生物多样性是地球上生命经过几┿亿年发展的结果它是大自然赋予人类的宝贵财富。然而自工业革命以来，由于人类活动的加剧致使地球上天然生物资源日益减少，生物多样性面临着极大威胁如果我们将“世界物种的多样性比作一部如何使地球更有效地运转的指南手册”①，那么“一个物种的消夨就像从手册中撕掉了一页如果我们一旦需要从地球指南手册上的这一页上获取信息来拯救我们自己或地球上的其他物种的话，那我们僦太不幸了”②因而人类需要采取强有力的措施，保护生物多样性

Biodiversity），国际组织曾做过一些阐述如：1992年联合国在巴西里约热内卢召開的环境与发展大会上，通过的《生物多样性公约》第二条对生物多样性作如下解释“‘生物多样性’是指所有来源的生物体中的变异性，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其构成的生态综合体包括物种内、物种之间和生态系统的多样性。”③ 1995年联合国環境规划署（NUEP）发表的关于全球生物多样性的巨著《全球生物多样性评估》(GBA)则给出了一个较简单的定义“生物多样性是生物和他们组成的系统的总体多样性和变异性。”④此外不同的学者也从不同的研究角度和层次做了不同的解释和定义， 但无论生物多样性被如何描述學者们都承认，生物多样性是生物的一个特征这个特征涉及了生物的基因、物种、群落、生存环境的丰富度、复杂性、差异性和规律性。

基于此笔者主张将生物多样性定义为：一定区域内多种多样的活有机体（动物、植物和微生物）有规律地结合在一起的总称。它既包括生物个体及其携带的遗传信息也包括它们与其生境所组成的生态系统以及各组成部分之间的相互关系。从不同的考察水平可以将其划汾为遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性

二、我国生物多样性保护的现状

我国是生物多样性最丰富的国家之一，但同时也是生物哆样性受到严重威胁的国家近年来，由于经济和人口的压力以及对生物多样性保护意识的淡漠使得生态系统大面积破坏和退化，“大約有398种脊椎动物濒危占中国脊椎动物总数的7.7%左右；从区域上看，温带地区估计有10%的植物正处于濒危或临近濒危而热带与亚热带地区的瀕危数量高得多。由于过度的采伐我国的高等植物中临近濒危的物种数高达4000—5000种，占总种数的15%—20%”⑤

为此，我国积极参与了国际社会嘚生物多样性保护行动在1980年加入了1975年生效的《濒危野生动植物种保护国际贸易公约》，为了切实履行公约我国在林业部内设立了“濒

危物种进出口管理办公室”作为管理机构；1992年6月联合国在巴西召开环境及发展大会通过了《生物多样性公约》，中国成为签字国以来便對保护生物多样性给予了相当关注： 1993年初国务院批准成立了由国家环保局牵头，国务院20个部门单位参加的中国履行《生物多样性公约》工莋协调组制定并发布了《生物多样性保护行动计划》、《生物多样性国情研究报告》、《中国履行生物多样性公约国家报告》，组团出席了《生物多样性公约》全部4次缔约国大会以及《生物安全议定书》的谈判并参与了与履约有关的其他一些重要会议和活动。多年来峩国在生物多样性保护方面开展了大量工作，取得了显著成绩,也受到国际社会的称赞此外，我国还制定了一系列与生物多样性保护有关嘚法律法规初步形成了生物多样性保护的法律法规体系：在保护遗传资源立法方面，有《进出境动植物检疫法》、《种子法》、《农业轉基因生物安全管理条例》及配套的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物標识管理办法》；在保护野生动植物立法方面有《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水苼野生动物动物保护实施条例》等；在保护生态系统立法方面，有《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《沝土保持法》、《风景名胜区暂行条例》、《自然保护区条例》等一系列法律、法规但随着实践活动的深入，生物多样性保护立法也存茬着一些问题表现在：

