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我国农村义务教育经费筹措问题研究.pdf 60页
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四川师范大学
硕士学位论文
我国农村义务教育经费筹措问题研究
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指导教师—jL尘j红一职称—j堑_j噩一
专业名称————舅■瞿』L塑jLj垒———一
研究方向：里杰星圭望堡监亚塞皇丝蓝壁堡
授予学位日期——垫逝—生—￡—且——且—一
我国农村义务教育经费筹措问题研究
课程与教学论专业
研究生刘砚琛
指导教师曾令秋
穷国办大教育是中国的现实国情，教育经费不足一直是制约中国教育发展
的瓶颈，而我国的农村义务教育更是由于自身的相对贫困和农村义务教育经费
筹措体制本身存在的诸多问题，一直处于教育经费极度匮乏的境地，而伴随着
这种教育经费的不足，农村地区的义务教育出现了一系列的问题，例如拖欠教
师工资、“普九”负债、学生辍学等等，毋庸置疑，这些问题的存在直接影响
着全国义务教育的进步和发展。今年年初随着《国务院关于深化农村义务教育
经费保障机制改革的通知》的实行，农村义务教育经费以前存在的部分问题得
到了解决，例如：农村义务教育开始由收费义务教育逐步向免费义务教育转变；
政府经费投入幅度加大，保障水平明显提高；经费投入各级政府分担体制责任
逐渐明确：义务教育体制由“地方负责、以县为主”，向“经费省级政府统筹”、
“管理以县为主”转变。从这些变化我们可以看出：政府筹资主体责任加强，
农村义务教育逐步纳入公共财政。但是我们也看到这次改革仍有不彻底之处：
转移支付制度仍然不规范；教师工资筹资主体责任问题仍没得到根本解决：义
务教育仍然还不是免费教育。因此在这种情况下对农村义务教育经费筹措问题
进行深入研究，寻求摆脱当前农村义务教育经费短缺困境的治本之策，无疑具
有重要的现实意义。
本文沿着“提出问题——分析问题——解决问题”这一逻辑顺序，对我国
当前农村义务教育经费筹措的现状、存在的问题以及解决的思路进行了探索性
研究。本文分为四个部分：首先对本文涉及到的有关理论、概念进行简要的阐
述，然后对我国农村义务教育经费筹措的现状和所面临的突出问题进行分析，
接着对国际农村义务教育经费筹措经验进行论述，最后在此基础上提出完善我
国农村义务教育经费筹措的建议。
关键词：农村义务教育经费
思路与对策
ofChina’sRural
TheResearch
Compulsory
instruct／on
Major：Curriculumtheory
YahchenTutor：Professor
Postgraduate：Liu
ZenglAngqiu
ItistherealisticnationalconditionsofChinathat
StateCouncU
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我国教育经费投入有哪些主要问题
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我国义务教育投资存在的问题 由于在《教育法》中明确规定各级政府对教育投入要保证“三个增长”，即:国家财政性教育经费支出占国民生产总值(GNP)的比例应当随着国民经济的发展逐步提高;各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高;各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，所以各地方政府的财政面临巨大的压力和挑战，因而在对义务教育经费的实际投入方面，形势不容乐观。主要存在以下几方面问题: 1、义务教育投资体制存在弊端 我国现行义务教育投资体制是主要由地方政府(主要是县、乡两级政府)负责管理和多渠道筹措资金的体制，这种体制具有两个特点，其一是“地方负责”、“分级管理”;其二是“多渠道筹措”。目前我国义务教育的投资体制，实际上默许了各地经济发展严重不均衡给义务教育投资造成的不平衡，最终导致了义务教育普及的放任自流，使义务教育发展陷入非均衡状态中。我国义务教育投资体制的弊端已经影响到了教育事业的发展，必须采取有效的措施进行改革，建立科学的义务教育投资体制，以确保义务教育经费渠道的畅通。 2、公共教育经费投入总量不足 我国中小学生均预算内教育事业费和公用经费支出均远远低于高中生均经费支出水平。