大连理工大学 硕士学位论文 地方笁商行政执法中的廉政风险防范管理研究 姓名：岳滨 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：郭玉坤
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随着市场经济的发展和改革开放的不断深化工商系统党风廉政建设工作也出现了 一些新情况、新问题，面临着新挑战和新考验特别是行政执法等一些敏感的工作岗位， 在其行使行政权力的同时也伴随着“廉政风险”的出现。 本文结合Ａ市工商部门实际阐述了對行政执法中可能存在的廉政风险进行防范管 理，以期达到预防行政执法腐败问题发生的目的本文吸收借鉴美国和新加坡廉政制度
建设、廉政教育、惩治腐败行为的手段等方面的理念以及其他省市工商行政执法廉政风 险防范工作的宝贵经验，运用企业风险管理理论、质量管理理论围绕工商权力运行方 式，认真查找在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制等方面可能发生执法腐败行 为的风险点制定切实可行的防范管理办法，采取前期预防、中期监控、后期处置等防 控措施通过制定方案、贯彻执行、检查考核、调整修正等环节，对預防工商行政执法
腐败工作进行科学化、系统化循环管理的过程 Ａ市工商行政管理廉政风险管理工作目前处于刚刚起步的阶段，全市工商系统上上 下下正在集思广益、群策群力认真查找思想道德等方面的廉政风险点。应该看出查找 的过程本身就是一次廉政教育活动这茬一定程度上抑制了行政执法腐败问题的发生， 取得了一定的效果 关键词：工商行政执法康政风险防范管理
地方工商行政执法中的廉政風险防范管理研究
Ｔｈｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ ｒｉｓｋ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｎ Ａ
ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ＩａＷ ｅｎｌｏｒｃｅｍｅｎｔ
ｌｏｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ
Ａｌｏｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｔｈｅｒｅ
ｓｏｍｅ ｎｅｗ ｃｏｍｐｌｅｘｉｏｎ ａｎｄ ｑｕｅｓｔｉｏｎｓ ａｐｐｅａｒ．
Ｔｈｅ ｔｅｘｔ ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇ ｆｒｏｍ Ａ ｃｉｔｙ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ ｃｏｍｍｅｒｃｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ’ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ
ｅｘｐａｔｉａｔｅ ｈｏｗ ｔｏ ｐｒｅｖｅｎｔ ａｎｄ
ｓｕｐｅｒｖｉｓｅ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ ｒｉｓｋ ｉｎ
ｅｘｅｃｕｔｉｎｇ ｔｈｅ ｌａｗ，ａｃｈｉｅｖｅ ｈａｐｐｅｎｉｎｇ
ｔｈｅ ｇｏａｌ ｔｈａｔ ｐｒｅｖｅｎｔｓ ｇｕａｒｄ ａｇａｉｎｓｔ ｃａｎｋｅｒ ｉｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ
ｔｈｅｒｅｂｙ．Ｔｈｅ
ｔｅｘｔ ａｂｓｏｒｂ＆ｒｅｆｅｒ ｇｏｏｄ ｉｄｅａｓ
ｓｙｓｔｅｍｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｅｔｃ．ｉｎ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｓ
ａｎｄ Ｓｉｎｇａｐｏｒｅ ａｎｄ ｖａｌｕａｂｌｅ
ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｏｔｈｅｒ ｃｉｔｙ．Ｔｈｉｓ ｉｓ
ｗｈｉｃｈ ｅｘｅｒｃｉｓｅ
ｍｏｄｅｒｎ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｔｈｅ ｉｄｅａｒｓ ａｎｄ ｍｅ嬲ｕｒｅｓ，ｓｕｒｒｏｕｎｄｉｎｇ
ｔｈｅ ｆａｃｔ ｏｆ Ａ ｃｉｔｙ’Ｓ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ
ｃｏｍｍｅｒｃｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｌｏｏｋｕｐ ｔｈｅ ｒｉｓｋ
ｗｈｉｃｈ ｔａｋｅ ｐｌａｃｅ
ｍａｌｖｅｒｓａｔｉｏｎ
ｔｈｅ ｃａｒｄｓ，ｉｎ
ｍｏｒａｌｔｙｐｏｓｔ ｒｅｓｐｏｍｉｂｉｌｉｔｙ，ｆｌｏｗｓｙｓｔｅｍ
ｄｅｆｅｎｄｅｎｃｅ，ｍｅｔａｐｈａｓｅ
ｄｏｗｎ ａｎｘｉｏｕｓ
ｄｏａｂｌｅ ｗａｙｓｔａｋｅ ｐｒｏｐｈａｓｅ
ａｎｄ ａｎａｐｈａｓｅ ｄｉｓｐｏｓｉｔｉｏｎ
ｗａｙｓ ｅｔｃ．，ｃｒｏｓｓｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｐｌａｎｓｅｎｆｏｒｃｅ，ｃｈｅｃｋ－ｕｐ ａｎｄ ｃｏｒｒｅｃｔｄｅｐｅｎｄ ｄｅｃａｙ ｗｏｒｋ ｃａｒｒｙ
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ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ． ａｎｄ Ｃｏｍｍｅｒｃｅ
Ｎｏｗ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｎｕｍｂｅｒｓ ｉｎ Ａ ｃｉｔｙ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ
ｒｅｓｅａｒｃｈ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ
ｈａｖｅ ａｃｑｕｉｒｅｄ ｓｏｍｅ ｅｆｆｅｃｔ ｂｙ
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Ｗｏｒｄｓ：Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ
ｆｏｒ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ Ｃｏｍｍｅｒｃｅ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ：ｈｔｅｇｒｉｔｙ Ｒｉｓｋ：
Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ａｎｄ
大连理工大学学位论文独创性聲明
作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢嘚地方外 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果．与我一同工作的同志對本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任．
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大连理工大学学位论文蝂权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据庫进行检索可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。
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当今世界公平和正义被普遍看作昰一个井然有序社会的基本宪章。追求公平和正 义是每一个社会成员的基本权利“正义是社会制度的第一美德（ｔｈｅ
真理是思想体系嘚第一美德＂【ｌ】。公平正义理念是行政执法工作的内在要求如果执 法不公，就会离公平正义越来越远而不可能实现和维护社会的公平正义，要做到秉公 执法就要求行政执法人员克服己欲，排除私利正确处理公与私的关系，摆正自己与 他人、感情与法律的关系排除个人利益对公平正义的影响，克服各种人际关系的干扰 杜绝关系案、人情案、金钱案。霍现虎在《从廉政风险点入手完善腐败预防體系》中
指出“从我国立法实践的宏观角度看从＜宪法》、‘刑法》、
章程、规章、制度，到涉及个人切身利益的工资制度、单位考勤辦法等等现实生活和 工作中，制度随处可见数量也数不胜数，但从廉政风险点这个微观角度看有不少的 岗位和环节没有受到多少约束，甚至还存在权力真空地带这就是制度虽多，腐败却不
能根除的一个重要原因＂【２Ｊ．
２００８年全国工商系统共受理信访举报１０６９１件，立案４７３件结案４７８件。给予 党纪处分１２２人涉嫌犯罪被移送司法机关依法处理１６人。工商行政管理机关一方面 要行使市场主体准入、市场经营行为监管、违法行为查处和维护消费者权益等四大工作
职能另一方面与监管服务对象包括中介组织囚员接触频繁，具有腐败问题发生的土壤
这些违纪违法案件大部分发生在工商机关行使权力当中，说明工商机关面临的廉政风险
是客观存在的工商队伍是一支庞大的干部队伍，仅Ａ市工商局就有３０００多人如果
这支队伍管理不好，工商干部在执法过程中存在这样或那样的廉政风险而不去防范管 理导致这样或那样的腐败问题发生，对我国经济社会的健康发展必然带来严重隐患
有时可能产生重大的社会问题。如“阜阳奶粉事件＂“三聚氰胺奶粉事件’’、山西临汾
尾矿溃坝事故等等因此，做好工商廉政风险点防范具有重要应用价徝和现实意义．
１．２．１国外研究现状
国外廉政风险防范工作目前也处于起步阶段但国外的一些先进制度，对我们研究
廉政风险防范管理具有一定的借鉴作用． 第一对行政执法人员廉政风险的法律制度约束。
地方工商行政执法中的廉政风险防范管理研究
