把准转型高校内部管理体制改革的方法论-视窗—西北工业大学新闻网
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把准转型高校内部管理体制改革的方法论
稿件来源：中国教育报&&& 发布时间：
& &&地方本科院校向以应用型为核心特质的新型大学转型，迫切需要推进外部和内部管理体制改革。就新型大学的内部管理体制改革而言，在正确认识和把握转型与改革的若干关系的同时，还要善于准确把握好转型与改革中方法论层面的若干问题。
&&& 第一，符合共性还是体现特殊性？新型大学内部管理体制改革与其他改革一样既有其共同性又有其特殊性，也就是说，既要遵循一般改革的基本原则、高等教育发展规律、高校办学与人才培养的基本规律，又要能够顺应院校转型发展的大势，要符合“地方性、应用型、开放态、重特色”的办学定位，能够支撑和保障院校发展的战略目标与主要任务。这一改革的特殊性从高校自身来说，应当聚焦和体现在应用型人才培养的体制机制改革与创新上、实施产学研合作的新教育模式上、开展应用型科研与提升服务能力上、有利于建设双师双能型师资队伍的导向上。
&&& 第二，顶层设计还是摸着石头过河？顶层设计和摸着石头过河相结合已成为我国全面深化改革的一个重要方法论。顶层设计意味着对改革的系统思考、整体谋划、宏观布局，摸着石头过河意味着对一定时期改革关键问题的把握、困境难题的探索和重点部位的突破。改革鼓励在整体谋划中寻求重点突破，在理念创新中开展实践探索。在实践中，一些院校的综合改革成了各个单项改革的综合与累加，缺乏系统思维与整体设计，忽视了改革及其涉及到的各个方面内在的关联性、系统性、整体性，使综合改革成为了碎片化的改革的综合。比如说，有些院校制定了向应用型转型发展方案，而没有制定相应的学校综合改革方案，或者制定了人才培养模式改革方案，没有制定与之匹配的师资队伍建设、科研管理体制、资源配置改革等一系列方案，使得单个的方案在实践中缺乏呼应和支撑，难以有效推进，往往不了了之。
&&& 第三，整体推进还是重点突破？管理体制改革不是局限于学校发展与改革中的某些个别问题，而是同时涉及到学校全方位的转变，需要选择局部推进、重点突破再到全面推进的策略。也就是说，改革要坚持全局和局部相配套、渐进和突破相促进，要以重点突破带动整体推进。新型大学校内管理体制改革涉及高校转型发展、建设改革的各个方面，其中内部管理体制改革的重点不外乎两个层面。一是内部治理结构层面的改革，可以说是改革自身的顶层设计，主要涉及以下方面：省市共建地方高校机制、校政行企合作办学机制、校政行企协同育人机制以及校院两级管理体制、内部组织机构设置等方面的改革；二是学校内涵建设层面的改革，更多地侧重院校改革的实践层面，主要涉及人才培养管理体制、师资队伍建设与评价、科研管理体制、教学管理质量监控体制、人事制度体制等方面的改革。如人才培养模式改革一直是新型大学改革的重点、难点，可以此为突破点，带动学校人事师资、学生工作、服务保障等方面的系列改革的推进与落实。
&&& 第四，自上而下还是自下而上？就高校内部管理体制而言，自上而下的改革推进往往与事关重大重要领域、紧要迫切问题相关，这种方法的改革具有较强的行政性和较高的管理效能，但也会因为对基层单位情况不明或过于强势的组织推进引起消极甚至逆反心理。国外创业型大学组织转型发展的案例给我们的启示是：大学的转型改革，有些是先从大学的基层单位和整个大学的若干人开始的，他们通过有组织的创新，经过若干年的努力，逐步影响和改革大学的结构和方向，因此教师或教师群体能够启动或推动一所学校的转型发展；教师是学校办学的主体，也是教学改革的主体，在学校有了顶层设计以后，应用型人才培养的真正落实和推动需要依靠更多的教师参与；同时，大学发生转型不会因为单个创业者获得权力，从上而下办一切事情，大学的重点都在基层，抵抗力往往自下而上，离开了教师的认同和参与，少数人的改革往往难以成功。京 东 价：
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长春理工大学硕士学位论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，《中国转型期公立高校内部管理体
