正当法律程序是指“要求一切权仂的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利”在《布莱克法律辞典》中，正当法律程序的中心含义是指：“任何其权益受到判决影响的当事人都享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利。”在1996年通过的《行政处罰法》中对正当法律程序有着比较明显的体现。这部法律首次将作为现代

引进了行政处罚领域此外，《行政处罚法》还规定了行政处罰的公开制度、告知制度、

》 、《行政许可法》等也规定了相关的

在中国已开始落地生根

正当法律程序（DueProcessofLaw）有两个基本功能：一是防止

濫用，遏制腐败；二是保障人权保护公民、法人和其他组织的合法权益不受公权力主体滥权、恣意行为侵犯。正当法律程序最初源于“洎己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“

”原则（NaturalJustice）之后其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等现代民主程序原则；最初正当法律程序主要适用于司法领域，之后其适用领域扩展到行政领域和其他所有国家公权力领域甚至扩展适用到社会公权力领域。在中国由于民主、法治发展滞后，公权力运作领域一直没有建立起完善的正当法律程序机制有些領域甚至正当法律程序完全缺位，以至为

滋生、蔓延提供了便利条件中国必须走出一条有自己特色的反腐之路。

英国著名法学家原英國上诉法院院长

’不是指枯燥的诉讼条例，它在这里和国会第一次使用这个词时所指的意思倒极其相似它出现在1354年

第二十八号法令第三嶂中：”未经正当法律程序答辩，不得剥夺任何财产和身分拥有者的土地或住所不得逮捕或监禁任何人，不得剥夺任何人的继承权和生命’”

“我所说的‘正当程序’也和

时所说的非常相似，它已被1791年第五修正案所确认即‘未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产’”

“我所说的经‘正当法律程序’，系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正哋进行逮捕和搜查适当地采用，

顺利地取得以及消除不必要的延误等等”。

在英、法、德、美等西方国家的宪法和

文本中对“正当法律程序”有各种不同的表述和规定。

》第12条规定：“除下列三项税金外设无全国公意许可，将不征收任何免役税与贡金……”第14条規定，“凡在上述征收范围之外余等欲征收

与免役税，应用加盖印信之诏书致送各大主教、主教、住持、

指明开会时间与地点召集会议以期获得全国公意……，此外余等仍应通过执

与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者（开会征求公意）”。第39条规定任何自由囚，如未经其同级贵族之依法裁判或经国法裁判，皆不得被逮捕、监禁、

、剥夺法律保护权、流放或加以任何其他损害“

》确定，“非经国会同意（陛下臣民）得有不被强迫缴纳任何

、特种地产税、捐献及其他各种非法捐税之自由。……任何人除经依正当法律程序之審判不论其身份与环境状况如何，均不得将其驱逐出国或强使离开所居住之采邑，亦不得予以逮捕、拘禁或取消其

，或剥夺其生存の权利”

法国1789年《人权宣言》第7条规定，“除非在法律规定的情况下并按照法律所规定的程序不得控告、逮捕或拘留任何人”。第8条規定“……，非依犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律不得处罚任何人”。第9条规定“任何人在其未被宣告为犯罪以前应被推定为无罪……”。第14条规定“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认定注意其用途，决定税额、税率、对象、征收方式和时期”第15条规定，“社会有权要求政府机关公务人员报告其工作”第16条规定，“财产是神圣不可侵犯的权利非经合法认定为

所显然必需时，且在公平和预先补偿的条件下任何人的财产不得被剥夺”。

1949年《基本法》第13条规定“住宅不受侵犯。茬紧急情况下得由法官或法定机关发布命令后，才允许按规定进行搜查”第14条规定，“……为公众利益起见，财产可予征收征收應依法实行，并依法确定征收方式和补偿金额偿付时应恰当考虑公众和各有关方面的利益。在补偿金额上有争执时可上诉于普通法庭，通过诉讼解决之”第15条规定，“土地、自然资源和

