（一）土壤环境保护工作进展

1.完成关停企业原址用地污染筛查。武汉市于2017年底开展了以金属冶炼、石油加工、化工（含制药、农药）、焦化等土壤污染高风险行业企业以及垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、渣场用地为重点的污染筛查，建立了疑似污染地块名单。全市完成了土壤污染高风险行业关停企业疑似污染地块和非高风险行业关停企业需关注用地地块的筛查工作，污染种类主要集中在有机污染、重金属污染及复合污染。

2.开展疑似污染地块及污染地块调查。对55个工业企业原址开展的调查与风险评估工作显示有27块场地存在重金属、有机物及重金属和有机物复合污染，其中涉及重金属污染场地14块，涉及有机物污染场地3块，重金属及有机物复合污染场地10块。重金属污染物以砷、镉、锌等为主，有机污染物与企业原辅材料相关，多为挥发性和半挥发性有机物；从污染程度及产业类型来看，化学原料和化学制品制造业以及金属冶炼业污染突出，其中化学原料和化学制品制造业污染最重，其次为金属冶炼业。

3.进行土壤污染状况突出区域排查。2016年，开展重点区域污染排查，发现11个问题突出区域。其中属于“排查重点”第二类（各系统组织开展的有关监测、调查、科学研究等活动中发现的土壤污染问题突出区域）2个，属于“排查重点”第三类（社会舆论曾经高度关注的土壤问题突出区域）1个，属于“排查重点”第四类（各地人民政府或有关部门掌握的本行政区域内其他应有针对性地开展详查的土壤污染问题突出区域）8个。

4.推进工业企业遗留场地土壤污染治理与修复。高度重视工业企业遗留场地土壤污染治理与修复，积极推进以武汉染料厂、古田生态新城1135片土壤修复项目等治理修复工程，完成了原湖北普天电池有限公司、武汉农药厂地块等9个污染地块的治理修复工程。武汉染料厂作为国家发改委批复的首例重金属类污染场地修复示范项目，共取得授权发明专利2项、实用新型专利11项、创新应用1项，充分发挥示范项目的示范作用。

5.探索建立土壤污染治理与修复工作机制。2012年率先出台《关于加强工业企业搬迁环境管理工作的通知》，指导关闭和搬迁企业遗留环境问题管理工作。依托科教优势，开展土壤修复技术应用研究，成立武汉市污染场地土壤修复产业技术创新战略联盟、湖北省土壤及地下水修复产业技术创新战略联盟，实现资源有机整合，形成强有力的产学研合作平台。

（二）土壤环境质量调查评估

1.建设用地局部存在潜在风险。从2016年全市43个土壤国控风险点位监测结果看，所有国控风险点位中仅1个点位属轻度污染，其它点位均属清洁或尚清洁，土壤环境总体状况良好。但通过场地调查发现，全市具有搬迁遗留场地数量多、污染类型复杂、环境隐患突出等特点。局部存在土壤污染隐患，污染地块多分布于硚口区、江岸区、汉阳区、青山区、东湖新技术开发区等，主要污染物为重金属和有机污染物，涉及行业包括化工、金属冶炼、制药、电镀等，各污染地块的污染因子主要受历史生产工艺、原辅材料的影响。

2.农用地土壤环境质量整体安全良好。2011年-2015年对农村土壤环境质量开展专题研究，结果表明菜地和农田土壤局部点位存在铅和滴滴涕超标现象。同期土壤环境质量调查监测结果表明基本农田土壤和蔬菜土壤部分点位存在镉、铜、镍、滴滴涕污染。但年连续两年开展了农产品产地土壤样品抽检工作，在新洲区、黄陂区、蔡甸区、江夏区、东西湖区、武昌区等8个区共采集355个土壤样品，对土壤中的铅、镉、铬、砷、汞等重金属指标进行了监测分析。结果显示，全市农用地土壤环境质量整体安全良好，抽检样品中未出现重金属含量超标现象，也未发现耕地土壤污染导致的农产品质量超标事件。

（三）存在的问题及原因

1.土壤污染底数不清。国家环保、国土、农业等部门相继开展土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查、农产品产地土壤重金属污染调查等，但由于工作目标、内容、监测指标、范围不一致，在系统性、精细化等方面不能满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，难以全面掌握土壤污染总体情况。土壤污染详查尚未完成，污染状况掌握不足，土壤环境监测网络尚不健全，难以全面掌握全市土壤环境质量状况。

2.法规标准体系尚未健全。我国土壤污染防治工作处于刚刚起步阶段，相关法律法规尚未出台，同时现行的土壤相关标准、技术规范和导则亟待修订，土壤相关管理体系仍需完善。湖北省已出台《湖北省土壤污染防治条例》，武汉市尚未配套相关法规标准与政策。

3.土壤污染治理与修复基础薄弱。土壤污染治理与修复具有长期性、复杂性的特征，目前该项工作在全国尚处于起步阶段，普遍存在土壤污染治理修复体系不健全、治理修复技术不够成熟和资金缺口较大的难题。

4.土壤环境监测监管能力不足。市、区级环境监测机构土壤环境监测仪器设备、专业监测人员匮乏，土壤环境监测体系总体滞后，使得区域环境综合分析遇到瓶颈制约。土壤环境监督执法、风险预警、应急体系建设也较为滞后。大气、水、土壤全要素协同监管机制尚未建立。

全面落实党的十九大会议精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，立足实际，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源永续利用，加快建设现代化、国际化、生态化大武汉。

1.夯实基础，明确任务。依据土壤污染状况调查及分析，同时结合上位规划体系，完善土壤环境基础数据库，为准确分析土壤环境质量状况提供依据，提出土壤污染治理与修复的目标任务。

2.因地制宜，风险管控。充分考虑土壤污染治理与修复的复杂性，以农用地和污染地块为重点，强化风险管控，按用地类型、污染程度等提出分类分级管控措施，提高防治成效。

3.统筹兼顾，突出重点。统筹生态环境保护与经济社会发展、污染预防与治理的关系，在全面推进土壤污染防治工作的同时，加大重点区域和重点控制单元的整治力度，有针对性地实施一批重点工程。

4.多方联动，合力推进。充分发挥土壤污染防治相关部门的信息、资源优势，建立多部门协调联动机制，明确各方责任，共同推进土壤污染治理与修复工作。建立政府、企业、社会多元化投入机制，加大土壤污染治理与修复投入力度。

（三）规划范围及规划时限

规划范围涵盖武汉全市域8569.15平方公里。

规划以2017年为基准年，年为规划期。其中，2020年为近期目标年，2030年为远期目标年。

1.近期目标。到2020年，摸清全市土壤污染底数，初步建立土壤法规和标准体系，建立土壤污染治理与修复机制，基本解决农用地、建设用地突出土壤问题，确保完成上级下达的土壤污染防治目标任务。

2.远期目标。到2030年，完善土壤污染治理与修复机制，形成完备的土壤管理法规和标准体系，全面完成全市建设用地污染地块和农用地污染场地安全利用与治理修复，推进土壤环境质量根本改善，保障农产品质量和人居环境安全。

3.指标体系。紧密结合国家和省下达的土壤污染防治目标任务，以受污染耕地安全利用、污染地块安全利用、重金属减排、农药包装废弃物回收处理等方面为重点提出量化要求，构建指标体系。

表1  武汉市土壤污染治理与修复规划指标体系

注：*产粮油大区和蔬菜产业重点区指蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区、东西湖区、汉南区

（一）摸清土壤污染底数

1.开展重点行业企业用地土壤污染状况调查

组织开展重点行业企业用地基础信息采集和风险筛查，初步采样调查，样品流转、制备、检测，风险分级等各环节工作，配合完成审核纠偏和质量管理。2020年底前掌握全市重点行业企业用地及其周边土壤污染状况、污染地块分布及其环境风险情况。将详查结果同步应用于污染地块日常管理，建立土壤污染地块优先管控名录，确定建设用地污染风险重点管控区。

2.推进农用地土壤污染状况详查

按照《湖北省土壤污染状况详查实施方案》，组织开展农用地详查点位核实，完成农用地和农产品检测数据上报、成果集成，2018年底前查明全市农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响。利用详查结果开展农用地土壤环境质量类别划分，划定农用地污染风险管控区，确定土壤环境风险管控底线。

3.开展集中式饮用水水源地保护区土壤环境调查

按照全市饮用水水源地保护区划定情况，制定集中式饮用水水源地保护区土壤调查监测方案，重点调查饮用水水源地保护区内农业生产活动、畜禽养殖规模、垃圾堆存现象，重点监测饮用水水源地保护区土壤中镉、汞、砷等无机污染物和六六六、滴滴涕等有机污染物。

自2018年起，各区每年对县级以上集中式饮用水水源地保护区开展土壤环境状况专项调查监测，建立水源地土壤环境质量档案。适时开展乡镇饮用水水源地保护区土壤质量状况调查。逐步加大监测点位设置范围、密度和监测频次。2020年底前基本查明全市集中式饮用水水源地保护区土壤环境质量状况。

（二）健全法规标准体系

制订《武汉市实施<中华人民共和国环境保护法>办法》和实施《湖北省土壤污染防治条例》的相关细则，重点明确农用地和建设用地土壤环境保护管理要求。适时修订涉及污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全等相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。制定废弃农膜、农药和肥料包装废弃物回收利用及处置管理办法，完善污染场地土壤环境管理规定。加快制定污染场地修复工程环境监理技术规范和工程验收技术规范，于2019年底之前向社会公布实施。到2020年，土壤污染防治法规标准体系基本建立。