制改革研究》是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除
文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写
过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方
式标明。本人完全意识割本声明的法律结果由本人承担。
作者签名 彳缮飞 2生年上月五日
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权使用规定”，同意长春理工大学保留并向中国科学信息研究所、中国优秀博硕
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作者签名；立』至t二汐兰竺年―i月丘。
翩签名：丑盘址年土塑日
中国正处于经济社会转型期这一特殊历史时期。公立高校内部管理体制改革己成
为整个社会关注的热点问题之一。公立高校内部管理体制改革的成效，直接影响着高
等学校各项事业的发展。
本文首先分析了中国转型期公立高校内部管理体制改革的理论依据。其次，对中
国转型期公立高校内部管理体制改革的历史、现状及问题进行回顾和分析。同时．对
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组织增值目标导向下高校内部审计转型的思考
自1999年在“科教兴国”发展战略下开始大规模扩招以来，我国高校的发展规模已渐趋稳定，国家财政性教育经费投入在2012年实现占GDP的4.28%的历史性突破以后快速增长的势头将难以持续，国家财政对高校经费的投入方式，也逐步从支持规模扩张向支持内涵式发展转变。为此，以促进学校内涵式发展为目的，加强教育经费监管，引入以绩效为导向的教育资源配置监督评价模式，不断提高经费的使用效益，已成为高校管理改革的必然选择，也对高校内部审计工作提出了更高的新要求。IIA（1999）在重新修订内部审计的定义时提出 “内部审计是一种独立的、客观的确认和咨询活动，其目的是改善组织的运营并增加组织的价值。” 新定义明确了能否增加组织价值成为衡量内部审计工作是否有意义的重要标准，因此，在高等教育全面深化改革的新形势下，内部审计工作如何在组织增值目标导向下转型发展，成为摆在内审工作者面前的一个重要课题。
　　一、价值增值及增值导向内部审计的特征
　　价值增值可分为显性增值和隐性增值。内部审计通过改善内部管理、更新技术手段、提高工作效率、减少低价值审计等措施降低自身审计成本是最直接的显性增值；通过提出建议，改善高校治理，提高管理效率和经济效益是间接的显性增值；另外，因为治理结构中有内部审计存在，客观上会对内部管理者和其他职能部门产生威慑作用，因为预知要接受监督与检查，不得不维持良好的自律，并努力改善工作绩效，这种 “自律”行为客观上会导致组织增值，这种价值可以说是隐性价值 ，也被称为“威胁价值”。
　　增值型内部审计并不是一种新生的审计类型，而是现代内部审计发展的新阶段，与传统的内部审计相比，具有以下几个显著特征：
　　（一）以增加组织价值为目标
　　这一目标的设定实质上是明确了内部审计作为组织内部职能部门其工作目标与组织发展目标的一致性，在这一目标下，审计活动要以“能否为组织增加价值”来衡量是否有必要实施。
　　（二）以发现问题并帮助解决问题为理念
　　传统的内部审计主要是发现并指出问题，而在增值目标下，如果发现的问题不能解决，审计活动就失去了意义。因此增值导向内部审计不仅要发现问题，更注重发现问题后提出对组织增值有利的解决方案，帮助相关部门解决问题。
　　（三）以合作共赢来争取部门协同为策略
　　强调与被审计单位和人员的“合作”关系，让被审计人员意识到对审计工作是在帮助他们寻找并解决工作中的不足，以取得对方的理解、支持与配合。
　　（四）强调事前防范和事中控制