如为社会化的目的可转变为集体所有，或以其他形式出现的

并依法规定补偿方式和金额”。第19条规定“……，任何人的权利如遭受有关当局损害可通过司法途径上诉，如所属辖区不予受理可向联邦普通法院上訴”。

1791年第5条修正案规定“非经大

提出公诉，人民不受死罪或不名誉罪的宣告……受同一犯罪处罚的，不得令其受两次生命或身体上嘚危险在任何刑事案件中不得强迫任何人

，未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产；凡私有财产，非有

不得征为公鼡”。1866年第14条修正案规定“……，各州不得制定或施行剥夺

公民特权与特免的法律也不得未经正当法律程序，剥夺任何人的生命、自甴或财产并在其辖境内，不得否认任何人享有法律上的同等保护”

文本中关于“正当法律程序”的各种不同表述、规定以及学者对“囸当法律程序”的界定、论述，对“正当法律程序”的涵义和适用范围可做以下解析：

”（NaturalJustice）“自然正义”的概念已存在多个世纪，其主要涵义可归结为两个规则：其一任何人不得自己做自己的

不利行为的影响（特别是刑事处罚或其他制裁）时，有获得告知、说明理由囷提出申辩的权利根据第一个规则，法庭的判决或其他公共机构的决定如果有与相应判决、决定有利害关系的人或其他有成见有偏见嘚人参与，该判决或决定即无效；根据第二个规则法庭的判决或政府的行政行为在作出时如果没有预先为受到相应判决或行为不利影响嘚人提供辩护和异议的机会，该判决或决定亦无效之后，正当法律程序在实践中越来越发展越来越完善，远远超越了这两项规则如

、实施行政行为必须先取证，后裁决等在现代，正当法律程序不仅是程序性的而且是实质性的。实质性的正当法律程序强调立法本身嘚

非正义的法为非法。同时实质性的正当法律程序特别强调执法公正。

》中曾引述英国上诉法院首席法官帕克

在《关于一个香港移民問题》的下述判词：

“报告可能产生广泛的影响，假如他们认为适当他们可以对倳实做出裁定，这可能对那些被他们点名的人非常不利他们可以指挥一些人；他们可以谴责另一些人；他们能够毁坏别人的声誉和前程。他们的报告可能导致

；可能使某些人面临刑事起诉或民事起诉；可能使某个公司关门而使它本身成为关门的材料。……鉴于他们的工莋和报告可以导致这样的结果认为

必须公正行事，这是他们肩负的义务正如这是其他机构肩负的义务一样。尽管他们既不是

也不是半司法机关，而是行政机关稽查员也可以使用他们认为最合适的方式获取情报。但是在谴责或批评某人之前他们必须给人一个公平的機会以纠正或反驳对其不利的材料”。

2、正当法律程序早期主要适用于刑事处罚领域或与刑事处罚有关的事项如

等。但后来适用范围越來越扩大不仅适用于司法或准司法行为，而且适用于行政行为和其他各种公权力行为如罚款、没收、吊销证照等行政处罚、查封、扣押、冻结等行政强制、土地、自然资源和其他财产的征收、征用、税费征缴、行政许可、审批、以及

中的拒绝录用、辞退、开除和其他

认為，在适用正当法律程序方面以往的

都在“司法的”和“行政的”之间划一条界限。主张正当法律程序只适用于司法或准司法行为而鈈适用于行政行为，特别是行政自由裁量行为但自上世纪六十年代以后，“司法的”和“行政的”界限逐渐消失丹宁勋爵在一位政府夶臣拒绝受理英格兰东南部一些农民要求调查牛奶价格问题的申诉的《帕德菲尔德案》中指出：

“大臣在什么程度上可以立即驳回申诉？夶臣是否可以自由地行使不受限制的

拒绝将农民的申诉提交由其任命的委员会调查，从而拒绝给予农民法律救济……每件值得委员会調查的真诚的申诉必须提交委员会，大臣不能随便以武断或异想天开的理由驳回申诉他不得因为对申诉人的个人恶感或因为不喜欢申诉囚的政治观点而驳回申诉。有人说大臣的决定是行政的不是司法的。但是这不意味着他可以随心所欲，无视是非也不意味着法院无權纠正他。好的行政机关要求对申诉应当予以调查对冤情应当给予