（三）强化建设用地土壤环境风险管控

1.落实建设用地调查评估制度

对新增建设用地和拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及作为居住、公共管理与服务、商业服务用地等使用的土地，由相关责任主体负责开展调查评估。自2018年起，重度污染农用地转为城镇建设用地的，由所在区人民政府负责组织开展调查评估，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。

2.加强建设用地污染动态监管

（1）动态调整土壤环境重点监管企业名单。以有色金属冶炼、石油加工、化工（含制药、农药）、焦化、电镀等土壤污染高风险行业企业为重点，依据企业产品、工艺的变更，按年度更新土壤环境重点监管企业名单。

（2）强化重点企业土壤环境监管。建立重点企业监管机制，加大对重点企业排污途径、废弃物堆积储存场所、污染处理设施运行情况的排查，建立监察档案。加强对涉铅、铬企业监管，2020年底前完成省下达的重点行业重点重金属铅、铬的减排任务。深入开展重金属企业专项整治行动，对违反环评、“三同时”制度，污染治理设施擅自停运、运行不正常等不符合环保要求的企业采取限期整改、行政处罚、责令停产停业等措施。

（3）加强清洁生产审核。定期下达重点企业清洁生产审核计划，公布清洁生产审核企业名单，推行涉重金属行业企业强制性清洁生产。对产生铬、镉、铅、汞、砷等五类污染物的企业每两年完成一轮清洁生产审核。

3.防范关停、搬迁企业土壤环境风险

（1）加强对重点企业搬迁改造过程监管。加强对重点企业拆除活动的管理，防止废水、固体废物、遗留物料、残留污染物污染土壤。及时掌握企业搬迁进度，实施全过程环境监管。

（2）开展关停、搬迁企业原址用地污染筛查。建立关停、搬迁企业用地污染筛查工作机制，实行筛查企业名单动态调整，及时将关停、搬迁重点行业企业纳入污染筛查，更新补充疑似污染地块名单，建立疑似污染地块档案，作为地块环境风险管控的重要依据。

（3）推进关停、搬迁企业疑似污染地块调查评估。制定疑似污染地块分年度调查评估计划，督促土地使用权人对已查明的涉及有机物污染和重金属污染的疑似污染地块开展调查评估。2020年底前完成已查明的疑似污染地块调查评估。

（4）建立污染地块名录与开发利用负面清单。利用土壤污染状况详查及专项调查评估结果，逐步建立污染地块名录及开发利用负面清单，明确污染地块在住宅、公共管理、公共服务等方面开发利用的要求，合理确定土地用途并实行动态更新。

（5）加强对关闭、搬迁遗留地块的监督管理。探索建立武汉市建设用地土壤环境管理规范，明确场地调查、风险评估、治理修复、土地流转及后期监管等过程的管理要求及工作程序。对于危害重、影响大的污染地块，优先开展土壤风险管控，加强各环节监督管理。

4.开展污染地块分级分用途管理

（1）探索构建污染地块分级管理机制。对拟开发利用的污染地块按照土壤环境质量划分等级，明确不同等级污染地块的再开发利用土地用途，采取差异化的管理措施。

（2）开展污染地块风险管控。综合风险评估、污染地块准入管理和土壤污染工程控制技术，建立暂不开发利用和拟开发利用污染地块风险管控制度。根据地块污染程度、污染物属性和地块拟开发利用情况，制定合理的风险管控措施，防止污染扩散。对于污染已经扩散或存在扩散风险的污染地块，及时采取表面覆盖、垂直阻隔等工程控制技术隔离、阻断污染物。

（3）落实污染地块治理修复。对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块，经风险评估确认不符合用地要求需要治理与修复的，按照“谁污染、谁治理”的原则开展治理修复，消除污染隐患，保障后续土地流转。

（4）规范污染场地再开发利用。将污染场地调查评估及明确治理修复责任主体等作为土地流转的前提条件，加强对建设用地污染地块的监督管理，严格按照开发利用负面清单，规范污染地块再开发利用。对于符合规划用地土壤环境质量要求的地块，可以进入用地程序。

（四）保障农用地土壤环境安全

1.划定农用地土壤环境质量类别

2018年底前，制定耕地土壤环境质量类别划定方案。将武汉市农用地按照污染程度划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类三个类别。2020年底前完成划定工作，建立耕地土壤环境质量分类清单，数据上传至土壤环境信息化管理平台。定期更新各类别农用地面积、分布等信息。

2.编制土壤环境保护方案

2019年底前，蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区、东西湖区、汉南区作物基地和“菜篮子”基地所在区制订农用地土壤环境保护方案，明确农用地土壤环境质量类别划分、农用地污染源管控、优先保护、安全利用、治理修复等方面的措施。

3.加强对蔬菜基地、产粮油重点区域保护

（1）强化蔬菜基地保护。加强对蔬菜基地土壤环境质量常规调查、监测，做到土壤污染问题及时发现及时处理。禁止在蔬菜基地内新建、扩建产生污染的工程，禁止倾倒固体废弃物和排放有毒有害污水，保障蔬菜基地土壤环境安全，实现蔬菜安全持续供应。

（2）加大产粮油重点区域保护。在基本农田集中区、1000亩以上连片油茶基地、“双低”油菜基地等农产品主产区，通过采取植树划界等措施安置隔离防护带，设置防护区域，保护产粮油重点区域土壤安全。

4.严格保护优先保护类耕地

（1）调整为永久基本农田。逐步将符合条件的优先保护类耕地调整为永久基本农田，按照永久基本农田管理办法实行最严格的保护，确保面积不减少、质量不下降。对优先保护类耕地面积减少、土壤环境质量下降的区，依法采取预警、约谈或环评限批等限制性措施。

（2）开展高标准农田建设项目。在优先保护类耕地集中的地区，优先开展高标准农田建设项目，建立完善农业灌溉水源、灌溉输配水和排水等水利保障体系，整合完善建设规划，统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库。

（3）严控新增污染。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等排放重金属、持久性有机物和挥发性有机物的企业。现有相关企业要采用新技术、新工艺，实施提标升级改造。对工艺技术落后的企业责令其限期整改、转产或搬迁。设置隔离防护带，禁止新、改、扩建土壤污染高风险行业项目，完成防护带内高风险行业项目的关停搬迁工作。

5.推进中、轻度污染耕地安全利用

（1）制定中、轻度污染耕地安全利用方案。2019年底前，制定受污染耕地安全利用方案，明确技术措施、安全利用要求、农产品质量抽查及定期检测制度，经批准后实施，并上传农用地环境信息系统。

（2）探索中、轻度污染耕地农艺调控措施。利用种植重金属低积累作物、调节土壤理化性状等农艺措施对耕地土壤中污染物的生物有效性进行调控，减少污染物向作物特别是可食用部分的转移，实现受污染耕地安全利用。2020年底前，完成省下达的轻度和中度污染耕地安全利用目标任务。

6.落实严格管控类耕地管控要求

（1）划定重度污染耕地禁止生产区域。根据重度污染耕地污染现状、农产品品种特性、用地要求、农产品质量安全要求和区域实际，依法提出划定特定农产品禁止生产区域的建议。禁止生产区域内严禁种植食用农产品及饲料原料类植物，采取推进土壤环境质量改善的措施。

（2）开展种植结构调整和退耕还林还草。落实国家严格管控类耕地新一轮退耕还林还草实施意见，制定实施重度污染耕地种植结构调整和退耕还林还草计划，明确重点任务、责任主体和分年度实施计划。2020年底前，完成省下达的重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草目标任务。

（3）加强重污染耕地环境风险管控。严格规范重度污染耕地土地流转和二次开发审批。对威胁地下水、饮用水水源地安全的重度污染耕地，制定环境风险管控方案，明确管控措施。

（五）开展土壤污染治理与修复

1.编制土壤污染治理与修复规划方案

坚持规划先行原则，各区组织开展土壤污染治理与修复规划方案制订，江岸区、硚口区、青山区、江夏区和东湖新技术开发区率先完成。进一步明确重点任务、责任单位，建立项目库，指导土壤污染治理与修复工作。

2.明确土壤污染治理修复责任主体

按照“谁污染，谁治理”的原则，造成土壤污染的单位或个人承担治理与修复主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或不明确的，由土地所在区人民政府依法承担相关责任。

3.制订土壤污染治理与修复原则

合理确定修复目标和修复需求，避免场地过度修复。通过调整土地利用规划，在充分保障人体健康的基础上使修复需求最小化。加强污染移除及处理后土壤的管理和再利用，最大程度节约成本。统筹土壤和地下水污染同步修复，避免二次污染。

4.开展建设用地土壤污染治理与修复

（1）开展污染地块类土壤污染治理与修复技术应用试点。加强对古田生态新城1135片治理修复工程的督促指导，严格落实修复时间表，确保2019年底前完成修复目标任务。积极探索土壤污染治理与修复技术、管理规范、监管机制创新。

（2）推进污染地块治理修复项目实施。2018年底前完成武昌区滨湖机械厂一分厂场地治理修复工程。2019年底前，启动江岸区武汉冶炼厂场地治理修复工程，完成硚口区古田生态新城1135片和青山区青江化工厂场地治理修复工程。2020年底前基本完成东湖新技术开发区葛店化工厂、武昌汽车标准件厂场地治理修复工程。

