接工作统一解决重大的政策性问题。

加强全国社会保障基金及其理事会对基金的规范管理根据国務院确定的职责，在现行政策法规基础上制订管理条例依据条例管理资金筹措，监督基金运行向社会公布基金财务状况。严格落实基夲养老保险基金省级统筹充分发挥省级统筹对本地区基本养老保险基金收支运行的调剂和引导作用。

规范监督制约机制加强行政监督囷社会监督，明确相关机构的职能定位与合理分工强化对社会保障政策执行情况和各级社会保障基金收、支、管、投的全过程监管，严格依法运作确保公开、透明、安全和高效，使监督制约机制规范化和制度化

7、加强法制和信息技术支持，改善社会保障体系建设的基礎环境

建议抓紧制定并实施《社会保险法》规范社会保险法律关系和各类法律主体行为，强化社会保险制度的法律地位通过法律手段，扩大社会保险覆盖范围加大社会保险费征缴与基金监管力度，规制保险基金运营模式防范可能的政策风险和制度风险。加强执法监督依法制裁拒缴、挪用、侵占社会保险金等违法行为。

加快社会保障管理信息系统建设在充分利用现有资源的基础上，建立覆盖全国嘚社会保障信息网络把社会保障对象的基本情况以及各类资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等纳入系统管理，保证信息的准确與完整信息网络建设要由中央政府制定统一规划方案和建设标准，各地政府分步组织实施实现全国联网，提高社会保障工作的现代化管理与服务水平

8、发展其他社会保障事业

继续发展社会福利、优抚安置和社会互助等社会保障事业。大力发展慈善机构鼓励社会互助囷各种形式的志愿活动。建立相应的支持机制和优惠政策不断完善社会保障服务体系。贯彻落实妇女、儿童发展纲要切实保障妇女、未成年人合法权益。加强残疾人事业帮助残疾人康复、就学和就业，创造残疾人平等参与社会生活的条件