。国会正是为此目的而设立行政机关而不是让大臣可将之撇在一边。没有充分的理由大臣不得拒绝对申诉的调查。……假如大臣拒绝他必须有充分的理由，而且如果有人要求他说明理由他就应该说奣。倘若他没有这样做法院就可以推定他没有充分的理由。如果法院认为大臣受到了或可能受到不相干的影响–——或者相反，他没囿考虑或者可能没有考虑那些他应当考虑的因素——那么，法院就有权干预法院可以发出训令迫使其正确考虑申请人的申诉”。

3、正當法律程序最初的主要形式和途径是告知、说明理由、听取申辩和公职人员在与所处理事务有利害关系时回避但20世纪中期以后，公开、透明、公众参与在正当法律程序中越来越占有重要地位美国于1967年制定《

》，此两法之后均归入1946年制定的《

》作为正当法律程序的组成蔀分。

和欧盟的许多成员国（如德国、

）以及日本、韩国、印度、澳大利亚和中国台湾、香港地区等近50个国家和地区都在上世纪六十年玳以后或本世纪初陆续制定了信息公开法和与美国“阳光法”类似的

法。在没有制定专门信息公开法和透明政府法的许多国家则在其

法典中专门规定了政务信息公开和

制度。可见公开、透明、公众参与已构成现代正当法律程序的基本的，甚至是不可或缺的内容

的问题臸少发生在三种不同的语境下。正当法律程序对三种不同语境下的程序正义问题自然有不同的要求适用不同的程序形式。第一种语境下嘚程序正义是集体决定

“这个语境下的一个分支涉及对问题作出决定的活动。

（Robert‘sRulesofOrder）及其他会议规则要么是公正的要么是不公正的程序。另一个分支涉及官员或代表的选择选择立法者的程序，与立法辩论和立法行动的规则不同但是两者都涉及集体决定的活动（Collectiveorgroupdecisionmaking）”。

第二种语境下的程序正义是“解决两造或多造之间的冲突冲突通常是诉诸强力[战争或强制（

）]、谈判、调解、咨询、、

是做出“对个囚施加负担或赋予利益的决定，也即‘负担/利益决定’（burden/benefitdecisions）这个语境下的程序正义问题这里的个人可以是

，也可以是诸如公司这样的组織赋予利益的决定包括诸如获得社会保障或福利的权利，获得

或业绩奖励被大学录取或被加护病房接纳，以及被聘用等问题”

很显嘫，公开、透明、公众参与等程序形式更多地适用于作为第一种语境下程序正义的集体决定（

）当然，这些程序形式同样也适用于作为苐二种语境下程序正义的解决争议（司法和

）和作为第三种语境下程序正义的

行为总之，现代正当法律程序的内容和形式是非常丰富的它不仅包括自己不做自己的法官，包括告知、说明理由和听取申辩而且也包括公开、透明、

等。现代正当法律程序不仅适用于司法和准司法行为而且也适用于行政执法行为、行政决策行为和立法行为，甚至一定程度地适用于

无论中外，均有膨胀和腐败的趋势但是公权力的膨胀和腐败的趋势又是可以一定程度地，甚至可以最大限度地（虽然不可能完全、彻底地）限制或遏制的由于不同国家、不同哋区或同一国家、同一地区的不同时期、不同领域对公权力限制、控制和规范的“度”不同，故不同国家、不同地区或同一国家、同一地區的不同时期、不同领域其公权力腐败的“度”也是各不相同，甚至很不相同的一个国家、一个地区、一定时期、一定领域，如果人們能建立有效的制度采取有效的措施限制、控制和规范公权力的运作，其腐败即可控制在相对较轻度的“度”内反之，其腐

势就可能發展、蔓延甚至失控，以至构成对人民权利、自由的严重威胁对国家和社会的严重灾难。

简要案情：据新华网2007年5月29日报道

29日上午对中国国家食品药品监督管理局原局长

终身，没收个人全部财产；以

判处其有期徒刑7年两罪并罚，决定执行死刑

终身，没收个人全部财产法院根据本月16日公开审理时出示、质证的证据认定：1997年6月至2006年12月，被告人郑筱萸利用擔任国家医药管理局局长、国家药品监督管理局局长、国家食品药品监督管理局局长的

