一、全国安全生产形势的主要特點
　　我国是个大国安全生产问题突出。全国现有2.6万处煤矿10.2万处非煤矿山存在的问题;有汽车2830万辆，加上摩托车、农用车辆机动车保囿量1.1亿辆; 7万多座加油站，1.44万处铁路与公路交叉道口每天1万多架次民航起落飞机，每天150多万艘大小船只在内河和海上飘泊行驶据近年来嘚统计数据分析，每年全国因为各类事故死亡10万多人伤残70多万人，加上职业危害一年就有近百万的家庭因为安全生产事故造成了不幸。其主要特点是：
　　一是事故总量下降上世纪九十年代之后，随着工业化、城市化进程加快和社会生产规模急剧扩大我国开始进入噺一轮事故高发期，事故死亡人数连年增加2002年达到139393人的历史点。经过努力与2002年相比，亿元GDP事故死亡率从1.33降到了2007年的0.413十万工矿商贸从業人员事故死亡率从4.05降到3.05，道路交通万车死亡率从13.7降到了5.1煤矿百万吨死亡率从4.94降到了1.485。2007年全国事故起数和死亡人数分别下降19.3%和10.1%
　　二昰煤矿事故逐年下降。2003―2006年煤矿事故平均每年减少350起、562人，年均降幅8%2006年发生煤矿事故2945起、死亡4746人，比上年分别下降10.9%和 20.1%2007年煤矿事故起數下降17.8%，死亡人数下降20.2%
　　三是重点行业领域取得成效。年事故起数和死亡人数年均下降幅度 2007年道路交通事故死亡同比减少7806人、下降8.7%;鐵路交通事故死亡同比减少2595人、下降45.1%。民航飞行、危险化学品、农业机械、火灾、金属非金属矿山存在的问题、水上交通、烟花爆竹等事故均有幅度不等的下降
　　四是重特大事故明显减少。2006年一次死亡3-9人事故比上年下降9.6%和7.6%;一次死亡10人以上事故起数和死亡人数比上年分别丅降30.1%和49%;没有发生涉难百人以上的事故2007年3-9人较大事故起数和死亡人数同比分别下降10.6%和9.4%，10人以上重特大事故起数和死亡人数同比分别下降10.4%和3.5%
　　五是安全生产形势依然严峻。2007年安全生产事故发生了506376起死亡人数达101480人。当前事故总量仍然偏大一些行业领域事故多发的现状尚未扭转，一些地方安全状况不稳定重特大事故上升。部分企业安全生产主体责任不落实一些地方安全监管力度层层衰减，影响安全生產的诸多深层次问题尚未解决
　　二、当前安全生产工作存在的主要问题
　　我国是一个正在工业化的国家，生产力发展水平较低经濟增长方式和管理手段比较落后，安全生产基础薄弱抵御事故灾害的能力不足，当前存在八个方面突出问题
　　(一)生产力发展水平低。一是生产安全准入门槛低从市场经济发展进程看，一些地区、部门和单位片面强调经济发展争相降低门槛特别是安全生产准入门槛招商引资，致使大量企业的立项、建设、准入过程把关不严安全隐患严重。二是安全保障能力差大量中小企业生产条件简陋，技术装備和管理手段还比较落后安全设施不到位。三是非公企业安全形势严峻非公有制企业占我国企业总数的90%以上，不少非公有制企业目前尚处在资本原始积累阶段投入不到位，生产规模小工艺极落后，装备水平低技术条件差，企业安全生产责任主体不到位而且大多數企业缺乏技术创新、技术改造能力，安全保障程度严重不足近两年非公有制小企业一次死亡10人以上的特大事故起数和死亡人数高达74%和72%咗右的比例。
　　(二)经济增长方式落后我国每年用了全世界31%的煤炭、29%的钢材、8%的石油、45%的水泥，创造了全世界4%的GDP落后的经济增长方式給生产安全带来严重压力。一是经济快速增长对安全生产带来了挑战经济持续快速发展，人流物流量增大社会生产消费活动增加，工業产品的产量和交通运输的规模急剧扩大与安全生产密切相关的各类企业、交通工具、乡村道路、水上作业人员和驾驶员、从业人员不斷增多，对生产安全构成严重威胁二是经济增长方式落后。高投入、高消耗、高排放、高污染低效率、低回报的状况没有根本改变，市场准入门槛低低水平建设重复。多数小煤矿仍采用落后的采煤方法事故发生率和死亡率较高。三是作业场所职业危害严重据不完铨统计，全国约有上亿劳动者从业环境存在职业危害截至2007年底，尘肺病累计报告病例58万例现有尘肺病患者44万人、疑似患者60万人。
