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超层越界：矿政管理的一块“心病”
.cn 日 作者:王琼杰 编辑:张丽华　李德重
编者按：　　一提到超层越界开采，国土资源管理部门都为之头疼，原因不仅仅是超层越界开采所导致的资源浪费和矿难频发，更多的则是执法监察过程中因手段落后而造成的发现难、制止难和查处难所面临的无奈和尴尬。　　就在不久前举行的全国国土资源厅局长座谈会上，“超层越界开采”再次成为厅局长们热议的话题，这些来自基层、对超层越界开采耳熟能详的代表尽管见仁见智，提出了许多很好的建设性意见，但普遍以为，仅靠国土资源部门一家之力，要从根本上来有效制止和杜绝超层越界开采仍然面临诸多不可逾越的困难和障碍。　　超层越界开采究竟危害有多大，发现和查处又为何如此之难，其破解的措施又是什么？带着种种困惑和疑问，记者近日进行了调查。
超层越界是一个定时炸弹
　　“超层越界开采就像是一个‘定时炸弹’，迟早要‘爆炸’！”一提到超层越界，深受其害的河南省某一国有煤矿原矿长深恶痛绝地说：“有些小煤矿自己的资源储量小，就跑到相邻的国有煤矿的煤田里乱挖滥采。他们漫无目的，东一棒槌西一榔头，哪的煤好就采哪，严重破坏浪费了煤炭资源不说，还留下了许多随时都可能引爆的‘定时炸弹’，时时威胁着国有煤矿的安全！”　　惟恐记者不明白，这位老矿长进一步给记者解释说，小煤矿超层越界开采都是偷偷摸摸，图纸上不显示，更不敢告诉国有大矿。小矿跑到国有大矿煤田里乱采一通后，就又退回到自己井田内。它们采完煤一拍屁股走了，可把危险和隐患留给了国有煤矿。小矿采煤后留下的采空区里积聚了大量水和瓦斯，国有大矿采到这个地方后，如果稍不留意，就可能引发大的矿难。我们原来有个煤矿，就是因为小煤矿超层越界开采后，留下的巨大采空区里聚集了大量的水，才导致了淹井事故，十多名矿工不幸遇难啊。　　“矿工的命都丢了，我们受点处分还算什么。”这位老矿长悲愤地说：“但是除了我们国有煤矿有责任外，还应该由谁为这十几名遇难的矿工负责，小煤矿就难道没有一点责任吗！”　　这位老矿长的愤懑心情记者自然能够理解。因为这起事故，该矿从上到下，当然也包括这位矿长，都受到了处分，有几个人还被追究了刑事责任。可耐人寻味的是，作为事故的“元凶”小煤矿尽管早就没有了资源，按规定理应关闭，却不仅没有受到任何牵连，反而依旧按部就班生产，依旧偷偷摸摸越界。　　其实，在许多国有、乡镇煤矿林立的地方，因为小煤矿的超层越界开采，相邻国有大矿遭受巨大的经济损失，甚至为之“背黑锅”的现象是枚不胜举。前些年，山西某重点国有煤矿发生了特大淹井事故，数千万元的设备毁于一旦，间接经济损失更是难以估量。最后调查的结果是，周围小煤矿因超层越界开采，盗挖了该矿的保安煤柱，从而使地面的洪水顺着这些小煤矿遗留下的采空区灌入地下，冲毁了国有大矿的防洪密闭设施，造成了淹井事故的发生。事后，国有煤矿及集团公司的负责人无奈地感慨说：“小煤矿超层越界开采真是防不胜防，这起事故看似是汛期洪水造成的天灾，实际上是小煤矿超层越界开采带来的人祸！”　　事故最后的处理几乎与上面是如出一辙，国有大矿领导受到了处分，是哑巴吃黄连有苦说不出；小煤矿却没有丝毫影响，只是退回到自己井田里就算完事。熟悉内情的人对此是见怪不怪：“国有大矿是国家的，后台看似很大，地方政府官员无论是从政绩或个人利益来说却很难从中得到好处。而小煤矿是个人的，后台虽小却很实用，地方政府官员从政绩或个人来说都能从中得到实惠。在这样的利益搏弈中，受‘伤’的只能是国企，受益的也只有小矿。”　　小煤矿超层越界开采，经常“株连”周围国有大矿不说，还常常引火烧身，自掘坟墓，搬起石头砸自己的脚。今年6月13日，山西省孝义市安信煤业公司发生特大炸药爆炸事故，造成34人遇难。国家安监总局、国家煤监局在初步调查后指出，除了火工品管理极度混乱、劳动管理混乱、政府部门监管不到位等原因之外，导致这起特别重大事故发生的一项重要原因即该矿长期存在非法越界开采现象。　　因非法越界开采而导致事故发生现象，对小煤矿来说是家常便饭，屡见不鲜。一位业内人士曾这样戏谑地说：“我们常说每一起矿难发生的背后都能看到官煤勾结的影子，其实，在每一起矿难的背后还能时常找到矿超层越界的非法行为。”此话绝非是空穴来风，危言耸听。　　