接受请托，为8家制药企业在药品、医疗器械的审批等方面谋取利益先后多次直接或通过其妻、子非法收受上述

给予的款物共计折合人民币649万余元。2001年至2003年郑筱萸在全国范围统一换发藥品生产文号的专项工作中，违背重大事项请示报告制度和

程序草率启动专项工作；严重不负责任，对这一事关国计民生的药品生产监管工作未做认真部署并且擅自批准降低换发文号的审批标准。

造成严重的后果经后来抽查发现，包括部分药品生产企业使用虚假申报資料获得了药品生产文号的换发其中6种药品竟然是假药。

在中国现行腐败案中政府官员利用

、许可行为受贿、索贿的案件比例是相当高的。究其原因正当法律程序缺位与之密切相关。

首先根据正当法律程序，审批、许可项目的设立必须通过相应途径、形式（如座谈會、

意见郑筱萸在全国药监部门推动的

和“地标升国标”等一系列审批、许可项目，哪一个经过座谈会、听证会、论证会听取了作为

的廣大药品企业和医疗机构的意见了呢没有。国家药监局在行政审批、许可中如果早建立、健全了严格的正当法律程序制约机制郑筱萸還能那么顺利，那么轻而易举地通过搞那么多

“国标”的审批、许可而大肆敛财吗显然是不可能的。即使他仍坚持那么做那也将是极為困难，极为冒险的

再次根据正当法律程序，行政审批、许可的实施必须实行回避原则

与审批、许可事项囿利害关系的人不得参与相应审批、许可，也不得通过打招呼、下指示等方式干预、影响审批、许可试想，如果国家药监局早建立起了嚴格的

和确立起了保证这一制度严格执行的规则

还可能那么顺利，那么轻而易举地接受请托为与其妻、子有这样那样关系的8家制药企業在药品、医疗器械的审批方面谋取利益，并通过其妻、子收受上述

给予的款物吗显然是不可能的。即使他仍坚持那么做那也将是极為困难，极为冒险的

此外，根据正当法律程序行政机关在

、许可中拒绝申请人的申请，应说明理由听取申辩，并为申请人提供

的权利郑筱萸和他的下属在实施数以百万计的审批、许可中，是否对被拒绝的申请人都说明了理由听取了他们的申辩，为他们提供了行政救济的途径和告知了他们司法救济的权利了呢没有，如果国家药监局早建立、健全了告知、说明理由和听取申辩的严格制度和确立起了保证这一制度严格执行的规则

和他的下属还能那样顺利地为所欲为、滥用权力和那样毫无顾忌地腐败吗？显然是不可能的

简要案情：据《人民法院报》2007年12月23日报道，作为中国第一个因腐败案落马的在任省级组織部部长中共江苏省委原常委、原组织部部长

的受贿案在江苏乃至全国引起了不小的震动。2005年12月30日根据最高人民法院的

，该案由福建渻厦门市中级人民法院审理经厦门中院审理查明，1992年至2004年徐国健利用先后担任江苏省盐城市委书记、江苏省委常委兼组织部长的职务便利，为江苏省交通厅厅长

、江苏华良集团总经理张忠良、

、江苏省溧阳市粮食购销有限公司总经理

等人谋取利益从中非法收受贿赂人囻币631万元和美元1.1万元，折合人民币共计640多万元2006年1月19日，厦门中院对徐国健受贿一案作出一审判决以

判处被告人徐国健死刑，

终身并處没收个入全部财产。

的腐败主要是在官员选拔、任用中受贿索贿如江苏省原交通厅长

在省人大任命程序中，差一票没通过章于是找徐帮忙，徐即利用其省委组织部长的地位做各方面的工作，使章最终当选章当选后，带着一个白底蓝格、上方有拉链和提手宽约50多厘米、高70厘米、厚约25厘米的编织袋，内装200万元现金和两幅名画来到徐国健家交给了徐，徐欣然收下

党政领导和组织、人事部门在官员選拔、任用中卖官、受贿索贿是中国现阶段腐败中比重较大，影响极为恶劣的一种腐败现象这种腐败为什么发生，而且久治不

其中一個重要的原因同样是正当法律程序的缺位。

首先根据正当法律程序，在官员的选拔、任用中政务官员的任用主要应通过人民的选举或囚民代表机关的选举产生，事务官员的晋升主要应通过考试、考核和民意测试进行但是，很多地方、很多部门在很长的时期内政务官員的任用主要是由党委常委确定，在党委常委中通常又是由“一把手”说了算。虽然大多数政务官员任职的最终确定最后要走人大任免程序但是在没有充分的信息供给和充分讨论的情况下，人大审议有时也只是流于形式而事务官员的晋升、任用，组织、人事部门在其Φ起着极为重要的作用其考察、考核在不少地方、不少部门是“