而且这种差距，在大部分农村中小学中显得尤为突出。，我国义务教育投资的整体水平较低，与在我国实现普及九年制义务教育战略目标的要求有较大的差距。 3、城乡教育费附加征收不到位 城乡教育费附加一直是我国义务教育经费主要来源之一，在推动义务教育发展的进程中发挥了重要的作用。1986年国家曾专门下发过农村基础教育体制改革的指导性文件，在农村教育费附加问题上实行“乡征、县管、乡用”的办法，还曾经调整县乡两级管理职责，加大县级政府决策权和统筹权，但是由于具体措施执行不利，约束机制不健全，在实际操作过程中存在一些问题。 4、经济不发达地区办学条件差 由于教育经费投入不足，相当多地区的办学硬件设施严重短缺，如:校舍、桌椅、实验设备、后勤保障等等，无法达到国家规定义务教育的基本办学条件，甚至无法满足教学过程的基本需求。 5、拖欠教师工资问题比较严重 在我国，除大中城市和部分经济相对发达省份外，均不同程度地存在拖欠教师工资现象，而且拖欠的面越来越大，拖欠的时间越来越长。据教育部门不完全统计，截止到2000年4月，全国22个省、自治区和直辖市累计拖欠教师工资总额高达76.68亿元。其中人口第一大省河南省，到2000年5月止，18个地市中均存在拖欠教师工资的现象，其中拖欠教师工资的乡镇达到1941个，占全部乡镇数的90.2%以上，涉及的教师达到50多万人，占教师总人数的85%以上 。6、义务教育阶段收费情况混乱均费用低，公用经费紧张的问题。为此一些教育部门以名目繁多的收费，如:收择校费、收择班费甚至收选座位费及乱收不合理学杂费等方式，来缓解在办学过程中表现出来的经费需求不断增加与投入总量不足之间的矛盾。 7、义务教育的投资水平不均衡 从2000年东西部小学的入学率、五年级巩固率看，东部明显高于西部，仅就巩固率看，西部与全国平均值最高差距为33.43个百分点，其中西部巩固率最低为西藏仅为61. 11%。从小学生毕业升学率看，西部低于全国平均最高为49.67个百分点，其小学生升学率同样最低的西藏为55.22%，
8、义务教育经费使用效率不高
据统计，2000年全国共有小学55.36万所，在校生13013.25万人，专任教师586.03万人，专任教师合格率为96.9%，生师比为22. 21:1。从上述统计数据对比来看，我国目前中小学生师比例较低，这种情况的直接后果是导致有限教育经费投入的前提下，人员经费增加，公用教育经费减少。
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>& 我国教育经费存在的问题与对策----兼论中外教育经费比较　　教育经费指国家和各级政府及社会力量与个人直接用于教育的费用，是发展教育事业和提高质量的重要物质保证。然而，我国教育经费存在着较严重的问题，与教育事业发展的需求不适应。解决好教育经费问题，是极其紧迫的。　　一、教育经费存在的几个问题　　（一）教育经费投入不足　　十一届三中全会以来，党中央、国务院确定了"教育优先发展"的战略地位。教育经费投入的绝对量以较快的速度增长。若不考虑物价影响，1994年财政性教育总支出达到1174.7亿元，比1989年的503.9亿元增长了133倍，平均每年增长26.6%。1998年国家财政性教育总支出1928.4亿元，比1991年的599.5亿元增长了3.2倍，平均每年增长46.7%。　　尽管8O年代以来，教育经费有了较大幅度的增长。和国外相比，我国教育经费及其占GNP的比例很低。日本一直重视教育投资，教育经费由195O年的1736亿日元增加到1993年的292649亿日元，占GNP的比例由195O年的5.1%上升到1993年的8.2%。而中国1993年教育经费总额为867.8亿元，占GNP的2.52％。199O年德国西11州的教育经费为236亿马克，占GNP的9.22％。中国仅548.7亿元，占GNP的3.1%。1992年，法国的教育投资是4606亿法朗，占GNP的6.6％。中国的教育经费才705.4亿元，占GNP的2.73%。联合国教科文组织1993年统计，1991年世界平均公共教育经费占GNP的比例为5.1%，其中发达国家为5.35%，发展中国家为4.1%，最不发展国家为3.3%，中国仅为2.3%。据联合国教科文组织《1998年世界教育报告》，中国财政性教育经费占GNP的比例从199O年的3.10%下降到1995年的2.45％，直到1996年开始回升，也只有2.47%， 1998年为2.55%，远远低于1995年世界平均公共教育经费占GNP4.9%的比例，也低于不发达国家平均4.1％的水平。　　