加强乡镇人大规范化建设的思考
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来源：求是网　　作者：梅守福
“乡镇人大是最基层的基础，基础不牢，就会地动山摇。”湖南省东安县人大常委会负责同志的感触，一语道破了乡镇人大工作的极端重要性。乡镇人民代表大会是人民代表大会制度的重要组成部分，在我国五级人大中，乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是基层民主法制建设的前沿阵地，也是我国根本政治制度的基础环节。探讨乡镇人大工作存在的困境，研究切实可行的对策，对于坚持人民代表大会制度，发展基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主的政治权利的实现，具有十分重要的意义。
一、乡镇人大工作面临的问题
1、法律地位软化。现行地方组织法对闭会期间如何落实人代会决议决定、代表建议意见督办和财政预决算调整审查等事项的运行操作，都没有具体地规定，导致乡镇人大在闭会期间长期处于“休眠”状态。由于乡镇人大主席团在闭会期间不是法定的常设机构，这在一定程度上影响了人大工作的开展。乡镇人大权力机关的位置、工作重要性往往只体现在法律认知上，现实中其地位被软化，工作被边缘化。一些乡镇主要领导对乡镇人大工作心存不屑，对乡镇人大工作的性质、地位和作用缺乏正确认识，对新形势下人大工作所面临的新情况、新问题研究不够，对人大监督和民主政治心存抵触。不少地方由乡镇党委书记兼任人大主席，他们的主要精力放在经济建设和党建工作方面，人大工作成了“搭头”，人大主席也是“徒有虚名”；乡镇工作重实绩，看效果。专职人大副主席大都分管党委政府的中心工作，承担了招商引资、综治维稳、计划生育、分片包村等具体工作，因为目标任务考核，导致专职副主席把时间和精力用在党政工作上，导致“专职不专”，不同程度上存在着“种了别人的地，荒了自己的田”的现象。
2、决策权力虚化。地方组织法赋予了乡镇人大13项权力，简单地说就是重大事项决定权、监督权、选举权。但实际上，除了联系代表等一些常规性的工作外，乡镇人大很难组织行使其他权力。重大事项决定权是法律赋予乡镇人大的一项重要职权，但是在权力运行中，人大很难发挥作为权力机关的作用。乡镇的重大决策从法律角度讲应提请人代会讨论，做出决议决定后组织实施，把党的意志转化为国家意志和人民的意志。在实际工作中，往往是“实权”大于“法权”。现行体制下，普遍存在权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关的现实状况。乡镇的重大工作一般由党委会或党政联席会议作出决策，偶尔经过人大，也只是照本宣科走过场，人大讨论决定重大事项职权的基本上无法履行。乡镇人大行使职权所需的人财物来源于党委政府，党委政府不点头，人大监督就无法开展，行使监督权被搁置、被制约的现实普遍存在。
3、代表素质弱化。乡镇人大代表普遍文化水平低、业务素质差、法律意识弱，有的代表“本质很好”却“素质一般”，有的甚至缺乏最基本的审议、书写及口头表达能力，审议报告不置可否，表决投票随大流，所提意见、建议一般化，多反映局部小问题，忽视全局大事；有的将当选人大代表视为一种荣誉称号，缺乏履职意识，很少关注社情民情；有的代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，参会前不做任何准备，履职意识不强；有的代表平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动；有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或不发表意见，或人云亦云，看领导的脸色附和，会议表决环顾左右而行事，没有主见，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感和使命感。
4、会议活动简化。对于乡镇来说，人民代表大会属于大型会议，一般乡镇有正式代表100人左右，按惯例要将七站八所的负责人和非代表的乡镇企业负责人邀请列席，差不多要超过150人，如果租用会场，安排中晚餐，会议成本较高，因此尽量将时间压缩在一天内，除去格式化法定程序的议程外，真正留给代表审议讨论的时间不多，这在一定程度上影响到会议质量的提高。据近年相关统计，在全国3万多个乡镇人大中，1年举行1次会议的占91.9%，1年举行两次及两次以上会议的约占7.2%，1年内没有举行会议的约占0.9%。在议程安排上，有的乡镇为了省时省事省钱，明显“缩水”，把党务、经济工作也一同纳入，成了“大杂烩”，而会议议程一简再简。在部分人大代表的心目中形成了“开一天会、发一次言、画一个圈、吃一餐饭”的程式化印象。