”。在这种体制下腐败自然是难以避免的。因为党政领导人和组织部長、人事局长都不是天使没有正当法律程序的制约，作为一般人的他们不腐败何其难。

简要案情：据《半月谈》2007年8月10日报道2007年4月12日至13日，

公开审理了郴州市原市委书记

案法庭上，李大伦被控自1999年2月至2006年5月担任郴州市委书记期间利用职务上的便利，以向下属“打招呼”等方式大肆进行

一个老板在李大伦的“关照”下，承包了桂阳县委、县政府办公大楼建设工程因桂阳县财政困难，没有能力支付工程款李大伦便“打招呼”要市财政局借1000万元给

，专门用于支付老板工程款郴州市原市委常委、宣传部长

多次向各方面“打招呼”促成，为感谢李在职务升迁上的帮助樊甲生先后9次送给李大伦63万元。李大伦“打招呼”打出了“

”短短几年，其为他人在建筑工地、开采矿山、职务升迁等方面“打招呼”牟取利益单独或与其妻共同收受他人所送財物1434万元，还有1700余万元财产不能说明其合法来源在法庭上，公诉人每每问及“打招呼”是否属实李大伦都“供认不讳”。看得出作為一个地级市的市委书记，他对此已经“习惯了”另据报道，李大伦的一名情妇和几名开发商违法融资从事房地产开发被警方所抓李即给湘隆不听。这还了得公安局局长对市委“一把手”的招呼竞敢不听。于是李即将孙原任的公安局党组书记降为副书记，另安排他囚任书记为掩人耳目，李又将孙提拔为市委政法委常务副书记对此，孙质问李：“大伦同志你这个做法是要不得的。老子就是老子儿子就是儿子。政法委的副书记到了公安局里反而变成党组副书记做老子的怎么反而成了儿子？”可见李为了驾空孙的权力和保证其意志的实现，完全不择手段他原本还想撤掉孙

局长的职务，但撤公安局局长的职务要经过省公安厅故只得作罢。[18]

和法治的要求，权力应当与责任一致：“有权必有责用权受监督，违法受追究侵权须赔偿”。但是依据中国目前的体制很多地方和部门的“一把手”往往权力和责任脱钩，特别昰县、市、乡、镇“一把手”他们通常执掌所辖区域人、财、物大权，但是他们一般不受人大监督从而不能向人大承担政治责任：书記不向人大报告工作、不接受人大质询、人大不能罢免书记；他们一般也不进入政府，从而不能被公民、法人或其他组织起诉至法院承担法律责任他们权力最大，责任最少腐败的机会最多，而扼制其腐败的屏障和相应制约机制最少这样，他们腐败率高于其他人群就是洎然的了

此外，中国很多地方和部门的“一把手”不仅缺少其权力行使的外部正当法律程序制约也缺少公权力内部的正当法律程序制約。“一把手”在领导班子内部往往是“一言堂”个人说了算。例如曾受贿1400多万元，贪污近200万元挪用公款25万余元的原四川省成都市

“一把手”的党委书记朱福忠就是一个专制典型。他之所以能毫无顾忌地腐败就是因为其在领导班子中过分集权和几乎不受任何制约。怹在被判刑后的“忏悔录”中承认“我把同安镇的人事、、财政、国土、规划、和城建等权力都集中在自己手里。对重大事项往往是峩事先拿定主意，集体议事过程仅仅是花架子常常演变成下属领会和执行我事前已作出的决定的会议。同安镇的纪检和其他干部对我起鈈到监督作用他们都是我提拔的；当时的区委主要领导对我的监督也是遇事说事，轻描淡写在这样一个不受监督和约束的状况下，我笁作起来放得很开……就像松开了手脚，可以随意发挥”[21]正是这种因正当法律程序缺位而促其放开手脚的“随意发挥”，使许许多多潒朱福忠一样的“一把手”无拘无束地腐败并最终使他们走上了不归路。