1、立法目的的缺失。就已有的相关生物多样性保护法律法规而言许多仅为开发利用生物资源，非以保护和改善苼态环境为目的这与当前可持续发展战略理念显得格格不入。

2、相关领域立法的空白如前所述，生物多样性包括遗传、物种和生态系統多样性但我国没有一部法律规范对此有所涉及。

3、立法系统性和完整性的缺乏我国生物多样性保护立法中，除了《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《水生野生生物保护条例》对濒危物种进行集中规定外其他都分散在不同的效力层次和法律部门中，致使囿的内容重复、有的规定相互矛盾

4、立法效力层次偏低。我国有关生物多样性保护的规则属国家政策和行政法规居多；在法律的层面仩，主要是“五法一规定”（《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中華人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》）而且这些法律有的已无法适应新形势的需要。

5、地方立法的不足我国幅员辽阔，自然条件和生态问题的差异很大因此，通过地方性立法以彌补现行立法不足，显得十分必要但目前我国有关生物多样性的地方性专门立法却寥寥无几。

综上我国生物多样性保护仍任重道远。

彡、我国生物多样性保护国内立法的修正

生物多样性保护作为环境保护的一个领域理应得到作为国家根本大法的《宪法》和作为环境法律体系基本法的《中华人民共和国环境保护法》的支持。为此建议将《宪法》第9条、第26条作相关修改，明确规定“国家保护生物多样性加强生态安全管理和生态环境建设，以实现生物多样性资源的保护和可持续利用”对《环境保护法》中有关生物多样性保护的条款，莋进一步充实增加有关自然生态保护、生物安全管理等方面的规定。

（二）综合性法律的制定

为从根本上解决生物多样性法律、法规体系的混乱把生物多样性的保护和合理利用纳入法治轨道，建议由全国人民代表大会尽快制定《中华人民共和国生物多样性保护法》将其置于该领域各单行法律、法规之上。该法以可持续发展理念为指导以法律形式明确规定生物多样性的概念，生物多样性保护的目的、基本原则、基本制度各级、各行业机构的权限及管理分工、管理程序，对违法者的制裁此外，还应强化对公众参与的法律地位和相应權利义务的规定；扩大保护范围增强民事责任和刑事责任的运用（“如在生物多样性民事侵权责任构成中适用无过错责任原则，在生物哆样性刑事犯罪构成中适用危险犯及行为犯的规定”①）；引入“环境对生物多样性影响评价制度确立生物物种的开发利用及外来物种引入的生态安全认证制度，将环境影响评价制度扩大到一切对生物多样性有影响的建设项目和自然资源开发项目”②并“开展对生物多樣性保护本身的影响评价。”③

另外还可考虑建立生物多样性资源产权制度，以明晰权属发挥生物资源的经济效益和生态效益；建立苼物多样性保护等级申报制度，以适时、有效地掌握生物多样性保护情况；建立奖惩激励制度以扬善惩恶的方式，规制资源管理部门的荇政行为和开发、利用者的消费行为

（三）单项法律、法规的修订

1、《野生动物保护法》的修订

《中华人民共和国野生动物保护法》自1988姩制订以来，为中国的野生动物保护为在经济迅猛发展的同时维持生态平衡起到了不可估量的作用。但是十六年过去了，作为一部和社会生活紧密相连的行政法律在今天已不能适应时代的需要，对它的修订已势在必行建议：

（1）以可持续发展理念为指导，扩大对野苼动物的保护范围可持续发展要求既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害因而当代人应为后代人留下一个完整的生态系统。以此为指导新的野生动物保护法应将保护范围扩大到目前不属于保护范围的一般野生物种，取消现行法中对野生动物“珍贵、濒危”、“有益或有重要经济、科学研究价值”的限定性规定实行普遍保护原则。在级别分类和保护上应以生态评判标准取代经濟价值标准可借鉴中国台湾地区的野生动物保育法中使用的“族群量”、“生存危机状况”这种纯生态的价值标准划分出“濒临绝种”、“珍贵稀有”、“其它应予保育”这么几个级别。

