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经典名言专题加强中国社会慈善公益捐助事业的思路与对策-中华人民共和国民政部
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加强中国社会慈善公益捐助事业的思路与对策
内容提要：
本文通过对社会慈善公益捐助的理论梳理和国际经验的研究，分析了中国社会慈善公益捐助事业的现状和基本做法及面临的主要问题，提出了加强中国社会慈善公益捐助事业的若干思路与对策。
关键词：社会慈善公益捐助
社会慈善公益捐助事业的发达程度是一个社会文明进步的标志，是实现社会保障的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的基础之一。在市场经济条件下，解决困难群众的生产生活问题是一项长期艰巨的任务，通过广泛动员和调动社会各方面力量，大力推动、积极发展社会慈善公益捐助事业，既是帮助困难群众的重要途径和有效措施，社会慈善公益捐助事业又是社会主义精神文明建设的一个组成部分，是社会保障的重要组成部分。目前，中国的社会管理体制正在发生深刻的变化，政府组织正在建立小政府、大社会的管理框架，社会管理正在从单位管理模式向社会管理模式转变。适应这种转变而发生的，是一大批连接政府和个人的民间中介组织的产生和成长。发展社会主义社会慈善公益捐助事业，已成为构建社会主义和谐社会的重要着力点之一。
一、社会慈善公益捐助的基本理论与国际经验
1、社会慈善公益捐助的理论梳理
“慈善”"公益"这两个词开始越来越多地介入我们的生活。
什么是慈善？怀有仁爱之心谓之慈，广行济困之举谓之善，慈善是仁德与善行的统一。慈讲的是纵向关系，慈善就是爱，就是在力所能及的条件下来帮助需要帮助的人。父母对子女的爱为慈，善讲的是横向关系。中国把‘慈善’二字并提，最早出现在《北史· 崔光传》，有‘光宽和慈善’。慈善是充满善良意愿的人们通过一定的形式，对遭遇贫穷和灾难的人群给予无私的救助。中华民族历来有扶贫济困的传统美德和人道主义精神，慈善是传统美德之一。中国人的慈善意识是源远流长的。“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，所以慈善并不是独善其身之后的兼善天下，而是在自生而死的过程中始终将“爱”看作生命的本质，将“善”视为行动的依据。
慈善事业与其他福利活动相比，具有三个特点：第一，慈善事业的存在和发展离不开捐献；第二，慈善事业是民营事业；第三，慈善事业是社会化的事业；第四，慈善事业的目的是帮助社会中的脆弱群体，如贫民、灾民、孤老残幼等，是政府福利政策的补充，是一种自愿的社会救助，帮助政府补漏拾遗，属于社会救助行为。郑功成指出：慈善事业概括起来就是：“以慈爱之心为道德基础，以贫富差别为社会基础，以社会捐献为经济基础，以民营机构为发展基础，其中最根本的是道德基础、社会基础和经济基础。”（《中华慈善事业》）
什么是公益？
现代公益的概念来自西方，就是现代的慈善事业，是广义的大慈善，而不是狭义的传统慈善。这种广义的大慈善，就是公益。崔乃夫说，“慈善与公益，在英文里仅仅是字面的不同。在美国，直到现在，这两个字的差异并不大，在很多时候很多地方都是混用的。”
慈善和公益也还是有一些区别。“主要是在资助对象上有一些区别，慈善是对穷人的救济、救助；而公益是一种大慈善,资助的对象不仅是穷人，还有交响乐团、图书馆等文化和科学事业。”“慈善和公益，不仅在出发点上都相同，而归宿也一致。慈善也好，公益也好，出发点都是爱、爱心和对别人的帮助。而它们的归宿，也都是促进社会的公平，或者说是实现再分配。只有中间有一点点差别。” （崔乃夫,《公益时报》 2004年1月24日）
现代公共慈善的理念认为，慈善是种公共行为。救助弱势群体应成为整个社会的行为。“勿以善小而不为”，慈善应有一颗慈悲、同情、博爱之心，并在行动上推己及人。常见的慈善行为包括：爱的友善、宽容、对于困境中人们在食物、金钱等方面的帮助，心灵的慈善是根本的慈善。现代的慈善精神不是恩赐和施舍，而是公民权利与仁爱理念的有机结合。
社会慈善公益捐助是有别于政府调节之外的一种社会调节方式，它有利于弥补政府调节的不足，对缓解社会矛盾作用很大。把社会救助限定在向这些人提供的物质、资金的救助和自然灾害发生后向灾民提供的物质资金救助。
西方资本主义国家在十八、十九世纪工业革命以后，曾经历过一个高度分化社会的阶段。原始资本主义发展到福利资本主义的转型是通过政治改革来实现的。贫困人口以及遭受各种灾害袭击的受灾人群，急需社会给予资金援助、实物援助、医疗援助与服务援助，仅有政府的努力，很多社会问题还是解决不了，需要启动社会力量，发动社会力量从事一些帮助有困难人的事业，需要有一支强大的补充力量，而这种力量就是：社会慈善公益捐助事业。
社会慈善公益捐助事业在西方的发展起源于宗教慈善活动，在强大的宗教势力作用下，社会慈善公益捐助活动规模比较大，进而产生基金会或是公益信托等专门形态。近百年来，西方市场经济的发展和成熟又推动了公共管理理论在西方的发展，这进一步使得人们认识到社会慈善公益捐助事业是社会发展必不可少的一部分，是应对“市场失灵”和“政府失灵”的良药。
社会功能学派认为，任何一种社会组织和社会秩序之所以能够存在，是因为他们满足了社会的某种需要。社会慈善公益捐助事业成为西方经济和社会结构的重要支柱之一，称之谓"第三部门"（The Third Sector），或"非盈利部门"（Nonprofit Sector），与公共事业（Public Sector）和私人企业（Private Sector）三者并列。“第三部门”（third sector）这一概念如果按它的提出者T.列维特等人（Levitt,1973）的定义，即非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织，长期以来，社会形成了一个良好的传统和共识，就是要将一部分已经分配到私人手中的财富再回馈给社会。这被认为是一个现代社会公民应当、甚至必须履行的义务和责任。世界范围内的许多相关研究，特别是由美国学者Lalamon（萨罗蒙）主持的覆盖40多个国家第三部门的国际比较研究项目，进一步证实了第三部门巨大的发展潜力和广阔的发展前景，美国大选时甚至将候选人对社会慈善公益捐助事业的关注支持程度作为重要标准之一，进行投票。因此，可以说大力发展社会慈善公益捐助事业已经成为一种世界性潮流。
美国研究社会慈善公益捐助事业的专家瓦德玛·尼尔逊（Waldmar Nielsen）认为：“就社会慈善公益捐助事业的规模及其对美国乃至全世界人类福利的影响而言，直到如今，没有一个捐赠者的成就能够与洛克菲勒相比。”
现代社会慈善公益捐助业的开创者、全球闻名的大慈善家、美国钢铁大王安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie）更创立了他的关于慈善捐赠的一个独特的理论：他认为富人的财产不是属于他们自己的，他们应当把到手的利润盈余看作是社会放在个人手中的一种"信托基金"（trust fund），他们的义务就是要以自己认为最有效的方式去管理使用这些资源，为公众谋取最大的利益。他尤其相信教育和文化可以改造拯救人类。卡耐基曾经说：“有钱人在道义上有义务把他们的一部分财产分给穷人，因为所有超过家用之外的个人财产都应该被认为是让社会受益的信托基金。”卡耐基还指出：慈善捐赠应该不仅仅用于“扶贫”，还应该开展“科学的”慈善事业，找出贫困的根源，探索防止贫困产生的途径，并开展自助性的项目，为推进社会的长期福祉而投资，从而达到“真正永恒地造福世界”的目的。
&洛克菲勒和卡内基的这些主张不论是出自宗教信仰或是社会理念，都没有把社会慈善公益捐助行为只看成是个人的品格修养，或是对社会聊胜于无的小恩小惠；而是把它当作社会财富分配使用环节的一个必不可缺的重要方式。