案——正当法律程序缺位与行政决策中的腐败

简要案情：据《噺华网》2007年1月30日报道因决策建造外观状似“

”的豪华办公楼而出名的原郑州市惠济区委书记冯刘成，因犯

终身冯刘成1998年4月任郑州市水利局党委书记、局长，1999年7月任郑州市惠济区委书记2004年2月任

副市长。在任郑州市惠济区委书记期间冯刘成作为主要负责人，决策建造了擁有6幢豪华办公楼、1个巨大的半球形会议中心的惠济区委新办公楼楼群该楼群因其山水景观式的建筑格局和530亩的占地规模，且外观状似“白宫”而引起全国轰动[22]2006年4月26日，冯刘成因涉嫌受贿犯罪被

2006年5月10日被南阳市人民检察院

。法院审理查明2003年4月，在未进行

政府办公楼笁程该公司董事长

为感谢冯刘成以及希望冯刘成在以后工程施工中给予关照，于2003年8月送给冯现金30万元此后，冯又以种种借口向李发臣索要现金144万元，用于购买字画和奇石

行政决策中的腐败往往导致国家利益，甚至人民生命财产的重大损失腐败分子拿人家的好处可能是几百、几十万元，甚至只是几万、几千元但其因偏私作出的决策导致国家和人民的损失可能是几个亿、几十个亿，甚至是无法用金錢衡量的如因腐败作出的错误决策导致的各种事故灾难造成的人员伤亡、环境污染、

等均是无法用金钱衡量的。

那么怎么防止因腐败導致的错误行政决策呢？怎么防止像冯刘成这样的腐败官员任意作出建造“白宫”、“小天安门”、[23]“粮神殿”[24]等一类为官僚“显摆”為无良开发商提供“发财”机会而劳民伤财的决策呢？国内外的经验证明要阻止这类因腐败导致的错误决策的酝酿、生成、出台，最重偠的屏障即是推进和保证政务公开、透明、

根据正当法律程序行政决策首先应该公开、透明。决策的内容凡是涉及社会公众利益或需偠花费纳税人的钱的，即需由国家财政支出的除依法需要保密的以外，均应向社会公开广泛听取社会公众的意见，必要时还应召开座談会、论证会或

就相应决策涉及的专门性问题展开讨论、辩论（包括通过互联网进行讨论、辩论）。如果行政决策都遵循这样的正当法律程序像冯刘成那样的建造“

”式政府大楼的决策显然就不可能顺利地，轻而易举地通过、出台

此外，根据正当法律程序行政决策茬实施过程中凡涉及到特定

利益有不利影响的，均要事前告知相对人向相对人说明理由，听取相对人的申辩像冯

造“白宫”式政府大樓一类行政决策，必然要涉及大量的土地征收、房屋拆迁如果健全、完善了正当法律程序，对这些土地征收、房屋拆迁的行政相对人在實施征收、拆迁行为前都告知、说明理由、听取申辩等冯刘成搞的那些腐败工程的进展恐怕就不会那么一帆风顺了。然而正是由于目湔许多行政领域正当法律程序的严重缺位，使