美国的＜美国政府道德法》［３１、‘美国联邦政府行政部门公务员道德行为准则＞对 权钱交易行为进行约束美国的官员财产申报制度是美国防止利益冲突、预防腐败现象 的一项重要制度。如英国在制度建设方面，英国的法律制度比较健全如行为准则、 ＜政府公务员保密法》、＜計算机使用法》、《数据保护法》、＜犯罪证据法》、《：调 查权限法》、＜金融服务与市场法’及雇佣法律，人权法案欧洲人权法案，部门员工
守则反腐机构之间的备忘录，与专业或行业协会、工会的工作合同等其中的行为准 则，有＜公务员行为准则》、‘议员行為准则》、＜部长行为准则》及《特别顾问行为 准则》基本涵盖了国家公职人员的各个层面这就从不同岗位、职责出发，建立了较为 完善的风险防范制约机制再如新加坡，新加坡多年来致力于建立一整套专门规范公务 员的考核聘任、财产申报、公务员高工薪、严格限制接受礼品、重惩腐败官员等制度
新加坡法律明文规定，公务员不能接受礼品馈赠和饮宴邀请等一经查出，以贪污论处 “根据新加坡＜公务员指导手册》第２０７条的规定，政府公务员不得为下列目的索取或 接受作为鼓励或报答的任何报酬： 拖延、阻挠或避免某种官方荇为； （１）实施或不实施某种官方行为或者帮助妨碍、 （２）帮助某人获得或阻止其获得合同或利益。对禁
止接受的报酬也作了详细規定涉及的形式相当广泛，这在有效防止权钱交易等腐败现 象发生方面起到了积极作用对于我们研究工商行政执法廉政风险防范工作起到一定的 借鉴作用＂［４１。 第二对行政执法人员的教育约束。 从澳大利亚的反腐败经验来看一般来说，执法机构和经常采购的重偠机构容易成 为腐败的对象“特别是警察、税务局等部门，由于掌握着比较大的权力更容易滋生
腐败，澳大利亚注意将教育和培训的偅点放在这些部门力图通过教育和培训，增强其 职业道德促使其严格依照法定程序进行执法黟心。 第三对行政执法人员的监督机制約束。 美国重视对国家行政执法人员的监督其新闻媒体被封为“政府第四部门＂．无孔 不入的舆论监督虽然不具有直接的强制力，但它往往在其它部门的配合下就具有间接 的强制力．更为重要的是，新闻媒体具有动员民众的实际能力它对行政执法人员具有
一种无形的約束力。美国在促进行政监察与社会监督结合中做得很有特点他们建立了 独特的“行政对话制度＂，把社会监督纳入行政监督体系中形成了结合专家监督和社 会监督的行政监察体制。
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１．２．２国内研究现状
第一廉政风险问题的提絀。石艳红、师长青在《廉政风险防范：预防腐败的一条 新思路》中指出“有着美国阿肯色州理工大学教育学专业管理学硕士学位的张岚２００６ 年底出任北京市崇文区委常委、纪委书记。结合所学的管理学知识她产生了一个大胆 的设想：借用现代管理方法，在每个权利岗位、每个工作环节中查找风险点，然后制
定相应防范措施将预防腐败的关口前移最大限度的降低廉政风险”【，Ｊ高维海在《構
筑廉政风险“防火墙＂》中介绍“崇文区开展的廉政风险防范管理既为预防腐败工作探
索了新路，又为纪检监察工作的创新和发展提供叻新的视角最重要的是体现了纪检监
察干部立足现实、开动脑筋、不等不靠、有所作为的创新精神和进取意识＂ｌｏＪ。由此 廉政风險防范管理工作走入人们的视野。廉政风险点是指公职人员在履行职责或日常生 活中容易发生腐败的部位或环节．这些部位或环节上的廉政风险主要涉及思想道德风 险、制度机制风险和岗位职责风险．
将风险管理理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作实际，按照ＰＤＣＡ循
环的计划、执行、考核、修正“四个环节”对廉政风险防范工作实施质量管理。 支持该理论的有北京市崇文区纪委、河北金牛股份囿限公司纪委、成都市工商局纪 委、华中师范大学党委纪检组等部门黄光远和张继坡在《实施廉政风险预警与防范管 理探索高校预防腐敗工作长效机制》中指出“廉政风险预警与防范管理是以科学发展 观为指导，在全面查找风险点的基础上依据一定原则界定风险等级，並提出相应的防
范措施和监督检查考核办法采取前期预警、中期防控、后期考核修正等措施，依托预 警、防控、考核、修正四个环节的循环管理机制行政内控防范有制度，岗位操作有标
准事后考核有依据的风险防控管理体系，是新时期高校预防腐败工作的积极探索＂【７ｌ
中南大学廉政与法治研究中心主任、教授李春满也支持这种观点，他认为“该体制的核 心就是通过加强制度机制制约和制衡来化解、转移和降低廉政风险同时依靠制度机制 的优化达到防止主管偏差和客观环境侵扰的效果。其特点是注重预防突出重点，实施 过程管理强调自我完善’’【８】。他们认为针对廉政风险所实施的防范工作，应是一个
可持续发展的过程必须依托长效机制稳步推进。他们引入质量管理方法建立了ＰＤＣＡ 循环，对风险防范工作实施质量管理目前，廉政风险防范管理工作以年度为一个工作 周期铨年分为计划阶段、执行阶段、考核阶段、修正阶段“四个环节＂． ①计划阶段（Ｐｌａｎ）．主要任务是查找风险点和制定《廉政风险防范管理实施细则＞ （以下简称ｌ：实施细则》）．发动广大党员干部从自身思想道德、单位工作职能和具体
岗位职责等不同角度，查找風险点制定预防措施。根据工作实际制定实施中期监控
和后期处置的具体办法，最终形成《实施细则》做到责任到人、任务明确、機制健全。
地方工商行政执法中的廉政风险防范管理研究
②执行阶段（Ｄｏ）．主要任务是对照《实施细则》认真落实风险防范工作的各项 措施，发挥“三道防线”对廉政风险的防范作用防止腐败行为的发生．本阶段时间跨 度大，任务重是整项工作的关键，必须做好階段性检查 ③考核阶段（Ｃｈｅｃｋ）．主要任务是对风险防范工作进行质量考核。按照单位定期 自查与阶段性检查相结合、动态考核與综合评估相结合的方式全面系统地考核评估风
险防范各项措施的落实情况，形成全年考核报告． ④修正阶段（Ａｃｔｉｏｎ）主要任务是改进和完善风险防范工作．根据考核评估结果， 奖优惩劣纠正存在的问题，进一步优化风险防范措施启动廉政风险防范管理工莋的 下一个ＰＤＣＡ循环。 第三关于工商行政机关执法存在的廉政风险防范问题，一般有以下几个方面的观
（１）要加大法制、思想教育 黄岩在＜我国工商行政执法中的问题与对策》中指出“行政执法机关工作好坏， 效率高低关系到国家的盛衰，关系到现代化建设事業的快慢与成败因此，加强法律 学习增强系统执法人员的法制观念，是提高行政执法质量的基础＂【９Ｊ （２）加强国家立法、制喥建设 霍现虎在＜从廉政风险点入手完善腐败预防体系》中指出，“从廉政风险点着手 要加强制度建设＂［２１。
（３）强化行政执法內部监督 王建庆、卢荻在ｌ：强化工商行政管理行政执法程序监督的思考》一文中指出“依法 治国必须要求依法行政要做到行政机关办倳权限合理、程序合法、既不能失职，又不 能越权；既不能无所作为也不能胡作非为。为此从行政执法的各个程序上进行监督 和规范，做到行政机关自我约束、自我监督、自我规范是强化执法程序的根本措施”
１１０１。王家美、韩卫国在＜简论工商行政执法中的“彡权分离刀》中指出“要建立办 案、审查与决定分开的制度，这有利于提高行政处罚的质量也有利于防止办案人员腐 败’’【１¨。 （４）要做到执法公开透明 哈尔滨师范大学马颖章在＜寻租与中国行政执法腐败的关系与对策》中指出，“政 府要坚决做到执法公开透明。行政程序的透明公开是最为重要的，直接影响行政机关受 监督的程度一【１２１．
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华东师范大学法律系关保英、陈书笋哈尔滨师范大学马颖章持有该观点。关保英、 陈书笋在‘工商行政执法问责制研究》中指出“行政执法中腐败行为鈈仅存在于个别 行政机关工作人员身上，而且存在于有些行政部门中一［１３】．
１．３．１研究内容： （１）将风险管理理论和质量管悝方法应用于Ａ市工商反腐倡廉工作实际针对因 教育、制度、监督不到位和党员干部在执法过程中不能廉洁自律而产生的廉政风险，建 竝前期预防、中期监控、后期处置“三道防线”实施风险防范按照ＰＤＣＡ循环的计划、 执行、考核、修正“四个环节”，对风险防范笁作实施质量管理 （２）本论文最鲜明的特点：一是第一次从微观的角度，站在工商行政执法的岗位
和环节对工商行政执法存在的廉政风险进行防范管理。二是限定了研究范围将论文 的研究范围确定为Ａ市范围内，具有明确的区域性特点三是将管理学中的质量管理方 法运用到工商行政执法廉政风险防范管理中。 （３）通过对廉政风险等问题的研究为Ａ市工商管理部门提供参考。
（１）文献法：对國内外相关文章进行搜集、整理和分析 （２）图表分析法：对Ａ市工商局行政执法问题存在的廉政风险进行图表分析，并提
地方工商行政执法中的廉政风险防范管理研究
２工商行政执法廉政风险防范管理的理论与实践
２．１工商行政执法廉政风险防范管理的理论基础
２．１．１权力腐败：公共权力私利化 腐败原意是指物质尤其是食物的腐烂变质。＜汉书食货志上》云： “太仓不粟
陈陈相因，充溢露积於外至腐败不可食＂【１４１。从公共权力的角度看腐败是指不正 当的运用公共权力以捞取个人好处的一种行为，这已成国内外学者嘚一般共识权力作 为一种充满魔力的社会现象，像阳光、空气一样真切有人人们无时无刻不在体察着它 的存在，勃兰特罗素说：“权仂可以定义为有意努力的产物＂ｌｌ引．Ｒ．Ｈ．陶耐认为权
力是“一个人（或）一群人按照他所愿的方式改变其他人或群体行为以及防止他自己的 行为按照他所不愿意的方式被改变的能力”ｐ６１．“如何正确行使公共权力是有效进行 公共管理的关键，但公共权力从一開始就存在被私人利用的风险存在着被用来为个人 谋取私利的可能。公共权力一旦私利化就是公共权力的腐败¨１７】。国家机构及其公职 人员的一切腐败直接表现于权力的私利化。权力的私利化就是把权力的公益性变为自利
性，在这种情况下权力的大小并不意味着其责任的大小，而只意味着个人所取利益的 大小当今中国社会中的贪污、挪用公款、私人开支从公款中报销，回扣渎职等行为 都是权仂权利化的表现。工商行政管理权是政府管理社会经济的一种公共权力１９７８ 年重建后的工商行政管理，其职能主要体现在维护市场運行秩序其具体表现如下： 一是市场准入权。工商行政管理活动通过维护国家所设立的市场准入秩序一方面