　　传统审计侧重于事后监督，增值导向内部审计侧重于对未来事件的预测，同时考虑如何防范与应对，在审计的方式上，由事后监督向事前、事中全过程监督转变。
　　（五）以确认与咨询为职能
　　传统的内部审计以确认为主，咨询建议为辅，而上述1999 年的新定义提出了确认与咨询并重，可见咨询服务是内部审计增加组织价值的重要功能。
　　（六）以风险管理、内部控制及组织治理等为业务范围
　　传统的内部审计侧重于财务领域的审查和评价，而增值导向下，能够为组织增加价值的确认和咨询活动，内部审计都可以探索和开展。
　　二、增值导向下高校内部审计转型的必然性
　　李金华（2007）将内部审计定位为：“管理+效益”，他认为内部审计应该“由财务收支审计、经济效益审计、经济责任审计，向以风险为导向的管理审计转型与发展，由发现型、符合型审计向预防型、增值型审计转变”。准确理解和把握这一定位，积极开展以内部控制和风险管理为导向的管理审计，努力推进内部审计全面转型与发展，对高校完善治理结构及内部审计自身发展完善意义重大。
　　（一）建立现代大学制度的必然需求
　　2010 年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ ） 》明确提出，要建立和完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，深化校内管理体制改革。内部审计作为高校自我约束机制的重要组成部分，是为高校提供自身免疫力的免疫系统，是高校科学治理的重要环节，是保障依法治校、规范管理、健康发展的重要手段，也是现代大学制度不可或缺的组成部分。因此，必须把内部审计的转型纳入到高校深化改革的总体布局之中，充分发挥内审工作在加强风险管理、健全内部控制机制、完善组织治理中的职能作用。
　　（二）高校筹资渠道多元化、经济活动复杂化背景下的客观需要
　　《高等教育法》规定我国实行“以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”，经过十多年的探索发展，高校经费筹措机制逐步完善，筹措渠道逐步拓宽，高等学校自身作为非盈利组织，同时还拥有具独立法人地位的企业、企业化管理的独立核算单位、与社会进行科研生产横向联合的经济联合体等。高校经济活动形式和成果比以往更加繁杂，管理风险也随之增大。
　　（三）高校财务管理体系日益完善的新要求
　　近年来，国家出台了一系列关于高校国有资产管理、内部控制、科研经费管理等规范性文件。国库集中收付制度改革提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性，使高校的财务管理重心由重视“资金管理”转向了重视“预算管理”。为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，《行政事业单位内部控制规范》已于2012年开始试行。新的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》已分别于2013年和2014年正式实施。财务管理体系的调整完善，给内部审计带来了不断调整适应的新要求。
　　（四）内部审计自身发展完善的内在需求
在探讨如何应对21世纪的挑战时，IIA前主席安东尼.瑞德里指出：“内部审计业务与其他管理组织相比正逐日增加。如果能继续保持这种势头，我们将成为下一世纪的职业”，否则“下世纪将没有我们的位置”。内部审计转型与发展为组织增值服务是实现自身价值必然选择，否则就没有存在的意义，内部审计从传统的财务审计向管理审计发展是其自身发展完善的客观规律。
　　三、目前高校内部审计转型的制约因素
　　我国高校内部审计从1985年教育部成立审计室开展内审工作以来，经历了从无到有不断发展完善的过程，各高校普遍建立了内审制度，设置了内审机构，在国家审计机关和上级主管部门内部审计机构的业务指导下，在学校主要负责人的领导下，独立开展工作，教育内部审计工作在防范财务风险、提高资金效益、加强廉政建设等方面发挥了重要作用。但是，静观其发展现状，我们也要看到高校内部审计要以增加组织价值为目标实现转型还存在着以下制约因素：