（3）加强土壤污染治理修复工程监管。对古田生态新城1135片、武汉滨湖机械一分厂等场地治理修复工程进行全过程监管，加强对各项环境保护措施落实情况监督检查。

（4）强化土壤污染治理修复效果评估。治理修复工程完工后，责任单位组织开展污染地块治理修复效果评估，提出验收申请，经验收的修复结果载入土地登记文件档案。针对通过验收的污染地块，每3年开展1次土壤环境质量状况调查。

5.开展农用地土壤污染治理与修复

（1）推进农用地类土壤污染治理与修复技术应用试点项目。推进安山街农田土壤污染治理修复项目的开展，督促相关单位完成调查评估和治理与修复工程，确保2020年底前完成重点试点项目，为全市农用地土壤污染治理与修复工作的开展提供经验和借鉴。

（2）加强农用地重金属污染治理修复。针对污染情况，根据农用地土壤污染现状及土壤质量、农作物类型等开展调查，合理选用钝化修复、植物修复等治理修复措施，降低重金属的迁移性，改善农用地土壤质量，保障农产品的质量安全。

2018年-2020年，全市实施七类重点工程，涉及项目25个，投资需求金额总计26.3亿元。资金来源呈财政、企业、社会等多元化。规划项目库实行动态调整，重点工程根据详查结果进行增补。

（1）土壤环境调查与风险评估。涉及项目总数4个，投资需求为1.307亿元。项目实施后可查明全市农用地土壤污染面积、分布及其对农产品质量的影响；查清全市重点行业企业用地土壤污染状况、污染地块分布及其环境风险情况。

（2）土壤污染预防。涉及项目总数1个，投资需求为0.160亿元。项目实施后可有效减少武汉市化肥、化学农药施用量。

（3）农用地土壤污染治理与修复。涉及项目总数1个，投资需求为0.080亿元。项目均位于江夏区，实施后拟治理污染农用地土壤约150亩。

（4）污染地块治理与修复。涉及项目总数9个，投资需求为17.260亿元。项目主要分布在硚口区、武昌区、青山区和东湖新技术开发区，实施后拟修复土方量约为240万立方米。

（5）填埋场整治。涉及项目总数3个，投资需求为5.492亿元。项目拟对北洋桥、紫霞观、岱山简易垃圾填埋场进行生态修复。

（6）土壤污染防治基础能力建设。涉及项目总数4个，投资需求为1.523亿元。项目拟开展武汉市污染地块名录及其开发利用负面清单编制，实施后可为武汉市建设用地安全利用提供保障，确保名单内的污染地块安全利用。拟开展全市土壤相关标准及规范的制定工作，项目完成后将有助于建立健全全市土壤污染防治体系；拟建立土壤环境信息共享数字化管理平台，项目完成后可提升全市土壤信息化管理水平；拟建设武汉市污染土壤集中处置中心项目，项目的建设有利于小范围污染地块、重金属污染地块异位修复。

（7）土壤污染防治科研项目。涉及项目总数3个，投资需求为0.472亿元。项目拟开展污染场地土壤修复关键技术研究及应用，实施后可为武汉市土壤污染治理与修复提供参考。

表2  武汉市土壤污染治理与修复工程项目投资一览表

7.强化土壤污染治理与修复科技支撑

（1）开展土壤污染治理修复技术攻关。借助武汉市科教优势，加大土壤污染防治方面科研项目扶持力度，鼓励高校和科研院所开展土壤修复技术研发，借助国家、省、市相关科技计划（专项资金）推动农用地和污染地块治理与修复、土壤和地下水污染协同防治等关键技术研究。建设土壤修复新技术推广平台，形成一批成本低、效果好、易推广的实用技术。

（2）推进修复技术成果转化。依托产学研相结合的有效路径，搭建高校、科研院所与企业交流的平台，鼓励开展土壤修复基础研究的技术应用，整合共享技术研究成果，推进成果转化。充分发挥企业在修复设备、修复技术应用方面的优势，推广国家鼓励发展的土壤污染治理重大技术装备。

8.促进土壤修复产业发展

（1）支持土壤污染治理与修复企业发展。充分发挥节能环保产业发展专项资金的作用，优先支持土壤污染治理与修复工作的开展。支持壮大污染场地土壤修复产业创新战略联盟，在土壤调查、风险评估、分析测试、治理与修复等方面形成若干具有综合实力的龙头企业，培育一批充满活力的中小企业和高新技术企业。

（2）强化对治理修复企业监管。加强对土壤治理与修复全过程监管，规范土壤治理与修复从业单位和人员管理，将综合能力强、管理规范、信用良好守信企业、失信企业名单通过企业信用信息公示系统向社会公开，对失信企业重点强化监管。

（六）加强污染源头控制

（1）完成土壤环境功能区划定。合理界定区划目标，研究建立土壤环境功能区划分方法，制定土壤环境功能区划定方案，积极推进土壤环境功能区划定。2020年底前完成全市土壤环境功能区划定工作。

（2）加强规划区划和建设项目布局论证。制定国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划以及批准建设项目时，应与土壤环境功能区划相协调，综合考虑土壤等环境质量状况和承载能力，科学确定区域功能定位和空间布局。

（3）鼓励工业企业集聚发展。统一规划、科学布局开发区、工业园区等产业集聚区，严格落实国家相关政策和要求，鼓励新建工业企业入驻园区集聚发展，促进资源节约高效利用。新建省级工业聚集区应同步规划、建设污水集中处理等污染治理设施，提高土地节约集约利用水平，实现资源共享并减少土壤污染。

2.严格规范未利用地环境管理

建立健全纳入耕地后备资源的未利用地环境保护的机制，组织开展耕地后备资源专项调查，实施未利用地调查和年度土地变更调查，建立全市未利用地的清单、耕地后备资源清单。加强对纳入耕地后备资源的未利用地保护，定期开展巡查，严格监管执法。严厉打击未利用地土壤污染行为，防止未利用地土壤污染。

3.强化工业污染源防控

（1）防范建设项目新增污染。提高有色金属冶炼和压延加工、黑色金属冶炼和压延加工、石油加工、化工医药、汽车制造、焦化、电镀、造纸等行业企业准入门槛。新、改、扩重点行业项目，在开展环境影响评价时，应进行土壤环境质量调查，提出土壤污染防治措施和环境监管要求。对土壤环境质量不满足土壤环境功能区划要求的区域，停止审批新增相应污染物排放的建设项目环评文件。

（2）化解过剩产能。全面推进供给侧改革，加快完善“三去一降一补”的体制机制，推进落后产能有序退出。淘汰黑色金属冶炼及压延行业、化学原料和化学制品制造业、电器机械和器材制造业等涉重金属行业落后产能。加快淘汰高污染、高环境风险的工艺、设备与产品。2020年，完成国家和湖北省下达的淘汰落后产能目标任务。

（3）执行重金属污染物总量控制制度。根据国家控制指标制定重金属污染物排放总量控制目标和年度重点重金属污染排放量削减计划。新、改、扩建涉重金属重点行业建设项目须遵循重点重金属污染物排放“减量置换”或“等量替换”原则。2018年6月底前，建立全口径涉重金属行业企业清单。

（4）加强工业废物污染防控。加强对重点企业内工业废物堆存场所及集中式工业废物堆存场所监管，尤其要加大对涉重企业及可持续性有机物生产、排放企业危险废物的监管力度，保障工业废物堆存场所的相关设施和运行符合相关规章制度。鼓励企业采用先进或适用的回收技术、工艺和设备，加强工业废物减量化、资源化研发。

（5）强化重点企业土壤污染防治责任意识。落实土壤污染治理与修复行业企业自律机制。定期组织土壤环境重点企业开展土壤污染防治相关政策和法规的宣教工作，明确企业义务、责任以及环境违法行为的后果。自2018年起，加大土壤环境重点监管企业监管力度，签订土壤污染防治责任书，明确相关措施和责任，监督企业自行开展厂区土壤环境质量监测。

（1）加强农药、化肥使用管理。定期对农药、化肥生产、销售、使用情况进行调查摸底，梳理问题清单。采取集中大检查与日常监管并重的方式，限制高毒、高残留农药的生产和使用，禁止违法生产、销售、使用重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质超标的肥料、土壤改良剂或添加物。制定落实化学农药、化肥的减量使用计划，大力推广有机肥和测土配方施肥技术，引导农民合理使用农药、肥料。到2020年，全市主要农作物化肥和化学农药使用量年均递减1-2%，利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术推广覆盖率提高到90%以上。

（2）严格规范灌溉用水使用。制定污水灌溉管理办法。定期组织对灌溉水的使用情况进行调查，对农业灌溉水水质进行检测，对于不达标灌溉水，查明其来源、灌溉范围及其对农用地土壤环境质量和农产品质量的影响。

（3）鼓励农业投入品包装废弃物回收利用。2018年底前，蔡甸区、江夏区、东西湖区、黄陂区、新洲区、武汉经济技术开发区（汉南区）等粮油和蔬菜生产重点区全面开展农药包装废弃物和废弃农膜回收处理工作。探索建立全市农药、肥料包装容器、农膜等废弃物回收制度，逐步建立和完善农药、肥料包装废弃物和残留、废弃农膜、秧盘等农业废弃物的回收、贮运和综合利用网络。2018年底前完成违法生产和销售不合格农膜的企业排查，严厉打击违法生产和销售不合格农膜的行为。