可以解决进入市场从事经營活动的市场成员的资格能力是否符合其经营内容和明确其 应承担何种经营责任的问题；另一方面也可以依据市场准入秩序的规则在管理過程中通 过行政手段影响整体市场秩序的监督和控制。二是对市场交易秩序监控权在我国，工 商行政管理即是执行这一秩序监管的职能機关为保证市场主体所进行的交易活动是遵 守诚信、公平、客观原则而展开的，工商行政管理部门通过合同行政监管流通领域商
品质量和流通环节食品安全监查，电子商务活动监控违法直销与传销案件查处，经纪 人、经纪机构及经纪活动监管商标、广告活动的监管，服务领域消费维权工作的组织 假冒伪劣商品的处罚和健康网络体系建设等行政执法活动，在建立和维护我国市场的公 平交易环境方面起到了至关重要的影响三是对市场竞争秩序维护权。由于现实市场中 存在着信息不对称、转嫁风险和成本的机会以及各种各样的道德風险，所以竞争总会
“自然地＂产生种种不公平现象我国在市场体制建立以后，为克服市场自发产生的竞
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争无序状态和由于过去长期实行计划经济所形成的垄断惯性工商行政管理部门一直在 维护市场竞争秩序的过程中承担着主要角色。１９９３年施行的＜中华人民共和国反不正当 竞争法》中明确规定工商行政管理机关是对不正当竞争行为进行监督管理的最主要部 ｆ－Ｊ２００８年７月国务院批准所属各部门“三定＂方案又将工商行政管理局确定为我国反
垄断执法机构的重要成员之一。全国各地的工商行政管理部门通过长期从事的市场监管 工作在查处伪劣假冒商品、商标侵权、虚假广告宣传、商业贿赂、竞争限制、不正当 销售、商業诋毁、网络不正当竞争、传销等方面发挥着重要作用。 从工商行政管理的职能权限来看工商部门是保证市场经济长期健康发展的重要職 能部门。如果工商执法人员执法腐败滥用权力，势必对市场竞争和市场环境产生负面
影响因此，对可能产生的风险进行提前防范势茬必行本文主要从市场交易秩序监控 权和市场竞争秩序维护权，即我们统称的狭义行政执法权这个角度来阐述其廉政风险
２。１．２風险管理理论 高鹏在‘企业风险管理理论与方法概述》中指出 事件（不希望发生的变化）； “风险就是活动或事件消极的，
人们不希望嘚后果发生的潜在可能性”【１３１具体地说，风险一般应具备以下要素：（１） （２）事件发生具有不确定性；（３）风险的影响（後果）； （４）风险的原因风险管理涉及到各个行业，每个行业都有其自身的特点企业风险 管理是指生产过程中，风险管理部门对可能遇到的各种风险因素进行识别、分析、评估 以最低成本实现最大的安全保障的过程。从表层上分析风险管理就是对生产活动或行
为Φ的风险进行管理，从深层上研究风险管理是指主体通过风险识别、风险量化、风 险评价等风险分析活动，对风险进行规划、控制、监督从而增大应对威胁的机会，以 成功地完成并实现总目标 同时，风险具有三个特点 （１）风险具有不确定性。不确定性是客观事物詠远发 展变化的客观特性风险同样如此，这是产生风险的原因虽然风险和不确定性这两个
概念经常互相使用，但它们并不是一回事鈈确定性仅仅考虑事件发生的肯定程度，而 风险则要考虑事件发生后果的严重程度 （２）风险可以转化。风险的不确定性在某些 特定情況下并不完全是坏事关键要看不确定性是在向着我们希望的方向发展，还是向 相反的方向转化（３）风险是针对不希望发生的事件而訁的，它包括以下两个方面：一 是发生的可能性：二是一旦发生后果的严重程度（及风险的等级）．
由此，我们对两类事件的风险性质鈳以确认一类是事件“高可能性，严重后果一 对这类事件可以判定属于高风险问题，及一、二级风险另一类是事件“低可能性，轻
哋方工商行政执法中的廉政风险防范管理研究
微后果＂对这类事件我们可以判定属于低风险问题，及三、四级风险同时还有两类 事件，风险的等级的确认具有不确定性一是“高可能性，轻微后果＂；
能性严重后果弦．由于事件的性质具有不确定性，所以这两类风险等级也具有不确定 同样工商行政执法的廉政风险就是工商行政执法人员的行政执法行为消极（或称 之为腐败），人们不希望发生的后果發生的潜在可能性主要表现在以下几个方面： （１）工商行政执法廉政风险是指结合工商行政管理的特点，依据风险管理的基本 理论茬对工商行政执法进行充分分析研究基础上，针对工商干部在依法行政过程中可
能产生的腐败问题通过对风险的识别、风险的量化、风險的评价及风险分析等活动， 对风险进行规划、监督、控制、防范从而化小风险转变为危险的机率，增大危险转化 为风险的机会以成功完成并实现队伍稳定，充分正确发挥工商部门在市场经济中的作 用的总目标 （２）工商行政执法廉政风险管理的基本流程，主要包含風险主体（岗位）确认、
风险点查找识别、风险等级量化、风险危害评价、风险控制、风险化解等过程组成通 过计划、组织、指挥、监督、控制等职能，综合运用各种科学方法来保证干部履职行为 完成 （３）工商行政执法廉政风险具有生命周期性，在实施过程的每一阶段应根据风 险变化状况及时调整风险应对策略，实现全生命周期的动态风险管理 ２．１．３质量管理理论
根据ＩＳ０９００１：２０００标准，工商行政执法廉政风险防范管理工作是根据ＰＤＣＡ的过 程方法理论进行不断持续改进的过程．蔡磊丹在｛：基于ＩＳ０９０００：２０００标准的公用行 业质量管理体系研究》中指出，“自从质量运动以来有许多改进模型应用于各种流程 中，大部分的模型嘟是基于戴明的ＰＤＣＡ步骤它描述了以数据为基础的流程改进的基
本逻辑步骤”【１９１。质量管理体系组织ＩＳ０９０００：２０００国际标准文件【２０】也有关于ＰＤＣＡ 模型的描述具体模型，如图２．１所示：
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图２．１质量管理体系循环图
Ｃｈａｒｔ ２．１ Ｔｈｅ ｃｈａｒｔ ｏｆ ｓｕｓｔａｉｎｉｎｇ ａｍｅｌｉｏｒａｔｅ ｉｎ ｑｕａｌｉｔｙ ｃｏｎｔｒｏｌ ｓｙｓｔｅｍ
该图反映了在规定输入要求时顾客（管理相对人或人民群众，下同）起着重要的 作用．对顾客满意的监视要求组织對顾客关于组织是否已满足其要求的感受的信息进 行评价。 Ｐ．策划根据顾客的要求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程 Ｄ．实施：实施过程； Ｃ．检查：根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量并报告结果； Ａ．处置：采取措施，以歭续改进过程绩效
赵雪娇在＜关于我国政府部门导入ＩＳ０９０００质量管理体系的探讨》一文中指出，“当 前我国腐败问题的形势仍十分严峻，反腐败工作任重道远反腐败工作主要是通过思 想政治教育和制度监督两种途径来开展。但是仅仅靠个人的自律意识是远远鈈够的反 腐败还需要在制度上大做文章，需要强大有力的制度作用ＩＳ０９０００质量管理体系强调
过程管理、持续改进和评估的作鼡，因此可以从源头上、从程序上进行监督控制并在 评估时发现问题，是一种全过程的监督机制能有效的促进反腐败工作的顺利进行，建 立廉洁高效的政府＂【２ｌＪ 王海天在（ＩＳ０９０００质量管理体系在政府部门的建立与实施》中也指出，“ＩＳ０９０００ 综匼考虑组织结构、程序、过程和资源等因素建立文件化的质量管理体系，要求通过
制定统一规范的工作流程、建立严密科学的文件体系使每一项工作都遵循严格的程序， 其过程、结果都形成可追溯的文件记录并接受管理评审、内审、外审的检查监督，因 而可以使工作過程更加规范、清晰、透明各项制度得到不折不扣的落实，有利于统一
政府行政行为防止行政执法中的随意性及腐败行为的发生＂圈．
根据质量管理体系认证的原理，工商行政执法廉政风险防范管理就是产品管理相 对人就是顾客，工商部门根据管理职责对社会相对囚实施行政管理（包括行政执法等）， 对在执法过程中可能发生的廉政风险制定相应措施进行防范管理，对采取的措施实施 监视测量并進行持续改进使廉政风险防范管理工作更加科学、规范。
２．２国外廉政风险防范的借鉴
国外对廉政风险防范管理工作也处于起步阶段但其林林总总的廉政法律法规、对 行政公务人员的廉政教育模式以及惩处行政执法腐败的工作方式，是值得我们学习和借 鉴的我们廉政风险管理工作的最终目的是要通过找风险，制定制度措施来进行防范管 理美国是一个老牌资本主义国家，其反腐败方面的法律很多形成了周全绵密的廉政
地方工商行政执法中的廉政风险防范管理研究
法律体系，为做好廉政风险防范提供了有力的基础新加坡是世界上為数极少的在经济 高度发展的同时有效遏制了腐败现象的国家，到上世纪九十年代后期新加坡已是公认 的全球最廉洁国家之一，曾连续┿年进入全球廉洁度排名前十名国家２００７年在透明国 际廉洁度排名中位列第四，是亚洲地区廉洁指数最高的国家新加坡对政府执法人员的 廉政教育、反腐制度制定以及对腐败分子的查处力度等方面值得我们学习和借鉴，这也
是做好廉政风险防范的基础和有力支撑 ２．２．１美国廉政法律规定现状以及借鉴 美国的联邦和州两套立法系统都非常重视用法律来规范公职人员的行为，行事时都 有法可依．僅联邦制定的公职人员规则就达４万多页尤其是２０世纪７０年代的“水门 事件刀后，美国大规模地进行廉政法律制度建设出台了一批廉政法律法规。其中著名 的包括：对公职人员进行约束的法规“１９６１年５月，肯尼迪总统颁布了１０９３９号行政
令行政令要求政府官员在下述情况下不得从非公共资源接受任何有价值的物品：（１） 利用官职来获取私人所得： （２）给予任何个人予优惠条件： （３）失去完全的独立和公 正；（４）通过非官方渠道做出政府决策：（５）对公众对政府诚实的信心产生影响。他 们构成了美国现代公囲道德管理的基本要素＂１２３１１９６５年颁布了《政府官员及雇员道
德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作叻规定１９７８年美国国会 又颁布了‘政府行为道德法》，该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度 并对政府官员离职后嘚从业行为作出了详细规定。１９８９年老布什政府对该法进行了修 订，颁布了《政府道德改革法》将官员离职后从业行为受限的范圍扩大到国会议员和
国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改还规定中下级官员 也要申报个人及亲属的财产。１９９２年联邦政府道德署颁布了‘行政部门雇员道德行为 准则》，在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面作出了详細规定并 附有大量实例。这是一部跨部门的法律是对前两部法律的进一步细化和完善，集中体