5、监督工作淡化。监督权是宪法和法律赋予乡镇人大的一项重要职权。由于体制机制等原因，乡镇人大监督工作存在淡化的现象。一是不便监督。不少地方乡镇党委政府合署办公，联合行文，统一行动，这导致乡镇人大监督工作难以开展，与加强党的领导原则形成冲突，造成人大对政府的监督“深不得，浅不得，重不得，轻不得”，处境十分尴尬。乡镇人大主席团成员分管党政工作现象较为普遍，乡镇人大主席、副主席一般都属于党政班子成员。致使监督者和被监督者、“裁判员”与“运动员”身份混淆，人大监督政府的行为变成了自己监督自己，最终导致监督缺乏实效。二是难以监督。目前乡镇人大专职副主席的党内职务普遍低于政府主要领导，监督工作难以开展。乡镇人大代表是乡镇人大的组织细胞，其素质偏低也直接影响乡镇人大监督工作的开展。大部分乡镇人大代表都是农民，受教育程度差异很大，对法律法规学习不足，对依法监督的业务不熟，导致既没有监督意识也缺乏监督能力。三是不会监督。目前大多数乡镇人大在监督方式上主要采用听取汇报、调研、视察、执法检查等常规方式，对于法律赋予的询问、质询、约见部门领导等行之有效的形式还没有普遍运用。
二、加强乡镇人大规范化建设的思考
乡镇是我国传统治理模式的重要层级。乡镇人大在国家政权体系中处于最基础地位，是宪法规定设立的最基层、与群众联系最直接的国家权力机关，其工作水平直接关系到人民政权的稳固和人民民主的实现。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在浙江考察时把乡镇人大的地位和作用提高到巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出了加强乡镇人大建设、提高乡镇人大工作水平的重要要求，为乡镇人大工作与时俱进，更好发挥作用指明了方向。解决乡镇人大软化、虚化、弱化、简化和淡化的问题，必须采取切实有效的对策和措施。具体说来，就是在“一加强”、“两明确”、“三个有”、“四监督”和“五规范五提升”上下好功夫。
“一加强”就是：就是要加强党委对乡镇人大工作的领导。乡镇党委要从提高党的执政能力的高度来认识人大的地位、作用，要把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，每年定期听取和研究人大工作，使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有责、有权。乡镇党委中心学习组坚持把宪法、法律和人大制度作为重要内容列入每年的学习计划，要建立健全党委领导人大工作制度，统筹安排人大工作。坚持把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，统筹安排，坚持每年召开一次人大工作办公会议，坚持每年印发一份党委文件，对人大的工作提出具体工作任务和要求；坚持集中听取上级人大会议精神的汇报，并将人大工作与中心工作结合起来安排部署；坚持人大的重要活动集体研究，统筹安排；坚持党委的重大决策和工作部署，通报并听取代表的意见和建议；注重为人大工作创造办公环境，树立人大的地位，听从和采纳人大代表的意见及建议，充分发挥人大代表的作用。党委班子成员还要带头参加人代会和人大组织的视察、议政、述职、评议等活动，并自觉接受人大监督，以实际行动推进人大工作的顺利开展。
“两明确”就是：一是明确乡镇人大工作职责：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；领导或主持本级人民代表大会代表的选举；召集本级人民代表大会会议；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族、民政等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；监督本级人民政府工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；根据上级的提名，决定本级人民政府镇长、副镇长的任免，报上一级人民政府备案；在本级人民代表大会闭会期间，补选人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。二是明确乡镇人大主席团工作职责：人代会期间，镇人大主席团要按照法律规定履行职权，做好人代会的各项工作。闭会期间，主席团要根据工作需要，重点做好以下工作：制定工作计划。