（4）加强畜禽养殖污染防治。逐步实施禁养区养殖场的关、停、并、转，以及限养区内粪污处理资源化利用。新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区要符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，进行环境影响评价，并建设相应的畜禽粪便等综合利用和无害化处理设施，确保畜禽养殖达到环保要求。加强对养殖重点区域环境污染的监测，建立规模化养殖企业档案。探索推广畜禽生态养殖模式，建设一批“清洁养殖”、“种养结合”示范工程。到2020年，全市规模化养殖场粪污处理处置设备配套率达到95%以上。

5.控制生活源污染土壤

（1）推进生活垃圾分类。健全专项垃圾分类清运系统，将生活垃圾按照有害垃圾、湿垃圾、干垃圾、可回收物等4类进行分类投放、分类收运、分类处理，由具备资质的单位实行专项清运。全面提高城乡生活垃圾的减量化、资源化、无害化水平。

（2）强化有害垃圾处置。积极构建城区有害垃圾处置系统，加快建成千子山危险废弃物处置中心，建立健全有害垃圾管理法规、标准和监管机制。农村有害垃圾交由专业单位统一收运、集中处置。

6.规范集中式处理处置设施

（1）加强污水处理厂污泥、疏浚污泥处置。强化污泥处理处置企业设施建设、生产运营与处置监管，取缔非正规污泥堆放点。强化污水处理厂污泥处理处置监管，鼓励将处理达标后的污泥用于园林绿化，推进污泥资源化利用和无害化处理。加快推进亚行三期污泥处置项目、北湖污水处理厂配套污泥项目建设，探索管网疏浚污泥处置，推进青山、江岸疏浚污泥处理站项目建设。2020年底前，实现全市城镇污水处理厂污泥无害化处理处置率达到100%。

（2）完善城镇垃圾处理体系。重点建设千子山、长山口、陈家冲三个固废处理循环经济产业园，形成生活垃圾综合处理利用新格局。加强对垃圾焚烧发电厂周边飞灰以及垃圾填埋场渗滤液收集处理情况等方面监管，定期对垃圾处理设施周边土壤和地下水开展调查监测。开展已淘汰简易垃圾填埋场的生态修复，2018年底前完成岱山、北洋桥、紫霞观等简易垃圾填埋场环境治理，加强过程监管和效果评估。

（3）提高危险废物处置和管理水平。强化危险废物收集和处置经营许可，严肃查处非法倒卖、倾倒丢弃、转移危险废物等环境违法行为。搭建产废单位与处置单位合作平台，建立长效合作机制。定期评估危险废物经营处置单位规范管理情况，推动处置单位管理水平提升。加快推进蔡甸千子山危险废物处置中心项目建设，鼓励在工业园区内配套建设第三方危险废物收集、贮存中转平台。

（七）提升土壤污染防治能力

1.提升土壤环境监测监管基础能力

（1）加强土壤环境监测能力建设。配齐配强土壤环境监测人员和监测仪器设备，提高土壤环境监测水平。加强省级重点实验室标准化建设，保证土壤详查、区域土壤环境调查监测结果的准确性。2018年底前，完成分析测试设备引进工作以及相关实验室改造。

（2）加强土壤环境监管队伍建设。配齐配强土壤环境监察人员，每3年开展1轮环境执法人员土壤污染防治专业技术培训。建立市、区、街道（乡镇）环境监管三级网格化管理体系，搭建网格监控管理平台。

2.完善土壤环境质量监控网络

形成国控、省控、市控、企业自控的土壤环境四级监控网络。配合省级完成土壤环境质量国控、省控监测点位设置，基本形成土壤环境监测能力。2019年底前完成市控点位设置，基本建成覆盖农用地、集中式饮用水水源保护区和高风险行业企业、垃圾填埋场、垃圾焚烧厂周边的土壤环境质量监测网络。根据土壤污染突出问题以及土壤污染防治工作需要，补充设置监测点位、监测项目。2020年底前实现土壤环境质量监测点位覆盖所有行政区和功能区。

3.建立土壤环境质量信息共享平台

（1）建立武汉市土壤环境信息共享的数字化管理平台。积极探索建立土壤环境信息共享的数字化管理平台，在满足国家和省级土壤数据库要求的基础上，全面构建武汉市土壤质量数据及重点监管企业信息库。2018年底前，基本完成全市环境基础数据库和信息共享数字化管理平台建设。

（2）实现环境信息资源交换和共享。建立和完善土壤环境监测调查信息部门共享机制，制定平台使用和管理办法，编制共享目录，明确共享权限和方式，实现数据共享和动态更新。拓展共享信息涵盖领域和范围，推动业务系统互通、互联，逐步将农业、园林与林业、科技经济信息、城乡建设、国土规划、水务等部门和企事业单位的土壤污染防治科研成果、建设用地开发利用、环境与健康等关联信息统一纳入资源共享目录，形成多部门土壤数据共享、管理联动机制，真正实现一体化管理。

4.强化土壤污染执法力度

开展环保、公安、国土、农业、经信、安监等部门之间以及区域之间的联合执法，充分利用环境监管网格，严厉查处非法排放有毒有害污染物，依法处置涉危险废物和违法违规存放危险化学品等环境违法行为。建立土壤污染责任终身追究机制，对造成土壤严重污染的违法企业直接责任人和相关负责人依法给予行政处罚和依法追究刑事责任。

5.加强土壤污染应急能力建设

（1）建立土壤污染应急机制。发生土壤污染危害事件后，快速启动应急响应机制，排查污染源，减少污染物扩散，最大程度降低污染对环境的危害。

（2）定期开展应急演练。召集相关部门定期开展土壤污染应急演练，开展信息报送流程演练和应急处置现场演练。

（八）深化远期重点措施

1.强化土壤详查成果应用。利用农用地土壤详查结果，开展耕地安全利用、种植结构调整、退耕还林还草和治理修复。2025年底前全面消除农用地土壤污染，保障农产品安全。重点行业企业用地土壤污染状况调查结果与污染地块日常管理有序衔接，掌握重点关注区域，调整后续调查评估计划。积极谋划部署第二次土壤详查工作，适时对详查数据库进行更新和补充。

2.开展疑似污染地块调查评估。根据疑似污染地块调查评估推进计划，按时开展疑似污染地块调查评估工作。2020年底前完成疑似污染地块调查评估，2025年底前完成需关注用地地块调查评估。

3.推进污染地块治理修复。定期补充更新污染地块名单，制定污染地块治理修复时间表，2030年底前全面消除污染地块，确保人居环境安全。对于已通过验收的污染地块，实行跟踪评估，每3年开展1次土壤环境质量状况调查。

4.不断健全法规标准体系。研究制定土壤环境质量地方标准，积极开展工业企业场地环境调查、治理修复、效果评估等系列文件编制。

5.加强土壤污染治理修复科技创新。以武汉市污染场地土壤修复产业技术创新战略联盟、湖北省土壤及地下水修复产业技术创新战略联盟为平台，开展土壤修复技术的研发、交流和科技创新，促进土壤修复产业发展。

6.开展污染耕地安全利用和治理修复。实施种植结构调整等农艺调控，推行轮作休耕，实现污染耕地安全利用。建立农用地治理修复效果阶段性评估制度，设置评估节点。加强农产品产区土壤、农产品日常监测、协同监察，对农产品产地和修复后的污染地块每3年开展1次土壤环境质量状况调查，保障农用地和农产品质量安全，保障优质农产品产出。

7.优化城市功能布局和城市生态格局。推动武钢等重点企业逐步腾退，实现新增重点企业集中入园发展。保护各类生态要素功能复合生态网络。重点保护长江、汉江、东湖等主要水体，建立景观生态带并提升生态景观水平。

8.逐步引入“土、水、气”三要素协同防治理念，关注水、气污染严重区域土壤环境质量，严控水、气污染物在土壤中迁移、富集。

统筹考虑土壤与地下水高度关联性，形成相对统一的管理办法和技术标准，开展土壤和地下水污染协同防治。

9.积极开展阶段性评估。2021年，以省级下达的目标任务完成率、规划重点任务实施进展及规划项目推进情况为重点，进行阶段评估。2025年，以规划重点任务完成情况、规划目标可达性分析为重点，进行中期评估，及时调整规划任务，提出下阶段工作重点，确保规划顺利实施。

建立健全土壤污染治理与修复工作协调机制，各部门各负其责，密切配合，共同落实规划任务。区政府是本规划的落实主体，要把土壤污染防治列入重要议事日程，专题研究和解决本地区土壤环境保护的重大问题，制订本区土壤污染治理与修复规划、工作方案和年度工作计划，细化工作目标、重点任务和工程项目，并逐一落实到部门、街道（乡镇）和重点企业。

落实“党政同责”、“一岗双责”，制定考核办法，每年初对各区上年度土壤污染治理与修复目标任务完成情况和重点工作进展情况进行考核，并将考核结果纳入绩效管理。评估和考核结果将作为土壤污染防治专项资金分配和领导班子、领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据之一。

积极争取国家和省级资金支持，有序推进土壤污染治理与修复项目前期工作，提高项目成熟度和竞争力。加大市、区级财政对土壤污染治理与修复资金投入，充分利用“以奖代补”资金的激励作用，促进落实地方配套资金，确保国家和省级土壤储备库项目按时保质实施。按照“谁污染、谁治理”原则，督促企业落实土壤污染治理与修复资金。建立信贷、证券、保险等多元化土壤污染治理与修复资金投入机制，探索土壤污染治理与修复政府与社会资本合作（PPP）模式，培育土壤污染治理与修复市场。