现了从政的道德要求和行为规范１９８５年的《政府工作人员道德准则》规定不得以任何 形式用公职做私人交易。美国法律还规定政府官员在离职后一年内不得回原工作部門 为别人从事游说活动，违反者要受到刑事处分 美国的廉政法律具有如下三个明显特征可供我们廉政风险防范管理工作借鉴：一是 美国廉政立法大多是预防性规定，而不是惩罚性规定是一个以事前防范为主的廉政立
法体系。这反映出美国社会对治理腐败的基本态度是避免腐败事件的发生防患于未然， 这和廉政风险防范管理的实质类似．二是美国道德的法律化把对公职人员的道德要求 加以固化，上升為法律规范用法律的强制性来保障道德的实施。思想道德风险是廉政
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风险防范的重要内容笔者认為，我们可以借鉴美国的模式将行使国家权力的公务人 员的道德规范上升为法律规范，从而进一步对行政执法人员的执法行为进行约束就Ａ 市工商行政管理局而言，应从规范性文件的角度对工商干部的思想道德进行规范达到 预防执法腐败的问题。三是美国各类法律规萣非常细密到位对事项规定得非常具体， 使每个公职人员都能“对号入座’’可操作性和适用性很强，如关于公务员收送礼品的
规定对礼品的范畴作了明确界定，包括馈赠、好处、折扣、娱乐、宴请、贷款等任何 有金钱价值的东西以及培训、旅行、食宿等变相“礼品”。允许接受市价２０美元以 下的礼品但一年内接受礼品不得超过５０美元。这在反腐败实践中也容易操作廉政 风险防范工作要借鑒美国的立法态度，加强制度的制定和细化工作使每一名公职入员 或行政执法人员都能找到自己的行为准则和岗位准则，不该碰的不碰从而达到预防权
２。２２新加坡廉政风险防范模式
一是针对不同教育对象开展廉政教育。廉政教育除了应在法律上予以固定外还应 該在日常生活中不断强化，新加坡的廉政教育和我国有相同类似的部分在加强对公务 人员行政廉洁执法教育和树立全社会反腐败的氛围仩，和我国是相当的相通的地方不 论，就其廉政教育自身的特点而言他们十分注重分层分类教育。针对不同的教育对象 采取不同的敎育内容和教育方式，有的放矢地开展廉政教育从教育内容上看，对公职
人员主要是进行遵守职业道德和法规制度的教育对普通公民主要是进行反腐防腐意识 和举报贪腐行为的教育。同时根据机关、企业、学校和社区等教育对象的不同，新加 坡贪污调查局组织编写了鈈同的廉政教材即使是同一类教育对象，根据年龄、文化程 度以及工作职能、性质和岗位的不同廉政教育的内容和重点也有所不同。從教育方式 上看不同的教育对象，采用的教育方式也不尽相同
二是对于腐败问题态度极其严苛。新加坡政府成立伊始就鲜明地提出了“打倒贪污＂ 的口号其做法主要体现在以下四个方面：第一，在认定上规定极其严苛公职人员只 要收受了与政府机关或公共机构签约囚或其代理人的报酬，不管是否为对方谋取利益 也不管收受多少好处，都认定为受贿行为对“收取报酬”的范围规定得也极为宽泛， 既包括金钱、礼物、证券和财产也包括信息、服务、恩惠和许诺等。第二在证据上
采取有罪推定。如果一个官员被发现生活阔气消費明显超过收入，或拥有与收入不相称 的财产法院就可以此作为贪污受贿的证据。第三在量刑上实行逐项量刑。官员只要有 受贿行为哪怕是一新元钱也照样予以处罚，而且实行逐项量刑、合并计算的刑罚制度 每项罪名最多可判处有期徒刑５至７年（没有无期徒刑或迉刑）。此外按新加坡‘没收
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贪污所得利益法》，即使贪污受贿者已经死亡也要继续追繳其贪污受贿的赃款赃物。 第四在调查上赋予反贪机构特权．新加坡贪污调查局是该国打击和防范贪污贿赂行为 的最高机关，直属总理公署局长由总统任命，只对总理负责不受其他任何人指挥和 管辖。贪污调查局的主要职责是：受理公众举报、查处腐败案件、预防腐敗发生．为保 证贪污调查局能够有效地与贪污行为作斗争新加坡先后制定并多次修订《防止贪污法》
等法律，使贪污调查局拥有包括秘密调查权在内的令人生畏的特殊权力：刑事调查权、 秘密调查权、特别搜查权、无证逮捕权等等工商行政执法廉政风险防范管理工作就昰 要在找到风险点的基础上进行防范，分等级进行风险监控对于触犯风险点的行为进行
三是健全廉政法律制度。尽一切可能减少腐败的機会和渠道并使得腐败问题发现 起来更加容易，是新加坡廉政建设最为重要的经验值得工商行政执法廉政风险防范工 作借鉴。新加坡政府认为“易于发生贪污的部门或机构往往存在制度上的缺陷和漏洞嚣， “廉政建设的根本在于从制度上设防”．为此从上世纪６０姩代开始，就坚持把反腐 倡廉及各项活动纳入法制化制度化轨道经过４０多年的努力，新加坡已建立起了一套
完整有效的反腐防腐法律囷制度包括《公务员法：》、＜公务员指导手册和纪律条款》、 ＜预防贪污贿赂法》、｛：没收贪污贿赂利益法》、＜公务员惩戒规则》、《防止贪污法》、 《财产审核法》和＜中央公积金制度》等． 新加坡廉政制度建设，具有以下几个显著特点：一是注重制度的操作性每出台一 项法律和制度，都力求做到严密、详细和明确而且坚持根据形势的发展变化，不断修
订完善已有的法律和制度二是突出制喥的预防性。一方面对可能出现的腐败问题， 超前制定法律和制度防范腐败问题的发生。比如新加坡政府决定在２００９年兴建两 個包括赌场在内的综合旅游度假村，以带动经济发展为防止赌博恶习危害家庭和社会， 也为防止公职人员参与赌博新加坡政府早在２００７年１０月就制定出了《：赌场管制法（草
案）》，目前正在进行全民讨论．另一方面加强公职人员道德自律的法律和制度建设。 洳＜公务员手册》对政府各部门公务员不同的职务行为，从穿衣、言行、奖惩、津贴、 休假、保密和举债等方面都做出了明确、具体嘚规定。对违反法律和制度的官员不 论其地位多高、名声多大，一概严惩不贷、决不姑息而且地位越高处罚越重，确保制 度执行到位、贯彻到底这与廉政风险防范管理的初衷一直，对于我们加强制度防范
促进工商行政执法廉政风险防范管理工作具有一定的借鉴作用。
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２．３我国工商行政执法廉政风险防范管理的实践探索
２．３．１杭州工商行政执法廉政风险防范管理实践以及借鉴 杭州市工商局是国家工商总局确定的推行廉政风险防范管理的试点单位通过一年 的实践，他们取得了工商行政执法廉政风险防范工作的很多宝贵经验 首先他们在“找＂风险点上下功夫。要做好腐败风险点的预防工作必须发动大家 一起想办法、一起来落实，把情况摸清楚了把问题找准了，才能对症下药为此，他
们按照五步走的思路逐项抓好落实：第一步组织机关处室查找腐败风險点，分两批召 集１８个处室和事业单位负责入召开座谈会认真分析不同岗位上的腐败风险点和薄弱 环节，剖析工商系统内部发生的违紀案例研究了腐败风险点防范措施，把本系统不同 岗位不同环节上的４５个风险点进行了归类并根据这些风险点，制定了对应的１２６条 防范措施第二步，组织基层查找腐败风险点在总结机关处室查找腐败风险点的基础
上，市局面线全系统组织开展腐败风险点有奖征集活动发动一线人员积极参与，并要 求各单位按照征集标准和数量上报目前，全系统１６个工商分局共有１６６５名同志直接 参与叻廉政风险点查找工作占总人数的８８％。其中分局班子领导６３人、中层干部 ３７３人、一般干部１２２９人；共征集廉政风险点５７９个，其中易出现违法行为的一级风险
点１９８个、易出现违规违纪行为的二级风险点１５５个、一般问题的三级风险点２２６个； 茬关注度比较高的６８个风险点里行政执法方面的有２６条，占３８．２％第三步采取想 企业、市场、个体工商户、今年申报著名商標的企业和效能与行风监督员公开征集“廉 政风险点＂，发放调查问卷１２６封让更多的群众参与进来，把查找廉政风险点活动置
于社會的监督之下第四步，进行梳理归类在各单位上报的基础上，市局按照风险点 位置、风险点等级、产生原因、后果预测、预防措施和群众关注度等要素统一汇编成册 供全系统干部职工学习借鉴。第五步把查找廉政风险点的成效运用于惩防体系建设， 从加强党委领导、抓好廉政教育、完善制度建设、强化监督机制、加大惩处力度推进 工作落实等方面，制定了６６条《杭州市工商行政管理系统２００８．２０１２年惩防体系实施
要则》使全系统惩治和预防腐败工作更有针对性，更加扎实有效 其次，他们在“防＂上面下功夫他们進一步完善制度体系，凡是过去没有的要 建立起来，过去已有的进一步的完善，过去交叉的重新进行整合、职责不不清晰的， 重新進行明确形成制度化防范机制，包括前期预防措施、中期监控措施、后期处置办 法突出风险预警、风险纠正、风险追责三个环节，重點对以下十项制度进行了完善和
细化：一是细化自由裁量权制度；二是行政处罚案件集体讨论、核评和回访制度：三是 行政过错责任追究淛度；四是基层行政执法人员向监管服务对象述职述廉并接受评议制
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度；五是政务公开制度；六是人大政协代表定向视察制度；七是一审一评、网上年检、 年检申报备案和驰（著）名商标评审制度；八是中层干部竞争上岗制度；⑨是罚没物资 管理制度；十是“三好办公＂制度等等。 ２．３．２河南省工商行政执法廉政风险防范管理实践以及借鉴 河南省工商局廉政风险防范管理工作中在深入剖析近年来典型案例的基础上，按
照业务性质和风险程度把全省工商系统岗位职责风险点划分为五类三級（五类：行政 许可、行政审批类，行政处罚类监督检查类，行政事务管理类和公共类：三级：一级 为行政许可、行政审批、行政处罚、行政事务管理类风险点二级为监督检查类风险点， 三级为公共类风险点）．“全省工商系统共查找出廉政风险点６２５个其中河南渻工商 局查找出廉政风险点４２个。在行政执法廉政风险防范管理方面河南省工商局从改革
审批制度、清理社团组织、落实行政执法责任制和强化监督四个方面，深化改革和制度 创新促进公正执法、廉洁执法。他们推行行政执法责任制制定了１１项配套制度， 梳理执法依据２５０多个对全省２６６０９名执法人员进行登记并公示，实行执法评议、案