山西省检察机关有关人士就曾明确表示：重特大煤矿安全责任事故的背后，往往存在非法开采、越层越界开采等破坏矿产资源的行为。他们这两年多查处的“战果”进一步证实了这一说法：2007年，发生在晋城苗匠煤矿的“3?18”特大事故，就是该矿越层开采导致的。事故中21人死亡，社会影响极其恶劣。日，大同市左云县张家场乡新井煤矿发生一起特别重大透水责任事故，造成了56人死亡，事故发生的原因与该矿长期越层越界非法开采有直接关系。　　而在此前的2005年10月，山西省安监部门对２０００年以来该省发生的４５起特大事故进行成因分析后显示，其中非法违法煤矿生产或建设导致的事故比重占到６９%,死亡人数比重高达７１%。其中，在非法违法生产中，越界开采占了很大的比例。　　煤矿超层越界开采，不仅直接导致了事故的发生，也浪费破坏了大量的煤炭资源。因为小煤矿超层越界开采都是见不得阳光，时常提防着有关部门检查，根本没有什么规划和设计，往往是挑肥拣瘦，只选好的挖。小煤矿盗挖后，破坏了煤田的整体性，留下了许多隐患，国有大矿不仅没有办法来实施统一开采，还要再额外留一些煤炭来当作保护煤柱，造成煤炭资源的损失和浪费。
国土资源部门遭遇两难
　　“我们没有强制性措施，又没有必要的设施和检查手段，还缺乏相应的监管人员，不仅发现难、制止难，查处起来也很难。”对超层越界开采，国土资源管理部门表现出的不仅更多的是无奈，还有时常受“夹板气”而带来的满腹委屈，“一出矿难，事故调查组不听国土资源管理部门的意见，就妄自下发结论：因国土资源部门监管不力，致使煤矿长期超层越界开采，最终导致事故发生，把责任一股脑儿都推到了国土资源部门头上，我们冤不冤啊！”　　不能说国土资源管理部门的抱怨没有道理，现实中的情况的确很不利于国土资源管理部门对超层越界开采的执法检查，而且国土资源管理部门还常常为此而深受其害。　　俗话说：工欲善其事，必先利其器。可国土资源部门手中缺乏的正是“利器”。按照现行的《矿产资源法》及实施细则规定：“超越批准的矿山范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。” “超越批准的矿区范围采矿的，处以违法所得30%以下的罚款”。这样的规定不仅对利欲熏心的小煤矿主没有多大的震慑力，就是对国土资源管理部门来说，也没有赋予多大的执法空间和强制性手段。　　前些时，记者在某地采访时就遇见了一件令人哭笑不得又十分值得深思的事情，一个小煤矿因超层越界开采发生了事故，小煤矿最后把国土资源管理部门给告了，还振振有词地说：“国土资源部门为什么不采取强硬措施把我的矿给封了，要是彻底封了我的矿，还能出事故吗？”　　事实情况究竟是怎么回事？原来，当地国土资源部门检查发现这家煤矿有超层越界开采活动后，马上按照规定依法采取了措施，责令其退回本矿区范围，用封条封了相关设备，并也进行了罚款处理。但是，国土资源部门前脚走，煤矿后脚就把封条撕掉，又继续违法生产，最终导致了事故的发生。　　显而易见，当地国土资源部门依法履行了自己的职责，没有任何过错。但是如果真的像矿主说的那样去做，把矿上的设备给拆除了，井关了，事故完全可以避免。可国土资源部门没有这样的权力，是在违法行政。如果真的这样做了，矿主马上就会以违法行政照样把国土资源部门推到法庭上。　　对国土资源管理部门来说，对超层越界开采这一顽症，缺乏的不仅仅是利于制止、查处的有效“利器”，还有因手段、装备落后和人员不足所造成的发现难瓶颈。　　众所周知，煤矿是井下开采，隐蔽性极强，而且是动态性的，今天越界胡乱采一通，明天就可能退回来，然后再打上密闭墙，现场很难看出什么痕迹。要想抓现行，最有效的办法，就是派人蹲矿驻守，随时下井检查。这对国土资源管理部门来说，几乎是无法实现的事情，根本不可能对每个矿山都派1个人来实现24小时的不间断监管。还有一个办法就是安装监控系统，对每个矿山的每一个采掘工作面都安装上闭路电视监控系统，进行24小时的监管。但这又涉及到费用问题，这么一大笔费用由谁出，国土资源部门负担不起，矿山也决不会花钱给自己穿小鞋，自己来监督自己。退一步讲，就是安装了这套系统，谁来维护，谁来监督设备的正常运行，日常的维护加起来也是一笔不小的数目。　　记者在基层采访时发现，有的基层国土资源所（矿管站）多的有七八个人，负责辖区内几十家甚至上百家矿山企业，少的只有1个人，很难来实现不间断的监管。