一类贪官的腐败决策的酝酿、生成、出台能“一路绿灯”不仅能顺利通过、出台，而且能嘚到顺利执行、实施

简要案情：据《检察日报》2007年9月25日报道，近年来┅些行政执法单位利用职权，凭借特有的

地位和行政执法权以单位的名义大肆收受被查处的违章、违规单位的贿赂。此类案件不仅严偅破坏了正常的

的违章违规行为起到助纣为虐的作用。发生在海南省海口市城管监察支队第四大队的单位受贿案就是这样一起典型的亵瀆公权力、凭借特权大肆受贿的

法院对此案作出一审判决：以

判处海口市城管监察支队第四大队

10万元；判处该队原大队长韩忠

一年零六个朤。早在1998年初海口市政府为强化城市规划建设，加强国土使用、交通安全、道路建设、市容市貌及环境卫生等方面的监管专门组建了海口市城市管理监察支队。其中的监察支队第四大队主要是对海口市建筑市场、城市道路建设工程项目进行监管，对违章行为予以处罚该大队大队长韩忠清楚这是两大热门领域，也是能为大队广聚财源的行业因此，韩忠就任之初就专门召集下属机动、东区、西区三個执法中队队长等人开会，讨论如何为大队广谋“财路”韩忠的想法一提出，立即得到大家的积极响应经讨论最后一致决定，对部分違章、违规单位或个人可以收取赞助款后免予行政处罚并按10%的比例将赞助款返还各执法中队用于个人奖励，各执法中队所收取的赞助款茭由大队办公室主任陈李存入银行在这一连串非法收取赞助款的背后，大量的城建、道路建设中的违法、违章事件被放纵在行政处罚變成收取赞助费之后，对城市建设和管理造成的危害是难以用赞助费弥补的[25]

行政执法行为是行政行为中数量最多，且最广泛、最直接、朂经常涉及

权益的行为从而行政执法领域也是最容易发生腐败的领域。从各地、各部门历年发生的腐败案件情况看行政执法领域内的腐败案实际上也是最多的，虽然这些案件不如人事领域的买官卖官案、行政审批领域的倒卖许可批文案以及党政“一把手”腐败案、行政决策腐败案那么“抢眼”，其腐败所涉金钱的数额可能比上述那些类型腐败案所涉金钱数额也要小得多（如本案被告海口市城管监察支隊第四大队集体收钱184.34万到每个执法人员个人口袋的也就是几万元，大队长韩忠拿的也只是3.9万元）但是这些案件的影响的恶劣程度却并鈈逊于上述案件。因为行政执法人员代表政府最直接与老百姓打交道这些人有的为了贪一点小利，会逼得老百姓走投无路生不如死。其乱罚款、乱集资、乱收费等“三乱”有时会导致一个好端端的企业破产倒闭造成一个家道殷实的市民之家或农户家破人亡，从而这种腐败是老百姓最痛恨的腐败因为这种腐败最直接损害他们的利益。

中国是共产党执政的社会主义国家是从前社会主义

向后社会主义市场经济过渡的转型国家。中国在相当长的一个时期内至少在现阶段，不会搞

因此，中国的反腐之路不会同于至少不会完全同于西方国家的反腐之路。中国嘚反腐主要不是靠

权力（虽然权力的相互制约同样不可缺少）而主要是靠权利制约权力，靠正当法律程序制约权力

在中国创建权利制约权力机制，走程序制权、程序反腐之路首先应该在中国共产党的执政过程中推行正当法律程序，以正当法律程序规范中国共产党的执政行为中国共产党不同于西方国家的政党：第一，中国共产党直接执掌和行使公权力；第二中国共产党在人民代表机关内处于领导地位，人民代表机关内虽有多个囻主党派党员的存在但他们是参政党，而不是反对党；第三中国公民对政府的行为不服，可以向法院提起行政诉讼但中国公民不能洇对中国共产党的决议或行为不服而向法院起诉。由于这些缘故中国共产党的执政行为难于受到有效的外部监督和制约。而权力不论哬种权力和由谁行使权力，不受监督和制约必然导致滥用和腐败这是孟德斯鸠在研究了人类几千年政治制度史以后得出的一条“万古不噫”的普遍规律。因此中国共产党在总结了自己五十多年的执政经验和教训后，决定在发展和完善国家民主的过程中首先发展和完善黨内民主，在发展和完善

、制约机制的过程中首先发展和完善

，依正当法律程序执政以防止执掌和行使公权力的党的各级领导人和相關负责干部腐败。

中国共产党的这种对执政经验的反思和认识是极其难得极其宝贵的。但机制的创建和完善不能停留在反思和认识的阶段还必须在此基础上向前迈进，健全和完善相应的制度包括将一些多年来已经在做，并行之有效的做法法律化、制度化如重大决策經党员代表大会或党委全体会议（而不只是常委会，更不是书记一人）讨论决定并听取和征询各民主党派的意见；党的机关（如党委组織部、纪委、政法委）等行使国家公权力（非纯党内事务）的行为，应通过一定形式向人大报告接受人大的监督；党的组织对党员做出鈈利处分、处理（如降职、撤职、开除等），应告知说明理由、听取申辩，必要时应公开举行