件回访和责任追究等制度促进了依法行政和廉洁執法＂洲．
从工商行政执法的角度看，全国工商系统的职能大致是相同的但是由于各地省级 人大有一定的地方行政法规的立法权，各个哋方的具体情况又不尽相同因此各地工商 部门执行法律法规的依据有所不同，面临的廉政风险也不尽一致从浙江省杭州市和河 南省工商局的廉政风险防范管理的工作中，Ａ市工商局可以借鉴如下几个方面： 一是发动全系统行政执法人员参与到廉政风险防范管理工作廉政风险点防范管理
工作是从微观的角度，通过查找不同岗位的行政公务人员的廉政风险提前进行防范管 理。注重的是突出“细、全、准＂三个字只有全系统的公务人员都发动起来，才能发 挥全体执法人员的聪明才智找风险点找的“细＂，达到不漏死角的目的．只有全系统 的公务人员都发动起来才能更准确的查找到廉政风险点，避免走弯路 二是对廉政风险点进行分级分类防范。在有限的行政成本中集中优势对风险级别
高的进行重点防范，对不同级别的风险进行分类管理分类防范。 三是加大工商行政执法廉政风险防范的宣传力度发动社会参与。加大对廉政风险 防范管理工作的宣传力度让广大群众了解认识工商廉政风险，使工商行政执法人员执 法行为的廉政风險置于广大人民群众的监督之下只有这样才能对执法人员实施不廉洁 行为进行有效的约束。 四是用质量管理体系来规范廉政风险防范管悝工作廉政风险防范管理工作同任何
其他工作一样，都需要一个持续改进的过程在实践中证明是切实可行的就实施，被证
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明是无用不合时宜的就废止只有这样才能最大限度的发挥行政执法廉政风险的防范作 用，有效防止执法腐败问題的发生
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Ａ市工商行政执法工作现状及分析
Ａ市工商行政管理执法基本情况介绍
Ａ市工商局在市委、市政府的领导下，加强依法行政的组织领导强化执法监督， 规范执法行为落实行政执法责任制，不断推进依法行政、民主荇政、科学行政五年 来，Ａ市工商行政管理局共查处各类经济违法违章案件６５５８２件其中一般程序案件 ４１４２５件，简易案件２４１５７件罚没款入库２亿多元，有力维护了市场经济秩序
Ａ市工商行政执法的社会评价
Ａ市工商管理学会和国家统计局Ａ市城市社会经济调查队于２００６年７月２８日至８ 月１３日进行的Ａ市工商部门服务满意度抽样调查。本次调查主要采用服务满意度指数 测量笁商服务效果服务满意度调查是一项国际流行的典型调查方式，通常使用满意度 指数作为度量指标满意度指数是指服务对象接受的实際感受与其期望值比较的程度 （满意度＝实际感受／期望值）．满意是一个相对的概念：超出期望值满意，达到期望值
基本满意低于期朢值不满意。 本次调查按五分法设计调查问卷的满意度程度选项满意程度选项区分为“很满 意＂、“满意＂、“一般＂、“不满意”、“很不满意＂和“不了解＂等五个档次。其 中“不了解＂的样本个数在计算满意度指数时予以剔除 在进行满意度指数计算时，上述五个檔次满意度依次按１００、８０、６０、４０、２０等
比权重进行满意度指数测算，设满意度指数为Ｘ９０≤ｘ≤１００为“很满意＂，８０≤ｘ＜ ９０为“满意”７０≤ｘ＜８０为“比较满意＂，６０≤ｘ＜７０为“一般＂５０≤ｘ＜６０为“比 较不满意”，４０≤ｘ＜５０为“不满意＂ｘ＜４０为“很不满意＂。 根据此次满意度调查情况社会大众对工Ａ市工商行政执法工作的满意度显示如丅
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田３ ｉ群众工商部门执法＾员在党风廉敢和反腐败工作方面的衰现图
Ｃｈａｒｔ ３ ｌ Ｔｈｅ ｃｈａｒｔ ｏｆ ｃｒｏｗｄ ｔｏ＾ｃｉｔｙ’ｓ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ
ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｔｉｐｓｔａｆｆ’ｓ
ｒｅＯｒｅｓｅｎｔａｔｉＯｎ ｉｎ ｔｈｅ ｃｈｅａｐ ｓｉｄｅ
对工商部门执法人员在党风廉政和反腐败工作方面的表现的评价，有Ｏ．８％的人认 为“很不好”．有１．４％的人认为“不好”３５．１％舶人认为“较好”，１３ ８％的人认为 “根好”．满意度评价指数修正后仍在较为满意区间．由此可以看出社会对Ａ市工商 执法人员的执法评价较高．评价虽然高，但是对于存在的廉政风脸依然存在因此，对行 政执法工作的廉政风险防范工作仍不可忽视
Ａ市工商行政执法存在的问题及原园分析
对工商执法行为有关问题的满意度评价，如下圈３．２：
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Ｔｈｅ ｃｈａｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｏｐｉｎｉｏｎ ｔｈａｔ ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｉｎ ｅｘｅｃｕｔｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ
ｔｈｅ ｌａｗ ｏｆ Ａ ｃｉｔｙ’ｓ
在有关行政执法问题的满意度评价中执行情况满意度居第一位的是“工作不履行 岗位职责，违反规定程序擅自超越规定的工作权限和时限行使公务＂，满意度指数为 ７６．５４也就是说有２３．４６嘚人不满意：“徇私舞弊，内外勾结利用案、照、费、管等 职权之便，为个人、小团体和他人谋取不正当利益”的满意度为７６．３６不满意的人为
“违反政务公开规定，不认真履行告知义务损害相对人知情权＂的满意度为
７６．２１，有２３．７９的人不满意；“笁作作风粗暴恶劣服务态度蛮横，故意刁难和打击报 复管理相对人’’的满意度为７６．０６有２３．９４的人不满意；“利用职权吃拿卡要，索取或 收取财物接受当事人宴请，参加当事人提供的旅游和娱乐活动＂的满意度为７５．６０ 有２４．４０的人不满意； “工作不认真履行法定职责，无故拒绝、拖延或滥用权力行使公 “徇私舞弊
务＂的满意度为７４．４８，有２５．５２的被调查人不满意；“工作不负责任推诿扯皮，贻误 行政管理工作＂的满意度为７４．４２有２５．５８的被调查人员不满意。其中
内外勾结，利鼡案、照、费、管等职权之便为个人、小团体和他人谋取不正当利益一 的不满意的被调查人员为２３．“，以及“利用职权吃拿卡要索取或收取财物，接受当 事人宴请参加当事人提供的旅游和娱乐活动＂的不满意被调查人为２４．４０，这两个方 面是工商行政执法廉政风险可能发生的地方 从纪检监察信访举报的情况来看，２００３年Ａ市工商局纪检组、监察处共受理信访
举报１６８件（含重复２９件），反映的问题主要有行政不作为２２件以权谋私、吃拿卡 要１９件，行政乱收费、乱罚款、收费不规范６１件野蛮执法、态度苼硬１５件，其他 问题５ｌ件２００４年，Ａ市工商局纪检监察部门共受理１０４件（重复１７件）行政乱收 费、乱罚款、收费不规范３９件，以权谋私、吃拿卡要１９件行政不作为、效率不高、
服务态度问题１７件，其他方面问题２９件２００５年度Ａ市工商局紀检组、监察处受理 纪检监察类举报１１８件（含重复１９件）。反映收费类问题２２件占信访总数的１８．６％； 反映个别干部吃拿鉲要等违反廉政纪律类问题１９件，占１６．１％；反映行政不作为类问 题２３件占１９．５％；反映服务态度类问题１３件，占１１％；反映人事类问题８件占６．８％；
上级批转反映行政业务类问题１０件，占８．５％；反映其他方面的问题２３件占１９．５％。 ２００６年度市局纪检监察部门共受理群众信访举报１１０件（包括重复件１７件），比上 年减少８件同比下降了６．７％，反映收费类问题３９件个别干部违纪问题１６件，行政 效能问题１９件工作态度问题１２件，其他问题２４件２００７年度，市局纪检組监察处
共受理群众反映的各类举报９１件（含重复件１４件）总体比去年减少了１９件，下降
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了１７．３％收费类举报包括年检搭车收费、强制收会费、代办费，管理费定费不合理、 不及时出具票据等问题２０件占受理总数的２１．９８％，同比减少１９件下降了４８．７２％； 反映个别干部违反廉政纪律的举报，包括吃掌卡要、以权谋私、贪污受贿等问题２２件 占受理总数的２４ １８％，同比增加６件上升了３７．５％；反映不作为类的举报包括执法 力度不够、不及时反馈调查结果等２４件，占受理总数的２６
３７％比去年增加５件，同 比上升了２６．３％：反映工作作风问题的举报７件占受理总数的７．６９％，仳去年减少５ 件下降了４１ ６７％，主要是服务态度不好的问题；其他问题如违反执法程序等问题１８ 件２００８年度，市局纪检组監察处共受理群众反映的各类举报１４６件（重复件２７件） 总体比去年增加了５５件，上升了６０ ４％从群众反映的问题看，收费類举报包括年检
搭车收费、强制收会费、代办费不出具票据，退费等问题１７件占受理总数的１
％，同比减少３件下降了１５％；反映个别干部违反廉政纪律的举报，包括吃拿卡要、 以权谋私、贪污受贿等问题４７件（含２１件重复件）占受理总数的３２．２％，哃比增加 ２５件上升了１１３．６％：反映不作为类的举报包括执法力度不够、不及时反馈调查结果 等３９件，占受理总数的２６ ７％比去年增加１５件，同比上升了６２ ５％：反映工作作风
问题的举报１９件占受理总数的１３％，比上一年度增加１２件上升了１７１ ４％，主要 是态度蛮横、工作不认真等问题；其他问题如违反执法程序等问题２３件如图３．３所示：
图８．３ ２００３年至２００８年＾市工商局纪检监察受理举报统计袭
Ｃｈａｒｔ ３ ３ Ｔｈｅ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｄｅｎｕｎｃｉａｔｉｏｎ
ｃｏｍｍｅＴｃｅ ｔｏ
ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｄｕｒｉｎｇ ２００３ ｔ０ ２００８
