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7月15日 15:13
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电厂运营分析之道 热门头条文章虽然环保税仍徘徊在正式立法程序的大门外，但不论是两会政府工作报告中写入环保税立法工作，还是新环保法中提出的规定，都已让外界感受到一个明确的信息，环保税立法改革迈出实质性步伐，征收环保税已如箭在弦。 如今，一个有关环保税的“重磅消息”传来，日前，国家税务总局局长披露，“环保税方案已经上报国务院”。 3月31日，在第24个全国税收宣传月开启之际，国家税务总局召开纳税人座谈会，王军在与纳税人面对面畅谈“税事”时表示，针对环境污染问题，未来税制改革要向绿色税制发展，环保行业是绿色行业，要加大税收支持力度。 这一消息在很多专家学者看来，表明“环保税立法改革已经逐步迈出实质性步伐”。对于学界多年来“千呼万唤”的环保税，王军也给出了相对客观的评价，“环保税并不能解决所有问题，还需要综合治理，各部门协调推进”。 “千呼万唤难出来” “不容易，真的不容易。”当得知环保税方案已经上报国务院的消息时，中国财政学会副会长贾康发出了这样的感叹。 这是贾康“发自肺腑”的感慨，因为多年来他一直致力于推进环保税的改革。在今年全国两会上，作为全国的贾康提交了《关于加快环境税立法过程》的提案，而这并不是他第一次呼吁开征环保税，类似的建议他已经提了很多年。 “应该说学界对环保税的呼吁一直没有停止过。”和贾康一样，中国政法大学财税法研究中心主任施正文施正文对环保税也有着长期的关注与研究，并参与过多个环保税立法的相关课题讨论。 “其实最初我们在讨论环境保护税时是简称为‘环境税’，但现在已经统一改为了‘环保税’。”施正文透露，这一提法的转变主要是为了更好地突显出环保税环境保护的目的。 施正文介绍，在中国，虽然消费税、企业所得税以及排污费等环境类收费也具有环保功能，但却一直没有专门针对环境保护的税收制度，为了实现国家可持续发展战略，学者们也在不断呼吁征收环境保护税。 “政府首次明确进行环境税立法是在2007年6月国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》中。”施正文回忆，其中一项具体政策就是“研究开征环境税”。2008年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。 然而此后，环保税立法工作进展却异常缓慢。“环保税多年‘难产’的一个重要原因就是定性问题。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文指出，此前对征收环保税的主要目的究竟是为了国家还是保护环境尚存在争议。 施正文坦言，2008年提出的污染物排放费改税，其最初目的并非出于环境保护，而是要以费改税来规范政府财政收入。 他解释称，一方面我国除税收外，各类收费、罚款等占了财政收入的很大部分，并不规范；另外这类收费由于法律位阶低、透明度不够等原因，也导致了费用的使用功效。 环保税改革是要把排污等收费改成税，但排污费目前由环保部门负责征管，费改税后，税务部门将参与其中，这就涉及各机构间的权职分工及利益问题。贾康向法直言，部门间的利益博弈也是环保税多年难以推进的原因之一。 施正文指出，经过多年讨论，如今中央积极推行环保税的态度已经明确。不论是两会政府工作报告中写入环保税立法；还是新环保法中提出的“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”的规定，都已说明征收环保税已如箭在弦。 为何征收？ 随着经济的不断发展，人类与环境之间的问题越来越突出，为了更好地兼顾经济发展与环境保护，英美等国从上世纪八九十年代便开始研究并征收环境税。 据不完全统计，欧盟、美国、澳大利亚、荷兰、波兰、意大利、加拿大、爱尔兰、芬兰等发达国家都曾使用税收手段，改善环境污染，主要税种涵盖大气污染税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等类别。 