而手中的监测武器更是空白，根本没有能力来发现和制止超层越界开采活动。在西南某省的一个县国土资源局，负责矿政管理的只有3个人，其中2个还是女兵，光应付上面对口单位的报表、材料就够紧张了，哪还有时间去下矿山巡查。　　图纸上不标注显示，现场又经常遭到破坏，日常监管又没有必要的设备和人员，国土资源部门要想及时发现超层越界开采活动无疑是盲人骑瞎马，难上加难。可以说，为了发现和查处超层越界开采活动，国土资源部门尽管是费了九牛二虎之力，但收效甚微。有时尽管好不容易发现了超层越界开采活动，却又因权力所限、执法手段乏力而无法进行有效的惩处。　　“这项工作是我们分内的事，尽管有很多困难，我们也没有理由不去干好。现在我们系统正在加强基层国土资源所建设，相信情况会一天天好起来的。但最重要的是，没有人理解我们的苦衷和难处。”一位基层的国土资源部门的工作人员忧心忡忡地说：“如果一旦发生了事故，只要发现有超层越界开采活动的，也不管我们制止查处了没有，就通通把责任推给了国土资源部门头上。超层越界开采现在就像悬在我们头上的一把利剑，说不定什么时候就掉在我们头上，拿我们来兴师问罪、开刀问斩了。”　　如果我们略微浏览一下各地煤矿事故最终的处理结果时，就很容易发现，只要发生事故的煤矿有超层越界开采活动的，受到责任追究和处理的首当其冲是当地的国土资源管理部门，这对国土资源管理部门来说，无疑是极大的不公平和不公正待遇。
铲除“毒瘤”当需部门联动
　　超层越界开采无疑像一个“毒瘤”一样，在无时无刻地破坏着珍贵的矿产资源，在吞噬着矿工宝贵的生命。可要真正根除这个“毒瘤”却并不是一蹴而就的事情，也不能仅靠国土资源部门一家来独立完成。　　山西省原来对超层越界开采活动的发现、查处就曾经采取过部门联动的新举措。他们利用当地煤炭或安监部门在煤矿安装的监控系统，来协助国土资源部门来监管煤矿的生产活动，收到了一定效果。但好景不长，这个全新而又事半功倍的举措被搁置了。　　“现在为了加强煤矿的安全监管，许多地方的煤炭或安监部门都在煤矿上安装了闭路监控系统，这些部门的手段和设备都比我们先进，能随时监督煤矿井下的一举一动，超层越界开采活动也自然逃脱不了他们的眼睛。原来省里让这些部门来负责监管超层越界开采活动，发现后及时通知国土资源部门来进行处理。可现在这些部门为了逃避事故责任，现在把超层越界开采活动全部压给了国土资源部门。”山西省国土资源部门的一位领导无奈地说：“部门为了自身的利益，各自为政，不能形成合力，一定程度削弱了这方面的监管。”　　这位领导的分析不无道理。据了解，近年来，为了加强对煤矿的安全监督管理，许多地方政府都明确规定，要求所有煤矿必须安装监控系统，否则不许复工生产。在政府的强力推动下，全国各地的许多小煤矿都安装上了监控系统。这无疑给煤矿按上了一个“天眼”，监控系统不仅能随时监测到井下各个工作地点的瓦斯浓度、风量大小情况，还能监测到生产工艺、设备运行状况，超层越界开采活动自然也尽在掌控之中。如果地方政府能通盘考虑，部门联动，完全可以借助这套监控系统来实施对超层越界开采活动的有效监督，并实现及时发现、及时查处。　　其实，有效发现和制止超层越界开采活动，不仅仅可以借助其他部门的设备和系统，还可以借助地方政府的人员。现在，许多地方政府专门从各单位抽调人员，实行驻矿包矿制度，这些人员24小时吃住在矿上，完全有条件也有时间进行有效监管。有的地方政府还甚至对小煤矿实行“三委派”（安全矿长、生产矿长、机电矿长）制度，这些人员的作用如果能够得到充分发挥，完全可以及时发现和杜绝超层越界开采活动。　　撇开国土资源管理部门缺乏资金和人员，就是有了资金和人员，如果再单独给每个煤矿安装一套监控系统，再派出单独的工作人员来死盯硬守，不啻是一种极大的浪费！　　“既然超层越界开采活动容易造成重大事故发生，那从安全的角度考虑，地方政府及煤炭和安监部门也有责任来监管超层越界开采。不能总放马后炮，等煤矿发生事故后，才说有煤矿有超层越界开采活动，然后再来追究国土资源部门的责任。这是不负责任的做法。”山西省一位国土资源所的所长说。　　