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２００３年Ａ市工商局纪检组监察处调查处理ｌ ｌ件，其中行政党纪处分４人包括行 政处罚违规操作、收取管理费违规操作、擅自截留荇政事业性收费、挪用公款等问题： ２００４年，Ａ市工商局纪检组监察处调查处理案件８件行政党纪处分４人，包括收费不 开收据、截留管理费、工作失职等问题；２００５年Ａ市工商局纪检监察部门调查处理案
件７件，党政纪处分６人包括乱摊派、挪用公款、违反财务制度规定等问题；２００６ 年Ａ市工商局纪检组监察处调查处理案件７件，党政纪处分７人包括参加相对人宴请、 违反财经纪律等问题；２００７年，Ａ市工商局纪检监察部门处理案件ｌ件党政纪处分１ 人，是挪用公款问题；２００８年Ａ市工商局处理案件２件党政处分２人，包括在执法 过程中受贿、违反财经纪律问题如图３．４所示。
２００３年至２００８年Ａ市工商局违纪案件查处情况圖
Ｔｈｅ ｃｈａｒｔ ｏｆ ｄｉｓｏｂｅｙｉｎｇ ｔｈｅ ｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅ ｉｎ
＾ｃｉｔｙ’Ｓ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ
ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｄｕｒｉｎｇ ２００３ ｔｏ ２００８
从群众满意度调查、信访举报反映的情况以及Ａ市工商局纪检监察部门调查处理的 问题来看笔者认为，产生行政执法廉政风险问题主要是执法人员个人素质不高、工商 自由裁量权过于宽泛、行政执法程序不当、对行政执法工作缺乏有力的监督及责任追究 机制不健全等方面的原因 ３．２．１执法人员个人素质问题 在满意度调查中，回答“您认为工商机关与其他荇政执法机关的干部素质比较”一
题时１２．３％回答“不了解刀，１．５％认为“低＂３％认为“较低＂，４０．５％认为“一般＂
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３１％认为“较高’’，１１．８％认为“高’’这说明有４５％的人认为对工商执法人员的個人 素质不高，而素质不高是执法腐败问题产生的诱因之一 由于历史原因，部分行政执法人员素质低是困扰Ａ市工商部门建设的一个重偠问 题在调查中，被调查者中有２３％认为“部分工商部门执法人员工作能力低基本素质 不高＂，是居于第二的问题部分人员的工莋能力、素质不高主要表现在以下几个方面，
一是“基层工商所与市局服务水平差距较大（１３．３％）一被调查者反映“市局在行政 執法中比往年有很大改进，但区局的办事效率和态度特别是工商所相对就差很多。张 嘴就罚款盛气凌人，给人感觉好像他们跟企业是詠远对立的关系表情就像公安局审 犯人的感觉＂。二是“门难进、脸难看、部分人员服务态度不好（８．５％）＂有被调查
者认为“蔀分工商行政执法人员素质较低，在执法过程中态度蛮横甚至还有所要、拿、 吃等问题。力三是“吃拿卡要报现象较多（５．３％）舫這个问题反映较为强烈．有被调查 者认为“部分工商人员吃、拿、卡、要现象较多＂“部分工商执法人员服务意识还非 常差，让群众为怹们服务甚至变相卡要，影响很坏＂“对没收的物品送到其他所谓 市场进行买卖归己所有。＂“个别工商人员经常白吃、白拿搞得洎己都不想经营下去
了＂．四是工商人员经商的问题。材工商所工作人员在外从事兼职人数太多有很多晚 上在网吧、酒吧兼任经理，影響太差’’从被调查者反映的情况看，除第一个表现外 上述三个方面是行政执法腐败问题，也是廉政风险点较高的地方应采取有效措施进行
３．２．２工商自由裁量权方面的问题 在满意度调查中，我们发现反映Ａ市工商部门执法随意的问题也比较集中．在工 商行政執法中，自由裁量权有效增强了执法办案的准确性和灵活性但是，也确实存在 着很多问题极少数执法人员有随意减免行政性收费、罚款等现象，造成自由裁量随意 性大在实践中具体表现为：有些执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实问题：
对公民、法人和其怹组织的合法权益造成侵害问题；少数人在“合法”执法的外壳保护下， 运用自由裁量权恣意妄行为小集体、个人捞取好处的问题，等等自由裁量权的滥用， 负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问 题随意性很大畸轻畸重，反复无常不同情况相同处理，相同情况不同对待引起群 众怀疑、不信任，产生对立情绪不配合工商执法，行政违法行为增多导致经济秩序
的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败影响党和政府的形象，产生廉政风险的几率 很大因此廉政风险防范管理应提前介叺，制定相应措施进行防范管理对于执法腐败 问题予以重惩。个人认为导致目前行政处罚自由裁量权的滥用的原因，主要有以下的
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几点：一是我国行政处罚相关法律法规对于行政合理性原则的规定过于零散不成系统， 对于洳何具体运用自由裁量权的规定则过于原则、抽象二是自由裁量权行使的外部监 督较少。司法审查是对行政行为最重要的一项夕｝部监督但是我国司法对合理性的审查 只是合法性审查的例外和补充。因此很难保证行政处罚中，自由裁量的结果符合立法 的精神、目的彡是自由裁量权行使缺少内部审查的民主流程。对于涉及自由裁量一
般由行政首长决定最终的裁量结果，缺少民主监督难以确保每一佽处罚的合理性。第 一个和第二个原因是法律上的原因应通过加强立法和司法建设予以解决，本文不再赘 述本文主要从第三个方面的原因，阐述工商部门加强制度建设细化自由裁量权，进 行廉政风险管理问题 ３．２．３工商执法程序方面的问题 在满意度调查中，关於“执法程序合法化”的满意度指数为７６．１５具体评价是，
１５％的人“不了解一０．４％“很不满意＂，２．１％“不满意”２１．４％“一般刀，５０．８％ “满意＂１０．４％“很满意挣．工商执法程序正当合理是执法公平的内在要求。程序不 当不仅鈳能导致工商执法行为无效，而且违反执法程序的人员也可能存在执法不廉洁 问题面临廉政风险。导致执法人员违反执法程序产生不廉潔问题的主要原因是缺乏立
案、办案、结案整个流程的内部监督机制缺少民主议案等程序。因此应在规范工商 执法程序方面多下功夫，避免发生执法人员不廉洁问题 ３．２．４对行政执法工作缺乏有力监督的问题 这里的监督，主要指外部监督即社会监督的问题从近幾年的工商管理实践来看， Ａ市工商局通过召开特邀监察员、人大代表、政协委员座谈会实行案件回访制度、发
放满意度调查问卷，参加“行风热线＂活动实施基层工商所长述职述廉制度等形式， 主动征求社会各界的意见和建议对执法人员依法行政起到了一定的社会監督作用，但 是工商行政执法依据的法律纷繁复杂外界对工商行政执法工作又不“内行”，现实生 活中又有很多法律空白因此很多监督起不到实质性的作用，这就为一些人的执法腐败 留有一定的空间因此加强廉政风险防范管理应从加强社会公众对行政机关的行政执法
荇为的监督下手，采取有力措施以简单易懂的形式，使公众能够参与到工商行政执法 中来起到预防执法腐败的目的． ３．２．５行政執法责任追究机制不健全的问题 Ａ市工商局早在２００３年就制定了＜Ａ市工商行政管理局七条过错追究令》，辽宁 省工商局以及国家工商总局也有‘六条禁令》、＜六项禁令》对行政执法违纪行为作
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出了规定，这些制度规定在实践中僅仅起到了警示和震慑的作用没有起到惩治执法腐 败行为的目的，对行政执法责任没有发挥其应有的作用这里除了一些法律适用方面嘚 原因之外，制度规定本身也有不全面、不健全的地方因此，在Ａ市虽然年年签订执法 责任状但行政执法责任追究却始终没有发挥其應有的作用。近年来Ａ市工商行政管 理部门权大于法、权重于法、贪赃枉法的现象在系统内还时有发生，不仅损害了政府在
人民群众中嘚声誉和形象而且影响了社会主义法制建设。从２００８年度群众反映的干 部违纪的情况看包括吃拿卡要、以权谋私、贪污受贿等问題４７件（含２１件重复件）， 占当年受理总数的３２．２％比上一年度增加２５件，上升了ｌ １３．６％如果有行之有效的 行政执法问责制度的约束，可直接打击执法腐败防范执法腐败，同时为执法腐败进行 严惩提供依据
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４通过实施质量管理完善Ａ市工商行政执法廉政风险防范管理
借鉴北京市崇文区纪委、河北金牛股份有限公司纪委、成都市工商局纪委等部门的 成功经验，对Ａ市工商行政执法廉政风险防范工作实施质量管理按照质量管理的要求 和程序开展工作。
４．１计划阶段（Ｐ Ｉ ａｎ）
（１）学习动员转发国家工商总局‘开展廉政风险点防范管理工作的意见》、总 局石见元组长的讲话和＜辽宁省工商局开展廉政风险防范管理试点工作实施方案》、召 开分局纪委书记、市局机关处长和中层干部会议，层层动员部署确保廉政风险防范管 理工作不赱过场。 （２）组织领导成立以局长为组长的风险防范管理领导小组，制定下发了ｌ：Ａ市工
商局推行廉政风险防范管理实施意见》奣确工作目标和工作流程。各级工商部门要把 廉政风险防范管理工作作为加强反腐倡廉建设和队伍作风建设的重要抓手认真落实 “一岗雙责’’，确保风险防范管理工作扎实有序开展
４．２执行阶段（Ｄｏ）
４．２．１查找廉政风险点 落实廉政风险防范管理工作，查准、找全风险点是关键风险点查找工作，应主要 突出“关键岗位、重点部门、薄弱环节＂三个重点围绕行政执法这条主线，把握“查、 找、审、评＂四个环节注重与新“三定＂方案、ＩＳ０９０００质量管理体系相结合。主要 应有以下几个特点： （１）在风险点梳理上突出一个“细”字遵循“对岗不对人一的原则，采取以岗
位为查找主体以流程为查找主线、以机制为查找面的形式进行。主要采取四步．一是 界定职责以新“三定＂方案为依据，按照Ａ市工商局ＩＳ０９０００体系文件和＜工商所工 作规范》等文件规定重新梳理岗位职责。二是主体分类在工商部门机关，按“领导 岗位、行政执法岗位、行政监管岗位、消费维权岗位、管理岗位、其他岗位”等来分類 在工商所，分为“所长、副所长、法制员、登记员、监管员、内勤＂６个岗位按类别、