我国人均、生均教育经费与国外相比，更是少得可怜。1998年是我国最高的一年，人均教育经费才167元，生均教育经费946元。而日本1990年就达到人均教育经费为2O万日元。生均教育经费93万元。德国1992年人均教育经费8050法郎，生均教育经费28100法郎。1995年世办人均教育经费为241美元，生均教育经费1273美元。世界人均教育经费是我国的11.4倍多，世界生均教育经费是我国11.1倍多。　　（二）教育经费分配不合理　　从教育经费在三级教育分配比例来看，1900年我国初等教育经费占总教育经费的32.7％，中等教育占34.4%，高等教育占18.6%，与世界部分发达和发展中国家相比，居中等水平。而我国高等教育规模远远小于中等和初等教育的规模，普及义务教育是现在和今后一个时期内我国教育事业发展中的"重中之重"，也是政府投入的"重中之重"。高等教育占教育经费比重高了一点，而初等教育相对来说低了一点。　　从我国三级学生生均日常经费与人均GNP的比例来看，199O年为0.05:0.15:1.93，同其它一些国家相比相差悬殊。我国培养一个大学生的经费相当于培养36.6个小学生，12.2个中学生。另外，1995年，我国普通小学、中学、高校生均经费分别为265.78元，605.97元，5442.O9元，小学、中学、大学生均经费之比为1:2.28:2O.47。而世界一般发展中国家为1:1.7:8，发达国家为1:1.1:4.3。我国小学生均经费占总经费的比例远远低于发达国家和发展中国家，而高校生均经费占总经费的比例却超过了许多。分配结构的不合理，制约了我国初等中等教育的发展。　　（三）教育经费使用效率不高　　目前我国教育经费既有严重短缺的一面，又存在着使用效率不高的一面。我国高校规模较小，师生比较高。1994年我国高校师生比例1:7.75，平均规模2591人，与1994年发达国家高校平均规模4000人相比，要低1401人。1995年高校平均规模2757人，师生比例1:8.9。日本高校平均规模达到4489人，师生比1:18.5。我国1998年高校平均规模3335人，师生比例1:9.81。师生比例最高年限.81和世界其它国家相比，如美国1992年师生比1:18.2，英国，法国，加拿大.1，我国师生比高得多。　　我国职工占教职工的比重过大。1994年，我国高校专任教师39.64万人，而职工64.39万人，是专任教师的1.6倍，占总人数的63%，中学专任教师391.14万人，职工145.40万人，占总数的37%。日本94年高校专任教师28.2万人，职工才63888人，占总人数的22％。中学教师273527人，职工41191人，占总数的15%。我国高校职工占总人数的比例是日本的3.3倍，中学是日本的2倍，以后几年，我国情况稍有改变，1998年高校专任教师40.72万人，职工62.24万人，占总人数的6O％。职工占的比例仍然很高。　　另外，我国高等教育设备闲置，利用率低。从教室的利用率来看，据调查，北京几所高校1992年生均教室面积为3.78平方米。而美国加利弗尼亚州立大学（教学型）生均不足0.48平方米，德克萨斯A＆M大学生均不足0.66平方米。从实验室和利用率来看，笔者对本校实验室使用调查，每个基础实验室每周平均8~1O学时，专业实验室利用率更低。而加利弗尼亚州立基础实验室每周27.5学时，专业实验室每周22学时。另外，笔者对本校图书、仪器设备进行调查。备院系都设有资料室，图书馆又分为针对本科生和研究生、教师两馆。由于系里资料室只向本系师生开放，研究生、教师的图书馆不向本科生开放，系资料室和研究生、教师图书馆利用率很低，有时候才3、5个人。这种分系分层次设馆，造成图书大量重复购置，使用率很低。全校的仪器设备有30~40%处于闲置状态。5万元以上的大型仪器使用率每年不到200小时。　　（四）筹措教育经费的法规和政策难以落实　　　　近年来已颁布的有关法规和中央、国务院已出台的关于增加教育投入的不少政策，落实起来举步维艰。《中国教育改革和发展纲要》和《教育法》规定，"逐步提高财政性教育经费支出占GNP的比例，本世纪末达到4％"的目标，至今没有一个切实严肃的操作实施方案，使近年来不但没有日益接近这一目标，反而呈停滞下滑之势。1990年这一比例为3.1O％，1992年为2.73%，1993年为2.54%，%，1996年为2.47%，1997年为2.5O%，1998年为2.55%，今年已是2000年，离4%的目标还相差甚远。又如《教育法》提出"中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公共经费逐年有所增长。"