从经济学角度分析，慈善捐赠是最为典型的社会福利行为。因为慈善捐赠是人们自觉自愿的捐赠，这样富人的捐赠不但不会减少其个人福利，同时接受捐赠的人也会增加个人福利。这样来看，民间慈善捐赠会实现帕累托增进型的社会福利改善。慈善捐赠行为正是这些社会规范的经济体现。
西方经济学界有这样一个理论：通过市场实现的收入分配被称为第一次分配；通过政府调节而进行的收入分配被称为第二次分配；个人出于自愿，在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去被称为第三次收入分配。第一次分配是通过市场“看不见的手”，以市场分配、劳动所取得报酬为主，讲的是效率；第二次分配是以国家财收再分配为主，最大限度地抵消社会各个阶层的“累积性不平等”，实施国家的社会福利和社会保障，带有强制性，讲的是公平；第三次分配也是市场“看不见的手”，更多通过精神文明、社会氛围，更多体现的是“自愿性”，就是社会慈善救助、社会互助的这种分配形式，是以道德、爱心为基础的分配机制，社会有爱心的人、有财力的人，拿出钱财来帮助需要帮助的困难的人们，讲的是奉献。在第一次分配和第二次分配之后，社会协调与发展方面依旧会留有空白。不管留下的空白是大还是小，都意味着在社会协调发展方面还有一些工作去做。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会慈善公益捐助弥补政府之不足。第一次分配属于经济范畴，第二次，特别是第三次分配主要体现社会公平与公正，应当被视为社会尺度。由于收入分配造成的社会贫困更是属于社会范畴。实质上是社会财富的第三次分配，这次分配具有超越政府和超越市场的特征，其价值非常有意义。著名经济学家厉以宁指出 “第一次分配是市场调节的效应，第二次分配是政府调节的效应，第三次分配则是习惯与道德调节的效应。……这是在政府的调节之后，个人自愿把一部分收入转让出去的行为。在这种道德的激励下，社会上有这种信念、社会责任心和对某种事情有感情的人越多，个人自愿缴纳或捐献的数额就越多，道德力量对缩小社会上收入分配差距的作用也就越大。在现阶段，社会上可能只有少数人自愿转移出一部分收入，从而对缩小收入差距的影响很小，但从长期来看，道德力量对于缩小收入分配差距的作用是会逐渐地（尽管是缓慢地）增大。”
由于第三次分配是人们自觉自愿的一种社会慈善公益捐助，它所发挥的作用，是市场调节和政府调节无法比拟的。在成熟的社会，富人在致富的同时拿出一部分钱回报社会，不但加强了整个社会的道德建构，而且有利于消除社会各阶层之间的矛盾。“第三次分配”这种不是通过利益驱使或行政手段，而是个人自愿地以慈善、志愿或互助为形式的资源流动，不但可以从物质上缓解某些群体的困境，还可以从心理上、情感上消除不同阶层的隔阂和对立，进而在价值上形成一定的共识。因而，发展社会慈善公益捐助事业，对改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、提升社会凝聚力，发挥着不可替代的重要作用。
英国两位经济学家安得鲁·M·琼斯和约翰·W·波斯内特在“慈善经济学”一篇文章中，讨论了不同的有关慈善捐赠行为的经济学解释模型。第一种是外部关系模型。这个模型假定一个人的效用水平是由个人消费和被赠对象的消费共同决定的。一般来说，只要一个人觉得对别人捐赠的边际效用大于自己消费的边际效用，他就会向别人捐赠，一直到对别人捐赠的边际效用等于自己消费的边际效用，他的个人效用总量最大化，他就会停止捐赠，达到个人捐赠的最优状态。第二种是公共物品模型。该模型假定个人的效用水平取决于自己的消费量和社会上的公共慈善捐赠量。就是说，社会上的慈善捐赠活动的产出是公共物品，不管是谁捐赠，身为一国居民，你都会享受到公共慈善行为给你带来的心理满足。
现代社会慈善公益捐助理论认为：慈善捐款不是行为上的一种强制要求，而是精神上的一种义务。社会资金是对市场和政府社会发展投入的补充，这些社会资金称为民间社会慈善公益捐助。各国的经验表明，民间社会慈善公益捐助的确可以弥补政府公共财政之不足。基于民间自愿的社会慈善公益捐助的价值与贡献不仅在于它有助于缓解贫困、缩小贫富差距，而且还可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。严格意义上说，民间捐赠或社会慈善公益捐助事业属于第三次分配，属于社会发展范畴内的问题（丁元竹，论社会发展规划的十大关系2005）。西方富人的慈善捐款仅仅是为了逃税避税吗？在国家财力还不够强大的时候，私人的慈善捐款更是社会一项必要的物质支持。捐赠体现了一个国家的人道主义和国际主义义务，捐赠的多少和一个国家的文明程度有关系，也和一个国家的经济实力密切相关。经济实力决定了捐赠的多少，无论是国家还是居民，都是根据“量入为出”的经济条件决定捐赠多少（夏学銮，2004）。
社会慈善公益捐助以慈善组织为中介，使捐赠与受赠分离，捐赠人不知道哪些人因他受助，而受助人也不知道哪些人帮助了他，这已成为国际惯例。这与传统意义上的直接捐助不同，从而免除了感恩与求回报的心理，捐赠人和受助人的人格是平等的，救助弱势群体成为整个社会的行为。
现代企业公民是一个全新的哲学理念，这一概念最初来自欧美，其基本内核是指：作为社会重要组成部分的企业，同样是“国家的公民”之一，它有着追求自身经济利益最大化的权利，又承担着“积善扬德、助困相济”推动社会发展的责任。衡量一个企业的成功，不单是实现超额利润，还要包括企业对社会的贡献。因此，慈善机构与企业建立“伙伴关系”就成为一种必然的选择。在现代商品丰富、竞争激烈的市场上，企业参与社会慈善公益捐助事业，提升公益形象，就成为重要的战略优势。对于企业家来说，捐助社会慈善公益捐助事业有利于缩小社会的贫富差距，当然也就有利于社会的稳定，而一个社会的稳定对于企业的发展是很重要的。美国的一家调查机构对其国内463家公司的调查显示，75%的被调查对象认为参与社会慈善公益捐助事业能提升公司形象，52%的被调查对象认为参与社会慈善公益捐助事业能提高员工的参与和士气，7.2%的被调查对象认为参与社会慈善公益捐助事业能促进产品销量增加，3.6%的被调查对象认为参与社会慈善公益捐助事业能得到更多的媒体报道。
2、国际经验
社会慈善公益捐助事业的社会地位不断得到加强
目前，在世界各国，社会慈善公益捐助事业的社会地位不断得到加强，成为社会分配和社会资源重组的一种重要途径。社会慈善公益捐助事业在科学技术、文化教育、医疗卫生、济贫救灾、以及争取社会平等进步等各方面所起的作用已经越来越大，而且是无法取代的。发达国家的社会慈善公益捐助事业无论在运作方式还是运行规范方面都已日臻成熟，政府很少直接参与社会慈善公益捐助事业，政府对社会慈善公益捐助事业的政策支持是通过政策的制定，特别是财税政策，强化政府支持力度。将募捐与项目实施分离，建立科学的社会评估体系和严格的自律机制，开展国际交流与合作，确立社会慈善公益捐助工作职业资格制。
社会发展需要越来越多的富豪慈善家
美国社会慈善公益捐助为什么那么发达，原因在于，无论是社会慈善公益组织还是捐赠的企业和个人，都把社会慈善公益捐助看作是一种事业。美国现代社会慈善公益捐助事业的发展已经有了100多的历史：1898年，美国钢铁大王卡耐基提出了“应该突破只重财产积累的传统观念，大力资助有一定风险但从长远看有发展前途的研究和发明事业”。 一个财富成功者，他所追求的往往是社会的认同,在这样一种全新的社会价值观的指导下，1911年他创立了“纽约卡耐基基金会”，从而奠定了现代社会慈善公益捐助事业的基础。在卡耐基的影响下，以洛克菲勒、摩根、亨利·福特这些超级富豪为代表的一大批企业家、回馈社会的意识高涨，大大小小的基金会得以建立，他们介入到教育、科研、福利等领域，对美国教育、科学、文化的发展做出了重要的贡献。例如波士顿大学就是由慈善家捐资兴建的。