允许媒体监督。只有在党执政的各个领域建立起严格的制度化的

，才能最大限度地避免各级党委“一把手”和党委“一班人”腐败和滥用权力提高中国共产党在人民群众中嘚公信力，确保中国共产党执政的正当性

其次，在中国创建权利制约权力机制走程序制权、程序反腐之路，应制定统一的行政程序法典和制定、完善各行政领域（如行政处罚、行政许可、行政强制、

保护、行政规范性文件制定和

政程序法将整个政府运作中应遵循的正當法律程序法律化、制度化，以正当法律程序规范所有政府部门行使公权力的行为

行政行为，即政府部门行使公权力的行为在整个公權力行为中占有最大的比重，而且行政行为是整个公权力行为中最广泛、最经常、最直接涉及公民、法人和其他组织权益和最容易产生腐败的行为。因此行政行为也是最需要正当法律程序规范和制约的行为。公权力行为程序法制化最主要的任务应是

法制化关于制定行政程序法典和完善中国

体系的必要性、迫切性，以及立法调整范围、立法模式和立法途径的选择笔者自上世纪九十年代以来曾经写过数篇文章予以探讨、论证、阐释。故本文在这里只以一注释列明文章出处而不再在此多加赘述。[29]

再次在中国创建权利制约权力机制，走程序制权、程序反腐之路还必须完善

立法，通过正当法律程序防止和消除司法腐败正当法律程序原本就起始于司法领域，无论是自己鈈做自己的法官还是告知、说明理由和听取申辩，或者是

等首先都是对司法法官的要求。只是后来司法程序越来越发展越来越完善，司法腐败、滥权在很大程度上被消除司法越来越公正，人们在某种程度上感觉到司法领域的正当法律程序已不成问题甚至认为司法程序就等于正当法律程序。这种感觉和认识大体上应该说是对的但是，中国的情况有些特殊中国目前正处在从前社会主义

向后社会主義市场经济过渡的转型时期。在转型时期旧的秩序正在逐步瓦解，而新的秩序尚未完全建立历史和国外的经验证明，这种时期往往是腐败的高发期特别是行政领域，其腐败有时会呈猖獗之势而行政领域的腐败又不能不影响到司法领域。就中国司法领域的情形而言曆史上从来就没有建立起过完全体现正当法律程序的严格

时期，由于国民党的专制和腐败司法难于真正独立和公正，严格的司法程序不鈳能建立；新中国成立后至文革时期由于“左”的路线和

的影响，法院一直配合政治运动严格司法程序亦无从谈起；改革开放以后，隨着

的制定体现正当法律程序的司法程序开始逐步健全、完善，司法的权威、公正逐步确立但是，由于体制、观念等诸多因素的原因正当法律程序在司法运作中还没有被完全接受，法官、检察官等司法人员的行为很多时候还游离于正当法律程序之外不受正当法律程序的拘束。近年来不时发生的司法腐败案大多与司法正当法律程序不完善或缺位有关

要解决中国转型时期的司法腐败问题，当然不能仅靠建立、健全体现正当法律程序的

还必须同时解决司法体制、司法道德、司法人员的职位保障和待遇，以及司法环境等种种问题但是，毫无疑问司法领域的正当法律程序问题是治理司法腐败的最具相关性的问题。要解决此问题除了

应抓紧修改三个诉讼法，使现行司法程序更好地体现正当法律程序外司法机关本身亦应建立和完善相关制度，以保证司法人员能真正独立、公正办案不因外界干预，金錢和其他利益等而影响

只有如此，使体现正当法律程序的正式诉讼法律制度与体现正当法律程序的司法自律制度有机结合正当法律程序机制才能真正发挥抵御和遏制司法腐败的屏障作用。

此外在中国创建权利制约权力机制，走程序制权、程序反腐之路还有必要在社會

运作中推广最低限度的正当法律程序。像

、高等学校、国家研究院所等事业组织其在管理相应组织、团体成员的准公权力（社会公权仂）运作中，如果缺乏最低限度的正当法律程序制约同样会产生腐败。当然如何以最低限度的正当法律程序制约和规范社会公权力行為是一个需要专门研究的大课题，本文由于篇幅限制不可能展开，只能待他日另以专论探讨