所以说，对超层越界开采活动的治理，除了强力推动矿产资源整合，减少矿业权设置，从源头上控制和减少超层越界开采活动的发生之外，还要进一步构建共同责任机制，建立和完善部门联动机制，从安全的大局出发，从各个环节来编制天罗地网：国土资源管理部门要不定期下井检查，并利用年度审查和储量动态监测来及时发现和查处，对多次超层越界开采、破坏资源又拒不整改的，要依法吊销其采矿许可证；煤炭部门要充分发挥人才、技术和设备优势，及时提供煤矿的开采情况，对不按照设计乱挖滥采、超层越界开采的要依法吊销其煤炭生产许可证；安全监察部门要加强监管，对屡次超层越界开采、造成重大事故隐患而又拒不整改的，要及时提请地方政府予以关闭。　　上下齐心，其力断金。果如此，超层越界开采将成为一个人人喊打的“过街老鼠”，彻底消灭也就为时不远了。
短& 评共同责任机制当建立□ 本报记者& 王琼杰
　　不管是煤炭、安监部门，或是国土资源部门，都是地方政府的组成部分；不管是非法生产，或是超层越界开采，都容易形成事故隐患，威胁煤矿安全生产。既然如此，地方政府就有责任来对煤矿实行综合治理，有关部门就应该通力配合，为了煤矿安全生产这个共同的目标来构建共同的责任机制。　　从以往血的教训我们不难看出，煤矿事故与超层越界开采可以说是一对孪生兄弟，因超层越界开采直接或间接导致事故发生的现象比比皆是。超层越界开采已经成为影响煤矿安全工作的名副其实的一个“毒瘤”和重大事故隐患。今年，是国家确定的“事故隐患排查整治年”，这就要求地方各级政府必须对煤矿安全这个系统工程实行综合治理，全面推进，彻底排查和治理事故隐患。　　地方政府对辖区内的煤矿派驻有值班人员，煤炭、安监部门安装有必要的监控系统和设备，这在一定程度上来说，正好弥补了国土资源管理部门在这方面的不足。只要各个部门打破条条框框的藩篱，跳出头疼医头脚疼医脚、就安全抓安全的怪圈，物尽其才，人尽其用，发挥各方面的专业长处，调动方方面面的积极性，利用可以利用的一切设备，做到情况互通无误，发现超层越界开采及时向国土资源管理部门通报，就可以从源头上杜绝超层越界开采活动，减少和防止事故隐患，从而从根本上杜绝和减少事故的发生。
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你可能喜欢对煤矿超层越界开采监管之责的辨析
15:32:54 &&
中国国土资源报 &&
当前，为强化安全生产管理，地方各级政府在关闭非法开采煤矿、整顿整合和规范小煤矿等方面，投入了大量的人力、物力、财力。
在具体操作中，一般是由政府牵头直接负责煤矿超层越界的管理，主要涉及煤矿安全监察、煤炭工业、国土资源等相关部门。多个部门集中管理煤矿超层越界，充分说明了国家对这个问题的重视。多个部门的联合管理也在一定程度上起到了强化管理、预防煤矿安全事故发生的作用。
但是，在工作中，我们也发现由于超层越界管理涉及多个部门，各部门在管理中往往出现权力重叠和权力空白，部分权责不清的问题。在一些地方的煤矿超层越界开采引发的安全事故责任认定中，国土资源部门工作人员甚至被确定为责任的承担者，部分人员被司法机关追究渎职或玩忽职守罪，这些都严重影响到煤矿安全管理工作真正落实到位。
我国现行法律法规对超层越界的规定
分清超层越界的管理责任，首先需要明确超层越界的概念。
超层越界这个概念出现在《煤炭法》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》中，在《矿产资源法》中无此概念，相类似的概念为&超越批准的矿区范围采矿&。在这几部法律法规和规章制度中，这两个概念既有相同性，又具有差异性。
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条明确规定了十五种重大安全生产隐患和行为，超层越界为重大安全隐患其中的一项。国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局下发了《关于印发〈煤矿重大安全生产隐患认定办法（试行）〉的通知》（安监总煤矿字〔号）对十五种煤矿重大安全隐患的认定作出了详细的说明，&其中第九条规定，&超层越界&，是指有下列情形之一的：（一）国土资源部门认定为超层越界的；（二）超出采矿许可证规定开采煤层层位进行开采的；（三）超出采矿许可证载明的坐标控制范围开采的；（四）擅自开采保安煤柱的。