在国际上，一般来说，除了政府间的捐赠由政府接收之外，各种社会捐赠都是投向社会慈善公益机构，再由机构向有需要的社会群体和个人施以援手。美国的社会慈善公益捐助机构最为发达，美国所有登记在册的社会慈善公益捐助机构超过120万个，其资产和预算都在国民经济中占有重要的比例。在欧洲国家中，德国、英国、瑞士都有不下1万个基金会。其他许多欧美国家也有几百以至几千个慈善机构。香港公益金的统一的慈善筹款机构，各个具体提供服务的慈善机构都是其团体会员。筹款机构专门负责通过各种大的募捐活动进行筹款，但其本身基本上不提供服务，而是将筹来的钱分配给会员组织。
西方国家的情况显示，进行国民收入的再分配，扩大社会慈善公益捐助事业已经成为了一种行之有效的办法。有资料显示，美国富裕阶层的企业和个人，每年通过各类基金会做出的公益捐助有6700多亿美元，也就是说，通过第三次分配的财富，占到了美国GDP的9%。2000年至2004年，美国50名最大的慈善家捐款总额是650亿美元，世界首富比尔·盖茨，据《福布斯》杂志估计个人资产达480亿美元，他将自己30亿美元的微软公司年度股票分红捐赠给了比尔·盖茨夫妇基金会。《商业周刊》指出，这是迄今为止由在世捐款人实施的最大的一笔捐赠，其数额超过了创建沃尔玛百货公司的沃尔顿家族所有捐款的总和。在2000年至2004年期间，比尔·盖茨和他的夫人梅琳达·盖茨累计为社会慈善公益捐助事业和非营利性活动捐赠了100.85亿美元，比尔·盖茨夫妇现有的社会慈善公益捐款已高达235亿美元，相当于他净资产的54％。
让制度引导社会慈善公益捐助
政策和法规健全，让制度引导社会慈善公益捐助。现代社会慈善公益捐助事业比较发达的国家，相关法律制度都在日益完善。在发达国家，与税收相关的捐赠制度，可以归纳为“一疏二堵”。一疏，是企业和个人捐助社会慈善公益捐助事业可以获得免税的待遇,对企业和社会成员的慈善捐献给予相应的免税待遇，承认慈善组织的独立社会地位，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴。美国1988年共有160万家非营利机构获得税收减免的机制，其中120万多家是属于“独立部门”的机构—即美国联邦税法501（c）（3）条款下的慈善组织，501（3）（4）条款项下的社会福利团体和宗教组织。1998年“独立部门”的收入总额为6214亿美元。美国政府支持社会办社会慈善公益捐助事业，但同时政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。例如慈善机构每年向政府提交去年必须如实反映该机构所有的财务活动的细节，政府抽查1.5%，如有虚假，将受到法律的严惩。二堵，是用高额的遗产税和赠与税，对资产“私”到“私”的转移进行限制，对个人所得或遗产征收超额累进税等，遗产税明显带有劫富济贫的性质，可以抑制贫富分化和社会浪费。西方国家的遗产税都很高，如美国现行的遗产税的税率是从37%开始，最高可达50%。鼓励人们把财富捐赠给社会，而不是把财富都留给自己的子女。卡耐基、洛克菲勒、福特这些钢铁大王、石油大王、汽车大王留下的遗产中，最让人敬佩的便是他们以各自姓氏命名的基金会，以及众多由基金会捐献成立的大学学院、公立图书馆或者医疗研究机构。
民间捐赠的主体是多元化
民间捐赠的主体是多元的，不仅有公司、企业以组织的形式捐赠，也有个人的捐赠。不仅要有富人的捐赠，更要有普通公众的捐赠。而从国际经验来看，民间捐赠的真正主体是普通公众的小额捐赠。在美国，很多美国富豪都愿意把自己的财产拿出来用作社会慈善公益捐助事业。富人捐助社会慈善公益捐助事业已经成为一种社会风气，因此政府就不再需要进行这方面的劝诫。而在香港，政府则会给予那些为社会做出贡献的慈善家以很高的荣誉。另一方面，社会慈善公益捐助不仅仅是富豪们的事，民众也非仅仅充当社会慈善公益捐助的受众，实际上，他们更是社会慈善公益捐助活动的主体和基础力量。哈佛商学院的学生们上的第一堂课是商业伦理学，这些未来的企业家们从课堂上学到的最重要课题就是，企业家如何出色地服务和回报社会与社区。企业捐赠已经成了慈善机构生存的基石。在国外，大企业、大富豪把慈善捐赠作为一项义务和职责，认为是一件很正常的事情。因为对企业而言，做好慈善捐赠，不但树立了良好的企业形象，扩大了企业的知名度，还有利于培养企业文化，增强企业的凝聚力，在企业中树立一种文明向上的企业信念。企业家们应该用感恩的心态回报社会，这也是当代企业家应有的品德。目前，美国绝大部分非营利性慈善机构，都是依赖广大志愿者不计报酬地贡献时间、技能和精力来维持。社会慈善公益捐助实际已成为美国一种日常生活和民间传统，一种高度普及的大众文化。
&政府对民间的社会慈善公益组织进行有效监督。
在美国，政府支持社会办社会慈善公益捐助事业，但同时政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。根据联邦法，美国的税务局通过三种方式来监督慈善机构的动作：一是慈善机构提供的年度报表；二是审计慈善机构的财务和经营状况；三是通过评估对违规的慈善机构给予处罚或罚金，最严厉的处罚莫过于取消一个组织的免税资格——这无异于将该组织判了死刑，不过这种处罚很少使用，更常见的是处以罚金，而且受到处罚的是参与违规行为的个人而非慈善机构。1960年，英国成立了慈善委员会（The Charity Commission ) ，共600多成员，专门负责慈善组织的登记，并对公益信托享有广泛的监督权。在实行监管的方法上，英国慈善法要求所有的民间公益组织在运作上要高度透明和公开，由慈善委员会监督民间组织运作上的透明与公开程度，并随时接受任何公民的举报。在英国，任何人都可以在合理的时间内，向慈善委员会提出了解任何民间组织的登记事项及其活动状况的请求。慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织，慈善委员会有权撤销其托管人理事会，并限期组建新的托管人理事会。
志愿服务活动活跃
志愿服务是几乎是每个文明社会不可缺少的一部分，它是指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。当前，国外志愿服务活动开展得十分活跃。志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视。许多国家的志愿服务活动起步早、规模大、社会效益好。它们在国内有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。志愿服务活动已经成为这些国家加强对公民的道德教育和维护社会稳定的有效形式，志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数公民所接受，参加志愿服务活动已成为广大公民的自觉行动。志愿服务是社会慈善公益捐助事业的核心价值形式。社会慈善公益捐助事业不仅是捐钱赠物的事业，更是人们奉献志愿服务的行动。在一些发达国家，公民志愿从事的义工服务在价值含量上已经和慈善捐款额相当，占国民总产值的2%～5%，为社会整体发展做出了重要贡献。目前国外志愿服务的主要形式有：专项性的志愿服务工作、专业性的志愿服务工作、公益性的志愿服务工作、社区性的志愿服务工作。如1998年，美国约有1.09亿成年人参与了志愿者活动，56%～62%的妇女每周奉献3.4个小时、49%的男人每周奉献3.6个小时从事志愿服务活动。
总之，发达国家和地区社会慈善公益捐助事业的繁荣，在文化传统和理念上，既重视市场和财富的价值，又有相应的超功利信仰作精神背景；私有财产的合法性和安全性之保障；体制环境给社会慈善公益捐助事业提供良好待遇和合理的运行机制；来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持。
二、中国的社会慈善公益捐助事业现状及面临的主要问题
1、中国社会慈善公益捐助事业的现状和基本做法
中华民族自古就有社会慈善公益捐助传统。社会慈善公益捐助是社会慈善公益事业的重要方面，是“为民解困”工作的重要措施，是政府实施社会救助的重要补充。