工作计划由主席团制定，经乡镇党委同意后报上级人大，下发至各代表小组和相关部门。开好主席团会议。主席团会议每季度举行一次，由乡镇人大主席主持，代表小组组长列席会议；如遇特殊情况，经主席团成员3人提议，经镇人大主席同意后，可临时举行。组织代表听取审议政府专项工作报告。对政府专项工作提出建议意见，转交有关部门办理，并跟踪督办到位。推进预决算审查监督。受乡镇人代会委托，强化对预算编制、执行、调整、决算和绩效管理的全过程监督。组织视察调研。结合党委工作重点、政府工作难点和群众反映的热点问题，每年选择3至4个有代表性的事项，组织代表开展视察、调研，提出高质量的建议、意见。开展执法检查。对法律法规以及上级人大及常委会决议、决定的实施情况进行检查，对政府依法行政工作进行监督。组织工作评议。组织代表评议本级人民政府及有关部门和单位的工作，也可以组织本乡镇各级代表评议驻地有关直属部门的工作，一届任期内对所有部门至少评议一次。积极探索对镇人大选举干部开展述职评议，重视评议结果的运用，在一定范围内公示。加强代表议案建议办理工作。加大建议办理力度，规范建议办理流程，建立代表建议办理公示制度，不断提高办成率。
“三个有”就是：有人管事。乡镇人大应设有人大主席、专职副主席、人大秘书，配设专门编制、专门机构。有场所议事。按标准化要求建好“人大代表之家”，用于代表活动；设立“人大代表联络工作站”，用于接待选民。使之真正成为代表活动的场所、学习培训的园地、联系群众的桥梁、议政督政的平台。有钱办事。将乡镇人大工作经费和代表活动经费列入年度财政预算。
“四监督”就是：一是抓住全局性的问题搞好监督。凡涉及到乡、镇的大事，都应交乡镇人大主席团召开主席团会议进行审议。二是抓住依法治乡（镇）的重点进行监督。为发扬社会主义民主，健全社会主义法制，把各项事业纳入法制轨道，有计划、有重点地进行依法治理，推动本乡镇范围内的各项工作。三是抓住人民群众生活中的大事开展监督。要从群众反响强烈、影响大、普遍关心的民生问题和社会“热点”抓起。四是抓住代表议案、建议、批评和意见的办理，认真监督，做到件件有着落，事事有回音。
“五规范、五提升”就是：
规范主席团设置，提升组织机构。乡镇人大应作为一套班子，在机构设置和干部编制上必须健全，才能有利于开展工作。为了避免乡镇人大主席团沦为“空架子”，必须加强乡镇人大机构设置，增设人大办公室和人大干部专职编制。主席团成员一般应由党委书记、党委副书记、人大主席、副主席，共青妇等群众团体，以及有关代表小组组长组成。乡镇人大在设立主席的同时，至少设一名专职人大副主席和一名专职人大工作人员，保证每个乡镇人大至少有三名专职干部，并确保人大干部定岗、定编和定责，专心于人大工作。党委组织部门要统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔，加大人大干部与党政部门之间的交流力度。要促进人大干部年轻化，年龄结构上形成老中青梯次。县级财政部门应该按照有关规定对乡镇人大的日常工作经费和乡镇人大代表闭会期间的活动经费纳入财政预算，专户管理，专项使用，确保乡镇人大工作的顺利开展。
规范会议召开，提升会议质量。在人代会会议的时间、次数、参会人员、议程等方面做到依法依规。乡镇人代会会议每年召开不少于两次，每届第一次会议不少于2天，每年例会不少于1天，有选举任务的例会不少于1天半。每届乡镇人代会原则上至少形成一件代表议案，并督促办理到位。探索询问等监督方式，提高审议质量。县市区人大常委会对乡镇人代会会议议程应作出严格要求和详细规定。
规范代表选举，提升代表素养。在党委领导下，充分发挥选举委员会和代表资格审查委员会的作用，把好代表政治关、素质关、结构关。代表有缺额的，乡镇人大主席团要及时组织补选。乡镇人大主席团根据代表履职实绩，提出连任代表初步建议人选，确保连任代表达到代表总数的三分之一。党政干部、企业负责人不得挤占一线工人、农民和专业技术人员的代表名额。对需人大会议选举的干部要按党组织要求，根据地方组织法做好选举工作。探索建立代表退出机制，对代表无特殊情况未经批准连续两次缺席人代会的，按照法律规定视为代表资格终止，对不能履行代表职责和影响代表声誉的劝其辞去代表职务。