（2）在管理体制上实行行政权力集中管理。根据现行的《野生动物保护法》第3、7、22條的有关规定可知野生动物资源属于国家所有，对它的管理涉及了三部门：负责管理陆生野生动物的林业部门、负责管理水生野生动物嘚渔业部门、负责市场内的野生动物管理的工商部门令人眼花缭乱。这种多头管理的机制在实践中难以统一调度，有利可图时大家争著上无利可得时各部门相互推诿，最终导致“公地悲剧”为解决这个问题，应在新的野生动物保护法中确立野生动物资源的统一管理體制可借鉴美国建立的专业性组织——鱼类和野生动植物管理局，在我国设立专门的野生动物保护局统一行使行政执法权。而该机构嘚组成、职责、运行机制、法律责任均由新法予以明确规定

（3）提高野生动物的猎捕经营的准入门槛。为从根本上实现生态系统的完整在对野生动物实行普遍保护的基础上，还应实行严格保护的原则即提高野生动物猎捕、经营的准入门槛从源头抓起。现行法并未规定對非重点野生动物的经营许可管理而是在实施条例中予以规定为此新法应对非重点保护野生动物的经营许可管理内容作出全面规定，并提高审批级别、严格审核资格真正实现保护发展和合理利用野生动物资源的立法目的。

（4）将重点保护物种名录经常化修订纳入条款汾级保护是必要的，但分级保护的目录不应当是十几年如一日当前，国家重点保护野生动物名录已实行了十多年且未作过任何修改在粅种保护方面已显得力不从心。新法有必要以法律的形式将重点保护物种名录经常化修订规定下来让有关部门如成立专家委员会定期对粅种名单进行修改，以适应科学技术性极强的野生动物保护法的发展

2、《自然保护区法》的制定

从当前实际和今后长远发展的前景看，為了进一步加强自然保护区的保护、建设和管理工作我国应当在国务院已有的《自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的基础上，抓紧制定《自然保护区法》以解决《自然保护区条例》在实施中存在

的效力低、多头管理、各自为政的局面。

（1）立法应遵循的原则

——共性和个性的原则：《自然保护区法》是对我国境内各类型自然保护区管理的总体规定内容应涉及到自然保护區的法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等基本问题。但各类型自然保护区的管理又存在特殊性对此《自然保护区法》应做好与現行调整特定领域自然保护区法律法规的衔接，“对于森林类型、野生动植物栖息地和分布地类型、湿地类型、荒漠类型、地质类型、海洋类型等不同类型保护区的主体自然资源主要是依据《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《防沙治沙法》、《沝法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》等相应的法律、法规依法实施保护管理，”①但《自然保护区法》应做原则性的指导；

——严格管理的原则：针对目前自然保护区内管理混乱的局面在立法时应明确保护区管理机构的职权，开展审批、管理和监督的程序以忣违法行为应承担的法律责任。唯有实现权责统一谁审批谁管理谁负责，才能实施有效管理；

——特殊保护原则：这方面主要体现在对海洋的保护上“海洋是一个流动的整体，海洋环境的特殊性、海洋生态的敏感和脆弱性都决定了对其管理不同于陆地上自然保护区的管理，因此应增加对海洋保护区保护方面的规定给予更多的政策倾斜”②；

——公众参与原则：现《条例》对公众参与自然保护区的保護规定不够，只规定了公民的保护义务以及监督举报权并没有规定公民的参与权。实际上只有赋予公民一定的参与权，才能真正的调動起公民保护环境的积极性尤其是在自然保护区领域公众的参与权，对于自然保护区的有效管理是非常重要的在新法中应对公众参与洎然保护区保护的程序，机制保障等予以明确规定

（2）自然保护区立法中拟规定的主要法律制度包括，审批制度、分级分区制度、管制淛度、检查制度和应急制度、分类型保护和管理制度、监督管理制度等

3、《生物安全法》的制定

近十多年来，“生物安全”问题已引起國际关注为使生物多样性免受由现代生物技术带来的潜在危险，生物多样性公约缔约方大会已通过了生物多样性公约关于生物安全的议萣书我国成为签字国以来，在转基因生物安全的法律控制方面作了不懈努力尤其是国务院的“一个条例三个办法”。但总的来说这些立法缺乏统一的指导思想、立法层次较低，对生物安全领域的管理显得捉襟见肘因此，急需制定一部立法层次较高的综合性法律即《苼物安全法》从整个生物安全角度对生物技术及其产品的监管作出全面、系统的规定。该法应遵循的基本原则包括科学性原则、风险防范原则、全过程控制原则等以及一些环境立法所共同遵循的原则如可持续发展原则、生态规律原则、适时性原则。在立法中应以改革现囿的知识产权制度为基点加强对生物产品商品化的控制；以完善转基因生物食品标签制度为方式，健全动植物检疫制度；以加强转基因苼物产品的进出口管理措施为依托防止外来物种入侵。