中国政府支持社会慈善公益捐助事业发展
建国以来，中国政府高度关注和大力支持社会慈善公益捐助事业的发展。社会捐助事业也同样得到了社会各界的广泛参与和大力支持。改革开放以来，社会慈善公益捐助事业成为社会保障制度的重要组成部分。中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要着力建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系。这就为中国社会慈善公益捐助事业的发展指明了方向，并提供了广阔的空间。党的十六届四中全会决议明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。在我们党的文献中，这是第一次明确将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，也是第一次把发展慈善事业提到构建和谐社会的高度来认识。十届全国人大三次会议的政府工作报告提出要"支持慈善事业发展"，含义深刻、令人振奋。
中国建立了经常性社会捐助服务体系
社会慈善公益捐助事业促进了城乡之间、地区之间的和谐发展。我国城乡之间发展差距较大，东、西部区域发展不平衡，西部乡村和一些少数民族地区发展落后，社会慈善公益捐助事业在改善贫困乡村和西部地区的初级教育、初级卫生及其它基本生活设施方面发挥了重要作用。１９９６年，中国开始在全国范围内推广以“扶贫济困送温暖”为主题的经常性社会捐助活动，通过捐助站点随时接受捐赠款物。据统计，中国经常性社会捐助服务体系建立８年来，社会捐助募集的款物折合人民币达到245亿元（其中捐款135亿，捐物110亿），使超过４亿人次受益。重灾年份如1998年达到110亿元，平常年份也达到10亿元。中国在大中城市和有条件的小城市建立社会捐赠接受点２．8万个，形成了社会捐助网络；各级民政部门接受和发放社会各界捐款捐物折合２３６亿元，其中包括捐款１２６亿元和约９．５７亿元的衣被。&中国的社会捐助活动主要有对口支援、集中捐助和经常性捐助三种形式。其中，对口支援是由经济发展程度较高的地区定点支援经济发展程度较低的贫困地区。集中捐助是针对突发性灾害集中组织募集款物。社会捐助活动的经常开展，对于保障困难群众基本生活，促进社会主义精神文明建设，保持社会公平、维护社会稳定，都产生了积极的作用。
中国社会慈善公益组织迅速发展
社会慈善公益捐助事业有利于发挥民间和第三部门的作用。中国政府在社会保障和社会救济方面始终发挥着主导作用，在构建社会主义和谐社会中调动了各个方面的积极性，在发展社会慈善公益捐助事业方面，民间和第三部门的力量发挥了其独特的优势。
&在中国政府的大力支持下，中国公益机构特别是民间组织发展、壮大，成为推动社会慈善公益捐助事业发展的重要力量。20世纪90年代，作为非营利组织中非常重要的一个类别，我国的社会慈善公益组织迅速发展，在扶贫和突发性灾难救助等方面发挥着越来越重要的作用，而且由于具有民间性和非营利性特点，它们往往在某些政府不便出面的时候发挥着政府不能起到的作用。各地以民政部门为依托，成立了许多社会慈善公益组织，探索了一条具有时代鲜明特色的社会慈善公益捐助事业发展的新路子。在10多年时间里，我国专门从事社会慈善公益捐助事业的组织，从最初的中华慈善总会1家发展到了300多家，募款数额也从最初的几千万元发展到50多亿元。越来越多的不幸的个人和困难群体得到了多种形式的社会救助。截至2004年底，我国在民政部门登记注册的各级慈善会有395家，红十字会有7万多家，还有一部分志愿者协会或义工协会组织、福利性的民办非企业组织及基金会组织。它们在推进我国社会慈善公益捐助事业发展中扮演着越来越重要的角色。
中国政府社会救助体系的重要补充
社会慈善公益捐助事业的发达程度与整个社会的文明程度是成正比的。目前，形形色色的慈善机构已形成了一定规模，整个社会也开始形成乐善好施的氛围，许多人都在默默为此奉献。去年年底印度洋海啸灾难震惊世界，而由中国内地企业、团体和普通百姓在短短40天内募集了近5亿元人民币的民间援助，同样令国际社会惊叹。事实上，这种集纳社会资金帮助困难人群的民间慈善捐助，正在成为政府社会救助体系的重要补充。
来自中国青少年发展基金会的信息显示，希望工程实施15年来，累计接受海内外捐款25亿多元，改变了260万名贫困学子的生活道路，资助援建的11266所希望小学中，80％的学校和受助生分布在西部贫困地区。中国的社会慈善公益捐助事业发展领域越来越宽广，在社会生活中的作用越来越大。上海助学项目、南京的“慈善医疗门诊部”项目、浙江安老项目、武汉的助孤项目等就颇具特色，成为当地社会慈善公益捐助事业的亮点工程。
中国社会慈善公益捐助的法律制度开始完善
20世纪90年代以来，我国陆续制定和出台了《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》等涉及社会慈善公益捐助事业捐赠、税收、所得税与社团管理等方面的法律和条例。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》对社会慈善公益捐助事业起到了重要的推动作用。2004年6月1日开始执行的《基金会管理条例》界定了基金会的概念，新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步，进一步明确了基金会的公益性质；拓宽了基金来源，为广泛动员社会力量参与社会慈善公益捐助事业，《条例》首次将基金会分为“公募基金会”即面向公众募捐的基金会和“非公募基金会”即不得面向公众募捐的基金会两类；确立了公开、透明的原则，并从基金会自律、政府监督和社会监督等方面做了相应的规定；明确了税收优惠原则；表明社会慈善公益捐助事业的立法在加快，社会慈善公益捐助机构的发展环境越来越宽松。为鼓励企业的捐赠行为，国家曾先后出台了关于鼓励企业捐赠的相关税法和政策，对企业公益捐赠产生了积极的影响。　　
中国企业家已经开始热心社会慈善公益捐助事业
社会慈善公益捐助事业有利于促进各阶层之间的相互理解、交流和互助。近年来我国各阶层之间的收入差距不断扩大，阶层差距扩大必然导致社会不安定。社会慈善公益捐助事业是移富济贫的事业，主要通过志愿捐赠的方式来实现较富有的阶层帮助较贫困的阶层，实现阶层之间的良好互动。它主要通过志愿捐赠的方式来实现较富有的阶层帮助较贫困的阶层，实现阶层之间的良性良好互动。中国社会慈善公益捐助事业发展，对缩小阶层差距、缓解社会矛盾的作用越来越大。现在许多中国企业家已经在致富思源，富而思进。一份最新的慈善排行榜报告透露，国内入榜的135位慈善家2004年共计捐款9.85亿元，约合1亿多美元。上海、浙江的慈善总会，它们有90%以上的捐款都是来自于当地的民营企业家，这是一种社会进步。截止到去年，据不完全统计，由非公有制经济人士最先提议发起的‘光彩事业’在全国共实施光彩事业项目9765个，到位资金523亿元，培训人员200万人，安排就业210多万人，帮助495万余人摆脱了贫困。（王鹤龄，2005）
由最初的单纯追逐利益到今天的热心社会慈善公益捐助事业、主动承担社会责任，是社会发展和企业家成熟的必然历程。将对人的关爱和对弱势群体的帮扶与追求企业利润置于同等重要的位置，是中国的企业家日渐走向成熟和理性的标志。
中国的实践证明，社会慈善公益捐助事业的兴起是社会主义市场经济发展的必然产物，是推动社会进步的重要动力。社会慈善公益捐助事业改善了人际关系，促进了我国社会福利社会化的进程，增强了中华民族的凝聚力。社会慈善公益捐助事业的发展为配合政府实施最低生活保障，维护社会公平，促进社会稳定，推动精神文明的建设发挥了重要的作用。
2、中国社会慈善公益捐助事业面临的突出问题
目前的社会捐助和慈善工作中还存在着很多问题，不利于社会慈善事业的开展。
中国的慈善社会慈善公益捐助事业发展相对滞后