规范代表履职，提升主体活力。建立履职公示、奖惩等相应机制，代表小组每季度至少开展1次活动，每次活动要明确主题，确保成效。在乡镇人大代表小组中开展“四个一”活动：即每年形成1篇高质量调研报告，走访1次选区，提出1条建议，组织1次代表向选民述职。一是督促代表认真履职。提高人代会和代表活动的参会率、发言率、建议率，鼓励代表提出建议、批评和意见。二是要开展代表接待选民活动。充分运用代表联络工作站、网络工作平台，开展经常性代表接待选民工作，每年组织好上级人大开展的代表大走访活动，听取群众呼声，帮助解决群众困难。三是开展代表向选民述职活动。在选区内公开代表信息，便于选民与代表联系。每位代表每届任期内要向原选区选民述职一次，做好述职测评工作，并将测评结果作为代表连任初步建议人选和评先评优的重要依据。
规范制度建设，提升顶层设计。制定和完善《乡镇人代会会议制度》《乡镇人大主席团工作规则》《闭会期间人大主席团例会制度》《重大事项讨论决定办法》；制定和完善《乡镇人大主席接待和处理来信来访制度》《乡镇人大主席职责》《人大主席团成员联系代表制度》《乡镇人大信息报送制度》；制定和完善《代表履职管理制度》《人大代表联系选民制度》《代表小组活动制度》。做好台账记录，建立乡镇人大工作“六簿三册”，即《会议记录簿》《代表先进事迹记录簿》《人民来信来访记录簿》《主席团收发文登记簿》《代表议案、建议、批评和意见记录簿》《代表小组活动记录簿》和《代表履职登记册》《代表花名册》《代表联系接待选民花名册》。加强对人大各项工作书面材料或电子稿、照片的整理保存，每年度归档一次，确保有据可查。
（作者系黄冈市人大常委会研究室主任）
【声明：本文仅代表作者个人观点，其原创性以及文中陈述内容的真实性、完整性未经本站证实，仅供读者参考，请自行核实有关内容。】
（ 网站编辑：程卫军 ）乡镇人民代表大会是我国最基层的权力机关，它同县级以上各级人民代表大会一起，构成了具有中国特色的国家权力机关体系。乡镇一级人大代表由选民直接选举产生，代表着最基层，最了解广大人民群众的生产生活情况，最能反映人民的愿望和要求。乡镇人大是党联系人民群众的桥梁和纽带，是维护社会和谐稳定的重要渠道和力量。因此，抓好乡镇人民代表大会建设，做好乡镇人大工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，加强基层民主法治建设，调动广大人民群众积极性，参与国家管理和监督，推动本行政区域经济和社会发展，具有极为重要的意义。
当然，当前乡镇人大在履行职权中还遇到一些问题和困惑，需要努力加以解决和完善。
一是对乡镇人大地位和作用的认识存在不足。
首先，地方党委重视不够。有的地方通过党委、政府联席会议的方式进行议事决策，对经济社会发展中的事项大包大揽，一些应由人大讨论决定的重大事项没有提请乡人大讨论决定，导致人乡大职权虚置。另外，上级人大对乡镇人大的关心重视也不够，举办研讨会、座谈会很少关注乡镇人大。
二是乡镇人代会的召开有待依法规范。乡镇人大闭会期间没有常设机构，议事决策基本是在人代会上集体行使职权。乡镇人代会的会期一般只有一天，有的甚至只开半天。短暂的会期很难让代表充分讨论政府工作报告，提交代表建议，尤其是有选举任务时（从候选人的提名、酝酿到选举的时间不得少于一天），就不能保证会议的合法合规。
三是重大事项决定权有待常态化践行。乡镇人大是农村基层国家权力机关，从法律角度上讲，本乡镇的重大事项均需经乡镇人民代表大会审议通过才能付诸实施。可在实际工作中，乡镇很多重大问题均由党委会议或党政联席会议决定，因此，乡镇人大就不好进行监督。另外，乡镇人代会对财政预决算执行情况报告的审议基本上流产，原因是乡财县管，乡镇只管账不管钱。但乡镇政府一级财政体系仍然存在，乡镇政府的财政收入、支出还常年发生，重大项目资金来源与去向理应向人民代表大会报告。
四是依法监督职权有待进一步强化。首先，《监督法》对乡镇人大如何履行监督职权只字未提；有些省乡镇人大工作条例字里行间没有“监督”二字，更谈不上从机制、制度上规范，乡镇人大只好摸着石头过河；其次，有些乡镇党委、政府主要负责同志忽视或不重视人大监督，对口味的监督活动就让开展，不对口味的监督活动就不同意开展。
五是乡镇人大的履职保障机制有待健全。首先是组织机构设置不够合理，只配备一名人大主席（个别乡镇增配一名副主席），一名人大秘书还是兼职，工作力量不足；人大主席不参加全县领导干部大会，不参加全县性工作会议。其次是代表活动经费没有从制度上规范，乡镇人大工作经费“实报实销”，必需的文件费、资料费、招待费等无固定经费来源，更谈不上列入本级财政预算。大部分乡镇人大开展活动的经费靠人大主席临时找党委书记、乡镇长极力争取。
为进一步提升乡镇人大工作水平，针对存在的问题，笔者建议：
一要进一步增强人大意识。要通过加大“六五”普法宣传力度，深化对宪法、地方组织法、监督法的宣传教育；将民主政治建设、人民代表大会制度理论和依法治国方略纳入各级党委和人大常委会党组理论中心组的重点学习内容，作为党校干部特别是各级领导干部培训的重点课程。