1995年全国16个省、1996年全国21个省（自治区、直辖市）没有兑现。1997年仅有12个省、自治区，直辖市达到。一些省、自区甚至连续几年都没达到。征收城乡教育费附加政策，相当多的地方未做到足额征收，目前全国实征数平均只占应征数的50％左右。《面向21世纪教育振兴行动计划》要求"省级政府教育经费同样或更大增加力度"并未实施……教育经费缺乏法律依据和保障，教育财政依靠行政命令来管理，人治，随意性行为较多。　　二、采取的对策　　（一）提高教育经费投入总量　　发挥国家财政投入主渠道作用的同时，通过征收教育税，发行教育彩票，建立非义务教育成本分担机制，发展私立民办学校，多渠道筹集教育经费，提高投入总量。　　1．发挥国家财政投入的主渠道作用　　财政预算内拨款，是教育经费的主渠道，占教育经费总额的比例不低于60%。严格按照法律、法规的规定来安排教育经费预算，确保预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，明确中央、省、县本级财政支出中教育经费所占的比例。　　提高中央财政支出中教育经费所占的比例，是有一定的经济基础的。1994年实施分税制财政体制，中央财政收入占全国财政收入的比例提高到57％，其支出范围减少到国防、外交、重点建设、中央行政管理、公共事业发展等项目。中央财政支出中教育经费占全国预算内教育经费支出的20%，且每年增加一个百分点。省级教育经费的支出占3O％～35％，省以下政府（县、乡）占5O-45%，并酌情每年增加一二个百分点。　　另外，各级财政在预算执行过程中，每年均有一笔数量可观的超收收入和预算外收入。每年超收收入和预算外收入应按不低于年初确定的教育经费占财政支出的比例用于教育。　　2.重构税种，征收教育税　　目前，征收的城市教育费附加、农村教育费附加、地方教育费附加，虽带有一定程度的强制性，但毕竟不是税。实际征收工作中，征收部门往往先保税后收费，缴纳单位或个人一般情况下也重税轻费，使这些难以做到足额征收，漏征面很宽。为了克服这些弊端，可借鉴美国为解决教育经费而征收的专门税：教育税。9O年代以来，美国有28个州设教育专门税，所开税种少的有1-2种，多的设几种，依靠专门税来解决部分教育款项来源。我国可开征教育税，取代目前各种名目的教育费附加及其类似的项目，同时适当拓宽税基。不仅有利于足额征收教育费用，而且有利于教育经费的逐年稳定增长。　　3．建立非义务教育成本分担机制及贷款机制　　非义务教育在明确主渠道担负一定培养费用的情况下，按照"谁受益，谁承担"和成本分担的原则进行收费。美国从年度到年度高等教育经费来源变化显著，高等教育学费收入占总经费从27％增长到37％，增长率为37%，而州政府拨款占总经费的40％下降到31%，下降率为22.5%。学费急剧增长，学生借更多钱和更多的学生借款支付高等教育费用，年，全美学生贷款总量从158亿美元上升为285亿美元。我国从1997年所有高校新生都实行缴费入学。考虑到高等教育成本甚高，保证受教育机会平等原则及居民的实际承受能力，学杂费占生均经费成本的5O%～65%为宜。对于特别困难者，国家通过建立学生代款、奖学金等多元化资助体系保障有才华但家境困难的学生顺利完成学业。这正是国际惯例。如美国执行"学费折扣"，对那些不能负担全部教育费用的学生提供教育资助。澳大利亚从1989年开始正式实施"高等教育贡献方案"的学生资助政策和澳学助学金。　　4.发行教育彩票　　在整个国家教育投入不足而财政压力又很大的背景下，发行教育彩票是一条可行的、值得尝试的投入渠道。我国彩票市场有很大的潜力，发行教育彩票完全是可能的。1996年我国彩票的发行量不足世界的1200亿美元彩票发行总额的0.7%。1998年，全国全年发行彩票约350亿人民币。1998年，英国每周彩票售额已达1亿英磅，美国仅德克萨斯州的年彩票销售就达到32亿美元。据统计，美85%的人购买过彩票，法国64%，我国仅6%。美国有13个州部分或全部把彩票收入投入到教育中。加利弗尼亚1美元的彩票就有34美分用于教育。我国发行专门的教育彩票，更好地吸收利用社会闲散资金，发展教育事业。发行教育彩票要是比希望工程更有力的筹资方式。　　5.大力发展各类民办学校和私立学校　　改革办学体系由国家包办的局面，发展民办、私立学校是解决教育经费短缺的又一举措。我国的民办、私立学校很少。1998年前，私立，民办中小学仅3000多所，占全国6O万中小学的0.5％，香港私立中小学占59%，美国私立中小学占24%。日本尤其大力振兴私学，1995年私立大学占73.5%，私立短期大学占83.9％，私立幼儿园占47.67%。