无论从民间组织的宏观角度上分析，还是微观环境，中国社会慈善公益捐助事业都有转型时期的烙印的特点。与经济发展速度相比，目前中国社会慈善公益捐助事业的发展是相对滞后的，与经济社会发展不相协调。从整体上说，社会慈善公益组织的组织能力还比较弱，慈善机构募捐能力较弱，动员社会资源的能力较差、能募来的款物数量还有限，帮助受助群体、受益的人也还是有限的；社会慈善公益组织和机构数量少，其中有相当一部分还不是纯粹意义上的民间社会慈善公益组织；具有影响力的基金会不多，用于社会慈善公益捐助事业的资源少，需求大；已经颁行过有关社会慈善公益捐助法律与政策，但很不完善,中国的慈善机构还尚未获得有利的发展环境；国内捐赠文化、捐赠制度的缺位，自愿性捐赠还非常不足；民众社会慈善公益捐助理念尚未形成，企业捐赠积极性不高，中国民间社会慈善公益组织公信度不高有关；志愿者协会或义工协会刚刚起步。
在“硬环境”也即政策设置和环境打造上，对“慈善”的鼓励、优惠及扶持不够，缺乏与社会慈善公益捐助事业相匹配的制度合作和法律保障。社会慈善公益组织的发展步履艰难，筹资环境不佳，管理系统复杂，监督系统薄弱。在“软环境”上，中国的世俗价值心态、社会舆论和评价系统也有问题，对个人的慈善行为，缺乏积极的价值评价和舆论支持。
传统的社会管理体制制约了社会慈善公益捐助事业规范发展
在中国，有的政府部门不愿或无力承担社会慈善公益捐助事业的管理职能。从管理体制上讲，中国目前的社会慈善公益组织形式多样，因此从管理体制方面，实际上已制约了社会慈善公益组织有序地发展。管理体制沿袭了部门所有制的做法，一时难以改变。随着国内市场的不断开放，企业逐步成为真正的法人，而社会慈善公益组织所在的单位并不能完全地独立行使他们的职责，履行他们的义务，而依然是单位所有制或称之部门所有制。目前的社会慈善公益组织基本上还是政府部门的延伸，社会慈善公益组织都有业务和上级主管部门，行政管理作为运作机制占多数，而如何发挥理事、理事会的作用，并没有真正成为现实。许多富豪不愿意从事社会慈善事业，与目前体制上的种种限制有很大关系（张占彬，2004），税收体制制约了人们志愿捐助的动力。税收政策的积极作用尚未得到充分发挥。
目前中国社会慈善公益捐助事业基本上是靠官方运作，社会慈善公益组织90%是官办的。 “官办”色彩浓厚，民间社会慈善公益组织发展受到制约。近年来社会慈善公益组织虽然增加不少，但大多数挂靠政府业务主管部门，由于官方行政特点的局限，政府一些行政工作，往往缺乏同社会有效沟通的渠道，形成了社会隔阂，甚至有些社会慈善公益组织形同虚设或成为“二政府”。官办的社会慈善公益，拿着国家的钱(拨款或变相摊派)，吃着皇粮，打着社会慈善公益的旗号。例如，某基金会负责人就给媒体介绍：我们是副部级单位，享受国家拨款，不是那些小民间组织，所以你们一定要重视对我们的宣传。言外之意就是，他们才是社会慈善公益的主流和正宗，自觉比普通的社会慈善公益组织高人一等。这样，社会上往往把社会慈善公益行业看成了政府的职能机构。官办间社会慈善公益捐助，往往容易产生腐败，增加间社会慈善公益捐助的行政管理成本。
有学者指出：募捐难，多头募捐是罪魁祸首。据我们调查，近年来出于各种原因，有的单位和个人一年要参加好多次各种形式的捐款捐物活动，累计金额少说几百，募捐已变成了一种压力！国家缺乏统一有效的管理，发起和接收社会捐助的主体太多，社会上组织募捐的机构越来越多；社会捐助活动不规范，各式各样的募捐活动层出不穷；政府组织的突击性募捐“群众运动”较多；社会捐助活动透明度不大,一些不规范的劝募行为，便造成奉献爱心变成了强制性摊派征收，这种多头募捐使企业颇有意见和反感，甚至有抵触心理；浓厚的政府色彩，挫伤了人们的积极性，没有人会喜欢“压力捐赠”，很不利于社会慈善公益捐助事业的开展。多头募捐，很大程度上降低了人们对社会慈善公益捐助事业的参与度，从某种意义上可以说扰乱了社会慈善公益捐助事业的正常秩序，募捐“泛滥成灾”。一些官场腐败，也使有的政府机关背上了恶名，有的官员可以随意动用国家下拨的扶贫专款，人们当然会担心把善款“捐”到了这种人的腰包里。
社会力量如何介入社会慈善公益捐助事业，更缺少权威依据，社会力量被拒绝在社会慈善公益捐助事业之外。社会力量只有捐善款的义务，却无法参与组织捐善款的事业，影响了人们对社会慈善公益捐助事业关注的热情。
认识误区和观念障碍影响社会慈善公益捐助事业的快速发展
虽然中国的社会慈善公益捐助事业发展很快，社会慈善公益组织不可替代的作用也日益明显，各种传媒对社会慈善公益捐助事业的关注度亦在不断提升，但对社会慈善公益捐助事业的舆论宣传总体上依然滞后于社会慈善公益捐助事业的发展，人们还缺乏认知社会慈善公益捐助事业与社会慈善公益组织的大众化途径，对社会慈善公益捐助事业所知甚少，对社会慈善公益组织了解不多，不熟悉参与社会慈善公益捐助事业或慈善活动的方式与途径.整个社会因处于转型时期亦存在着道德滑坡的现象，这种状况很难将人们的注意力尤其是那些在改革发展中新富起来的社会成员的注意力吸引到社会慈善公益捐助事业的拥护群体中来。许多人对社会慈善公益捐助事业还存在着认识误区和观念障碍，在这种状态下，社会慈善公益捐助事业发展所需要的社会氛围就很难真正形成，进而必然影响到社会慈善公益捐助事业的发展。
中国社科院的问卷调查表明，超过半数以上的被调查者误认为社会慈善公益捐助事业属于政府的救济行为；绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是通过工作单位、学校、居住街道被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少；大部分公民对社会慈善公益捐助事业以及慈善机构不了解，甚至从未听说过。由于慈善意识普及率低，慈善活动开展不多，社会慈善公益捐助事业宣传力度不够，使得社会慈善公益组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。我们调查了人们对慈善募捐的看法，受访人最集中的反映：“现在募捐似乎成了一种负担，希望工程、红十字会、慈善总会以及一些媒体和社区等等，各种形式的募捐活动铺天盖地，我不知道该捐给谁，大多数时候甚至也不知道这些钱究竟是用来干什么的。”“我还是比较信任希望工程，至于别的募捐活动，我唯一支持的是媒体为某些困难家庭发动的捐款活动，但这样的活动又未免过多。”“我希望慈善部门在每次募捐活动时都能给我一个很好的理由，这样，我一定会慷慨解囊。” 人们对社会慈善公益组织缺少了解，不清楚他们的捐款是否真的用于社会慈善公益捐助事业，社会信任度的缺失已经成为社会慈善公益组织难以开展工作的一大“死穴”。
观念的障碍还表现在一些社会慈善公益组织及从事慈善工作的人员身上，多数慈善机构只是将社会慈善公益捐助事业看成是单纯的道德事业，而未能将其作为社会分工产物并不断发展的社会事业来对待，从而与发达国家社会慈善公益捐助事业理念存在着较大差距。
社会慈善公益捐助政策和法规的缺陷
近年来在各界的推动下，中国与慈善机构有关的法律制度建设虽然已经起步，但国家关于鼓励和开展民间社会慈善公益捐助事业的相关政策法律不明确、不完善，阻碍了社会慈善公益捐助事业的有序发展。现有的法律、法规、规章对慈善机构的登记与组织、管理与运行、社会慈善公益捐助、慈善财税政策等多个方面有所规范，但这种规范并不成熟，加上其他因素的制约，真正有利于慈善机构成长的法制环境还未形成，这是制约中国慈善机构与社会慈善公益捐助事业发展的最基本、最重要的因素之一。
中国专项的慈善法律法规尚不健全。现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进社会慈善公益捐助事业的发展，迄今为止，我国没有专门的“慈善事业促进法”。
中国目前有关的社会慈善公益捐助组织法规和政策也极不完善，还没有专门规范社会慈善公益捐助组织实体内容的法规条款或行政文件，在社会慈善公益捐助组织制度、财务制度以及机构的活动领域，如募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。这都在很大程度上制约了我国社会慈善公益捐助事业的良性发展。