二要保障乡镇人大行使职权。乡镇党委要支持乡镇人大依法讨论决定涉及地方经济社会发展的重大事项，依法开展监督工作；上级人大要健全制度，规范乡镇人大开展监督活动；乡镇政府要强化监督意识，主动接受人大监督。要强化乡镇人大经费保障，明确将代表活动经费列入本级财政预算。
三要加强乡镇人大队伍建设。要增强乡镇人大工作力量，配设人大专职秘书；加强乡镇人大干部的交流任用和提拔。
四要重视乡镇人大能力提升。要经常性地采取“请专家授课、组织参观考察、邀请视察调研、列席常委会会议”等多种形式，对乡镇人大干部进行业务培训，不断提升业务水平和工作能力。
五要规范召开乡镇人代会。要研究制定乡镇人代会议事规则和通用流程，规定并保证乡镇人代会审议政府工作报告、人大工作报告、财政预决算（或财政收支情况）报告的时间不能少于半天，保证有选举任务时提名、推荐、酝酿相关候选人到进行选举的具体时间不能少于一天，统一规范乡镇人代会会期和议程，从制度上保障乡镇人代会的规范性。
（安徽望江县人大办公室 曹辉）
责任编辑： 沈娟在第十三次乡镇人大主席联席会议上的讲话
从24个乡镇人大主席及候选人关于区乡人大换届选举工作的发言来看，提出的问题具有共性、也有个性，发言都很有预见性，有预案、有对策，这很好。总的来说，换届选举工作是个系统工程，环环相扣。要做好换届选举工作，必须清楚：做好选民登记工作是基础，把好代表候选人素质关是关键，科学选区划分是选出高素质代表和优化代表结构的关键，扎实的工作人员是确保换届选举不出差错、圆满完成的关键。
为期一天半的第十三次乡镇人大主席联席会议是在即将进行的区乡人大换届选举之时召开的，目的就是促进大家交流经验、做好工作。这次联席会邀请了省人大人事代表工作室郑勤建副巡视员前来解读组织法、选举法、代表法以及区乡人大换届选举工作有关业务培训；同时，开展“两学一做”学习教育活动和新农村建设工作考察调研，目的很明确，就是通过以会代训，让大家尽快进入角色，扎实做好乡镇人大工作，为全面做好即将开始的区乡人大换届选举工作做好充分准备。
根据省十二届人大常委会第二十三次会议通过的《福建省人民代表大会常务委员会关于全省市县乡三级人民代表大会代表换届选举时间的决定》文件精神，区、乡两级人民代表大会代表应在2016年11月1日至12月15日期间进行换届选举，市人民代表大会代表应在2016年12月16日至2017年1月31日期间进行换届选举。根据以上时间节点要求，区乡人大换届选举工作时间紧，任务重。因此，大家务必高度重视，把换届选举工作作为下半年工作的重中之重，按照即将下发的有关文件要求，认真制定工作计划，注重把握各个工作环节和过程。
下面，我讲三个方面的意见：
一、如何履行好乡镇人大主席职责
我认为，当好乡镇人大主席，怎样定位自己，履行好自己的职责，应从三个方面来把握。
一要找准位置，协调各方。乡镇人大工作是一项政策性、法律性、业务性较强的工作，而在座的乡镇人大主席团负责人大部分都是人大工作岗位上的“新手”，还存在一个角色转换的问题。因此，大家要始终坚持党的领导，在思想上、认识上、行动上与党委保持一致，进一步转变观念，找准乡镇人大主席的职责定位，真正把精力投入到工作中，主动开展工作，加强联系代表和人民群众，着力搭建好党委政府与人民群众间的沟通桥梁。首先要处理好人大与党委的关系。要坚持定期向党委汇报工作，主动听取党委对人大工作的意见和要求，让党委了解和掌握人大的全面工作情况，使其对人大工作的重视关心和支持；要认真贯彻党委的决策，针对党委每一时期的中心工作，做到深入群众、了解民意，把听到的意见建议和情况向党委报告，并提出切实可行的建议；要坚持重大事项报告制度，对重大决定、重要活动和重点工作安排要做到事前请示，事后汇报，征得党委的同意支持。其次要处理好人大与政府的关系。人大与政府是监督与被监督的关系，在监督政府工作中，既要敢于监督，又要支持政府，坚持到位不越位、解难不为难、支持不代替、过问不干预，实现监督与支持的有机统一，保障和推动政府各项工作的顺利开展，促进政府树立好形象，从而提升政府公信力。第三要处理好人大主席和主席团的关系。人大主席要平等待人共事，在工作上要注意方式方法，发扬民主，认真听取和采纳主席团和其他成员的意见建议，遇事共同研究、共同协商、共同决定，发挥整体作用，展现团结和谐的形象。