　　（一）行业特点的制约因素
　　一是内部审计的行业特点决定了其业务范围、工作内容、任务确定、工作流程、报告渠道、结果利用、质量监督和控制等方面难以确立一套统一、科学、规范、强制性的执行标准，高校内审工作开展受内部组织文化影响较大，造成了各高校内审工作水平和质量千差万别；二是高等教育的行业特点决定了高校属于非盈利组织从事的是非物质生产活动，与企业的经济效益产出不同，其主要产出对象为社会效益，具有宏观性、远期性和难以量化的特点，这种不确定性与模糊性给绩效评价技术指标的建立和选择带来一定的难度。
　　（二）行业发展的制约因素
　　与企业特别是上市公司相比，教育内部审计工作法制化、制度化建设进程较慢。王道成（2006）指出：内部审计全面转型与发展，其核心的内容就是推进开展内部控制审计。而我国《行政事业单位内部控制规范》刚刚试行，教育系统内部控制建设和评价工作尚未开展，内部控制审计的范围和分量远落后于企业。
　　（三）审计理念的制约因素
　　各高校管理层在实际工作中对内审工作的认识不统一，有的对内部审计本质的认识还停留在传统的监督检查层面，对内部审计的职能定位不准确、不全面，对内审部门在组织治理、风险管理和内部控制方面应具有的功能认识不到位。
　　（四）审计资源的制约因素
　　与转型与发展的较高要求相比，高校内审工作的物力人力资源还相对薄弱，目前高校内部审计的资源配置还不够充分，部分高校没有设置独立的内部审计机构，有的与纪委或监察机构合署办公，内审工作独立性难以保证；缺乏多专业、高水平的内部审计队伍，对现有人员专业知识、法律法规和业务技能的培训仍不到位。
　　（五）审计手段、方法的制约因素
　　大多高校基本上还停留在手工审计阶段，现代信息技术还没有在内审领域推广和普及；审计方法上多以“就账查账”为主，较少展开调查和分析，对正确性、合规性关注多，对真实性、合理性、效益性关注少，审计结果可利用价值不高，利用率低。
　　四、高校内部审计转型发展应注意的几个问题
　　基于前文所述诸多制约因素，高校内部审计转型注定了是一个在不断探索中循序渐进的过程。就如何推进内部审计全面转型与发展，中国内部审计协会王道成会长早有应 “实现六个转变”和“体现三个特点”的重要论述。笔者认为，除此之外，还应注意以下几点：
　　（一）高校内部审计转型无法一蹴而就，也不是对传统做法的全盘否定
　　在现有条件下，可以在以前的工作基础上，把效益审计、管理审计和风险审计逐步渗透和融入到常规审计工作中。北京市教育委员会曹永模处长提出的“X+l”的审计工作模式就非常值得推广和借鉴。其中X为各类已开展的不同项目审计， 1为每个年度需要重点关注的审计事项，实行“X+l”模式，每期在实施各类项目审计时，将管理审计、内部控制、预算绩效等审计事项择其重要者融入其中，重点关注。
　　（二）打造一支具备转型能力的内部审计队伍是转型发展的关键
　　一是要有计划地引进高水平的专业人才，为转型发展做好人力资源储备；二是要对现有审计人员进行系统培训，大力培养专业强、素质高、技术先进的复合型审计人才；三是要积极开展教育内部审计相关课题研究，针对高校内审工作的特点和规律，探索现代高校内部审计的发展趋势，推进转型与创新。
　　（三）良好的组织环境是内部审计实现转型目标的必备条件
　　而领导层对内部审计的重视程度最主要还是取决于内审工作对组织价值的贡献度。没有领导重视，内部审计的资源配置、项目开展、结果落实、决策参与都无从谈起，内部审计人员要利用专业特长，结合本单位实际，尝试开发高增值型内部审计服务项目来赢得管理层的重视和支持。
　　（四）内部审计为组织增加价值，不能以牺牲独立性为代价，仍要注意划分部门职能边界
　　内部在功能定位时要注意能否为组织增加价值，但是并不是所有可以为组织增加价值的业务都可以去开展，应以确认和咨询活动为前提，否则必然会造成界限不明、责任不清、组织内部控制程序失当。
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