与社会慈善公益组织发展相关的重大法律和管理条例主要有“公益事业捐赠法”、“信托法”和“社会团体登记管理条例”、“民办非企业管理条例”等，存在着有关慈善机构的法制规范层次低；要求慈善机构必须有业务主管单位，对慈善机构的独立法人地位造成了损害；慈善机构的运行经费缺乏法制规范；捐赠的税收优惠政策尚未法制化；政府与慈善机构的关系还需要进一步规范；社会慈善公益捐助事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成等缺陷。一些有意从事社会慈善公益捐助事业者只能裹足观望。
从个人捐赠的法规来看，一方面不能够鼓励有更多的社会各界人事参与社会慈善公益捐助事业捐赠，不能够调动他们捐赠的积极性。另一方面，没有一个较为明确的要求去监督接受捐赠单位机构的使用和执行情况，以保证捐赠者的利益。《捐赠法》虽然明确了具体社会慈善公益捐助事业捐赠单位，但对募捐工作的开展无明确细则，各地对整个募捐工作的审批、管理也缺少具体的规定。
中国企业缺少“企业公民”的社会责任感
中国的企业缺少“企业公民”的社会责任感，中国企业家缺位社会慈善公益捐助事业。一份社会慈善公益捐助组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠记录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠。也就是说，中国只有1％的企业曾经参与捐赠。中华慈善总会统计也显示，他们10年中所募集的15亿元人民币，70%都是来自国外和港台的，中国內地富豪的捐赠仅占不到15%。更为重要的是，即便是捐款较多的民营企业家，每当社会慈善公益组织提出为其召开新闻发布会时，几乎都遭到拒绝。有的企业宁可花大把的钱做广告，却对社会慈善公益捐助事业捐赠不屑一顾；有的企业一次宴请花去数十万元，而对捐助社会弱势群体却无动于衷。
中国的企业缺少“企业公民”的社会责任感与目前中国企业所处的发展阶段有关，中国企业刚刚结束自己的原始积累，在这之前，许多企业家最关心的是怎样增加自己的财富，怎样让企业能够更好地发展，没有太多的精力去顾及社会慈善公益捐助事业。更深层的原因是在税收方面，目前有关部门坚持实行的是特事特批原则，企业只有向事先得到国家批准成立的少数基金会捐款才能得到减免税收的优惠。2003年，国家财政部、税务总局提出对企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量，向中华健康快车基金会和孙冶方经济科学基金会、中华慈善总会、中国法律援助基金会和中华见义勇为基金会的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除的优惠待遇。这种税收制度像一把双刃剑。一方面，捐款的企业和个人在对一些财政部和税务总局指定的社会慈善公益组织捐款后，可以享受企业所得税和个人所得税在税前的全额扣除，提高了一些企业和个人对社会慈善公益捐助事业的积极性；另一方面，由于目前只是向国内有限的几家慈善机构捐赠才能够享受这样的待遇，所以这种制度也成为社会慈善公益捐助事业发展的一个障碍。
目前在社会上特别是中国的富裕阶层还没有形成普遍的回馈社会的意识，捐赠数额比较少，与捐赠有关的税收在个人所得税中占的比重也比较小。从企业所得税角度讲，中国税法规定捐赠应该在应纳税额3%的幅度以内的才能扣除，超过部分不能扣除，这种较低的幅度限制使得捐赠行为基本上不能给企业带来多少税收减免，相反，企业还要对限额以外的捐赠支付相应的税收，打击了企业捐赠的积极性。另外，企业所得税实行固定的比例税率，也没有形成刺激企业积极捐赠的鼓励性因素。从个人所得税的角度讲，由于税制和税收管理的原因，同样也没有形成强有力地鼓励个人捐赠的税制性因素。
社会慈善公益组织非独立性影响社会公信力。
社会慈善公益捐助事业组织在中国社会中的认可度偏低。公信力是当前社会慈善公益组织面临的最大问题。政策扶持少，经费严重不足，影响社会慈善公益组织的社会公信力。
社会慈善公益组织带有某些自由发展或过分依附政府的倾向，目前中国社会慈善公益组织作为社团法人，其业务开展仍然受业务主管部门的约束，包括负责人的推荐、任免，慈善项目的实施等。由于没有完全的独立性，未能真正确立和发挥社会慈善公益捐助事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用，导致一些热心人士的怀疑和不信任。一些社会慈善公益组织的建设不完善，慈善资源的动员力量非常弱小，还有一些民间社会慈善公益组织由于找不到主管部门挂靠而不能登记，只好以企业名义申请工商登记，并承担纳税义务。社会慈善公益组织的运行经费，缺乏法定的来源渠道。目前除中国红十字会被允许按照国际惯例从捐献资金中提取相应比例用于行政开支外，其他社会慈善公益组织无此权力，绝大多数只能采取变通措施解决经费问题。
社会慈善公益组织缺乏公信力。有些机构管理上存在漏洞，缺少必要的行业自律、监督和审计，善款使用上随意性大；财务制度不透明，导致资金运用效率不高；会计系统和审计标准都没有根据民间社会慈善公益组织的本身特点而建立，而一味地追求仿照、参照事业系统；缺乏人才的民间社会慈善公益组织，形成新的人才流失；监督制约机制缺失，很容易引起内部腐败行为的发生。
社会慈善公益组织自身亦存在着不能适应发展需要的弱点。例如，部分社会慈善公益机构的组织建设还不规范，社会慈善公益募捐的方式缺乏足够的吸引力，社会慈善公益工作人员的专业素质还有待提高，社会慈善公益组织的运行还缺乏透明度并接受社会监督，社会慈善公益捐助系统的自律还有待强化。
社会慈善公益工作形式缺乏创新。来自从事民间社会慈善公益捐助组织本身的挑战，缺乏高水平的专业人员，良好的管理体制和足以吸收年轻人来参与的工资和福利水平，还有我国民间社会慈善公益组织的不少做法还停留在仿照事业单位的做法；吸引优秀人才进入民间社会慈善公益组织的激励机制尚未建立；社会慈善公益活动形式过于单调、内容过于呆板，没能与企业文化、企业利益和企业活动有机结合，难以吸引企业及社会各界的关注和共鸣。影响民间社会慈善公益组织规范有序地发展。&
社会慈善公益捐助事业的监督、管理欠规范，问题较多。部分基金会对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，接受社会监督。社会捐赠资金在管理、使用过程中还存在一些普遍性问题，资金的安全性还存在隐患。有的部门把社会自愿救助捐赠活动转为变相摊派，挪用甚至侵占捐赠款。有的社会慈善公益组织以捐赠为名从事营利活动。一些企业借“慈善”之名，行“宣传”之实，出现事前“承诺”、事后“赖账”的捐赠，甚至出现借捐赠名义行骗、促销等违法行为。
三、加强中国社会慈善公益捐助事业的思路与对策
中国是世界上的人口大国，也是贫困人口大国：城市有2200多万贫困居民依靠最低生活保障；农村有2900万农民陷于贫困，每年有近8000万灾民需要救济，同时还有6000万残疾人也需要实施救助。中国社会慈善公益捐助事业还相对滞后，经济与社会发展不相协调，还存在着城乡、地区间的发展不平衡，安老、扶幼、助学、济困、帮残的任务还很重。构建社会主义和谐社会，必须妥善处理各方面关系，让全体人民共享改革和建设成果。在全社会大力倡导团结互助、扶贫济困的良好风尚，发展社会慈善公益捐助事业，能唤起全社会责任，共同帮助困难群众，实行社会财富体现爱心的第三次分配，调节贫富差距，推动社会和谐发展。
社会管理制度的完善、社会建设的进步与发展呼唤社会慈善公益捐助组织的繁荣和发展。社会慈善公益捐助是慈善事业的重要方面，是“为民解困”工作的重要措施，是政府实施社会救助的重要补充。集纳社会资金帮助困难人群的民间社会慈善公益捐助形式，正在作为中国政府社会救助体系的重要补充，成为致力于构建社会主义和谐社会的中国进行第三次财富分配的“调节器”。民政部作为大力倡导、积极推进社会慈善公益捐助事业的国务院职能部门，应创造一切有利于发展社会慈善公益捐助事业的环境。