二要加强学习，提升能力。要始终把学习摆在第一位，重视学习是推动事业发展的一条成功经验，是依法履行职责、做好人大工作的需要。面对新形势新任务新要求，更要重视学习、善于学习，熟练掌握相关的法律、法规知识和业务知识，比如，2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议作出了关于修改组织法、选举法、代表法的决定，分别对这“三法”作了修改和修正，三部法律的法律性、程序性和针对性都很强，其中选举法就是今年区乡人大换届选举工作的业务指南，大家务必精读细读，领会精神实质。昨天下午，省人大人事代表工作室郑勤建副巡视员也作了详细的解读，大家回去后一定要加强学习，好好消化，学以致用，切实运用到今年的换届选举中去。另外，省市区委下一步也将出台关于换届选举相关工作意见和政策要求，大家务必认真学习，不折不扣地贯彻落实，确保换届选举工作始终坚持正确的政治方向，始终依法依规。只有通过不断强化的学习，才能不断提升自身依法履职的能力和水平。
三要依法履职，主动作为。重点有三个方面：一是要主动服务发展。坚持把履行法定职责与促进科学发展结合起来，围绕乡镇经济社会发展中带有根本性、长远性的问题，人民群众普遍关注的热点难点问题，如产业发展、项目推进、新农村建设、精准扶贫等，深入开展调查研究，提出具有科学性、针对性、建设性的意见建议。在这方面，每年要安排的议题不必多，但一定要精，要在抓准、抓实、抓深上下功夫，在发现问题、提出建议、督查落实上下功夫，着力推动相关问题的解决，力求取得实实在在的监督成效。二是要开好人代会。要充分发挥乡镇人大的作用，开好人代会显得尤为重要，不仅要认真做好会前准备，精心组织，周密安排，确保会议顺利进行，更重要的是充分发扬民主，认真听取和审议各项工作报告，精心组织选举工作，引导人大代表畅所欲言，各抒已见，确保形成的各项决议决定既尊重代表的民主意愿，又符合党委的决策意图。三是要做好代表工作。坚持把代表工作作为人大工作的基础，紧紧围绕发挥代表作用的主题，以增强代表活动实效为重点，进一步健全代表工作机制和活动网络，认真组织开展代表联系选民、向选民述职等活动，促进代表活动正常化、制度化、规范化。要认真做好代表履职的服务保障工作，进一步拓宽代表知情知政渠道，认真收集整理代表提出的意见建议，及时转交有关部门办理，加大对代表建议办理的督查督办力度，切实提高代表建议的办理质量和落实解决率。
四要提高认识，当好表率。一是干事的表率。要始终坚持把服务发展、参与发展、推动发展作为人大工作的出发点和落脚点，紧紧围绕本乡镇的经济和社会事业的发展，抓调研、提建议、促推进，做到“一切围绕发展、服从发展、服务发展”，进一步营造人大代表创业发展的良好氛围；要始终身体力行，根据党委的整体工作目标和人代会提出的工作要求，在本职工作上自我加压，埋头苦干，踏实做事，雷厉风行，争创一流，力求干出成效。二是团结的表率。要始终把维护团结当作做好一切工作的保证来对待，在乡镇党委、人大、政府班子中，形成政治上互信、工作上互助，做到心往一起想、劲往一处使；要严以律己，公道正派，遵规守纪，做到自律、自重、自省，自觉接受组织和人民群众的监督。
二、认真履行乡镇人大主席团的工作职责
今年5月27日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》和《福建省街道人大工作委员会工作规定》，进一步明确了乡镇人大主席团、街道人大工委的工作职责，为我们今后乡镇人大主席团、街道人大工委依法履职提供了法律依据。如何来履行好这些工作职责？我认为：
一要着力增强“五种意识”。一是增强法律意识。人大工作具有很强的法定性、程序性和规范性，无论是法律监督、工作监督，还是组织代表视察，都必须严格依照法定程序进行。人大工作要把落实发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明，构建和谐社会摆上重要议程，自觉适应新形势和新任务的要求，不断强化法制意识，严格按照宪法和法律规定的内容、形式和程序，依法行使职权，履行职责；要坚持以法律为依据，时刻运用法律、法规规范自己的言行，依靠法律手段开展好各项工作。二是增强为民意识。人大工作只有始终保持同人民群众的血肉联系，才能更好地代表人民群众的利益，始终保持旺盛的生命力。所以，一定要始终坚持把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，努力将工作重心下移，深入基层、深入群众，密切联系人大代表和人民群众，真诚倾听群众呼声，真实反映群众意愿，真心关心群众疾苦，真正关注和改善民生。要进一步改进和加强代表工作，不断提高代表服务质量，努力拓宽代表知情、知政的渠道，建立行之有效的激励约束机制，调动代表履行职责的自觉性和积极性。要进一步加强代表建议意见和群众来信来访办理工作，加大督办力度，努力提高办理时效和质量，及时发现和解决人民群众普遍关心、迫切需要解决的热点难点问题，通过各种方式，监督政府把更多的精力用到关心群众生产生活上，把更多的财力投入到民生事业上，使人民群众有更多的获得感。