国土资源部门把超越批准矿区范围采矿作为一种盗采国家资源，侵犯国家财产所有权的行为，根本上是保护矿产资源所有者&&国家的财产权益。而煤矿安全监察部门把超层越界作为煤矿重大安全生产隐患来处理，保护的是公共安全。
由此，几部法律法规所定义的超越批准矿区范围采矿和超层越界的概念是不完全相同的。行政机关在执法过程中需按照各自授权的法律法规的规定，对超越批准范围采矿和超层越界从不同的角度进行认定，并按照各自的出发点进行处理。
从法律法规和机构设置，看相关部门的职能职权
根据《煤炭法》第十二条的规定，国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责煤炭行业的监督管理。县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。根据《矿山安全法》第八条的规定，矿山建设工程的设计文件，必须符合矿山安全规程和行业技术规范，并按照国家规定管理矿山企业的主管部门批准。根据《煤炭法》第三十一条的规定，煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。按照以上法律规定，国务院煤炭管理部门作为煤炭行业的主管部门，应该负责煤矿企业的日常管理。包括煤矿工程项目的审批，作业规程的审批，特种设备的检查，井下工人的培训等，管理的重点在于煤矿企业的日常生产行为的管理。
根据《矿产资源法》第十一条的规定，国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。根据《矿产资源法实施细则》第三条的规定，国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理&。由此可以看出，国土资源部门作为地质矿产主管部门，其职责应该是在国务院的授权下，对国家的矿产资源进行统一管理，保障矿业开发秩序，同时保护国家矿产资源的所有权不被侵害，防止国有资产流失。
从超层越界发生的不同情况，看相关部门的管理权责
通过以上法律的分析，我们可以得到这样的结论：地方各级人民政府在管理超越批准矿区范围采矿和超层越界方面负有领导责任，直接管理各具体职能部门从事这项工作。国土资源部门在查处超越批准矿区范围采矿的过程中重点在于资源的管理，防止因超越批准矿区范围采矿造成的国有资产流失，并对各种违反矿产资源开采秩序和盗采国家资源的行为进行行政处罚。
煤炭管理部门重点在于日常管理，企业在日常生产中是否按照设计施工，是否存在隐蔽工程、是否有超层越界工程。煤矿安全监察部门则侧重于安全监察，监察煤矿企业是否严格执行了国家的法律法规，企业生产过程中是否存在重大安全隐患。按照《矿产资源法》、《煤炭法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等法律法规和规章制度的规定，若超越批准的矿区范围采矿或超层越界情节严重涉及刑事违法的，就应该交由公安部门查处。
由此，法律法规要求各职能部门对超层越界的管理模式应该为：煤炭工业部门重点是日常管理，对煤矿工程的审批和管理，避免超层越界等非法工程的出现，并对出现的非法工程和隐蔽工程进行打击；国土部门要保障国家资源所有权，对超越批准矿区范围采矿的进行价值评估，要求企业赔偿损失，按照要求退回原界，并进行没收违法所得、罚款的调查处理；煤矿安全监察部门担负查处超层越界这一重大安全隐患的责任，对这种不安全生产的行为进行处理。从中我们可以看出煤矿安全监察部门、煤炭工业管理部门、国土资源部门、公安部门在对超层越界、超越矿区范围采矿的管理中具有先后关系，也更能看清楚各个阶段各个职能部门的不同职责。
总体上讲，我国目前的法律体系是把超层越界这一行为分成两方面管理，一是是否侵害了国家的财产权，由国土资源管理等部门具体负责，按照超越批准矿区范围采矿处理。二是是否侵害了公共安全，由煤矿安全监察和煤炭工业管理等部门具体负责，按照重大安全隐患处罚。
（作者单位：黑龙江省七台河市国土资源局）
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具体案例分析超层越界开采违法行为的认定及处罚
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