充分利用媒体开展多层次、多形式土壤污染防治知识普及，开展土壤污染防治法律法规、政策宣传解读，提高各部门综合决策能力，营造良好的土壤环境保护氛围。建立土壤环境信息公开制度，定期发布土壤环境信息，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。激励公众献言献策，对污染土壤的环境违法行为进行监督、举报，扩大公众参与面。鼓励企业和公众参与土壤污染防治中，通过转变生产、生活方式，形成绿色发展格局。

为深入贯彻落实党的十八大提出以混合所有制发展经济的精神，根据国务院、财政部和发改委推广政府与社会资本合作（PPP）模式的要求，（项目业主名称）（以下简称“XXX公司）拟在污水处理与再生水利用领域采用PPP模式进行混合所有制改革，进一步推动XX市污水处理和再生水利用工作，为XX市经济发展和生态环境建设做出积极贡献。

XX市人民政府办公厅2015年3月31日下发“《关于印发XX齐市推广政府与社会资本合作（PPP）模式指导意见的通知》（XXX号），其中XX污水处理厂再生水工程（XX万方建设项目）由（项目业主名称）具体实施。PPP项目清单如下：

（项目业主名称）本次实施的XX污水处理厂项目，主要是对区域内的市政污水和工业废水进行处理，达到国家要求的排放标准后排放。其中 ：

（1）XX污水处理厂再生水工程

该工程为新增建设项目，也被列为2015年市级重点水务建设项目之一，将主要负责处理河东污水处理厂流出的达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB）二级标准的污水。设计处理规模为XX万立方米/天，经过处理后，出水水质总体执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB）一级A标准，并达到《城市污水再生利用工业用水水质》标准。 

2、项目采用PPP模式的必要性

    （1）中央政策的指引。党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

    （2）国务院的相关规定。2014年10月国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

    （3）XX市政府的现状。根据《XX市总体规划》，到2020年仅XX中心城区污水产生总量为XX万t/d，截至到2014年8月，XX市已建成的污水处理厂总设计规模仅为XX万t/d，新建污水处理厂任务巨大。此外XX市还要投巨资修建新的污水管网以及再生水厂等设施，因此仅靠传统的政府举债投资建设的模式，不能满足城市实际发展的要求，必须引入社会资本共同完成。

（4）社会资本的优势。社会合作投资人具有专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力，通过PPP模式合作，社会资本能够为XX市的污水处理产业带来先进的处理技术，提高污水处理的出水标准和处理达标率；社会资本能够提高污水处理厂的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为XX市的污水处理产业提供更多的资金来源。

3、项目采用PPP模式的可行性

（1）项目收费定价机制透明

污水处理项目的收费机制一般采用政府付费中的按使用量付费原则，并搭配绩效付费机制，即如果项目公司提供的污水处理服务未达到合同约定的出水标准，政府的付费将进行相应扣减。该种收费定价机制透明，政府依据污水处理厂实际处理量向项目公司付费，付费多少与实际处理量直接挂钩。通常政府与项目公司约定水厂的最低处理量，在水厂实际处理量低于最低处理量时，不论实际处理量多少，政府均按约定的最低处理量付费。

（2）项目价格调整机制灵活

污水处理厂项目价格调整机制一般采用价格调整系数进行调整，以反映成本变动等因素对污水处理价格的影响。调整系数一般包含6部分因素：电价、社会平均工资水平、药剂费用、污泥处置费用、摊销、财务费用等。以上6种因素的数值很容易获得，因此价格价格调整机制比较灵活。

（3）项目市场化程度较高

我国污水处理项目自上世纪90年代开始推行BOT模式以来，经过二十多年的市场化运作，引入了先进的污水处理技术，积累了丰富的项目运作经验，出台了一系列关于项目运作的市场规则，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人。

（4）项目具有一定的现金流

污水处理厂项目建成后，项目公司可以收取污水处理费，项目具有稳定的现金流入。2015年1月，国家发改委、财政部和住房城乡建设部联合下发通知，就加大污水处理收费力度提出了要求，并提高了污水处理费的收费标准，此举更增加了污水处理项目的可经营性。

4、项目采用PPP模式的目标

 （项目业主名称）通过PPP运作模式，寻找具有技术、建设、运营和资本优势的社会合作伙伴，双方合资组建的平台公司将拥有XX市污水处理和污水资源化项目的特许经营权，负责经营管理整个XX市现有的污水处理和再生水回用项目的经营性资产，负责承担未来XX市及周边地区污水处理项目的投资、建设和运营，投资建设国际领先的高端环保装备制造基地，投资建立污水废水治理与循环化利用研发中心，形成集投资、设计、生产、工程实施及运营管理为一体的环保全产业链公司，争取3年内实现IPO，成为XX内首家环保高新技术上市企业。

5、项目采用PPP模式的意义

（1）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进XX市经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。市政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放污水处理项目，可以拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活水务存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。 
　　（2）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快XX市转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将市政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。 
　　（3）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化XX市财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

该工程是拟建新项目，位于河东污水处理厂东侧和河东中水厂南侧，主要建设内容包括：细格栅及进水泵房、精细格栅间、MBR生物池、MBR膜池及设备间、臭氧发生间、臭氧接触池、污泥浓缩池、污泥脱水机房、清水池、送水泵房、甲醇和次氯酸钠投加间、再生水厂进出水总管等。工程总投资XXXX万元，其中，工程费用XXXX万元，其他费用XXXX万元，预备费XXX万元，建设期贷款利息XXXX万元，铺底流动资金XXX万元，资金来源为项目公司自有资金加社会融资。

污水处理规模为XX万立方米/天，处理工艺采用A/O生物池+MBR池+臭氧、次氯酸钠联合脱色、消毒工艺。出水标准达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB）一级A标准。

通过采用PPP模式，（项目业主名称）与社会投资人组建合资公司，计划出资比例为XX%：XX%，其中（项目业主名称）占XX%，社会投资人占XX%。

为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，风险分配遵循的基本原则如下： 

1. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 

2. 承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）； 

3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 

5. 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。 

本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。通过综合考量本项目中政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，根据上述原则，现提出如下风险分配基本框架。

1、项目设计、建设和运营维护相关风险，例如项目设计不达标；建设成本超支、试运行不达标、技术未达到相应的经济指标等；工期延误，未按预定建设期限完工；技术风险以及移交资产不达标风险等。应对此类风险时，需制定明确的建设标准，对建设过程中一些不好控制的投资进行量化，超过的部分要有明确安排。

2、项目融资的风险，如融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。如选定中标者之后，政府与选中的社会投资人草签特许权协议，选中的社会投资人需凭草签的特许权经营协议在规定的融资期限内完成融资，特许经营协议方可正式生效。如果在给定的融资期内未能完成融资，将会被取消资格并没收其投标保证金。

3、财务风险，包括资本结构不合理、财务管理不完善、服务价格风险分配设计不合理等；运营成本超支；此类风险的应对机制是组建有经验的运营团队，或选择专业队伍对项目设施的运营维护进行委托，约定运营商应承担的义务和违约责任，以便传递风险。

此外，主要成本因素如电价、社会平均工资水平、药剂费用、折旧费用等在漫长的经营期内也面临着自然上涨的风险，而这些因素的价格上涨将直接导致成本上升，并影响投资人的投资回收期和项目的稳定运营，并影响项目的收益。建议通过发挥调价公式和一般补偿机制的作用加以应对。 

4、获得项目相关保险。 

大多数PPP项目合同会约定由项目公司承担购买和维持保险的相关义务，比如在建设期内购买工程一切险等。

鉴于以上大多属于商业行为，社会投资人具有较丰富的商业经验，对此类风险的承担相对更为合理。项目的融资、设计和施工也是具有商业性质的，民营企业在项目融资技术和融资市场方面较政府更为熟悉和有经验，能更好地降低风险，社会投资人还可以利用自身经验来避免设计中的缺陷，全面审查施工过程中的各种施工方法，从而降低设计和施工过程中的各种风险，但政府在这方面就显得经验不足，因此这些风险由社会投资人来承担较为合理。

三、政府部门承担的风险

对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于民营机构，应由政府部门提供担保。通常包括： 

1、土地获取风险。土地使用权获得困难，比如审批的时间成本超预期。就本项目而言， XX污水处理厂再生水工程的建设区域现已确定。

    2.  项目决策、审批延误。此风险可能导致项目周期过长，增加项目前期成本。目前，XX污水处理厂再生水工程已获初步设计批复、环境影响报告书批复、可行性研究报告批复、水土保持方案批复。

3.  最低需求量风险，就本项目而言主要是指污水进水量不足。本污水处理项目需政府与项目公司签订服务购买合同；此类风险涉及投资人的合理收益，一般按照“照付不议”条款由政府承担。

四、由政府部门和社会投资人共担的风险

此类通常为不可抗力风险，即合同一方无法预见、控制、且经合理努力仍无法避免或克服的、导致其无法履行合同项下义务的情形，包括但不限于：台风、地震、洪水等自然灾害；战争、罢工、骚乱等社会异常现象；征收征用等政府行为；以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形，如因国家和地方有关法律法规政策规定，对污水处理标准等要求提高导致企业必须投入改造费用或增加运行成本的情形。任意一方都没有能力承担该风险的后果，由任意一方承担都会减少其对风险控制的积极性；各方均没有控制能力，所以通常由各利益相关方通过设计有关机制，如调价、可变特许期、缓冲基金等共同共担。此类风险下，建议以政府XX%、社会投资人XX%的比例由双方共同承担。