73.2％和92.4%的短期大学生，79.6%的幼儿园孩子在私立学校学习。我国支持鼓励个人、团体、企事业单位自筹资金办学，也可将一部分公立学校改制为公有民办或国有民办学校（固定资产属于国有或公有，政府减少或逐步停止拨款，承办者多渠道自筹经费）。办学主体和投资主体的多元化，缓解国家对教育经费投入的不足。　　（二）调整教育经费分配　　一般来说，国际上教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育（一般指初等教育和中等教育的初中阶段）为重心，随着经济的发展，逐步转向发展中等和高等教育，教育经费分配也相应调整。曾满超在《发展中国家教育成本研究》中指出："发展中国家初等教育公共经费占整个经费的一半，中等教育占1/3，而高等教育占1/5。这种公共教育经费的分配情形是稳定的。"日本从战后到60年代，国家投资主要用于普及义务教育，1995年义务教育占总经费的59%，1996年占56%，高等教育开设私立学校，集聚民间财力加以实现。这对一切教育经费短缺而又奉行"追赶战略"的国家来说，不无参考意义。印度国情跟我国相似，初等教育占总教育经费的47.27％，对我国很有借鉴作用。义务教育应成为我国教育经费投入的"重中之重"，教育经费应向义务教育倾斜。进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任和行为，中央财政加大对农村义务教育的扶植力度。既要提高义务教育在总教育经费的比例，也要提高生均经费水平。初等教育占总教育经费的50%左右，初中阶段教育占20％左右，即义务教育占7O％左右。非义务教育阶段的经费，逐步建立政府、社会、家庭、个人合理分担的机制。高等教育扩大学生、家长，对教育成本的分担力度，增大高校自筹经费的比例。职业教育和成人教育经费主要由企事业单位、用人单位承担。　　（三）提高教育经费的使用效率　　国家加强宏观调控，合理规划，调整大、中、小学的规模，布局和教育结构，建立规模适当，布局合理，层次结构，专业比例合理的教育组织系统，走内涵式发展道路。建立健全教育经费的监督机构，强化监督职能，杜绝教育经费的挪用、浪费，并对仪器设备使用情况进行检查，使教育经费财尽其用，物尽其功。进一步加强学校的财务管理，合理编制预算和科学配置学校资源。对于学校公用的图书、仪器设备全校统一的规划，统筹配置，改变按院系、按层次重复设置的情况。笔者对本校图书做了估计，我校17个院系，每个院系1-3间资料室，管理员1-6个，如果废除，并到校图书馆则17～5O间房子腾出来，人员可减少17-102人，图书的重复购买也能减少，提高使用效率。仅此一项，就能节约一大笔经费。把庞大的后勤部门独立出去，社会化，大大地减少非专任教师的比重。同时，完善教职工"聘任制"，工作任务"岗位责任制"和劳动报酬的"结构工资制"，提高教师的周课时量，裁减冗员，降低师生比。把市场经济的价格、供求、竞争等机制适度引人教育领域，引入学校，保证教育资源的合理配置和使用效率的提高。　　（四）加强法制建设　　纵观我国50多年的教育发展史及借鉴国外经验，教育经费应单独立法。日本现行教育财政体制的最大特点是以法律为依据。通过制定和实施财政法、地方财政法、地方交纳税法、义务教育费国库负担法、市町村学校职员工资负担法、公立高级中学危房建筑改建促进临时措施法、公立养护学校整备特别措施法以及这些法律具体化的法规、法令和实施规则等，明确规定教育经费的来源、使用、分配等；确定国家、都道府县、市町村三级教育财政机构的主要要事务和职责。我国应制定专门的《教育经费法》、《教育投入法》及一系列相应的法规、法令，规范教育经费的来源、分配、使用、管理、监督。用法律的形式保证政府在教育投资上的主体地位和主导作用，将各级政府的教育投资模式（支出项目、比例标准及拨款程序和方式等）进一步明确和固定。通过法律保障解决教育经费增加投入比例问题，明确规定中央、省级、市县级财政支出中教育经费应占的比例；落实教师工资、医疗待遇、工作生活条件校舍改造、办学公用经费与仪器图书购置等主要费用的来源渠道。同时，对教育经费项目的概念和计算口径也需进一步加以规范。通过立法，确保中央教育部及基层教育部财权和事权相统一，加强中央教育部的宏观调控力度。同时加大执法力度，强化监督职能，对违法者严惩不怠。　　我们期待着教育经费问题不再成为制约我国教育事业发展的"瓶颈"，尽快尽好地解决这个问题，促进我国教育事业的腾飞。　　　　《教书育人》2001.1　　
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