三是增强主体意识。树立主体职责意识，就是要对党负责，对人民负责。从事乡镇人大工作的同志，一定要牢记宗旨，淡泊名利，树立起做好人大工作的自信心，以良好的精神状态投入到人大工作中。要把实现和维护好人民群众的根本利益作为我们的出发点和立足点，行使好宪法法律赋予的职权，使各项工作扎实深入，取得成效。四是增强角色意识。当前，乡镇人大工作中的一个突出问题，就是监督的实效性不强。有的虽然开展了多次视察、检查活动，但这些活动没有触及问题根源，难以达到监督的理想效果和预期目的。监督工作要突出重点，重在抓实、抓深、抓出成效。要组织代表深入调查研究，全面了解政府各方面工作，敢于正视监督中发现的问题，力求每实施一次监督，都能有收获、见实效。五是增强服务意识。人大代表依法履行职责离不开人大的组织、指导和服务，特别是乡镇人大主席团是区乡两级人大代表开展活动的“前沿组织”，组织措施实不实，服务工作得不得力，直接关系到代表履职成效。乡镇人大在开展视察、检查等工作时，应多吸收代表参加，密切与代表的联系，拓宽代表知政知情渠道。同时，要有计划、有目的地组织代表培训活动，制定代表培训计划，丰富培训内容及方式，并为他们提供必要物质保障，切实做好代表服务工作。
二要着力抓好本职工作。要科学谋划、认真制定每年的工作计划，对于每年一次的人代会拟听取和审议哪些工作报告；平时的日常工作要开展哪些专题调研和视察，主席团会议什么时候召开，拟听取和审议什么报告等，都要做到心中有数，确保各项工作有序开展。要组织代表对宪法、法律、法规以及上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议、决定实施情况进行检查；组织代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，审议本级人民政府和上级国家机关在乡镇的派出机构的工作；组织代表对本级预算草案、决算草案、预算执行情况和调整方案草案等进行初步审查；组织代表开展视察、调研等活动，将视察、调研活动形成的报告转交有关机关、组织研究处理并向代表反馈；听取和反映代表对本级人民政府开展的各项工作的建议、批评和意见，交由有关机关和组织办理并答复代表，公开办理情况的报告；建立和完善代表联系原选区选民和人民群众制度，组织代表向原选区选民报告履职情况，听取并反映群众意见；建立代表履职登记制度，组织代表学习、培训；办理上级人民代表大会常务委员会和本级人民代表大会交办的工作；做好代表选举、补选和罢免的具体工作。
三要着力发挥代表作用。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员。如何充分发挥代表的主体作用，首先要以提高代表素质和履职水平为要求，加强代表法及相关知识的学习培训。比如，采取向代表转寄《永定人大信息》等学习材料和开展以会代训活动等形式，着力抓好代表的学习培训；其次要以激发代表履职积极性为重点，加强代表建议意见的办理工作。比如，对代表建议意见采取办理答复情况和落实情况的督办，同时采取交办分解跟踪、办理过程跟踪、反馈落实跟踪等方式方法，推动办理工作落到实处；第三要以充分发挥代表作用为目的，不断拓宽代表履职平台。比如，在平时的日常工作中，围绕乡村道路建设、惠农政策落实、生态环境保护等民生热点，扎实开展视察调研和执法检查活动，提出建议意见，积极为经济社会发展建言献策。
三、提前谋划做好区乡人大换届选举工作
从刚才大家的发言和区人大常委会组织四个走访区乡两级人大代表调研组的报告来看，今年的区乡人大换届选举面临一些新情况和新问题，主要有：1.干群中的“两种情绪”较为普遍。一有厌选情绪。尤其是区级人大代表选举普遍存在上面定名单、下面划圈圈、选民只见公告难见人的问题，导致一些村级组织和选民产生厌烦和抵触情绪。究其原因主要有：一是传统的旧观念没有改变，认为这是“官场”上的事，与我们老百姓无关；二是在推选候选人上，没有充分征求民意，选民对候选人缺乏了解或根本不认识，从而失去了参与的热情，认为换届选举无非是上面定名单，下面走程序；三是部分当选代表的素质不高或当选后不履行代表职责，让选民失望；四是人大代表为民代言的建议、批评和意见，相关部门办理不尽如人意，使选民对人大代表的作用产生怀疑。二有畏难情绪。有的基层干部认为，人大换届选举法律要求严、程序要求多、工作要求高，但在实际工作中，选民难组织、经费难保障、精力难保证，只能顺其自然。2.选民“两多一少”的情况比较突出。即外出务工人员多、不确定流动人员多、在家参选选民少。