在中国，虽然消费税、企业所得税以及排污费等环境类收费也具有环保功能，但截至目前尚未设立专门的环保税种，有关专家指出，现行的排污收费政策，征收标准偏低、范围过窄，且征收不力，单纯依靠行政干预不足以解决现阶段的污染问题。 尽管我国环境保护制度对遏制环境污染起到一定作用，但总体效果不甚。业内测算，2013年以二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等四项指标为主的全国排污费应征收总额是575亿元，但当年实际征收216亿元，不足应征收总额的40%。 近年来，以雾霾为代表的环境问题凸显，公众的环境危机感不断累积。早在2000年前后，我国的环境问题就已经上升到了国家环境安全的高度，对整个国家及社会的稳定、人民生活、生命财产造成了威胁。环境问题早已经到了危急关头。 “随着环境问题越来越严重，当前对环保税的目的已经达成了共识。”施正文表示，环保税是以建设生态文明、绿色发展为理念，以保护环境、防止污染为目的的专门税种。 征收环保税，是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。有业内人士指出，中国环保行业面临投入资金、监管力度双重不足，严峻的环境形势下，迫切需要运用税收，调节发展和保护的关系，通过市场机制来分配环境资源。 中央财经大学财税研究所副所长、教授白彦锋表示，新《环境保护法》主要强调的是通过惩罚等非常规手段来促进环保，而环保税则是常态下的经济调节手段。 如何征收？ 目前有关环保税的具体方案尚未正式对外公布，作为一个未来即将开征的新税种，民众对其征收范围、纳税对象及税率等充满疑问。 权威人士表示，该法草案初稿在形成前，共有三个备选方案。中选的方案，是将市场主体的环境污染成本消化到市场价格之中，即把成本变成税率，最终实现环境保护、节能减排等目的，同时按照“谁污染，谁缴税”的原则，不增加企业负担。 据悉，草案将征收范围，基本定在二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、粉尘、氨氮。 在北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文看来，环保税早期开征范围不宜过宽，既然其重点是进行费改税，初期征税范围可以同样限定在排污费包括的污水、废气、固体废物等方面。“随着新环境问题的出现以及环评技术水平的不断提高，未来应逐步扩宽征税范围。” 施正文对此表示赞同，他认为在征税对象上环保税开征初期也应主要限定在企业，因为相比个人，当前给环境带来污染的“大头”还是企业。但他强调，最终环保税的征收还是应将所有污染环境的主体都纳入其中，这也符合新环保法确立的“污染者当责”原则。 作为税种的另一基本要素，税率的设定也极为关键，“既然已经明确环保税的目的是保护环境，那么税率的设定就应该加大企业污染环境的成本，使环保税真正发挥功能”。刘剑文建议税率的设置应在现行排污收费基础上适当提高，促进重污染企业转型，倒逼企业技术改革与创新，“钢铁、煤炭等企业会受到较大的影响”。 贾康也同意税率应“从严制定”，但他补充指出，环保税的税率应实行差别化对待，比如对一些绿色低碳企业和积极研发节能减排、进行技术升级改造的企业要给予一定的税收优惠；对那些排放超标的企业则适用较高的税率，“让环保税真正起到‘惩恶扬善’的作用”。 除此之外，施正文还提出税率区域差异的建议，他指出当前的排污费，各地区间就因经济发展情况不同存在收费标准的差异，至于税率是否也应如此，学界还存有争议。 财政部在课题研究中建议，环保税应争取在2015年完成相关立法程序，在2016年正式开征，征收初期可考虑在现行已提高的排污费收费标准基础上再提高一倍或更高；在2018年进一步提高煤炭资源税、环保税税率；在“十三五”后期(年)开征较低税率水平的碳税。 另据报道，环保税未来征收模式基本已经确定采取环保部门配合税务机关征收的模式，即环保认定、税务征收的征管模式。 有何影响？ 征收环保税无疑将对改善我国环境起到重要的推动作用，同时还将有助于解决制约我国环保行业发展的投资资金不足、监管力度不足等问题。 全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅接受采访称，环保税立法先行，是利用市场机制保护环境的重要举措，也是落实新环保法确立的“污染者当责”原则的具体制度安排。 