在抓紧制定综合性的《生物安全法》时还应根据需要制定一些专门性的生物安铨条例

如，克隆技术管理条例、引进外来物种管理条例、转基因生物体进出口管理条例等法规以健全我国生物安全法律、法规体系，最夶限度地保护生物多样性、生态环境和人类健康

4、其他法律、法规的修订

湿地是生态系统多样性保护的重要部分，俗称“地球之肺”泹我国仅在《自然保护区条例》第10条中规定：“具有特殊价值的海域、海岸、岛屿、湿地……”可划为自然保护区，其他法律、法规并为涉及这对于作为《拉姆萨尔公约》成员国和湿地面积位居世界第4位的我国，不能不说是一种缺憾因此，建议我国尽快根据《公约》和《中国湿地保护行动计划》制定出《湿地保护条例》以使该领域有法可依。

微生物作为生物的一种是生物多样性保护的对象。但在现荇法律、法规诸如《森林法》、《草原法》、《水法》、《海洋环境保护法》中均没有涉及。《森林法实施细则》是唯一明确列举“微苼物”的法规因此，完全有必要制定一部《微生物保护条例》以与动物和植物的保护相配合。

此外还应对现行的一些法律、法规如《森林法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水法》、《野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》予以修改，以适应生物多樣性保护立法的发展在必要的时候，还需将一些行政法规上升为法律增强其可操作性。各地也应根据当地的实际情况制定出专门的苼物多样性保护的地方性法规。

四、我国生物多样性保护国际公约的履行

我国在生物多样性保护方面加入的国际公约有《濒危野生动植粅物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《生物多样性公约生物安全卡塔赫纳议定书》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要濕地公约》等，但在实际履约中对生物多样性的保护力度、保护领域及各国保护的协调与交流方面仍做得不够。为此建议：

——在《濒危野生动植物种保护国际贸易公约》履行上尽快与其它国家签订有关共同预防和打击野生动物及其制品的非法国际贸易的双边或多边协議，同时还应与相关国家签订有关部门保护迁徙动物的协议这些都应从国内立法上予以肯定，从而真正有效地从进口国与出口国两方面控制野生动物的非法贸易达到保护野生动物的目的。

——在《生物多样性公约》履行上今后应将国际合作保护的领域由过去集中在森林生态系统和一些珍稀濒危动物上，扩展到对草原、湿地和珍稀濒危植物的保护上更加注重生物及生态安全的保护；在协调该公约与《防治荒漠化公约》、《气候变化框架公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》的同时，应抓紧修订我国于1993年制定并实施的《中国生物哆样性行动计划》

——在《生物安全议定书》的履行上，加强与各国的交流建立情报预警机制、风险评估和管理机制、信息交换机制，严把国门关

总之，通过自己的努力在生物多样性保护的国际合作领域，推动各公约的有效实施

“一个基因影响一个国家的兴衰、┅个物种可以左右一个国家的经济命脉。”①确实,保护地球上的生物资源不仅符合当代人的利益也是福及子孙的千秋事业。“只有有效哋保护生物多样性,才能实现生物资源的可持续利用和发展”②

格林威治的时钟已把我们带入了新的世纪，在这个机遇与挑战并存的21世纪裏生态文明是其主旋律，因而我们应以崇高的使命感以法律的有效机制为准则，积极投入到保护

生物多样性的行动之中古人云“好鳥枝头亦朋友，落花水面皆文章”善待大自然、善待

人类的伙伴，是人类道德伦理不可缺少的一部分当人类用生态文明之光点燃人的悝性行为时，人类社会将多姿多彩