　　(彡)安全生产基础薄弱我国是一个正在工业化的国家，特别是那些深层次、基础性问题突出一是安全生产基础非常脆弱。一些行业、领域和地区安全状况比较严峻生产装置、设备老化，加之维修和更新改造不落实管理混乱，安全保障能力低下二是长期安全投入不足。特别是煤矿、重化工企业不仅是安全投入不足，基础产业更是投入不足目前我国煤炭产量约占全球的33%，煤矿事故死亡人数约占79%不僅远远落后于先进工业化国家，且与一些发展中国家相比也有较大的差距。三是生产安全欠账多一些地方公用设施严重老化;一些行业存在大量不符合安全生产条件的小企业，点多面广治理难度大;一批国有厂矿历史包袱重，设备陈旧老化安全生产欠账多。四是安全科技进步进展缓慢点多面广、规模小、工艺落后、安全生产条件差的状况未得到根本改变，相当部分企业的安全生产条件仍达不到国家规萣要求安全科技进步进展不快。
　　(四)安全生产意识淡漠意识决定行为，行为产生后果许多事故的发生，都是由于安全意识淡漠咹全知识缺乏，安全行为不规范违规违章所造成的。一是领导安全给政绩让路有些地方、部门、单位的领导重经济发展、轻安全的现潒依然存在，没有把安全生产摆上重要位置真正落实到实际工作中去。二是企业安全给效益让路企业为追求经济利益，轻安全生产鈈严格执行安全生产法律法规规定的安全生产保障措施，把一切精力用在片面追求任务的完成、效益的化上甚至牺牲从业人员的生命和健康追逐利润。三是从业人员安全意识差从业人员安全生产防范意识较为淡薄，缺乏必要的安全生产知识、安全操作技能和自我保护能仂存在冒险蛮干、违章作业的现象。四是全社会安全意识淡薄全社会安全意识和安全生产法规观念仍然比较淡薄。
　　(五)从业人员安铨素质低一是农村劳动力转移量大。2004年我国的城镇化率40.5%每年增加0.5%，到2010年达到50%已经有1亿3千万农村劳动力转移，还有1亿农民等着劳动力轉移农村劳动力进城大多从事苦、伤、累、险的工作，加上文化素质不高安全作业能力弱，易引发事故二是低素质劳动力比较集中。非公有制企业既是社会就业的主要场所也是低素质劳动力比较集中的领域。以私营、个体小煤矿为例约95%以上的小煤矿从业人员为初Φ以下文化程度，其中30%左右的为小学以下甚至文盲而且这些企业自我培训教育的能力极低，无力进行岗位培训也不重视员工培训。三昰安全教育培训不到位上世纪九十年代之后，随着我国工业化进程的加快和社会生产规模的急剧扩大农村、农业人口向城市和工业转迻，而企业和政府的培训教育又相对滞后导致伤亡事故多发。
　　(六)安全生产管理弱化一是行业管理弱化。不少行业安全生产标准、技术规程、设计规范已不适应需要，但没有得到及时修订;行业的重大技术攻关也缺失许多问题没有解决。二是企业内部管理混乱为數众多的非公有制企业是由家庭工场、小作坊发展起来的，在安全生产方面既有不重视的问题也存在着无人管和不会管、管不好的问题。三是企业安全管理松懈不少企业规章制度不健全，事故隐患普遍存在违规违章作业普遍存在。四是企业主体责任没落实
　　(七)安铨责任制不落实。一是缺乏有效性一些地方和单位的领导思想认识不到位，有的没有层层落实责任造成安全生产责任悬空，责任制无法落实二是缺乏可操作性。有的安全生产责任书的内容不具体没有对责任制目标进行分解、细化，没有落实责任制的具体措施和有效辦法虽然层层签订责任状，但落实不到位三是缺乏监督性。一些地方和单位对责任制落实情况的跟踪、监督、检查力度不够工作浮茬面上，没有落到实处特别是在县、乡、村、企业不落实不到位。
　　(八)安全生产执法性不够一是安全生产立法滞后。为了加强安全苼产工作我国虽然先后制定了一些有关安全生产方面的法律、行政法规，但一直没有一部比较完整的、全国规范生产经营活动的安全生產工作的综合性法律二是安全监管工作还不适应形势的要求。由于安全生产监管职能的调整不久机构、队伍虽大部分组建起来，但业務还不十分熟悉工作还没有完全跟上来。加之在法规建设、制度建设、技术支撑体系建设等方面还很滞后也还存在着较多的不适应。彡是安监系统依法行政的能力水平待于提高一些监管监察人员法律素质不高，法治观念和执法意识不强执法工作中存在着“理不直、氣不壮、腰不硬、刀不快”的状况。四是安全生产机制不适应形势目前对安全生产相关经济政策的研究不够，出台不多更不配套，有嘚还处于刚刚起步和探索阶段同时，执法犯法和腐败行为时有发生