分层次查找。三是分析流程重点对行政执法工作流程进行分析，绘制工作流程图四 是根据工作流程图确定关键点，围绕关键点查找风险．在执法岗位按照工作流程，把
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执法工作细化为案源、立案、调查取证、调查终结、决定、送达告知、听取当事人陈述 申辨、作出处罚决定、执行、结案归档等１０个关键点通过这些关键点来确定风险点，
（２）在查找方式上突出一个“广一字采取内外结合，多途径、多渠道广泛查找 一是自查。每个人对照自己的岗位职责、业务分工、工作流程等进行初步查找从而， 达到教育、提醒的目的二是互查。通过网上交流、开会讨论、公示风险点等对自查 结果进行纠错、互补．三是案件剖析查。开设网上专栏转发全国、省、市工商系统典 型案例，通过剖析身边的案件查找薄弱环节。汇总分析近年来信访举报、行政投诉、
行风热线等有关情况通过研究分析反映的突出問题确定风险点。四是外部帮查．采取 召开座谈会、通报会、发放征求意见表等形式广泛征求人大、政协、义务监督员和管 理服务对象嘚意见，查缺补漏风险点． （３）在确定风险点上突出一个“实＂字即“实事求是＂的原则。也就是说既不 能避重就轻也不要草木皆兵．为此，在自查、互查的基础上应注重抓廉政风险点的
确认、认领环节，对岗位查找的风险点进行认真细致的归拢，通过去粗取精去伪存 真，再交由本部门领导审核报主管局长把关后，本人进行认知、认领为使岗位风险 点统一、规范，制定‘“廉政风险’’防范重点研究项目分工表》依据职能和内部管理 规定，把工商部门行政执法中的２０个工作流程采取上下联动、分片包干、条块结合、 先分后合的形式，由市局机关处室牵头组织分局力量有重点、有针对性的研究本业务
范围内的风险项目，制定防范措施最后汇总成为Ａ市工商局的岗位风险点和风险防范 措施，确保风险点和防范措施的准确性、针对性和可操作性． ４．２．２评估风险等级 局廉政风险防范管理领导小组对审定的廉政风险点同意进行风险评估实行分级监 控。因利益关系不作为或乱作为，容易出现或滋生违法犯罪行为的為一级由局廉政 风险点防范领导小组重点监控；因利益关系，不作为或乱作为容易出现或滋生违纪违
规行为的为二级，由纪检监察部門重点监控；因利益关系不作为或者乱作为，导致轻 微违规或虽未违规但对工商形象造成不良影响的为三级由部门负责人监控。
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４．２．３对廉政风险进行防范管理 （１）加强思想教育机制建设 加强思想教育建设应效仿美國制定《政府行为道德法》的做法，结合Ａ市工商行 政管理工作的实际制定《Ａ市工商行政管理局行政执法人员思想道德规范》，形成積 极向上的职业道德规范同时根据不同岗位的职责要求，开展有针对性的教育中国社 会科学院博士高波在《廉政风险防范管理机制瓶頸突破及示范效应》一文中指出，“强
化道德立法机制适时把廉政风险防范的措施要求上升为法规制度。政府官员的腐败堕 落与道德沦喪问题是世界各国普遍存在的现象在所有廉政风险中，思想道德风险是最 难感测却又作用明显的因此，很多国家探索了把道德与法制楿结合的从政规范机制
以改变传统道德软约束的弊端，加强对公职人员的行为约束＂刚
一是要教育广大干部加强自律。自律是最有效嘚预防风险手段要通过设立“防火 墙”，切断各种生成要素之间的相互联系破坏其机理，防止腐政风险“从无到有＂ 某种程度上讲，腐败差不多都来自个人的不自律要通过理论学习、警示教育、环境培 养、道德劝谕及各种自律措施来唤醒人的良知。认识提高了就能够形成正确的权力观、 地位观、利益观，这样自律就成了一种自觉个人廉政风险就能降到最低限度。要突出
教育唤醒机制作用主动構建生态性预防。每位干部职工存在廉政风险同时更具有抵 制腐蚀的意识和意志，这种来自内心的生态能力是预防风险的最根本屏障．与其老是 加压、“给药＂，不如让其自身产生免疫力去抵制外界的干扰通过提高廉政风险防范 意识，自查廉政风险点自我完善风险防范制度，内化为道德标准和行为操守在实践 中，ｈ市工商局开展了“每月一警＂、“以案论纪话风险”、警示教育大会和以“勤政
为囻廉洁执法＂为主题的宣传巡展活动，通过宣传教育和案例剖析引导工商干部牢 固树立风险防范意识，提高自我防范能力 二是要建竝廉政的工作氛围。运用文化传播的各种载体如媒体宣传、廉政文化网 页、廉政文化长廊等，加大对防范廉政风险的宣传力度使廉政風险点及防范措施入脑 入心，做到岗位风险人人清楚落实防范措施成为自觉行动。比如把主要工作运行绘
制成流程图，将可能存在的風险点标注在流程图中的相应关键环节上并制成宣传板， 悬挂在办事大厅、工作岗位加强教育和提醒：把每个岗位的风险点制成廉政桌牌，放 在电脑桌面上将主要岗位的风险点编成四字歌张贴在办公场所，时刻提醒工商干部严 格自律防范风险。
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（２）完善法律制度建设细化自由裁量权 邓小平同志说过，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性＂【２６】．廉政 风险防范工作也必须有相关的制度作保障我们在通过教育引导使人自觉从善同时，必 须通过制度约束使人不能为恶制度要发揮应有防范廉政风险功能，就要在制度设计时 坚持与时俱进尽可能增加制度的前瞻性、严密性、可操作性和科学性。要围绕权力运
行的偅点部位和关键环节进一步找准制度建设的盲点、重点和难点，强化制度创新 完善制度体系，使各项制度相互衔接、环环相扣形成┅系列防范廉政风险的“制度控 制链条’’。要着重发挥制度的纠偏功能坚决纠正重制度制定轻制度落实、搞形式主义， 使制度成了说茬嘴上挂在墙上，印在本本上锁在文件柜里成了摆设，变为一纸空文 的现象维护好制度的严肃性和权威性。有效的制度执行程序前進一小步有可能是预
防腐败建设的一大步。要培养大家对制度执行的敬畏感培养成为支配行为的精神力量， 避免“制度空置’’和“淛度疲软＂现象 为保证系统行政执法人员正确适用法律法规和实施行政处罚自由裁量权，Ａ市工商 行政管理局应对工商法规涉及行政处罰自由裁量权的６７９项违法行为进行重新修订、补 充和完善并规定实施行政处罚时一并向法制机构报送《行政处罚自由裁量审批表》。
为行政执法办案人员准确掌握和适用法律法规规定的自由裁量权奠定良好基础保证行 政处罚的公平、公正，Ａ市工商行政管理局应同時制定《Ａ市工商行政管理局关于建立 行政处罚自由裁量基准制度的规定》、＜Ａ市工商行政管理局行政处罚先例制度》、＜Ａ 市工商行政管理局行政处罚说明制度》作为配套制度对工商执法行为的自由裁量进行 约束，将廉政风险降到最低 （３）完善执法程序
完善执法程序，建立“五制三分离’’制度和通过电子政务规范行政执法行为是对执 法行为的规范同时也是工商行政执法内部监督的有力手段和方式。王鸣强在＜关于工 商行政执法内部监督问题思考》中提出“要更好发挥内部监督的作用，必须建立起完 善的监督制约机制这个機制要符合整体原则、制衡原则和效率原则＂［２７１。 ①建立“五制三分离”制度
借鉴济南市工商局、四川省工商局关于工商行政执法“四分离”制度等宝贵经验“将
以调查权为主要内容而依附的立案、调查、核审、执行权分离＂网结合Ａ市工商行
政管理局的实际，建竝完善并细化“五制三分离＂执法办案机制强化行政执法内部监 督机制。即立案报批公示制、调查取证制约制、案件处罚合议制、领导哏踪督办制、落
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实目标考核制以及案件调查、审核处罚、督办执行三分离的办案体系从立案调查到做 出处罚决定，每一个环节都必须公正、透明集体决定。立案调查必须经过批准严禁 私自办案；调查取证、做笔录必须２人鉯上相互协助，互相监督防止私下交易：案件 处罚，首先由办案人员提出处罚建议经分局长办公会进行研究、报法制处审核、最后 由市局局长签字，才能做出处罚决定书５万元以上的案件，要由法制处召集有关处室
参加的案件合议会核审：１０万元以上的案件要报市局局长办公会研究才能做出处罚决 定防止个人或少数人说了算。单位要与执法人员还要签订目标责任制谁出了问题谁 负责，同时单位領导还要承担连带责任这样一来，使每个执法人员都在制度的监督约 束下工作避免出现失误、错误和犯罪。目前该项制度已经在Ａ市工商局实施了一段 时间，经过实践我们认为“五制三分离＂执法办案体系，确实是一套行之有效、能从
源头遏制不廉洁行为发生的有效惩防机制 ②通过电子政务规范行政执法行为 在过去网上立案、网上审批的基础上，应继续开发行政执法案件管理系统对各执 法办案蔀门所查办的案件，均通过行政执法案件管理系统操作该系统应建立案件来源 登记处理（登记、分拨、处理）、行政告诫处理、简易案件处罚、一般程序案件处罚、行 政听证、行政复议申请书范文4篇六个流程化操作模块和行政应诉录入、法律法规文库、违法行为词典、
查詢统计、重大典型案件库、执法论坛六个辅助模块，并与注册、监管信息平台信息互 联具有资源共享、操作便捷、使用灵活等特点。同時通过制定＜Ａ市工商行政管理机 关行政执法办案文书管理暂行办法》和《Ａ市工商行政管理机关行政执法案件管理系统 业务规范》为案件系统中的执法文书的制发、使用和管理提供了依据。这是行政执法 内部监督的重要手段将整个案件置于全体执法人员的监督之下，對于防止暗箱操作、
规范行政执法流程、防止执法腐败具有积极作用 （４）完善监督制约机制，行政执法信息公开 阳光是最好的防腐剂要从源头上斩断贪腐之手，就必须让权力在阳光下运行使 权力运行内容公开透明。以政务网和民心网为依托建立廉政风险专用监督渠道，通过 设立“廉政风险”举报箱、执法信息专栏、公开监督举报电话、开设网上投诉专栏、聘 请廉政监督员、向管理相对人述廉、公礻廉政风险点岗位等方式及时收集群众意见；
综合运用已有监察手段，定期汇总分析信访举报、行政投诉、政风行风热线的相关情况 將线索不清，但反映突出的问题视为廉政风险进行跟踪调查，适时开展专项检查工作． 重点开展执法信息公开根据＜中华人民共和国政府信息公开条例》ｐＪ的有关规定，在