我们促进民间社会慈善公益捐助事业的思路与对策主要有：
政府的责任在于建立和完善社会慈善公益捐助的体制
政府的作用在于提供规范和支持服务，各级政府进一步转变职能，增强服务意识，鼓励爱心捐助，倡导公益精神，积极采取措施，为公益慈善事业创造更有利的环境。
首先，调整政府与社会慈善公益捐助组织的关系。社会慈善公益捐助组织与政府的合作伙伴关系是一种比较理想的关系，双方相互尊重和相互信任，政府承认社会慈善公益捐助组织的独立社会地位和自主权并倾听社会慈善公益捐助组织的意见，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴，让更多的社会组织担当社会捐助、公益慈善事业的重任。以政社分开为突破口，深化社会慈善公益捐助组织的管理体制改革，要从行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预来监控慈善组织及其活动。
其次，各级政府应当把促进社会慈善公益捐助事业发展作为一项职责，多为社会慈善公益捐助事业发展解决实际问题，统筹安排社会慈善公益捐助事业发展所需的人力资源、资金投入，规范各类社会机构参与社会慈善公益捐助事业的义务和责任，规范公民对社会慈善公益捐助事业参与的权利和义务。
第三，拓展民间募捐政府监管服务。尊重社会慈善公益捐助事业“民间主办、政府扶持”的特殊规律，改变习惯于由政府来包揽一切的做法，转到制度安排、规范管理上，积极培育和支持一些公信力好、知名度高、管理规范的公益慈善团体。
第四，多主体接收社会捐助。政府部门要逐渐退出募捐主体市场。为中国民间社会慈善公益捐助事业的发展让出相应的活动空间。社会慈善公益捐助事业，最好建立一个类似香港公益金的统一的慈善筹款机构，各个具体提供服务的慈善机构都是其团体会员。各个社会慈善公益服务机构也可以自行募捐，但要向政府申请得到批准后才能进行，主要是不能进行得过于频繁。慈善捐赠绝对是自愿的，任何组织，包括政府在内，都不得强行摊派，尤其是不能利用权力向本单位的干部职工摊派。
第五，募款组织与执行机构分开。公益机构分为筹款机构和执行机构是一个发展方向，筹款机构和执行机构分开可以提高专业化水平，更好地提供服务，避免公益腐败。筹款机构专门负责通过各种大的募捐活动进行筹款，但其本身基本上不提供服务，而是将筹来的钱分配给会员组织，其职能就是批准项目、评估项目、监督项目。例如慈善总会就应该是一个筹款机构，它再去委托一些执行机构去做项目。执行机构一般是分布在地区或者社区里，因为执行机构一般要按照筹款机构的意图或者捐款人的意想去采取具体行动。在市场环境下存在一个细分的问题，公益机构也不例外。
第六，政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。通过落实对慈善机构的监督评估，提高民间慈善机构的公信度、透明度和信誉度，大力宣传先进典型，广泛调动各类组织和人士参与社会慈善公益捐助的积极性。
中国需建立起制度化、多渠道的慈善救助机制
社会慈善公益捐助是均衡财富分配、弱化收入两极分化的一种途径。要建立社会慈善公益捐助与捐赠企业和个人之间良好的互动关系，促进中国社会慈善公益捐助事业的发展，必须从以下几方面解决制度和机制问题：
首先，中华民族虽然有“乐善好施”的传统美德，但长期以来没有形成良性运转的社会慈善公益捐助机制。今天的社会更应该给“爱心”制定个良好的制度，让制度来培育、培养人们的关爱。在发扬传统美德的同时，应该建立完善的社会慈善公益捐助机制，形成良好的社会慈善公益捐助氛围，进而建构社会的“均衡”与“秩序”。
其次，在制度安排的观念上尽早转变。各级政府要进一步为发展社会慈善公益捐助事业创造良好的社会环境和条件，加大对社会慈善公益捐助事业的扶持力度，规范各类社会性募捐活动，落实好国家规定的捐赠优惠政策，以利于慈善组织开发更多的社会慈善资源。在制度安排的观念上能有一个尽早转变，打破现存的垄断局面，把民间能办的、能办好的事还给民间，该放开的也要尽快放开。
第三，协调一致的机制。依循国际惯例，政府与社会慈善公益捐助组织应该维持一种平等的合作伙伴关系，政府侧重在政策上给予更多的支持，而放手让社会慈善公益捐助机构开展慈善募捐并实施慈善项目。培育一个协调各公益机构的公信机构，用以引导社会慈善公益捐助事业的良性发展。
第四，积极推进调节收入的社会第三次分配，建立鼓励富人捐资的公益性或慈善性基金，鼓励私人设立基金，并且为私人捐资的基金会运作制定完善的法规体系。规范社会慈善公益捐助秩序，出台优惠政策，创造一个让爱心充分涌流的政策环境，以造福于人民。
第五，降低社会慈善公益捐助的门槛。改变富翁和社会对于慈善捐赠的观念，政府要更加明确鼓励企业和个人捐赠的政策，鼓励发展民间社会慈善公益组织。
第六，创新中国的社会慈善公益捐助体制，改革现行的法律制度，做到善款透明，法制健全。慈善捐款透明度高，受到社会监督，人们才会愿意捐钱。制定相关法律能使社会慈善公益捐助事业步入法制化、规范化、制度化轨道。大力推进社会慈善公益捐助制度化，加强监督与公示，规范社会慈善公益捐助款物的管理使用。
第七，用激励机制激发善行。在公众和企业的社会责任尚未完全确立的情况下，必须以健全的税收优惠机制，给予捐赠人一定的激励。一方面研究考虑开征遗产税、所得税、赠与税乃至特别消费税，另一方面参照先进国家的惯例，利用税收杠杆，对社会慈善公益捐助捐赠减免税收，鼓励富人积极参与社会慈善公益捐助事业，扩大捐赠资金量。实际上慈善捐款有着充分的免税理由，无论是“税收—财政—公共支出”的交税，还是通过“社会捐款—慈善基金—社会慈善公益捐助事业”的捐赠，虽然途径不同，但最终的落脚点还是社会慈善公益捐助事业，还是福利事业。
第八，以政府为主导，动员民间力量成立多层次、多类别的慈善机构和爱心基金，让企业明白市场经济条件下的散财之道、奉献之道是保财、生财之道。市场经济条件下一种很好的慈善方式，就是企业冠名爱心基金，在关键的时刻，它就能发挥作用。
弘扬社会慈善公益捐助价值观，培育符合中国特色的公益文化与公益市场
发展社会慈善公益捐助事业的原动力来源于崇高的慈善价值观和观念更新。中国需要大力发展在友爱互助中赋予生命以崇高意义的“慈善文化”，这是社会和谐、人民安乐的重要推力和重要保障。
第一，社会慈善公益捐助事业也有待于用现代公民社会的观念来重新审视和改造。公民社会组织依靠一些核心自愿者来完成它们的工作。志愿精神是公民社会和非营利部门的精神基础。而最为重要的第一步，首先是要出现一批有远见、有严肃的事业精神的捐赠者。他们对自身义务和责任的认识将决定中国社会慈善公益机构的未来。
第二，营造全社会都来关心、参与社会慈善公益捐助事业的社会氛围，这是中国社会慈善公益捐助事业健康发展的社会基础。加大对社会慈善公益捐助事业宣传的力度，创造一切有利于发展社会慈善公益捐助事业的社会环境。新闻、媒体、广告要免费为社会慈善公益捐助活动提供服务；社会慈善公益组织要想做好募捐活动，必须加大宣传，并将重点放在公示所捐款物的去向上，建立其社会信任度，让人们明明白白捐款；大力宣传百姓中乐善好施的精神与典范，激发社会各界对社会慈善公益捐助事业的热情；大力宣传企业和个人乐于奉献的精神，努力树立企业良好的社会形象，使他们充分感受到社会对他们扶贫济困美德的肯定；宣传企业的社会责任感，宣传企业取之于民、反馈于社会的慈行善举，让企业明白市场经济条件下的散财之道，奉献之道是保财、生财之道，激发企业参与社会慈善公益捐助事业的热情。通过宣传来引起各级领导、企业界及社会各界对社会慈善公益捐助事业的地位、功能作用和重要意义的认知和重视。
第三，强化“企业公民”理念和慈善理念，激发企业履行社会责任热情。引导企业明晰企业与社会的共生关系，把“企业公民”新理念作为企业文化及企业员工的内在道德要求，对对有突出贡献的企业和企业家，慈善组织可以聘请他们担任常务理事、副会长等职务，授予他们“慈善爱心人士”、“慈善爱心集体”等荣誉称号，激发他们参与社会慈善公益捐助事业，履行“企业公民”社会责任的热情。对企业家及企业的大手笔捐款，可建立慈善冠名专项基金，突出捐款人的地位和知名度，树立典型和榜样。