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[号）的表述，项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年

二、本项目建议运作方式

根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)和XX人民政府办公厅下发“《关于印发XX市推广政府与社会资本合作（PPP）模式指导意见的通知》（XXX号）等文件精神，对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进项目建设。

XX市自XXXX年XX月XX日起执行了新的城市供水价格，综合供水价格调整为XX元/立方米，但城市供水价格中包含的代收污水处理费仍按《关于调整XX市城市供水价格的通知》（XXXX号）执行，即XX元/立方米。这个收费标准不足以覆盖污水处理厂的建设和运营成本，是需要政府提供特许经营权并提供财政补贴的公共服务类项目。在建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）方式的选择上，项目的实施单位（项目业主名称）希望在特许经营期后无偿收回项目公司的全部资产，因此对于新建项目拟采用BOT方式，特许经营期XX年；对于存量项目，拟采用委托运营方式，运营期限X年。

第四章 交易结构

交易结构主要包括项目投资融资结构、支付和回报机制以及相关配套安排。

1、资金来源、性质及用途

通过采用PPP模式，（项目业主名称）与合作投资人组建合资公司。合资公司成立后，依靠（项目业主名称）的地域行业领先优势，吸收合作投资人专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力，发挥XX市的辐射影响力，着眼XXXX发展规划，以污水处理和污水资源化为核心业务，成为面向全国的（项目所在省区名称）环保产业龙头企业，届时将拥有XX市污水处理和污水资源化项目的特许经营权，负责经营管理XX市现有的污水处理和再生水回用项目的经营性资产，负责承担未来XX市及周边地区污水处理项目的投资、建设和运营，投资建设国际领先的高端环保装备制造基地，投资建立污水废水治理与循环化利用研发中心，形成集投资、设计、生产、工程实施及运营管理为一体的环保全产业链公司，争取3年内实现IPO，成为（项目所在省区名称）内首家环保高新技术上市企业。

拟双方先期均以现金出资组建合资公司,出资比例为X：X（暂定），其中（项目业主名称）占XX%，合作投资人占XX%。为保证合资公司未来顺利上市，（项目业主名称）后期将其经营性水务资产注入合资公司，合作投资人根据股权比例可以现金注资增资。

XX市XX污水处理厂再生水工程概算总投资约为XX亿元。根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，此类项目资本金占项目总投资的最低比例为XX%；不同的投资人的资信和融资能力不同，根据我们的项目实践经验，结合目前的融资环境，本项目的资本金在XX%-XX%比较适宜推进项目后续的建设和运营，暂按下限XX%确定。则项目总投资的资金来源如下表：

注：所需资本金由双方现金出资承担。合资公司先期注册资本金约为XX亿元。合资公司近期可融资规模约为XX亿元，可全部用于完成重点项目的投资建设。未来合资公司股东双方将根据未来投资计划对合资公司进行增资。

2、项目资产的形成和移交

合资公司（项目公司）成立后负责新建项目及后期资产注入项目的建设、运营、管理及维护。

根据《企业会计准则解释第2号》第五条的相关条款规定：

a. BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；

b. 建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15号—建造合同》确认相关的收入和费用。

基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。

因此，项目公司投资建设形成项目设施固定资产应属政府方所有，项目公司仅在特许经营期内拥有该等固定资产的使用权和经营权，项目公司在完成建设后通过竣工决算确认的项目总投资，按照上述条款规定确认为无形资产（按国际会计准则一般确认为金融资产；中国境内一般确认为无形资产），按照特许经营年限进行摊销，列入当年的运营总成本。

特许经营期满后，项目公司应按照特许经营协议约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目设施向政府方进行无偿移交。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。（如供水、燃气项目），尽管此类项目的运营收入能够覆盖成本，但是由于项目的公益性特征，还需政府规制并参与调价机制。

可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。（如污水处理项目）

政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。（如市政道路、垃圾焚烧、环境治理项目）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

污水处理领域内的PPP类项目的支付和回报机制通常体现为政府付费的方式，即项目公司通过投资、建设和运营污水处理厂，按照项目协议约定的水质、水量等提供污水处理服务，政府方按照项目协议约定的水量和水价向项目公司支付污水处理服务费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。其中约定的保底水量及水价需要经过后期专业的财务测算进行估量。

污水处理领域内PPP模式下的项目相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

根据PPP项目的签约主体和具体情况不同，土地使用权的取得通常有以下两种选择： 

1）由政府方负责提供土地使用权。 

如果签署PPP项目合同的政府方是对土地使用权拥有一定控制权和管辖权的政府或政府部门（例如，县级以上人民政府），在PPP项目实施中，该政府方负责取得土地使用权对于项目的实施一般更为经济和效率，主要原因在于：一方面，在我国的法律框架下，土地所有权一般归国家或集体所有，由对土地使用权有一定控制力的政府方负责取得土地使用权更为便利（根据我国法律，除乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用农民集体所有的土地外，其他的建设用地均须先由国家征收原属于农民集体所有的土地，将其变为国有土地后才可进行出让或划拨）；另一方面，根据《土地管理法》及其他相关法律的规定和实践，对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，大多采用划拨的方式，项目公司一般无法自行取得该土地使用权。

政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地。项目的用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理，项目公司主要予以配合。

上述土地如涉及征地、拆迁和安臵，通常由政府方负责完成该土地的征用补偿、拆迁、场地平整、人员安置等工作，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地。

2） 由政府方协助项目公司获得土地使用权。

如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得土地使用权的，则可以考虑由项目公司自行取得土地使用权，但政府方应提供必要的协助。

3）一般情况下，在污水处理厂厂区土地使用方面，授权方拥有污水处理厂场地的土地使用权。在特许经营期内，授权方采用划拨的方式，确保项目公司（合资公司）有权在特许经营期内为项目之直接目的合法、独占性地无偿使用污水处理厂场地土地。土地使用范围以双方确认的污水处理厂厂区红线图为准。关于上述土地的状态，授权方完成污水处理厂场地的三通一平（包括污水处理厂建设、运营期间厂外供电、厂外供水、进厂道路以及污水处理厂场地的平整至设计标高工作）工作后交付项目公司无偿使用，除此之外授权方不需对项目公司做出任何保证。项目公司按照交付时现状予以接受（包括地下土层条件）。

(2)土地的使用期限及使用限制

项目公司有权在项目期限内独占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国《土地管理法》规定，出让国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押和继承；划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使用权出让金后，可以转让、出租、抵押。

在土地使用期限的延长方面，如特许经营期依照相关特许经营协议的规定延长，则授权方应确保项目公司污水处理厂场地土地使用期限相应延长。

在对土地使用的限制方面，项目公司的土地使用权受土地使用权出让合同或是土地使用划拨批准文件的约束，并要遵守《土地管理法》等相关法律的规定。项目公司无权将污水处理厂场地的土地转让、出租及抵押，且不得用于任何与污水处理厂建设、运营无关的用途。

目前XX污水处理厂再生水工程的土地已经办理到XX公司名下，将来可以租赁给项目公司使用；。

2、水、电、气等配套设施

授权方在进行污水处理厂厂区土地由招商业主完成厂区土地的七通一平工作的同时，还要负责污水处理厂建设、运营期间厂外供电、厂外供水、进厂道路等的配套工作，以保证污水处理厂在建设、运营期间正常的工作和生活。

第五章 合同体系

PPP模式下的项目合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中，项目合同是其中最核心的法律文件。本PPP项目可能涉及到的合同体系详见下表，其中下图方框中的项目合同及股东协议是本章的重点内容。

1、项目合同及签约主体

PPP项目合同是指政府方（政府或授权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

本实施方案中的项目合同主要就是《特许经营协议》、《污水处理服务协议》。

（1）《特许经营协议》：该协议为主协议，作为行政许可合同，由XX市政府或其授权的主管部门（水务局）与中标的社会资本草签，待昆仑环保与社会资本组建的项目公司成立后，水务局与项目公司正式签署。

(2）《污水处理服务协议》：该协议从属于主协议（也可并入主协议，不再单列）作为经济服务合同。由XX市政府或其授权的主管部门（水务局）与中标的社会资本草签，待昆仑环保与社会资本组建的项目公司成立后，水务局与项目公司正式签署。

2、股东协议及签约主体

如项目公司由非单一股东出资，则须由各股东共同签署股东协议（《共同出资协议》），目的在于设立项目公司。由昆仑环保集团与社会资本方签署。

在PPP项目中，除项目合同、股东合同外，还包括融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同、保险合同以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

1、《特许经营协议》及《污水处理服务协议》中的边界条件

项目公司将以BOT（新建项目）方式建设、运营和移交XX污水处理厂再生水工程。项目公司应在特许经营期内自行承担费用、责任和风险，负责项目设施的运营与维护，并于特许经营期届满时将项目设施无偿移交给XX市水务局或其指定机构。

（2）土地使用权：一般有无偿划拨、转让或和租赁等方式，前两种方式最为常见。无偿划拨使投资人减少期初投资，有利于降低水价，但不利于投资人做项目融资；而转让则方便投资人安排项目融资。建议以合理价格转让，既方面投资人的项目融资，又不会使得水价过高。

对于土地的使用限制，项目公司不得将土地用于项目之外的其他用途。

在特许经营期内，项目公司应根据项目协议的规定，自行承担费用、责任和风险，负责污水处理厂二期工程厂区红线内项目设施的建设、运营、维护，保证按照适用法律、项目协议和谨慎运营惯例经营项目设施，使其处于良好的运营状况并能在运营参数范围内安全稳定地提供污水处理服务，并在特许经营期满时将项目设施无偿移交给授权方或其指定机构。在不损害上述原则前提下，项目公司应保证：