农村长期在外务工和流动在外人员较多。此外，因外地创业、学生择校等原因，造成人户分离的问题也比较突出，在家的老年人参加选举的难度相对较大。这些问题的存在，加大了选民登记难度。为避免产生错、漏登现象，多数地方将选民登记变成了按户口簿或原选民登记册登记选民。这样做，虽然选民登记错、漏现象会避免，但部分选民登记后不可能参加选举，在投票选举时也很难达到“双过半”。3.选举工作中的“三难”问题难以掌控。即代表结构难掌握、投票选举难把关、非党员代表难当选。每届的区乡人大换届选举时，提名推荐代表候选人时代表结构一般符合要求。但在投票选举时，选民凭选民证领取选票，每一选民接受的委托不得超过3人，并按照委托人的意愿投票等难以把关。因区人大代表名额较少，一般是2至3个村联片划分一个选区，大村的代表候选人容易当选，选民较少村的妇女和非党员代表候选人容易落选，导致党政领导干部、党员当选代表的多。4.由于体制转变，导致龙岩经开区高陂等四个乡镇的选民和区十六届人大代表出现情绪波动，给选举工作带来一定影响和困难。5.乡镇人大主席调整面大，有些同志对换届选举工作业务还不太熟悉，工作经验不足，工作水平有待提高。
因此，24个乡镇需提前谋划好区乡两级人大代表换届选举工作：一是了解摸清往届换届选举中存在的问题，分析产生问题原因和症结所在。二是科学安排和划定选区。三是科学做好选民登记。比如，充分利用各地市商会，发动外出务工人员回乡参与选举。四是配合党委摸清代表资源及连任代表提名工作。五是物色好选举工作人员骨干。六是精读、理解吃透区乡两级人民代表大会换届选举相关文件精神和相关选举过程中涉及的政策和法律法规。中发（2016）8号、闽委发（2016）11号和岩委发（2016）6号文件对这次区乡人大换届选举工作的总体要求已经明确，我们要严格按照这个总体要求，扎实做好换届选举各项工作。有关区乡人大换届选举工作还将举办业务培训班，我这里只讲这次人大换届选举工作全过程必须始终坚持的三条原则：
一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。总结改革开放以来历次换届选举工作的成功经验，最重要的就是坚持党的领导，这是最重要的一项原则。做好这次人大换届选举工作，首先就是要坚持党的领导，把党的领导贯穿换届选举工作全过程，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为换届选举提供坚强的政治保证和组织保证。
二是坚持发扬民主。区乡两级人大代表是人民群众直接选举的，是人民当家作主的重要体现。要坚持人民主体地位，把发扬民主贯穿于换届选举的各个环节，相信和依靠群众，调动选民积极性，依法保障选民的选举权和被选举权。这是换届选举取得成功的基本条件。
三是严格依法办事。依法办事是党领导人民治理国家的基本方略，严格依法办事是全面推进依法治国的重要内容。宪法和选举法、地方组织法、代表法等法律以及我省相关地方性法规，对选举法的行使，选举的组织、程序和方式，代表的资格条件，国家机构的产生等，都有明确的规定。大家要切实贯彻实施好这些法律法规，严按照法定程序开展换届选举各项工作，确保换届选举依法有序进行。
借此机会，谈谈人大宣传信息工作。人大宣传信息工作是党的宣传工作的重要组成部分，也是人大工作的重要组成部分。近年来，省人大对各市人大进行宣传信息工作评比，市人大对各县（市、区）进行评比，说明了省市人大对宣传信息工作的重视。从评比的情况看，我区人大宣传工作相对比较滞后。因此，区人大常委会各委室和各乡镇（街道）人大主席团（人大工委）务必要高度重视这一项工作，根据2015年下发的《永定区人大常委会宣传信息研究工作管理暂行办法》，规定乡镇每年必须完成市级以上宣传信息及调研文章共计300分、机关各委室600分，这项目标任务不算重，如，去年抚市镇全年完成1590分，大大超出300分的基本分。今年有些乡镇完成的较好，如湖雷、抚市、古竹、湖山完成了全年的基本分，有些乡镇人大主席团还未引起足够的重视，峰市、洪山、堂堡、虎岗、岐岭、高头、大溪、下洋等乡镇完成较差，有的甚至一篇也没有。为进一步做好下半年全区人大宣传信息工作，我强调三点：一是各乡镇（街道）人大主席团（人大工委）要狠抓落实，人大主席要身体力行，广泛挖掘信息源，扎实完成区人大常委会下达的目标任务；二是要进一步加强与宣传部门、新闻单位的沟通联系，激发新闻记者的写作热情和进一步发挥人大秘书的作用；三是要抓重点宣传，比如，围绕当地群众关注的热点难点问题，围绕乡镇人大主席团如何推动“三大战役”，围绕代表先进事迹等，多角度多层面地做好人大宣传信息工作。