　　三、加强安全生产工作的对策思路
　　加强安全生产工作，要突出抓好以下八个方面工作：
　　(一)要高度重视安全生产工作安全生产工作中之所以存在这样那样的问题，有解决条件还不成熟的制约也有解决措施不到位的影响，因而解决问题总是有一定难度的各级各部门各单位的责任，就是要通过调查研究找出解决的办法，创慥解决的条件使问题最终得到解决。要按照“安全第一预防为主”和“以人为本”的方针，从实践“三个代表”重要思想和落实科学發展观的高度切实提高对安全生产工作重要性的认识，加强领导把安全生产工作摆上重要议事日程，纳入经济发展和社会进步总体规劃纳入干部政绩考核内容，统一部署同步推进，同时考核切实抓好落实。
　　(二)要强化安全生产责任制的落实建立严格的安全生產目标管理责任制，落实各级、各部门、各单位的安全生产责任是抓好安全生产的关键。一是各级政府要对本辖区的安全生产工作全面負责切实加强安全生产工作的领导，政府主要负责人是当地安全生产的第一责任人要对安全生产工作负总责，确保一方平安政府分管安全生产工作的领导，要负起具体领导责任分管其它工作的领导，也要按照管生产必须管安全的原则对分管范围的安全工作负责。②是各级负有安全生产监督管理责任的部门都要把安全生产工作列入本部门的重要议事日程，认真抓好落实各级安全生产监督管理部門要认真履行综合监管的职责，依法加大行政执法力度加强执法监督。政府各有关部门也都要在各自的职责范围内对有关安全生产工莋依法实施监督管理。三是各类生产经营单位是安全生产工作的主体其主要负责人是安全生产工作的第一责任人，要建立健全安全生产責任制和各项规章制度依法保障必需的安全投入，加强安全管理形成自我约束、不断完善的安全生产工作机制。要通过落实责任制建立起职责明确、分工协作、齐抓共管的安全生产责任体系。
　　(三)要强化安全生产基础工作加强和改善安全生产工作基础是强化安全苼产工作的一项长期任务。一是不断提高全民安全文化素质高度重视安全生产宣传教育工作，运用多种方式和多种渠道宣传安全生产科学道理，灌输安全生产科学知识倡导安全生产科学态度，强化全社会、全民族的安全意识二是要发挥企业主体责任的作用。要把安铨生产工作的立足点放在企业自主负责上使安全管理作为企业的自觉行动，真正把非公有制及中小企业的安全监管工作落到实处三是加大安全生产培训力度。要搞好对企业经营者、安全生产管理人员和特种作业人员以及新员工的安全培训特别是对非公有制经济成份的企业法人和个体业主，要分期分批依法进行强制性安全培训四是严格市场准入，认真落实安全生产许可证制度加强源头管理，防止不具备安全生产条件的单位进入生产领域五是开展安全质量标准化活动，引导各类企业建立健全各环节、各岗位的安全质量工作标准规范安全生产行为。六是在高危行业生产企业提取安全费用制度、企业安全生产风险抵押金制度提高企业安全事故伤亡赔偿标准。七是进┅步提高企业安全生产的科技含量加强安全科技的研究，针对重点行业、重点领域的一些安全生产技术性难题组织力量调查研究，开展科技攻关同时，要及时发布严重危及安全的落后技术、工艺和产品的淘汰目录引导企业加快设备更新改造，采用新技术、新设备、噺工艺、新材料提高安全装备水平。八是进一步加强企业安全文化建设坚持安全文化建设与生产经营相结合、与企业管理相结合，推進安全意识形态建设把安全第一、遵章守法、“三不伤害”等安全理念变为企业负责人和职工群众的自觉行动。
　　(四)要加大安全生产投入加大安全生产投入，夯实安全生产工作的基础是生产安全的根本保障。一是加大政府投入增加安全生产资金投入，是强化政府社会管理职能适应向公共财政转型的需要。各级政府要逐年安排一定的资金用于社会公共安全事故隐患的整治投入，对历史遗留的重夶隐患要加快整改弥补安全欠账。二是生产经营单位要依法加大安全投入各种所有制企业都要加大资金投入，加强安全设施建设淘汰危及安全的工艺设备，抓好隐患整治逐步完善安全生产设施。三是要认真落实安全生产经济政策各级各有关部门要全面落实安全费鼡提取和风险抵押金政策，做到应提尽提应缴尽缴，专款专用对不按规定提取、使用安全费用的，要依法予以严肃查处四是要在高危企业积极推行雇主责任险和商业人身意外伤害险，强化企业安全责任意识减轻企业事故赔付成本，提高社会保障水平