1)未经授权方书面许可，在整个特许经营期内注册资本金不得减少。在特许经营期内前十（10）年，非经授权方书面批准，项目公司股东不得转让其股权，在特许经营期十（10）年后，项目公司转让股权须报授权方备案。项目公司章程应对公司股权的变更及注册资本金的减少作出相应规定，以反映本协议对项目公司股权变更及注册资本金减少的限制；

2)未经授权方书面许可，项目公司不得解散；

3)按照授权方交付项目场地的状况接收项目场地，与授权方的红线图上共同签署，确认授权方已履行完毕交付手续； 

4)科学合理地制定年度经营计划，按照适用法律和本协议及附件规定组织项目公司的安全生产；

5)按照《污水处理服务协议》规定的内容提供污水处理服务，并服从授权方对于项目进水的水量分配要求；

6)根据适用法律和项目协议的规定接受授权方对项目公司的监督和检查，并为授权方履行上述监督权利提供相应的工作条件，但该等监督不得干涉项目公司根据适用法律和本协议履行其在项目协议项下的权利和义务；

7)在作出中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等文件后及时向授权方备案；

8)按照适用法律和相关规定对项目设施进行建设、运营、维护和更新改造；

9)按照适用法律法规及相关政策缴纳有关税费；

10)根据适用的法律法规、相关政策和谨慎运营惯例，按照本协议附件二的规定，自费购买和保持有关保险，包括适用法律要求的任何强制性保险。如果项目公司未按照规定购买或维持本协议所要求的保险，授权方有权购买该保险，并有权根据本协议从履约保函中提取需支付的保险费；

11)获得特许经营权后需要变更名称、地址、法定代表人的，应提前告知授权方；

12)未经授权方批准，不得擅自停业、歇业，否则，授权方有权按照本协议的规定，提前解除本协议；

13)有义务接受授权方组织专家对其经营状况进行中期评估，特殊情况下可以实施年度评估；

14)除为本协议第六条规定的目的外，项目公司不得将其财产和本协议项下的任何权利、所有权和权益设定任何抵押、质押或者其他形式的担保。

1）根据本协议的规定向项目公司支付污水处理服务费；

2）在特许经营期内，协调项目公司与相关政府部门的关系，协助项目公司办理有关政府部门所要求的批准和保持批准有效；

3）保证项目公司按照本协议的规定有权使用污水处理场地的土地；

4）授权方应按照国家有关规范和污水处理厂工程设计要求完成下述工作:包括污水处理厂工程建设期施工用电，运营期间供电（厂区红线外部分由授权方负责，厂区红线内由项目公司负责）、厂外供水、进厂道路；厂区红线外配套管网等厂外配套工程的建设；可研、环评等编制报批前期工作；由项目公司负责办理前期工作的剩余部分，授权方协助办理有关手续，本协议签订后，授权方应将前期工作成果，如项目的立项、环评、节能评估等资料，交给项目公司；

5）协助项目公司依法获得相应的税收优惠；

6）项目公司承担政府公益性指令任务造成经济损失的，授权方应予相应补偿。

7）应对项目公司污水处理特许经营过程实施行业监管，监管内容包括产品和服务的质量，安全防范措施和项目经营状况等。

8）本着尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督的原则，应及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。

9）在整个特许运营期内，有权监督检查项目公司执行国家行业标准《城市污水处理厂运行、维护及其安全技术规程》和本协议规定的出水质量标准。

 (1)特许经营权的期限及范围

特许经营期限：除非提前终止，特许经营期为自生效日起三十（30）年。

特许经营服务范围为各污水厂配套管网规划范围。

项目公司提供进行污水处理服务并按污水处理服务协议约定的标准收取污水处理服务费。支付方式为从商业运营日起，项目公司每月向水务局开具账单，该付款通知书需经水务局审核后再由财政局向项目公司支付污水处理服务费。污水处理服务费将列入市政府部门预算。

因特许经营期限长达25-30年，与项目公司运营成本相关的因素将可能在期间发生较大变化，在项目实践中需要约定水价调整周期（一般为两年）和客观调整因子（一般为电价、药价、人工成本、CPI指数等），根据设置的调价公式进行调整。

污水处理价格的调整：污水处理服务费依据调价公式，自商业运营日起每两年调整一次，第一次调价自商业运营日后第二个运营年起执行。项目公司根据调价公式向甲方上报书面调价申请，甲方在合理时间（15个工作日或1个月）内组织相关职能部门和专家根据调价公式进行审核，审核通过后报市财政批准执行。

任何时间的实际污水处理服务费的计算方法是将当时的污水处理服务费Pn乘以按下述公式算出的调价系数。即：

a=电费在价格构成中所占比例

b=人工成本在价格构成中所占比例

c=化学药剂费消耗在价格构成中所占比例

d=财务费用在价格构成中所占比例

e=污泥处理处置费用在价格构成中所占比例

f＝折旧和摊销在价格构成中所占比例

g=价格构成中电费、人工成本、化学药剂费、财务费用、污泥处置费用及折旧和摊销以外的其他因素在价格构成中所占比例

a、b、c、d、e、f、g各自取值由授权方每两（2）个运营年根据市场行情变化（污水处理服务费构成的变动）和项目公司调价报告（如前所述）列举的财务分析进行一次修订。

n=第n年是调整价格的当年

En =第n年项目公司的电费指数（项目公司所付的每度用电电价，按当年电价的算数平均数计算）

En-2=第n-2年项目公司的电费指数（项目公司所付的每度用电电价，按当年电价的算数平均数计算）

Ln =第n年XX市统计部门公布的第n-1年“电力、煤气及水的生产和供应”行业在岗职工平均工资

Ln-2=第n-2年XX市统计部门公布的第n-3年“电力、煤气及水的生产和供应”行业在岗职工平均工资

Chn-1=XX市统计部门公布第n-1年的“工业生产者购进价格指数”化工原料类价格指数

Chn-2=XX市统计部门公布第n-2年的“工业生产者购进价格指数”化工原料类价格指数

Taxn=第n年时项目公司的财务费用

Taxn-2=第n-2年时项目公司的财务费用

Sln =第n年时项目公司的污泥处理处置费用标准

Sln-2=第n-2年时项目公司的污泥处理处置费用标准

CPIn-1=第n-1年时XX市统计部门公布的居民消费价格指数

CPIn-2 =第n-2年时XX市统计部门公布的居民消费价格指数

a)每两年调整价格一次，如果调价系数K变动幅度超过10％，则按10％对价格进行调整；

b)如果非价格调整年度的K中的构成因素中有任意一项因素变动幅度超过20％，则当年价格也可以按当年的调价系数K进行调整，但调整幅度不得超过10％；

c)如果非价格调整年度的调价系数K变动幅度超过10％，则当年价格可以按10％对价格进行调整；

d)如果非价格调整年度的调价系数K变动幅度不超过10％，则当年价格不得调整。

各调价因素的权重比例在签署日确定，E、L、Ch、Sl、CPI于商业运营日的值应于协议签订后确认。

如果上述任何指数不能自XX市统计局公布的资料中得到，则采用（项目所在省区名称）统计局公布的该指数替代。自XX市统计局提供上述指数之日起，改为采用XX市统计指数。

如果在开始商业运营日和移交日之间上述指数被XX市市或XX省统计局修改或者不再可以得到，则甲方（水务局）与项目公司可以商定替代指数，如果不能商定一致，则根据本协议“争议的解决”条款确定。

在特许经营期内，如果因适用法律的原因导致项目公司污水处理厂原有税种和规费之外的税费或污泥处置费变化或增加，双方应在发生变动后的第一次调价前对调价公式进行补充，以使相关费用的变动对污水处理服务价格的影响反映在调价公式中，具体事项双方届时另行商定。

即“保底水量”，基本水量是影响投资人报价的一个最为敏感的因素，设置时越接近实际情况越是对项目协议双方有利。污水处理服务价和基本保底水量需要进行专业的财务测算进行估计。

这也是影响投资人报价的一个重要因素，一般按照可研、环评和初步设计的进出水水质设置。

(6)污泥处置：一般在招标/招商文件中规定运输距离，污泥运输费用由项目公司承担，而污泥处置费用则由政府承担。

(7)优惠政策：为获得较为理想的报价，政府承诺落实有关的税费优惠政策（三减三免半）。

根据《特许经营管理办法》，投资人/项目公司应向水务局提交履约保函以保证项目公司履行本协议项下建设、运营维护项目设施的义务。项目协议生效后投资人需提交履约保函（按相关规定确定金额），有效期将维持到特许经营期期满后的12个月结束之日内或本协议提前解除后六（6）个月结束之日内解除届时未提取的履约保函的余额。

（1）特殊情况下的污水处理

若实际进水水质有相应规定的特殊情形出现，项目公司应按照谨慎运营惯例处理污水，如对污水处理工艺造成损害，在此种情况下，污水处理厂需要至少十(10)天的恢复期间；恢复期间，项目公司应按照谨慎运营惯例进行污水处理运营，处理后污水的出水水质标准不达标的，不视为项目公司违约。