国家环境咨询委员会委员孙佑海说，征收环保税，对提高污染者违法成本、减轻社会治理污染负担、筹集环境保护资金起到积极作用。 具体到企业层面，是冲击也是机遇。“征收环保税，增加了企业成本，但是却有利于环保产业发展，同时促使污染企业转向更清洁能源，从而倒逼企业进行改革，使经济有了新的增长点。同时，也为更加宽泛的绿色产业提供更多机会。”中央财经大学财税研究所副所长、教授白彦锋表示。 “征收环保税，不仅是环保产业的利好，也为更宽泛的绿色产业提供更多机会。”中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹接受采访说。 她举例，国外的碳税增加了化石能源的成本，在固定的市场需求下，意味着新能源相对便宜。通过税收调节，将需求引向生产过程更加清洁的产品，是经济新常态的增长点。 根据相关研究，新的税收政策的负面影响主要体现在对物价和企业总税负的提升上，但也会带来新的机遇。财政部完成的最新课题研究成果《煤炭消费总量控制的财税政策研究》认为，由于煤炭使用成本上升，将会提升其他替代能源的竞争力，更优质能源的使用会促进其他行业的发展。长期来看，征税以后包括在内的宏观经济指标都将受益。实际GDP在2020年、在2025年、总消费在2030年长期效应开始显现，征税的负面影响将开始转变成正面影响。 征税后怎么用？ 环保税一旦开征，将如何使用？针对这个问题，建议稿草案在税收用途上也存在一些分歧??环保部希望将税收全部用于以污染防治为中心环境保护工作；财政部则认为，税收与收费有本质不同，未来的环境保护税收，应当由国家根据我国经济和社会的发展情况，进行分配使用，不仅仅用于环境保护。 不仅仅是部委层面，对于环保税怎么使用，专家也有不同意见。国家环境咨询委员会委员、国务院参事室经济研究中心顾问孙佑海认为，根据环境保护税法征收上来的税款，应全部用于环境保护领域，他还建议要继续完善和落实支持节能环保与资源综合利用的税收政策。 中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君表示，如果开征环保税，而收税之后又去补贴污染企业，则明显违背国际上通行的污染者付费原则。收税是强制措施，如果污染物控制成本低于税收，企业会改变行为，反之则只是多缴税而已。所以环保税只是间接措施，根本措施还是应该实行排污许可证制度。 所谓排污许可证制度，是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准获得排污许可证后方能排放污染物的制度。 “我个人不太支持专款专用，如果只用于环保，那其他税如增值税、消费税等就不用于环保了吗？如果环保税征收了100个亿，而环保投入需要200个亿，那咋办？从这个角度来说，环保税的用途需要顶层设计、统筹，这也体现了财政本身调配资源的用途。”白彦锋表示。 要实行一揽子改革 “作为一项新税种的设立，环保税立法工作不应只涉及税种自身，而是要实行‘一揽子’的改革方案。”施正文觉得，这一系列改革首先就应体现在环保税与其他税种的衔接上。 对于环保税的开征，此前曾有不少企业担心会进一步加大企业税负。施正文也表示，当前企业已面临消费税、增值税、企业所得税等税负，而环保税又是一项增税政策，因此如何协调各税种间的关系也是能否顺利推行的关键。 根据十八届三中全会对税制改革“稳定税负”的要求，施正文认为应实行有增有减的税收结构性改革。“像当前增值税40%的税率和20%的企业所得税规定，与国际上其他国家相比有些偏高。”施正文建议在新开征环保税后，对增值税及企业所得税应给予适当的减少，以保证企业整体税负的稳定，“这也能增加中国企业的国际竞争力并避免企业将税负转嫁到消费者身上。” 除了税种间的协调，刘剑文认为，政府部门间的协调机制建设也异常重要。 虽然进行了费改税，但刘剑文表示在征税过程中环保部门与税务部门都必不可少。“此前排污费由环保部门征收，它们有具体实践经验，并拥有环境测评的工具与机制，便于环境的评价认定；税务部门则对税收程序和企业的生产经营信息等有全面了解，能够更好地判断企业所缴税费并进行税收监管。”刘剑文建议，未来应采取环保认定、税务征收的环保税征管模式。 “一揽子改革对环保税的顺利实施异常重要。”施正文表示，环保税费是应专款专用，还是纳入国家一般预算之中统筹使用？是否应效仿西方国家建立环保税收入再循环的配套机制，将税收收入再循环补贴到一些中小企业及中低收入家庭中？这些都需要各界在最终方案出台前进行细致的探讨研究，建立完备的环保税税收体制。 仍需人大立法开征 环保税方案如今已上报国务院，税种开征或指日可待。但也有民众提出疑问，今年全国两会上通过修改的立法法明确了税收法定原则，规定新开税种要由人大立法，如今环保税方案已上报国务院，“环保税是否依法开征”？ 对此，刘剑文给出了肯定的回答，“环保税开征最终需要全国人大立法决定”。“环保税方案上报国务院符合中国的立法程序。”刘剑文介绍，税收草案由部委起草，上报至国务院法制办，国务院在经过内部讨论研究后，会在草案基础上进行修改，随后向社会公布，公开征求意见，在经过多方研讨和修改后，将成熟的方案提交全国人大，由全国人大最终立法决定。 在施正文看来，对于环保税的开征，目前各界已达成共识，环保税立法进程也在不断加快，他预测国务院将在最近几个月内向社会公布环保税方案并公开征求意见，今年年底前可能就会提交到全国人大常委会审议，“如果顺利的话环保税在2016年通过的可能性比较大，多年来的呼吁也即将变为现实”。 五大问题冷思考 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文教授指出，虽然目前从总体上看，推进环保税立法是大势所趋，但是仍有五个问题需要立法机关进一步思考解决。“在我国现有环境容量有限的情况下，环保税是否能有效地调节市场行为？”常纪文首先发问。 我国环保税立法的开端与国际上“绿色税制”风潮的兴起不无关系，但是不得不看到国外的环境容量和制度环境与我国存在着很大不同，“据所知，欧洲的环境税制度很多是在环境改善之后，在环境容量有充足空间的前提下，进而用税收来调节行为。但是在现在我国雾霾、水污染等环境形势严峻的情况下，其实并没有足够的环境空间留给市场调节”。 “费改税的目的是什么？是增加政府财税收入还是调节行为？”常纪文认为这两者都很有必要。 我国在提出环境领域费改税的初期，更多出于增加财政收入的考虑。常纪文告诉记者：“若纯粹以增加政府财政收入为导向，这是很危险的。面对现在环境污染严峻的局面，如果单纯以收税为目的，企业将可能面临巨大压力。但如果不以财税收入为目的也会产生新的问题，比方说，治理污染需要经费，但是经费收不上来。” “费改税的范围如何确定？是只包括污染物排放，还是包括生态保护税等？”常纪文向记者解释道，太宽或者太窄都将存在问题。 常纪文表示，如果征税范围太宽，实施起来并不现实。但如果太窄，那就无法实现费改税的初衷。而对于碳税、自然资源税、生态资源税等是否要包括进去，都需要进一步调研。据记者了解，在过去几稿环境税送审稿中，关于碳税是否纳入其中一直存在反复，而目前的立法设计中，二氧化碳已经被排除在征税范围之外。 “费改税如何协调不同税收之间的关系？如何协调地区间、人群间的差异？”对于平衡标准税率的重要性，常纪文认为，这关系到费改税的目的是否能够实现。对此问题，环保部环境规划院副院长王金南也认为：“环境税费标准高低直接决定经济手段的功能发挥。环境税必须有精确简单的税基、实现稳定的收入和具有环境有效性。” 与之相关的就是税率是否应当有区域差异，“现在在排污费之下，地区之间因为经济发展情况的不同收费标准有着较大差异，但是如果环保税立法之后全国统一税率标准，将会引起很多问题。这就需要细化、解决国家税收法定原则与地方的区域差异性问题”。 “我认为普及环保税需要考虑的一大问题是对低收入人士的公平性，因为环保税的征收将关乎日常生活用品。”李欣恩就环保税立法中可能产生的差异问题表示关注，“在美国和加拿大，对于环境相关的消费税一般会对低收入家庭有所补助，以确保不把压力加在低收入家庭中。” “最后就是环保税由谁使用？用于哪些方面？”对于这一学界存在分歧的问题，常纪文向记者表示，“环境税应该专款专用，只能用于环境保护。” 但对于税款专用问题，学界也存在不同观点，施正文在接受记者采访时就表示，环境税的使用不应做专款专用处理，应该纳入一般预算之中统筹使用。 