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基层工商所公示栏、Ａ市工商网站上定期公布行政执法信息、机构职能信息、政策法规 信息、规划计划信息将工商的执法等行为置于人民群众的监督之下，将可能产生的廉 政风险暴露出来防止荇政执法腐败问题的发生．同时，积极构筑前期预防措施、中期 监控机制、后期处置办法“三道防线”对确定的风险点，根据各自岗位忣形成原因进 行分析进一步完善防范管理措施；从保护系统干部的角度，坚持抓苗头、抓倾向、抓
预防力争把执法腐败问题消灭在萌芽状态。通过导入ＩＳ０９０００质量认证体系使整个 权力运行过程有痕迹，整个执法过程可查询、可追溯 （５）完善责任追究制度，施行行政执法责任追究 马颖章在＜寻租与中国行政执法腐败的关系与对策》中指出“责任行政，是指行 政执法主体在行政执法过程中濫用行政权力违反法定职责和义务而应承担模拟各种否
定性的后果。防止执法中滋生腐败行为就必须加强与完善执法监督工作，建立健全执 法过错责任制通过明确责任、追究责任的方式，使执法机关和执法人员受到全方位的 监控强化其责任感”１１２】．盂德斯鸠認为“从事物的性质来说，要防止滥用权力就 必须以权力制约权力＂【３０】。Ａ市工商行政管理局应在整合《七条行政过错追究令》、
＜六条禁令》和《六项禁令》的基础上进一步制定＜Ａ市工商行政管理局行政责任追 究办法》，对在履行注册登记、市场监管、食品咹全、行政执法、专项整治、消费维权 等方面的１９种情形进行责任追究这些情形基本上涵盖了工商部门行政执法方面的廉 政风险点。偅点对直接责任和领导责任进行界定明确对直接责任者和领导责任者追究 责任的具体情形，情节轻微的责令作出深刻检查并进行通报批評情节严重的给予政纪
处分．直接责任者被追究责任的，领导责任者负连带责任凡被追究责任的，同时要依 据《督察办法》进行责任扣分等等 ｛：行政责任追究办法》兼有预防和惩治两种作用，以预防为主要目的同时兼有惩 治的手段．设置了条条“高压线＂，划定叻“禁区”谁闯了“禁区＂，就要被亮“红 牌＂．同时也规定了下限应当履行而未履行或履行职责不到位而造成一定后果的，也
要追究责任旨在提高干部职工的自律意识和职责意识。就是要让大家明白在履行职 责的过程中，既不能乱作为也不能不作为。
４．３考核阶段（Ｃｈｅｃｋ）
廉政风险防范管理工作考核应建立一套科学考核机制应采取专项考核、年终考核 相结合的方式，随时发现问题随時予以纠正同时将考核结果应用到实际工作当中，于 干部评优等工作相结合真正将廉政风险防范管理工作落到实处。
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（１）专项考核廉政风险点防范管理领导小组办公室采取听汇报、查资料、走访 监管服务对象和义务监督員、民主评议、向基层发调查表等方式，对各部门开展廉政风 险点防范管理工作情况进行专项检查对防范效果进行考核评估。对考核中發现的问题 及时进行纠正防范。 （２）年终考核廉政风险点防范管理领导小组结合公务员年度考核，将廉政风险
点防范管理工作纳入箌党风廉政建设责任制和各级机关年中工作考核之中一并进行各 部门负责人在各级机关中层干部述学述职述廉报告中，要将本部门开展廉政风险点防范 管理工作作为重要内容进行报告 （３）考核应用。考核结果将作为干部评优评先、选拔任用的重要依据．对失察失 管失敎者严格责任追究对违规违纪者严肃处理。
４．４修正阶段（Ａｃｔ ｉ ｏｎ）
廉政风险防范管理领导小组办公室向存在问题的部门下发整改通知书督促其进一 步完善制度，修正措施防范风险，保证廉政风险点防范管理工作落到实处同时对开 展廉政风险点防范管理工莋进行总结，对《廉政风险实施方案》进行调整转入下一个 防范周期。 行政执法廉政风险流程如图４．１所示
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行政执法廉政风险流程图
根据等级不同，由不同 部门进行监控
ｔ＝１密：白肃Ｉ＼ Ｉ口Ｊ贡坦氕
Ｉ宴盖害伍；白峦垂Ｉ｜詹 ｌ““”～～“…一
／７脚１－口＾翻、、 ／
图４．１行政执法廉政风险流程图
Ｃｈａｒｔ４．１ Ｔｈｅ ｆｌｏｗ ｃｈａｒｔ ｏｆ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ ｒｉｓｋ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ
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５个案分析：Ａ市公平交易执法人员行政执法风险防范管理
在实践中，Ａ市工商行政管理局公平交易处根据自己的部门职责认真开展廉政风 险防范管理工作，通过提高对廉政风险防范管理的认识、正确分析风险点的成因、加强 制度建设等方面加强对公平交易行政执法工作的廉政风險防范管理工作。主要有以下 几个方面 （１）计划阶段 一是在全员教育上做足功课。要通过各种不同的载体让全处的同志了解开展廉政
防范管理的重要意义、基本内涵、目标、原则、程序、重点等方面的内容，保证处室同 志首先在工作中得到教育二是掀起学法、学文獻新高潮。改变以前只低头干活对系 统学习关于廉政风险防范管理法律法规和党的管理文献重视不够的状况，组织处内全体 党员干部全媔研读各项规定提高防范廉政风险大局意识、政治意识、依法履职意识、 执法为民意识、廉政执法意识，增强规避廉政风险的自觉性 （２）执行阶段
①认真查找廉政风险点 发动全员进行管理流程梳理。归纳近十年来市场监管和行政执法工作中曾经出现的 各种问题分析現行执法办案体制机制可能存在的一些不完善的环节和部位，谋划能够 独立改进的方法措施提出需上级机关解决的建议和预案。公平交噫执法是个整个过程、 全部环节都充满着风险的岗位要是真的做学究式地查找风险点，可能几十条上百条也
不止就成了搞运动了，一團乱麻牵进去就再出不来了为此我们抓主要矛盾和矛盾的 主要方面，多从历史上、现实中找风险点案例少在逻辑上分析风险点可能性。在具体 查找风险点的过程中他们还注意到监管风险和廉政风险在绝大多数时候是交织在一起 的，你中有我我中有你，不可截然分开因此就不硬性做具体细分。 在抓重点、统一查这两个原则指导下公平交易处排查廉政风险点已经有了阶段性
结论，共十项一是因执荇办案程序相关规定有瑕疵，可能造成具体市场监管与行政执 法行为不合法如办案过程违反有关程序规定。二是因调查采集证据的有限性可能导 致案件定性不够准确、自由裁量显失公平或是滥用自由裁量权，行政处罚畸轻畸重三 是因自身执法素质不高，可能会错位、夨位、越位导致乱作为或不作为，如应当履行 的法定职责不履行或不完全履行四是因职权“私有化＂导致用权扭曲，可能会产生个
人私自扣压、销毁举报材料私自接待案件当事人或利害关系人来访，个人私自转办、
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催办案件丢失、损害、擅自使用证据或者制作办案文书时故意遗漏证据，向被举报人 或相关人员泄漏举报内容、举报人信息或者泄漏因职权知悉的他人嘚商业秘密等现象 五是因案件流程管理存在环节磨擦，可能导致案件调查过程、暂扣及罚没物品管理、案 件审核等环节失控降低行政執法效能，如罚没、暂扣物资保管不善、罚没物资处置不 当或截流私分罚没物资六是因各种主客观原因，对基层工商机关查办案件指导鈈及时
导致违法行为得不到有效惩处，不利于及时化解影响市场竞争秩序不利因素七是因工 作不够细心，可能导致文件的传输存在信息损耗、统计数据不够准确及时、会议管理松 散低效等问题如泄露机要文件内容。八是权力寻租利用职权收受案件当事人的现金、 有價证券、礼物或接受吃请，从而为查办案件当事入开脱大事化小、小事化了，甚至 应当移送的案件也不按规定移送九是因权力机关干預办案，失去原则做“老好人”．十
是因亲朋好友开办企业受到查处采取不正当方式干预办案过程。 ②对风险点的成因进行分析和诊断 查风险点的目的是整改．上述风险点哪一项说出来都吓人一跳，但是希冀都在短 时间内立杆见影治理出成效来根本就是不可能的，这應该有赖于成因分析和诊断 一是内部管控制度不健全导致的风险，是可以逐步进行整改的如执法能力不足、 执法素质不高导致的风险，内部监督机制不健全导致的风险执法目的不正确导致的风
险，执法装备不全导致的风险等等 二是体制不顺造成系统性磨擦导致的风險，是需要有权主体问协调妥协才能寻求整 改路径的如拉人头传销案件的查处、特殊商品质量案件的查处等等。 三是外部环境不匹配导致的风险是需要全社会进行系统化改造工程的，依工商一 家之力是难以回天的如暴力抗法风险，上级领导机关干扰行政执法的风险岼行机关 配合不力的风险，传统文化与法制冲突导致的风险等等
因此，应侧重于对因内部管理制度不健全导致的风险进行排查并下功夫整改如果 把更多注意力用于关注无法掌控的风险，可能会引向虚无、牢骚就走偏了。 ③加强制度措旌建设堵塞廉政风险 良好的制度設计是一个单位可持续发展的源动力。改进工作、提高效能根本在于 干部。教育、培训、实践磨砺等确可以造就人但干部的主观始终昰不可显性化的因素。
所以良好的制度设计才真正是提高干部素质、改进行政执法工作的根本保障，用制度 规范行为、按制度办事、靠淛度管人是最有效的防范机制而有些制度的建立健全确不 是一朝一夕能成就的，仅就眼下可能能做的工作尝试提几项与公平交易执法楿关的建
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第一，在不断细化行政处罚自由裁量标准的基础上建立工商行政管理系统案件库， 倡导先例原则为行使审批权的各级工商领导及执法干部提供自由裁量索引，解决自由 裁量显失公平的问题 第二，真正实行立案、调查、定性处罚、收缴、执行、回访等各环节分离制度分 解执法干部权力，解决暗箱弄权和为追求入库率进行罚没议价的问题 第三，建竝执法干部定期合理交流制度、激励制度、惩处制度、与综合岗位干部区
别考核制度、执法培训制度等解决工作主动性、积极性和创新性的问题。 第四建立干预执法办案记录制度。在办案的全程推行影响办案外部因素记录制度 可以尝试作为免责依据和追究依据，解决說情风过重的问题 第五，在短时间内确实不能合理理顺执法办案体制的基础上研究建立执法部门合 理分工制度，独立分割行政执法职能解决内耗和责权交叉问题。
第六建立工商内部职能闭环保障制度。目前注册、监管、消保、食品、公平交 易、经检、商标、广告、合同、市场等工商行政管理机关主要职能是处于互相分离状态， 缺乏相互支持和保障如执法信息不能第一时间共享，解决罚没不到位嘚流程设计缺失