如有计划外暂停服务，项目公司应书面通知XX市水务局说明情况并尽其最大努力在计划外暂停服务后24小时内回复正常污水处理服务。

分为提前解除协议的提出、提前解除协议的通知、提前解除协议的后果、提前解除协议后的移交以及提前解除协议的补偿等方面

a)不可抗力的通知：一方应在发生不可抗力事件或知道发生不可抗力事件后及时书面通知另一方并详细描述不可抗力事件的发生情况和可能导致的后果。

b)免于履行：由于不可抗力事件使一方不能全部或部分履行其在本协议项下的义务时，根据不可抗力事件的影响该方可全部或部分免除在本协议项下的相应义务，另有相反规定的除外。

c)不可抗力期间的污水处理服务费：发生的不可抗力事件致使项目公司无法处理污水或污水处理能力受影响，则在该等不可抗力持续期间，授权方应按照污水处理厂在该等期间内的实际处理水量向项目公司支付污水处理服务费，并且在项目公司运营受到该等不可抗力事件影响的限度内免除因该等不可抗力事件导致的项目公司实际处理水量不足违约金和/或出水水质不达标违约金。

如远期扩建包含在本次项目范围之内，则需要约定扩建的规模、时间以及上述的土地使用权（扩建部分）获得方式和阶梯基本水量的设定等等。

3、《股东协议》中的边界条件

该协议由昆仑环保集团与中标投资人签署。

本协议与特许经营协议同日生效，并应在特许期内保持完全有效。

公司的注册资本应为XXX万元人民币。各方分别出资比例为：（项目业主名称）XX%，社会资本XX%。双方均以现金方式出资。

第六章 监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式等。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

PPP类污水处理项目的授权关系需分为两个步骤，一是政府对于行业主管部门的授权，即XX市政府对XX市水务局的授权，二是社会资本确定后，行业主管部门对项目公司进行特许经营的授权，即XX市水务局对项目公司进行上述项目的特许经营权的授权。

（1）一般情况下，履约管理最主要的方式就是合同控制，因此为保证社会投资人（项目公司）严格按照特许经营权的范围履约，授权方可根据合同内容对社会投资人的融资、建设、运营、维护和移交等进行义务定期监测。对项目产出的绩效指标编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

（2）在项目协议中设置相应的履约条款是十分必要的。履约管理在合同控制中主要体现为履约条款及履约担保，即在特许经营协议生效后，由项目公司向授权方出具可接受格式的履约保函，以保证项目公司履行本协议项下建设、运营维护项目设施等的义务。项目公司在特许经营期内应保持保函数额的固定性及保函的有效性。此项目中保函的受益人应为XX市水务局。

行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。区别于行政管理及司法监管。行政监管主要分为两个阶段，一是项目采购方式的监管；二是项目建设运营移交时期的绩效监管（包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）。

项目采购实施阶段要严格按照《政府采购法》以及财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关规定，按照“公开”、“公平”、“规范”的原则实施PPP项目投资人的选择；

 项目运营阶段会同行业主管部门（XX市水务局）、项目实施主体对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行的合规性、适应性、合理性，科学评估风险，制定应对措施。

项目移交阶段会同行业主管部门（XX市水务局）、项目实施主体按合同规定对PPP项目进行整体移交，做好资产评估、性能测试机资金补偿工作，妥善办理过户及管理权移交手续。

建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立健全社会监督网络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社会监督。

第七章 采购方式选择

根据财金【2014】113号文件《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，PPP项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行。采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

一、采购方式的定义及选择

公开招标是指在公开媒介上以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并向符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

竞争性谈判是指采购人通过与多家供应商（不少于三家）进行谈判，最后从中确定成交供应商的一种采购方式。主要适用于有竞争（参与谈判的供应商不少于三家），有谈判（即最终的结果必须要在谈判的基础上确定）。

邀请招标是指按照事先规定的条件选定合格供应商或承包商,有接到邀请者方才有资格参与投标。主要适用于技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择的情形。

竞争性磋商采购方式是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。主要适用于政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

单一来源采购是指只能从唯一供应商处采购、不可预见的紧急情况。主要适用于采购人向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。

本次污水处理项目建议拟采用竞争性磋商方式。

二、采用竞争性磋商的可行性

1、根据财库[号财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知及政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法，竞争性磋商方式是为了深化政府制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要而进行的制度创新。此种方式可以解决在政府只能提出服务结果、目标，而对于服务过程、服务方式、服务质量评价还无法确定时，如何通过协商机制比选潜在供应商，以充分适应当前政府对社会服务的广泛采购需求。主要适应于政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需的服务事项。PPP项目可通过“竞争性磋商”方式在政府与投资人之间形成双向选择。  

2、文中所述的污水处理厂项目均属于政府购买服务项目，符合竞争性磋商所适用的范围。

3、鉴于对投资人的资金实力、技术实力、投资运营能力、建设实施能力、高端设备制造能力都有较高要求。选用竞争性磋商形式可由采购人和评审专家分别书面推荐方式选择供应商。此种方式既可以保证资金实力雄厚、有能力对XX市存量和增量水务资产进行投资、建设和运营管理的国内知名水处理上市公司积极参与，还可对拥有自主知识产权的专利技术产品，适用于XX市的污水处理、污水循环利用、再生水利用的先进技术团队和研发机构研究探讨XX市污水处理和再生水的利用。

1、达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位XX市财政局申请批准。

2、采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。鉴于XX市财政局尚未建立相应的供应商库，故建议采用后者，即采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

（1）竞争性磋商文件（以下简称磋商文件）需根据采购项目的特点和采购人的实际需求制定，并经采购人书面同意。采购人应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准；

（2）磋商文件中不得要求或者标明社会投资人名称或者特定某货物的品牌，不得含有指向特定社会投资人的技术、规模、服务等条件；

（3）磋商文件应当包括社会投资人资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法、评审标准、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。

（1）磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。

（2）提交首次响应文件截止之日前，采购人、采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商；不足5日的，采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。

（3）采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金。磋商保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效。供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳磋商保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。

（4）供应商应当在磋商文件要求的截止时间前，将响应文件密封送达指定地点。在截止时间后送达的响应文件为无效文件，采购人、采购代理机构或者磋商小组应当拒收。供应商在提交响应文件截止时间前，可以对所提交的响应文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人、采购代理机构。补充、修改的内容作为响应文件的组成部分。补充、修改的内容与响应文件不一致的，以补充、修改的内容为准。

（1）竞争性磋商小组的组建与评审

1）磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。采购人代表不得以评审专家身份参加本部门或本单位采购项目的评审。采购代理机构人员不得参加本机构代理的采购项目的评审。采用竞争性磋商方式的政府采购项目，评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家。

2）采购人、采购代理机构不得向磋商小组中的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。采购人、采购代理机构可以视采购项目的具体情况，组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会。磋商小组在对响应文件的有效性、完整性和响应程度进行审查时，可以要求供应商对响应文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容等作出必要的澄清、说明或者更正。供应商的澄清、说明或者更正不得超出响应文件的范围或者改变响应文件的实质性内容。磋商小组要求供应商澄清、说明或者更正响应文件应当以书面形式作出。供应商的澄清、说明或者更正应当由法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商，并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会。

3）磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。磋商文件能够详细列明采购标的的技术、服务要求的，磋商结束后，磋商小组应当要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价，提交最后报价的供应商不得少于3家。磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。最后报价是供应商响应文件的有效组成部分。符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条第四项情形的，提交最后报价的供应商可以为2家。

4）已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可以根据磋商情况退出磋商。采购人、采购代理机构应当退还退出磋商的供应商的磋商保证金。

1）综合评分法，是指响应文件满足磋商文件全部实质性要求且按评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为成交候选供应商的评审方法。

2）综合评分法评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

3）综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30％至60％，服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10％至30％。有特殊情况需要在上述规定范围外设定价格分权重的，应当经本级人民政府财政部门审核同意。

4）综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分按照下列公式计算：

磋商报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100

项目评审过程中，不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5）磋商小组应当根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商，并编写评审报告。特殊情况的可以推荐2家成交候选供应商。评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。评审得分且最后报价相同的，按照技术指标优劣顺序推荐。

（1）评审报告应包括邀请供应商参加采购活动的具体方式和相关情况、响应文件开启日期和地点、获取磋商文件的供应商名单和磋商小组成员名单、评审情况记录和说明、包括对供应商的资格审查情况、供应商响应文件评审情况、磋商情况、报价情况等提出的成交候选供应商的排序名单及理由。

（2）评审报告应当由磋商小组全体人员签字认可。磋商小组成员对评审报告有异议的，磋商小组按照少数服从多数的原则推荐成交候选供应商，采购程序继续进行。对评审 报告有异议的磋商小组成员，应当在报告上签署不同意见并说明理由，由磋商小组书面记录相关情况。磋商小组成员拒绝在报告上签字又不书面说明其不同意见和理 由的，视为同意评审报告。

（1）采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将磋商文件随成交结果同时公告。

（2）成交结果公告应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式、项目名称和项目编号、成交供应商名称、地址和成交金额、主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求、磋商小组成员名单等。

1、采购人与成交供应商应在成交通知书发出之日起30日

内，按照磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。

2、采购人不得向成交供应商提出超出磋商文件以外的任何

要求作为签订合同的条件，不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。

五、竞争性磋商程序的终止

出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：因情况变化，不再符合规定的竞争性磋商采购方式适用情形的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；除本办法第二十一条第三款规定的情形外，在采购过程中符合要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的。

    在采购活动中因重大变故，采购任务取消的，采购人或者采购代理机构应当终止采购活动，通知所有参加采购活动的供应商，并将项目实施情况和采购任务取消原因报送本级财政部门。