在看到环保税可能为环境改善带来一系列好处的同时，需要注意的是我国环保税立法改革仍处于探索期。由于环保税立法中在理论和操作层面存在的种种问题，环保税的出台不宜急于求成，最好先行试点。不过环保税立法时至今日，还是呼吁加速立法、尽快征收的声音更为迫切。 环保税的前世今生 我国环保税的推进，主要集中于近十年之内。环保税最初被称为环境税，曾在多年的全国两会中都被提及过。早在2006年的两会期间，全国政协委员郑健龄就曾向大会提交提案，建议各地对排污企业征收的排污费统一改为环境税，由法律保证各项污染费用的收取，以此促进我国污染治理和环保事业的发展。 2007年，我国政府首次明确将进行环境税立法。当年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，其中一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。同年10月，中共十七大报告提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，资源与环境问题被提至更高的层面，而这也使得开征环境税成为2008年政府重点推进的税收改革之一。 2008年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。当时的财政部科研所孙钢研究员和许文博士完成的提出了环境税三种可选方案：一般环境税、污染排放税、污染产品税。 在当年两会期间，全国政协委员胡彪等向两会提交提案，建议株潭开展试点环境税，全国政协委员贾康也向两会提交了尽快将环境税纳入议事日程、出台环境税等提案。 2009年，为推进环保税制，中国环境与发展国际合作委员会还曾提出按照三个阶段推进环保税的路线图和时间表。其中显示：第一阶段，尽快开征独立环境税，用时3~5年；第二阶段，扩大环境税的征收范围，用时2~4年时间；第三阶段，继续扩大环境税的征收范围，结合环境税税制改革情况，进行整体优化，从而构建起完善的环境税制，用时3-4年。此外，在当年的两会上，全国人大代表傅企平也提出了征收环境税的建议。 日，国家环境保护部环境规划院表示，环境税研究已取得阶段性成果，财政部、国家税务总局和环保部将向国务院提交环境税开征及试点的请示。 2010年10月底，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出开征环境保护税。在2010年的两会期间，部分代表对于环保税相关事项均提出了自己的意见，比如全国人大代表杨兴平建议增设环境税保护生态，全国人大代表王凤英则提出在中加入环保税的建议。 时隔一年后，2011年10月，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，就加强环境保护重点工作提出16条意见。该《意见》指出，将实施有利于环境保护的经济政策，积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。随后召开的也指出，要研究推进环境保护税改革。 2011年12月，财政部同意适时开征环境税。12月底，时任国务院副总理李克强在第七次全国环境保护大会上提出，开征环境保护税对于“清费立税”、促进企业强化环保具有重要作用，要抓紧研究立法和开展试点，深化环境保护税费改革。 日，全国人大常委会在北京首次审议《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》。根据规定，按照排放污染物的种类和对环境的危害程度征缴费用，征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定，对排污费的缴纳和使用做出原则性规定，以此为今后国家设立环境税留下空间。另外，在当年的两会上， 全国人大代表张全还提出许多税当减，但环保税应该加的建议。 2013年，三部局向国务院正式报送了环境保护税立法的请示，国务院法制办根据征求意见对送审稿进行了修改。 日， 十二届全国人大常委会第八次会议对环境保护法修订草案进行第四次审议，并于日修订通过，于日起正式施行。这是《环境保护法》公布施行25年来第一次进行修改。但其中并未涉及环保税的有关内容，这也意味着，酝酿许久的环保税可能以专门立法的形式确立。 