第四，舆论褒奖社会慈善公益捐助行为。从2005年起，民政部将“爱心捐助奖”更名为“中华慈善奖”，褒扬在赈灾、扶老、助残、救孤、济困、助学、助医以及支持文化艺术、环境保护等公益慈善领域做出突出贡献的个人、机构及项目。
建立并完善社会慈善公益捐助事业的法律框架是一个长期的任务
努力推动慈善法规、政策的完善。强化“依法行善”的观念，推动社会慈善公益捐助事业全面发展。社会慈善公益捐助事业是一个志愿事业，没有健全的法制环境，很难有大的发展，迫切需要对慈善法规政策加以完善。从长远来说，社会慈善公益捐助事业的发展依赖于第三部门的整体进步，并且和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关，这些政策需要作出有利于社会慈善公益捐助事业发展的改进或调整。因此，建立并完善社会慈善公益捐助事业的法律框架是一个长期的任务。
首先是要立法，除政府与各界推动外，社会慈善公益组织尤其需要发挥自己的主动性，应经常给政府报告工作和提出建议，促进法规政策的不断进步和完善。建议中国制定专门的慈善机构法，明确社会募捐机构的性质定位、明确募捐活动的主管部门等，取消现行法制中要求慈善机构必须有业务主管单位的规定，强化处罚机制；建议制定《慈善事业法》，尽早出台《慈善捐助管理条例》。在有关全国性法规政策出台条件不太成熟的情形下，各地可以根据自己的实际，帮助政府早日出台地方性的慈善政策法规，在这一方面，上海已有了很好的尝试，值得其他地区借鉴。
其次是在法律上明确社会慈善公益组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、社会慈善公益捐助事业的主管部门，规范社会慈善公益捐助事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为。
& 第三是在完善现有的《公益事业捐赠法》的基础上，制定一部专门的《社会募捐法》，重点明确募捐发起人的资格、条件，以及与捐助人和受助人各自的法律地位及权利义务；建立对募捐款物的交付、使用过程的监督机制，如募捐申报登记制度、信息公示制度、备案审查制度等；加强对社会募捐的行政监管和调剂机制，并规定参与各方相关的法律责任。以此建立起一套完备的社会募捐法律制度，促进社会捐助社会慈善公益捐助事业的健康发展。
第四是出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例，民政部与有关部门联合制定“全面贯彻落实税收政策的意见”来保障捐赠人的合法权益。要鼓励企业捐赠，调整税前扣除比例是一个重要的促进机制。现行税前3%的捐赠额免税的限制性政策，应予修订或废止。凡企业对国家允许的公益捐赠一律准予税前扣除，即全额免税。参照发达国家的做法，对向社会捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款；不足10%的，则可在应缴税额里扣除已捐善款；纳税人在一个纳税年度内如有多项捐赠，法定扣除比例相同的应合并计算扣除限额；法定扣除比例不同的，应分别计算扣除限额；纳税人在进行各项捐赠的税前扣除时，应区分不同捐赠，正确计算扣除额，以免少缴企业所得税，引起不必要的麻烦。
优惠政策鼓励社会慈善公益捐助
第一，保护募捐市场。社会募捐活动存在着一个市场，中国社会目前迫切需要着力培养这个市场。过度索取、强行摊派、缺乏诚信、税收障碍都会对这个市场造成破坏。政府要给社会慈善公益捐助事业让出足够的空间，尤其是在经济上给出明确的有保证的资金渠道。
第二，寻找、发现募捐热点。中国本土资源并不贫乏，关键在于社会慈善公益捐助组织的募款技巧和方法不对，还没有找到很好的途径，这就需要社会慈善公益捐助组织自身进行能力建设，找到合适的突破口。
第三，社会慈善公益捐助事业是一个充满激烈竞争的市场。需要推销活动、公共关系、经济运筹、战略规划等各种商业上的考虑，需要筹集资金、管理钱财、做好预算、选任干部、培训人员、项目计划、项目运营等等类似于营利机构运营的特性。
第四，以政府为主导，动员民间力量成立多层次、多类别的社会慈善公益捐助机构和爱心基金。
第五，基层社区设立就近接受社会慈善公益捐助、进行社会慈善公益义卖的工作网点。
第六，彩票是一种特殊形式的社会捐赠，福利彩票的收入也可以通过筹款组织来进行统一分配。
社会慈善公益组织应当以自律为基础，以接受社会监督为主
发挥企业捐助的积极性，最大限度地开发、挖掘、蕴藏在企业中的社会慈善公益资源，主要取决于社会慈善公益组织良好的信誉和社会公信度，民间社会慈善公益组织的信誉是民间社会慈善公益组织事业发展的根本，真正赢得社会认同，最大限度地吸引社会拥护群。
首先，注重内部组织治理机制。一个有效的组织治理机制可以使其充分利用其内部与外部的各种积极因素，赢得组织自身生存与发展的权利。社会慈善公益捐助组织在积极争取自身发展权利的同时，必须在组织治理机制上予以创新。通过制定“推进慈善组织建设的意见”强化内部规范管理，实现组织架构合理、运行规范；突破行政机关工作形成的思维方式，吸收现代企业的管理思想和理论，建立和完善各项操作制度，切实加强慈善机构内部管理；注重项目研究、策划、创新，打造具有感染力、凝聚力和影响力的品牌项目。
其次，注重自身的组织建设与结构治理。社会慈善公益捐助组织的建设首先要从组织的治理着手，要根据实现自己的使命的需要来设置组织机制，如确立组织内的选举程序，确立理事会的组成与运作程序等等，搞好内部的管理。推动社会慈善公益组织的能力建设。能力建设主要包括筹资能力、交流能力、法制能力、交往能力、演讲能力等。社会慈善公益组织要拥有高质量的专业人才，而专业的人员能否在民间社会慈善公益组织开展和坚持工作。
第三，提高社会慈善公益组织影响力和公信度。社会慈善公益组织应加强行业自律，建立开放的社会监督。公开承诺随时接受捐赠者审查账目，规范财务管理和经常化的信息披露制度，及时向社会公布善款收支情况，对社会慈善公益资金的运作进行全过程控制，并定期公布有关信息，做到善款来源公开、投向公开，自觉接受社会各界的监督。
第四，对筹款机构和服务机构的工作进行检查和评估，加强监督、检查、公示及向捐赠者反馈工作和审计工作；让有公信力的审计机构进行审计并将审计结果公布；定期向捐赠者乃至全社会公布各项支出与收入及财务审计报告、社会慈善公益活动效率的指标数值等内容；对违规者要有严厉的惩戒措施。
第五，建立对社会慈善公益组织的社会监督机制。监督体系主要包括行政监督、理事会监督、社会监督、经济监督和法律监督。社会监督主要指第三方评估机制，相关捐赠人的监督机制，也包括新闻媒体和社会舆论的监督。目前建议通过三种方式来监督慈善机构的行为：一是社会慈善公益机构提供的年度报表，包括年度收支明细账，其付给理事、会长、骨干雇员和五个收入最高的员工的薪酬等等；二是审计社会慈善公益机构的财务和经营状况，每年审计对象不同侧重；三是通过评估对违规的社会慈善公益机构给予处罚或罚金，受到处罚的应是参与违规行为的个人而非社会慈善公益机构。
参& 考& 文& 献
1、[美]托马斯·西尔克：《亚洲公益事业及其规范》，北京；科学出版社，2000年
2、丁元竹：《建设健康和谐社会》，北京；中国经济出版社，2005年
3、陆建兰：《社会福利与救济》，兰州市；甘肃民族出版社，2004年
4、卢汉龙：《慈善：关爱与和谐》，上海市；上海社会科学院出版社，2004年
5、张湛彬：《博彩业与政府选择》，北京；中国商业出版社，2001年
6、郭伟和：《福利经济学》，北京；经济管理出版社，2001年
　　　　　　　　　（作者单位：民政部管理干部学院）
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