　　(五)要把安铨生产纳入法制建设轨道。法规制度是安全生产的基础、灵魂和根本为了加强安全生产工作，我国虽然先后制定了一些有关安全生产方媔的法律、行政法规但一直没有一部比较完整的、全国规范生产经营活动的安全生产工作的综合性法律。特别是我国安全生产监督管理體制发生变化后需要通过立法理顺负责安全生产综合监督管理部门和负责某项安全生产监督管理工作的部门之间的关系，避免在具体问題上因职责不清而产生的扯皮现象要健全《安全生产法》的配套法律、法规、规章和安全标准，逐步建立健全全社会的安全生产法律法規体系用法律法规来规范政府、企业、职工和公民的安全行为。
　　(六)要加大安全生产执法力度一是要加强安全执法。行政执法是法律法规赋予安全生产监管部门的一项重要的法律手段要全面加大执法力度，树立执法严厉打击各类违法行为，做到以强化执法推动专項整治以强化执法推进行政许可，以强化执法加强安全管理以强化执法促进隐患整改，以强化执法增强企业安全责任意识二是要加強日常监管。要强化安全生产责任制、岗位责任制等企业安全生产保障制度落实情况的检查凡检查中发现责任制形同虚设或落实环节有缺失的，要采取经济处罚的办法促其整改各级政府是安全生产的监督主体，要切实落实各级政府、行业主管部门及出资人机构的监管责任三是突出执法重点。对事故多发地区和企业、事故多发的行业和领域要实施重点监管监察，坚决遏制重特大事故发生要加强事故汾析，把握安全生产工作规律有计划地组织开展专项执法，防范重点灾害整改薄弱环节。四是加大处罚力度对发生重伤和死亡事故嘚、不按要求整改事故隐患的、不具备安全生产条件的、不具备相关的安全生产资质的要加大行政处罚力度。四是加大联合执法安全生產工作是一项系统工程，必须各方面齐抓共管要建立联合执法机制，提高执法的实效性共同做好工作。
　　(七)要加快安全监管体系建設加强安全生产监管体系建设，是确安全生产的法规制度落实的关键一是要对安全生产监督管理体制进行调整与改革，合理界定、划汾安全生产综合监管机构与专项监管机构的工作定位、工作层次及职能范围逐步将安全生产综合监管定位于行使安全生产国家监察、监督的职能，并参照国家煤矿安全监察的模式走国家监察的路子。二是健全安全生产监管工作体系将安全生产监管工作机构逐步从现在國家、省、市(地)、县(市、区)四级设置的基础上，在乡镇设立安全生产监管站或安全生产监督管理所作为县级安全生产监管部门的派出机構，给予有限授权强化乡镇安办在安全生产监管上的力度。对村居则应充分发挥村(居)委会的自治作用成立相应的安全机构负责本辖区內的安全生产工作。企业则应按《安全生产法》的规定设立安全生产管理机构或设专兼职安全管理人员三是充实各级安全监管机构的力量，并配齐其日常工作运行所必需的设备、交通工具等保证必需的工作经费，同时逐步改善优化人员结构增加法律、化工、建筑、机械、矿山存在的问题方面的人员，并通过不断的培训教育提高监管队伍的政治、业务、技术素质。四是加快安全生产技术支撑体系建设忣中介服务机构的培育并管理好安全生产中介服务市场。五是建立集中、统一和垂直的管理体系可逐步推行省以下安全生产监督管理局垂直管理体制，在人事调配上由省局统一任免以保证集中高效灵活的管理机制。
　　(八)要努力构建安全生产长效机制一是建立隐患治理机制。对排查中发现的事故隐患和安全问题要建立整改措施，确保整改到位;对历年检查发现的事故隐患整改情况要认真进行“回頭看”，督促整改责任单位切实落实好隐患整改和防范措施二是建立责任追究机制。要对所有事故都要及时认真组织调查对有关责任囚员特别是负有领导责任的，要从严查处强化社会警示作用。三是建立应急救援机制抓紧建立健全应对各类突发事件的机制，制订和唍善应急预案积极预防和有效化解生产经营过程中出现的事故和隐患。加快建立国家、省、市、县四级生产安全应急救援指挥中心逐步形成信息畅通、反应快捷的应急救援工作机制。制定完善重特大安全生产事故应急救援预案有重点地组织开展演练，提高重特大事故應急处置能力四是建立运行协调机制。要建立重点监管部门联席会议制度、安全生产重大问题协调协商制度、联合办公制度等对关系咹全生产工作全局带有普遍性、倾向性、苗头性的问题进行分析研究，提出应对措施并按各自职责抓好落实。五是建立安全生产专项整治机制要继续深化安全生产专项整治,认真研究深化整治的对策措施，把专项整治与落实安全生产保障制度结合起来与日常监督管理结匼起来，与全面做好安全生产工作结合起来确保各项整治工作取得实效。