2014年的政府工作报告和《2014年中央和地方预算草案的报告》中再次提到，做好环境保护税立法相关工作和加快推动环境保护税立法工作等。 2014年十八届四中全会公报以“依法治国”为主题，使得环境保护税立法预期再度升温。 日，备受关注的环境保护税立法有了更新的动态，媒体从全国人大财经委获悉，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进中华人民共和国环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法》(草案稿)并报送国务院。 日，李克强总理在政府工作报告中再次指出，要做好环境保护税立法相关工作。2015年全国两会上，全国政协委员贾康再次提交了关于加快环境税立法过程的提案。
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【观点】“照搬”排污费政策 对环保税有用吗
&&来源:&&&& 11:54:10&&我要投稿&&
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:如果只是&照搬&，就无法实现税法的行为调节功能。根据通行的&污染者付费&原则，污染环境者的税负与污染程度相关，税额应与环境恢复的费用大体相当。据新华社报道，目前环境保护税法草案正在进行最后完善，最快年底前由国务院审议通过，明年上半年草案有望提交全国人大常委会审议。在环保领域，以经济手段替代行政手段是国际惯例。环保税最早由英国的庇古提出，后来被西方发达国家广泛接受。面对日益严峻的难题，我国也开始接受这一理念。2013年，十八届三中全会将&推动环境保护费改税&作为完善我国税收制度的一项重要内容;今年6月，在重新公布的十二届全国人大常委会立法规划中，环保税法被新增为任期内拟提请审议的立法项目。环保税法中的一项重要制度，就是环保费改税。依据《排污费征收使用管理条例》确定的排污费制度，在节能减排方面发挥了重要作用，但在实践中呈现出强制性不足、环保部门执法权有限、地方保护等问题，不仅导致排污费不能足额征收，而且没有发挥应有的杠杠作用。如能将排污费改成环保税，法律刚性和强制性更强，也能更好地发挥刺激企业污染治理的作用，促使企业环境外部成本内部化，提升环境保护和治理的自觉性。当然，环保税法不能是简单的&费改税&。如果环保税只是&照搬&排污费政策，就无法实现税法的行为调节功能。而在今年6月份国务院法制办公布的环保税法草案(征求意见稿)中，恰恰没能体现&行为调节&这一环保税应当发挥的核心功能。比如，没有完全体现&污染者付费&的原则。由此，污染者缴纳的税，很可能小于污染治理成本。而根据通行的&污染者付费&原则，污染环境者的税负与污染程度相关，税额应与环境恢复的费用大体相当;如果行为主体没造成污染，则不应对其收税。根据全国环境统计公报，2014年我国排污费解缴入库金额186.8亿元，这些费用能否满足当年污染治理的费用，值得打一个问号。另外，征求意见稿中也没有对税收使用方式进行规定，这就意味着，环保税收会纳入一般财政预算，整体上进行统筹使用。这就难防有的地方打着保护环境的幌子提高税率，取得更多财政收入，却不用于环保。如果环保税税收成了地方财政的&提款机&，就和设立这一税制的目的完全相悖。还需指出的是，由于环保税立法涉及面广，立法难度较大，为了提高立法质量，建议全国人大有关专门委员会和工作机构按照立法法的要求，提前介入起草工作，充分发挥主导作用。如此，才能让这部法律充分反映广大人民的利益，才能为我国绿色财税制度改革、生态文明制度创新树立一个标杆，法律的实施才能为我们带来经济和环境的&双重红利&。
原标题:环保税立法不宜照搬排污费
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日前，环保部印发《排污许可管理暂行规定》。规定对于排污许可证的申请、核发、实施、监管等做了详细的规定。《规定》对不同行业或同一行业的不同类型排污单位实行排污许可差异化管理,由省级环境保护部确定具体的申请时限、核发机关等。
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